韦伯 | 辅之以官僚行政班子的合法权威

马克西米利安·卡尔·艾米尔·韦伯（德语：Maximilian Karl Emil Weber，1864.4.21－1920.6.14），小名马克斯·韦伯（Max Weber）是德国的政治经济学家、法学家、社会学家、哲学家，他被公认是现代社会学和公共行政学最重要的创始人之一。他对于当时德国的政界影响极大，曾前往凡尔赛会议代表德国谈判，并且参与了魏玛共和国宪法（即魏玛宪法）的起草设计。右图为韦伯《经济与社会》的部分手稿。

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提示：这里特意把现代特有的行政类型作为一个出发点，以使其与其他类型进行的比较成为可能。

合法权威的纯粹类型

合法权威有赖于人们接受以下各相互依赖的观念之效力。

1．在工具理性或价值理性或两者兼备的基础上，经协商或强制而确立的、至少是要求组织成员服从的任何既定的合法规范。然而，这种服从通常也会扩大到权力覆盖范围内的全部人口，如果是区域性实体，就是在该区域范围内的人口，因为他们所处的社会关系或者实施社会行动采取的形式，都被宣布为与治理该组织的秩序有关。

2．任何法律体系实质上都存在于一个通常是被特意建立的和谐的抽象规则体系中。此外，司法（administration of law）被认为就是把这些规则适用于具体情况；行政过程就是对利益的理性追求，这些利益具体体现在秩序中，而该秩序在由法律规范和以下原则确定的限度内治理着组织：这些原则能够进行概括阐述，并已被治理着该群体的秩序所认可，或者至少没有遭到它的否定。

3．因此，典型的权威人物——“上司”——本身就是在服从一个非人格的秩序，他在发号施令时的行动就会以该秩序为取向。（不仅通常意义上的“官员”行使权威时会如此，即如一个国家的当选总统也是如此。）

4．正如一般所说，服从权威者只是由于身为组织的“成员”才服从权威，而且他服从的只是“法律”。（就此而论，他可能是一个联合体、一个共同体、一个教会的成员，或者是一个国家的公民。）

5．与第3点相应的是，一般认为，组织的成员在服从权威人物时不应服从权威个人，而是服从非人格的秩序。因此，顺理成章的是，只有在理性地确定了秩序赋予该权威人物的管辖权的界限时，成员才有服从的义务。

因此，以下可以说就是理性的合法权威的基本范畴：

（1）一种受规则约束的持续的公务行为。

（2）一个特定的权限（管辖权）范围。这包括：（a）必须履行的功能的范围，它被确定为系统的劳动分工的组成部分。（b）因此而赋予任职者必需的权力。（c）以及明确界定的必要的强制手段，使用这些手段应当遵守明确的条件约束。  以这种方式组织起来行使权威的单元，叫做“行政机关”或“当局”（Behörde）。

这个意义上的行政机关，像在国家与教会中一样，在大型私人企业、政党和军队中也会存在。一位当选总统、一个内阁、一个选举产生的“人民代表”团体，也是在这个意义上组成的行政机关。然而此处不是讨论这些概念的地方。并非任何行政机关都会被赋予强制性权力。但这种区别对于我们的目的来说并不重要。

（3）官职组织遵循的是等级制原则，就是说，每个下级官职都要接受上级官职的控制与监督。下级有权向上级申诉或陈述不满。是否或在什么情况下抱怨之声能够导致上级权威本身的“正确”裁决，或者能否由下级官职承担改变现状的责任，在各等级间是有差异的，它们的行为都是抱怨的对象。

（4）调整官职行为的规则可以是技术性规则或规范。在这两种情况下，对它们的运用要达到完全的理性化，那么专业性的训练就必不可少。因此，事实上，通常只有被证明是具有一定技术性素养的人员，才能成为有组织群体的行政班子成员，也只有这样的人员才有资格被委以官职。所以，一个理性组织的行政班子成员都是典型的“官员”，不管该组织孜孜以求的是政治、僧侣政治、经济——尤其是资本主义经济——目标还是其他什么目标。

（5）行政班子成员应当与生产资料或行政手段的所有权彻底分离，这在理性类型中是个原则问题。附着于行政班子的官员、雇员、劳动者本身并不拥有非人的生产资料和行政手段，它们是以实物或者货币形式供前者使用的，官员则有义务对使用情况做出决算。此外还有一个原则，即组织的财产（特别是资本）应当与官员的个人财产（家族）彻底分离。相应的则是履行官职功能的场所——房产意义上的“官署”——与生活处所相分离。

（6）在理性类型中，也完全不存在任职者对其职位的占用。凡是因官职而存在的“权利”，比如法官的情况、最近还有越来越多的官员甚至工人的情况，通常都不是服务于凭借官职加以占用的目的，而是为了确保官职行为的纯粹客观性和独立性，因为它仅仅以相应的规范为取向。

（7）以书面形式阐述和记录下来的行政法令、决议和规则，即使在口头讨论时就已经是规则了，甚或已经有了强制性。至少那些预备性讨论和动议、最终的决定乃至形形色色的命令和规则都是如此。书面文件与官员的持续操作相结合，便构成了“官署”（Bureau） ，这是一切类型的现代组织行动之核心。

（8）行使合法权威可以采取非常多样化的方式，后面将会分别加以讨论。以下理想类型的分析暂时只限于讨论行政班子，这是一个最明确无误的支配结构：“官员”或“官僚”。

以上概述还没有谈到如何理解一个合法权威体系的首脑的性质。这是基于一些只有在后面的分析中才能被完全理解的考虑。有些非常重要的理性支配类型，就其权威的最终来源而论，则属于其他一些范畴。世袭超凡魅力类型——就像世袭君主制表明的那样——以及某个民选总统的纯粹超凡魅力类型就是如此。另有一些情况在某些重要方面包含了一些理性要素，但那是由官僚制成分和超凡魅力成分组合而成的，比如内阁制政府就是这样。还有一些情况则是服从其他组织的首脑的权威，而不管这些首脑具备的是超凡魅力特性还是官僚制特性，因此，在代议制政体下，一个政府部门的形式首脑可能就是一位因在一个政党内部拥有权威而谋得其位的部长。理性的合法行政班子类型能够应对任何局面和环境。这对日常行政事务来说乃是至关重要的机制，因为在这方面，行使权威严格说来就在于行政。

合法权威的纯粹类型（续）

行使合法权威的最纯粹类型就是利用了官僚制行政班子的类型。只有组织的最高首脑才能因占用、选举或者指定继承而居于支配地位（Herrenstellung）。但即使他的权威，也是在合法“权限”的范围之内。就最纯粹的类型而言，最高权威之下的整个行政班子是由各个官员组成的（他们构成了与“集体”类型相对立的“独断”类型，下面将会对此进行讨论），其任命和行使职责的根据是以下诸端：

（1）他们的人身是自由的，仅仅按照他们的职务义务而服从权威。

（2）他们是按照明确界定的官职等级组织起来的。

（3）每个官职都有一个明确界定的合法权限范围。

（4）官职是按照自由契约关系充任的，因此，原则上是存在自由选择的。

（5）候选人是在专业资格的基础上遴选的。在最理性的情况下，这要通过考试的鉴定或证书的担保来证明其专业素养，或者两者兼备。他们是被任命而不是被选举的。

（6）他们享有货币形式的固定薪金报酬，绝大多数都有权领取养老金。只是在某些情况下——特别是在私人组织中——雇主才有权解除任命，但官员也总是能够自由辞职。薪金标准按照等级序列划分，但除此之外，职位的责任和任职者社会身份的需要也会被考虑在内（参见第四章）。

（7）官职被看做任职者惟一的、至少是主要的职业。

（8）它构成了一种生涯。“升迁”制度以资历或绩效或两者同时为准。升迁要取决于上司的评价。

（9）官职工作与行政手段的所有权完全分离，而且不得占用他的职位。

（10）在官职行为中要接受严格系统的纪律约束和控制。

这种组织类型原则上可以同样便利地适用于非常多样化的不同领域。它可以适用于营利性经营或者慈善组织，也可以适用于其他任何类型服务于理想或物质目标的私人机构。它同样适用于政治或僧侣政治组织。在所有这些领域都可以证明，它的历史存在在不同程度上全都接近于纯粹类型。

1．例如，在私人诊所也像在宗教界捐助或支持的医院中一样可以看到官僚制的存在。牧师（Kaplanokratie）在现代[天主教]教会——它几乎把旧教会的全部俸禄统统据为已有——中的行政管理作用可以很好地说明官僚制组织的情况。可供证明的还有[教皇的]普遍任命权概念，它被认为在形式上构成了一种对于宗教事务的普遍合法的权限。同样，教皇无谬误论事实上也被看做包含着一种普遍权限，但只是一种在其职务范围内发挥作用的权限，因此意味着任职者的职务范围和私人事务有着典型的区别。同样的现象在大型的资本主义经营中也能看得到，而且经营的规模越大，官僚制的作用就越大。政党的情况也是如此，这一点将作专门讨论。最后，现代军队实质上也是一种官僚制组织，只不过管理它们的是一种特殊类型的军事官员——“军官”。

2．凡是最明确地受到任命制原则支配的地方，官僚制权威都会以最纯粹的形式得到贯彻。  由选举产生官员的等级制组织就根本不存在这样的情形。从根本上说，后者的纪律不可能达到、甚至不可能接近于达到任命制类型所达到的那种严厉程度，因为下级官员可以通过选举任职，其前程也不必仰赖上司的评价。（关于选举产生的官员，见后面十四）

3．自由契约任命制使自由选择成为可能，这是现代官僚制的实质所在。具有非人格的权限范围，但任职者却是不自由的官员——比如形式上以官僚制方式发挥功能的奴隶或ministerial，这样的等级制组织叫做“家产官僚制”。

4．技术资格在官僚组织中的作用正在持续扩大。即使一个政党或工会组织的官员，也需要具备专业知识，尽管这种知识一般并非通过正规训练而是通过经验积累起来的。在现代国家，惟一不需要技术资格的“官职”就是那些部长和总统。这仅仅有助于证明他们只是形式而非实质意义上的“官员”，犹如一个大公司的总经理或董事长。毫无疑问，资本主义经营者的“职位”就像君主的职位一样是被占用的。因此，在一个官僚制组织的最顶端，必然会有一个至少是并非纯粹官僚制的要素。这里指的是一种仅仅通过特定性质的行政班子行使控制权的官僚制。

5．官僚制官员通常都会接受一份固定薪金。（相比之下，被私人占用的收入来源叫做“俸饷”[Pfründen]——关于这一概念，见下面第八节。）官僚制的薪金通常是以货币形式支付的。尽管这对于官僚制的概念来说并非实质，但却是最符合纯粹类型的安排。（以实物支付往往具有俸饷的性质，而接受俸饷通常就意味着对营利机会和职位的占用。）然而，在这个方面也有许多间接类型的逐渐过渡。通过买卖官职或者抵押官职收益而占用，这种现象不属于官僚制的纯粹类型。（见下文七a，Ⅲ：3）

6．并未构成任职者主业的“官职”、特别是“荣誉”官职，则属于其他范畴，这将在后面讨论（见十九f．）。典型的“官僚制”官员是以其担任的官职为主业的。

7．关于官员与行政手段所有权的分离，在公共行政领域和在私营官僚制组织——比如大规模资本主义经营——中的情况毫无二致。

8．团契机构将另作专门讨论（见十五）。在现时代，因为赞同那些事实上、而且绝大部分在形式上也服从一个单一首脑权威的组织类型，这种机构的重要性正在迅速衰退。例如，普鲁士的团契“政府”就早已让位于“地方长官”（Regierung spräsident）了。这项发展中的关键性促进因素是需要进行迅速明确的决策，以避免不同意见之间必不可少的妥协，避免多数的游移不定。

9．现代军队的军官是一种任命制类型的官员，他们被清楚地划分出了确定的等级差别。这将在别处进行讨论（第四章）。这样的军官完全不同于选举产生的军事领导人，完全不同于超凡魅力型的佣兵队长（condottieri）（见十），完全不同于招募来率领雇佣军、像一个资本主义经营者那样的军官类型，也完全不同于购买委任状的任职者（见七a）。这些类型之间也有过渡状态。与履行功能的手段相分离的家产制“侍从”，以及追求资本主义目的的雇佣军所有者，和私人资本主义经营者一起，都曾是现代官僚制类型组织的前驱。下面将会详细讨论。

独断式官僚制

经验在在表明，从纯粹的技术观点来看，纯粹官僚制的行政组织类型——独断式官僚制——能够达到最高度的效率，而且就这个意义来说，在形式上也是对人类行使权威的已知最理性的手段。它的精确性、稳定性、纪律的严厉程度，以及它的可靠性，无不优越于任何其他形式。这就有可能使得组织的首脑和有关行动者的行为后果具有相当高的可计算性。最后，它可以高效率、大范围地运作，形式上能够适用于任何一种行政任务。

现代组织形式在所有领域中的发展与官僚制行政的发展和持续扩张是完全相辅相成的。教会、国家、军队、政党、经济经营、利益集团、基金会、俱乐部等等，概莫能外。极而言之，它的发展乃是现代西方国家的根基。无论有多少组织形式看上去好像并不符合这种模式，比如团契代表机构、议会委员会、苏维埃、名誉官员、陪审团等等，也不管会有多少人抱怨那种“官样文章”，如果认为不必依靠官员们在官署里的工作也能在任何领域进行持续的行政管理，这就是彻头彻尾的错觉。日常生活的全部模式都被剪切以适应这个框架。在其他条件相同的情况下，如果官僚制的行政从技术观点来看始终是最为理性的类型，那么对大规模行政的需求在今天就是完全不可或缺的。惟一的选择只是在行政领域中的官僚制和半吊子之间进行取舍。

官僚制行政管理的优越性，其主要来源是技术知识的作用，由于现代技术和商业方法在货物生产中的发展，这种技术知识已经变得完全不可或缺。在这方面，无论经济体制是建立在资本主义还是社会主义基础上，其间并无区别。事实上，如果社会主义经济体制达到了同样水平的技术效率，那就意味着职业官僚的重要作用得到了极大的发展。

如果受到官僚制控制的人们试图摆脱现存官僚机器的影响，通常就只有建立一个他们自己的、且同样是官僚化的组织，才有可能做得到。与此类似，现存官僚机器则会竭力根据最强有力的利益——物质与客观的、但也具有理想性质的利益——继续发挥作用。如果没有这一点，一个像我们这种官员、雇主和劳动者与行政手段所有权相分离、且依赖纪律和技术训练的社会，就不可能继续运转。惟一的例外可能是这样一些群体，比如仍然拥有自己的生活资料的农民。即使在暴力革命或者外敌入侵的情况下，官僚机器通常也仍然会像先前的合法政府一样继续发挥作用。

问题始终是：谁在控制现存的官僚机器。在一些并非技术专家的人们手中，大概只能在非常有限的程度上实现这种控制。一般来说，最高级别的职业官员更有可能比他们的名义上司——并非专家的内阁部长——更长时间地发挥作用。

在官僚制的发展过程中，资本主义体制无疑发挥了主要作用，尽管决不是惟一的作用。事实上，如果没有官僚制，资本主义生产就不可能持之以恒，而任何理性的社会主义都只能是把它接受下来并进一步发挥其重要作用。官僚制的发展主要是在资本主义的扶持下，才创造了一种对于稳定、严格、紧张、可计算的行政管理的迫切需要。这是一种对于任何大规模行政来说都存亡攸关的需要。只有在政治、宗教、经济等等所有领域回复到小规模组织时，才有可能在相当程度上摆脱官僚制的影响。另一方面，发展到现代阶段的资本主义需要官僚制，尽管两者的历史渊源不同。反过来说，资本主义对于官僚制行政而言乃是最理性的经济基础，能够以最理性的方式得到发展，特别是因为，从财政观点来看，它能提供必不可少的货币资源。

高效的官僚制行政除了这些条件以外，还有通讯和运输领域的某些极其重要的条件。它的精确运转需要铁路、电报、电话的服务，而且越来越离不开它们。社会主义的组织形式也不可能改变这一事实。问题在于（参见第二章，十二）社会主义的官僚制行政是否能够像资本主义秩序下的官僚制组织那样提供严谨行政的条件。事实上，社会主义需要一种比资本主义更高程度的形式官僚化。如果事实证明不可能达到这一点，那就说明另外存在着完全是无理性的因素——社会学经常遇到的那种形式理性与实质理性的冲突。

官僚制行政意味着从根本上以知识进行支配。这是使它变得尤其理性的一个特征。这要有赖于技术知识，而技术知识本身就足以保证使官僚制行政处于非凡的权力地位。但是除此之外，官僚制组织或者利用官僚制组织的权力持有人，也会凭借产生于行政过程的经验而进一步增殖其权力。他们会通过官职行为获得专门的实践知识，而且能够获得大量与此有关的档案材料。尽管“公务机密”的概念并非官僚制组织所特有，但无疑在它们那里体现得最为典型。就其与技术知识的关系而言，它的地位有点类似于工艺培训中的商业机密。这是追求权力的产物。

在自身兴趣范围内的技术与实践知识方面优于官僚的，惟有资本主义的经营者。他是惟一能够对服从理性官僚知识的控制保持至少最起码的免疫力的类型。在大规模组织中，所有其他人等都会不可避免地服从官僚制控制，一如他们在大规模货物生产中落入精密机器的支配一样。

一般来说，官僚制支配会产生以下社会结果：

（1）在最大可能根据技术能力招募的基础上形成了“扯平”（levelling）趋势。

（2）为了尽可能长期地进行技术训练——这在今天往往要持续到30岁——而形成了财阀政治的趋势。

（3）形式上非人格化精神的支配：“不示好恶”（Sine ira et studio），没有憎恶或激情，因而没有爱或狂热。不管个人有什么考虑，严格履行义务的概念就是最高准则。人人都要服从形式上的平等待遇，即人人都处于同样的经验情境。这就是理想的官员履行其职务时的精神。

官僚制的发展十分有利于身份的扯平，而且历史证明这是一种正常趋势。反过来说，任何社会扯平的过程都会产生一种有利于官僚制发展的环境，因为它消灭了那些依靠身份特权和占用行政手段与行政权力而进行行政管理的官员；为了追求“平等”，它还消灭了那些可能会因为荣誉而担任官职或者凭借其财富而把官职作为副业的人。官僚化到处都在预示着大规模的民主制，这一点将在另外的场合讨论。

理性官僚制的“精神”一般都会具有以下特征：

（1）讲究形式，这是被所有关心自身处境安全的利益集团所促成的，而不管他们讲究的是什么形式。否则就有可能为专横权力打开方便之门，因此，这种形式主义乃是最省力的办法。

（2）还有另一种趋势，表面看上去似乎与上述趋势相矛盾，而且一定程度上也的确存在矛盾。这就是官员们为了他们权威控制下的人们的福利而从实质上的功利主义角度出发看待自身的官职功能。不过，这种功利主义趋势一般都会体现在制定相应的调整措施中，它们本身就具有一种形式特征，而且人们也会根据形式主义精神去看待它们（这将在《法律社会学》中作进一步讨论）。这种实质上是理性化的趋势，会得到一切服从权威但是并不属于上述那些一心要保护既得利益的群体的人们的支持。由此引出的问题属于“民主”理论的范畴。

*本文出自马克斯·韦伯《经济与社会》第三章“正当支配的类型”。据上海人民出版社2010年阎克文译版校定。

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