路风 | 单位：一种特殊的社会组织形式

 

路风，北京大学政府管理学院教授，博士生导师，并任该院企业与政府研究所所长。曾先后在北京市委办公厅、北京市政府财贸办公室、国家经济委员会、国家计划委员会工作。1991-1998年在美国哥伦比亚大学政治学系学习，获哲学博士学位。路风长期关注国有企业的组织转变和制度演进，研究涉及企业理论、战略管理、技术创新、组织理论和国家理论等领域。[图源：pku.edu]

在我国社会生活中，人们把自己所就业于其中的社会组织或机构——工厂、商店、学校、医院、研究所、文化团体、党政机关等等——统称为“单位”。这种现象说明，我国的各种社会组织都具有一种超出其各自社会分工性质之上的共同性质——“单位性质”。

单位是我国各种社会组织所普遍采取的一种特殊的组织形式，是我国政治、经济和社会体制的基础。不理解单位的组织特性以及由此所决定的单位的行为倾向，就不能理解我国现行体制的特点及其运行机制。认识和分析单位这种组织形式，评价其历史得失，对于我国当代改革实践具有重要的理论意义。

一、单位组织形式的成因

单位对于我国每一个就业公民（农村居民除外）具有异乎寻常的重要意义：不仅工资收入来自单位，而且诸如住房、副食补贴、退休金等社会福利保障也来自单位；单位中的就业者不会失业，但也不能随意流动，他们的生老病死都仰赖单位的照料；人们的社会活动也离不开单位，登记结婚、住宿旅店或购买飞机票都要出示单位工作证或介绍信，这是对个人身份和行动合法性的证明，而且出具证明的单位像家长一样对被证明人负有连带责任。总之，个人“归属于”单位。单位还是国家对社会进行直接行政管理的组织手段和基本环节。无论其社会分工性质和专业功能是什么，每一个作为单位的社会组织都具有行政血缘关系和行政等级，并按这种关系分别隶属于政府的行政机构。同时，党的组织系统沿着这种行政组织系统延伸到一切社会基层组织，构成事实上的最终权力系统。党和国家的政策规定、计划指标以及行政命令按照行政隶属关系下达到各个单位，再通过各单位的具体执行而贯彻于全社会。离开单位，我国社会就无法正常运转。

单位这种独具特色的社会组织形式是由我国基本的体制因素在特定的社会历史条件下所形成的。

几千年来，中国始终是一个官与民的社会。在以宗法血缘关系作为基本社会联系方式的农业组织（家族、村庄）之上，耸立着以皇权为顶巅的庞大的官僚组织，而建立在个人权利、能力平等基础上并以契约方式结合起来的组织则从未见诸历史。官府控制着社会生活的一切方面，学术思想、教育和法律统统成为封建统治者的政治工具。这种社会组织结构扼杀了能够引起社会变化的积极因素，甚至在现代化的挑战以至民族危亡的形势降临时也仍然表现出极端的僵化和无力。

清王朝被推翻以后，深刻的社会矛盾依然存在，软弱的民族资产阶级无力推动社会革命，国民党虽然凭借武力完成了形式上的统一，但统治者依然是独裁和专制，封建地主制度未受触动，现代工商业不仅比重很小，而且大部分被外国资本和官僚资本所操纵；社会在外部压力和内部冲突下分裂，人民因缺乏组织而像一盘散沙。在这种历史条件下，中国共产党领导人民进行了一场巨大的社会革命，它奠定了现代中国社会体制的基础。

在长期的夺取政权的革命斗争中，党把农民当做革命的主力军，并把在农村建立根据地以进行武装斗争当做夺取政权的主要手段。为了发动群众，党深入基层并在根据地建立起各种群众组织，领导群众进行阶级斗争、土地改革和支援战争。随着根据地的扩大和人员的增加，各种公有的经济、社会服务和文化教育等机构被建立起来，它们隶属于党政机关和军队，其组织目标完全服从于革命战争的需要，其人员属于革命队伍的成员。由于物质上的困难，革命队伍中的全体成员实行军事共产主义的供给制，根据地包括党政机关和军队在内的各种组织机构还不得不经常从事自给自足的生产活动，以弥补战时给养的不足。产生于革命根据地的这些组织，实际上就是单位的最初雏形。根据地的经验对后来党在全国的领导方式和组织方式产生了深刻的影响，随着党在夺取政权道路上的节节胜利，形成于根据地时期的许多组织制度也被推广到了全国。新中国成立之初，各级政权组织实际上是随着军事接管而从党的组织系统中直接派生出来的，新的社会秩序在党的组织系统向一切社会组织延伸的过程中确立起来。各级党组织不仅在强调党的一元化领导的条件下直接行使行政管理权，并且通过组织群众而成为使社会凝聚起来的政治黏合剂。

从一定意义上说，共产党领导的社会主义革命是中国对现代化挑战的政治反应。在国民经济得到恢复以后，党提出了从新民主主义到社会主义过渡时期的总路线，这是一个双重的政治目标：完成生产资料的社会主义改造并实现国家的工业化。但新政权所面临的却是一个以传统农业和手工业为主、人口负担过重的社会经济，这个社会曾因缺乏现代生产方式和组织形式以及近代民族主义精神而异常涣散。社会主义宏伟目标与中国社会落后状态之间的落差，导致了党和政权组织所直接推动的对社会的大规模重新组织过程。正如毛泽东所说：“……我们应当进一步组织起来。我们应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里，克服旧中国散漫无组织的状态……”这一宣言表明了领导人要以现代形式将人民组织起来的愿望，在生产和交换的社会化程度极低的条件下，迅速实现这种愿望只能依靠自上而下的行政手段和党所熟悉的群众运动方式。当时人们所理解的社会主义典范就是苏联模式。商品经济、市场关系、自由劳动、契约合意以及社会机构自治不仅为中国社会所缺乏，而且因其与资本主义的联系而在意识形态上丧失了合法性。尽管马克思曾经认为以资本主义形式表现出来的市民经济关系和社会化大生产是共产主义的历史前提，但掌握了国家机器的党却把自上而下的行政权力、军事化组织方法和向往平均主义大同世界的群众激情当做克服理想与现实矛盾的手段。在这样一个对社会的重新组织过程中，单位遂成为现代中国一切社会组织的基本形式。

从社会组织的角度出发，可以将整个社会的运转不得不依靠单位组织形式的结构定义为“单位体制”。这个体制的基本内容是：一切微观社会组织都是单位，控制和调节整个社会运转的中枢系统由与党的组织系统密切结合的行政组织构成。为了从极低的经济水平上推进高速工业化，国家不得不实行强制积累。这个目标导致国家对主要农产品实行统购统销，切断了城乡之间的市场联系，并通过户籍制度将城乡人口截然分开。尽管农民的经济活动受到越来越多的行政干预，但农民因国家始终无力将其包下来而一直享有自负盈亏的“自由”，所以即使是农村人民公社组织也没有成为完全意义上的单位。被以人民公社形式（不完全单位）组织起来的集体化农业构成单位体制的基座，在此之上则是以单位形式组织起来的城市公有制经济和国家的上层建筑。生产资料公有制分为全民所有和劳动群众集体所有两种形式，而其中占绝对优势的全民所有制是以国有制为其实现形式的。国家也是一种组织，执行国家意志的政府在行政管理上是分层次和分部门的，于是一切全民所有制企事业组织就分别隶属于各级政权组织。行政管理权限的划分使这些组织不仅都具有行政血缘关系，而且也有了行政等级，“处级工厂”、“局级公司”的概念便由此而生。在这个基础上，各种社会组织的领导职务成为国家行政职务序列中的公职。在国家政权直接组织的大规模经济建设开始以后，以现代工业为主要内容的国营经济迅速扩大，并形成了高度集中的计划管理体制。计划管理的特点是，计划的决策是政治性的，计划的制订、下达、执行和监督按行政程序进行。因此，一个等级森严、金字塔形的行政组织体系是中央集权计划管理的必然配合物。不仅国营组织成为行政组织的附属单位，就连城镇集体组织也随着计划范围的扩大而被“归口”管理，成了单位。单位以及单位体制是中国从落后状态中推进社会主义工业化在组织上的反映。

中国行政等级划分示意图 [图源：wikiwand]

当私人经济被消灭、市场活动被极度压抑以后，安排城镇居民的就业就成为国家不可推卸的责任。根据对社会主义原则的传统理解，在国营经济中就业的劳动者是社会财富的直接主人而不是雇员，因此人们一进入国营单位就业，便享受到工资、福利和保险等一整套囊括生老病死全部内容的保障。这种就业模式使本来就不堪承受的就业压力更加严重，因而国家不得不通过劳动工资计划对包括城镇集体单位在内的职工人数和工资总额加以严格的控制。国家计划通过行政程序下达到各单位执行，已就业职工因占用了计划编制指标而成为计划基数的组成部分，他们因而从自己所占用的计划指标上获得了固定不变的身份。于是，在个人不能自由择业的条件下，农民与城镇居民、全民所有制与集体所有制职工、干部与工人等户籍和计划管理的分类，便转化成个人的先赋性身份差异。由身份而来的权利和待遇使个人生活被纳入以单位为组织中介的国家行政控制之中。

在单位体制下，个人首创精神、社会组织自治权和市场机制销声匿迹：自上而下的国家行政权力控制着每一个单位，又通过单位控制着每一个个人。这种社会组织结构曾在我国历史上产生过巨大的作用：高度集中统一的政权体系被建立起来，几亿人民被组织起来改造社会，一切资源被动员起来投入工业化，在行政权力决定分配的基础上实现了空前的社会平等，等等。但随着时间的推移，单位体制的基本缺陷日益暴露：它无法避免宏观上的决策失误，也不能带来微观上的高效率。为理解这些问题的产生，必须对单位组织形式作深入的微观分析。

二、单位的内在性质

单位体制中有两种基本组织：以自身专业分工为基本组织目标的社会基层组织和执行国家意志的行政组织。社会基层组织的普遍形式是单位，因而这些组织极不同于在市场环境中成长起来的、具有自治权的组织。为了便于分析，本节以20世纪80年代改革以前的一个国营工厂为例，揭示单位组织形式的基本特性。

（一）从现象上看，单位的第一个基本特点都是功能合一性，即任何单位都同时具有政治的、社会的以及自身专业分工的多种功能

工厂作为一个生产组织，其首要的功能当然是经济功能。但作为单位，这种功能是以特殊方式执行的。工厂的国有权以其直接隶属于国家行政组织系统中的某个机构并接受它的管理来实现，工厂的全部经济活动——原材料供应、生产、销售、劳动力的使用和报酬的支付、利润分配等——由上级行政机构根据计划控制。因此，工厂作为一个微观组织的效率活动必须服从于国家对宏观目标的追求，个别工厂表现为国家行政机器上的一个生产器官，从而失去了作为一个按照合理的会计制度来确定收益能力的经济组织的意义。由于工厂的盈亏与工人没有直接的利益联系（工资标准由国家统一规定），所以工人为维持劳动效率所采取的激励方式就不得不在经济手段以外去寻找。

工厂的政治功能由我国政权经济的特点和单位性质所决定。政治功能主要由工厂内部的党组织执行：（1）对工厂的行政管理进行监督，但实际上是直接行使行政管理权；（2）通过思想政治工作和党员先锋模范作用来动员全体职工的积极性。单位政治功能的最大效应，是在党占据了绝对领导地位的社会背景下，在工厂中建立起一种使工人具有向心力的权威关系，这种权威在强调阶级斗争和思想改造的政治运动中得到了最大的强化。思想号召通过权威关系转化为道德准则，这是在缺乏利益动机条件下保持劳动热情所不可缺少的手段。但是，政治功能的膨胀经常会干扰工厂的基本组织目标，而这种功能的弱化又容易导致劳动纪律的涣散。

有所不同的是，工厂的社会功能似乎是在自发的过程中生成的。由国家安排就业的个人进入单位后，便获得一种几乎终身不变的身份，并且难以流动。就业者的权利要在单位中实现，而单位则代表国家对其负起生老病死的无限义务，这种劳动组织方式使单位逐渐演化成家长制的福利共同体。低工资政策、平均主义分配原则和对日用消费品以外的个人财产权利的否定，不能不使个人在生活的重要方面依赖于由单位提供的国家福利，如住房。对市场活动的压抑阻碍了社会分工的发展，独立的服务行业萎缩，而对服务的实际需求使服务机构（食堂、浴室、幼儿园、商店、理发店、学校、医院、电影院等）内在化于单位之中。这种内部服务机构的财务收支纳入单位的预算，并不自负盈亏，实际上是以社会福利的形式向单位成员提供服务。国家对社会的直接行政管理以单位为组织手段，诸如退休、户口、治安、婚姻、卫生等社会事务要求单位承担或多或少的责任。

（二）单位功能合一性所反映出来的本质关系，就是单位的第二个基本特点：生产要素主体之间的非契约关系 

如果从绝对的意义上来理解国有制，那么在工厂与国家的财产关系上就不存在“有偿”或“无偿”的债权关系。但单位作为个体组织确实与国家之间存在着利益差别，所以不妨引入债权概念。把工厂看成一个独立的组织，其全部资产就是由国家无偿垫付的。在“统收统支”的财务制度下，无论是利润的上缴还是资金的下拨，对于工厂来说都是无偿的。因此，资产的使用效率主要取决于行政组织系统的权威和资产使用者对这种权威的服从程度。

工厂的领导人是上级行政机构任命的国家干部，他们的首要职责是完成上级党政机关下达的各项任务。作为国家行政官员，工厂领导人的自身利益不是与利润率而是与行政职务的级别联系在一起的。单位是国家行政组织的延伸，单位领导人的任职与晋升服从于行政组织的规则和程序。在正常情况下，一位工厂领导人得到提升，便离开工厂而到上级行政机构或其他单位去担任级别更高的职务。但这种晋升途径至少会受到职位数量的限制，于是产生出另一种非正式的途径：由于规模是决定一个单位行政等级的重要因素，所以不断扩大规模就有可能使本单位的行政等级升格，从而导致领导人的职务等级相应升格。扩大规模的捷径是尽可能多地获得国家分配的资源，因为投资和劳动力使用对工厂来说都是无偿的。相反，工厂的盈利即使增加也不能直接用来投资，而必须全额上缴。而且，利润一般与生产率有关，而规模却可以与生产率无关，即使是一个规模较大的亏损单位的行政等级也比一个规模较小的盈利单位高。对领导人来说，通过行政程序争取国家的无偿资源以扩大规模，远比通过高效率的管理活动以创造较高的利润要容易。在这种情况下，干部行为与国家利益间的关系平衡只能取决于本人的责任感和行政纪律。

工厂的工人不是单位从劳动力市场上以契约形式雇来的，而是由政府的劳动部门按国家计划分配来的。由于在作为社会主人的全体职工中，个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、短期利益与长期利益之间也总是存在着矛盾，因而只有通过一个总代理人（国家）才能协调这些矛盾。工人的直接利益是工资利益，为了保证全体职工作为主人翁群体的利益协调，就要使他们的个人工资收入保持在大体平均的水平上，这个原则是通过由国家统一规定工人的工资标准、劳动保险和福利待遇来实现的。对于国家的这些一般性制度规定，单位无权更改或拒不执行，这当然是主人的权利。但是，第一，在这种条件下，工厂是否盈利或盈利多少与该厂工人的工资收入水平没有直接的关系；第二，国家的原则性政策规定要由单位具体执行，因此单位有权代理主人们的权利，这种代理权由单位领导人向行政上级负责；第三，单位本身就是个小社会，单位之外没有完整的社会，个人离开单位不仅寸步难行，而且还会丧失主人的身份。因此，职工与单位的关系必然表现出控制与依附的特征。

（三）要素主体间非契约关系的根本表现，就是单位的第三个基本特点：资源的不可流动性

工厂的全部资产由国家投入后，就被单位永久占用。这首先是由国有制所决定的。工厂与国家的财产关系是一种行政关系，工厂本身并没有独立的财产权，而国家行政管理的组织方式（如条块结构）又不可能使资产流动。其次，工厂劳动者作为社会主人的权利恰恰体现在他们与生产资料的这种由国家行政权力所规定的直接结合方式上，由资产流动所引起的失业（哪怕是间歇的）会造成政治问题。特别是工人的社会福利和退休后的社会保障是由单位承担的，是与本单位的资产历史性地联系在一起的，即使资产是在国有制单位之间转移，这些利益也会受到影响。此外，单位体制中没有完整的市场，工厂资产的实际价格无法准确评估，而这是任何资产交易的前提。

干部（包括专业技术人员）和工人都是被国家计划和行政管理规定了固定身份的单位工作人员。行政干部的流动取决于上级行政机构对其任职的调动，但这种调动并不多见。事实上的干部任职终身制和只能上不能下的惯例，使干部的职务也身份化了，从而使管理要素不可流动。造成身份关系的计划是通过单位执行的，计划基数在国家计划部门的账户上只是数字，它的真实内容是各单位所实际占用的人力资源。因此，身份实际上是“单位身份”。单位身份使工人不能仅凭自愿而流动，因为未经许可的流动会使个人失去身份（工资、编制等关系）及其权利，这无异于使个人面临绝境。因此，单位工作人员流动的唯一途径是需要办理各种手续的正式调动，它取决于两个关键因素：（1）本单位领导的批准。由于个人编制关系的管理是单位行政管理的内容之一，所以批准调动也是单位领导人的合法权利，这种权利能够以“组织”的名义而不受约束。（2）调动者能否找到接受的单位。由于我国就业人口始终供过于求，各单位普遍人浮于事，同时又不存在公有制以外的经济实体，因此除了少数有技术专长的（他们又往往不会被本单位放行）和有“关系”的人以外，大多数人难以做到这一点。此外，调动还必须在同一地区（受户籍制度制约）和同一所有制形式（受计划分类的制约）的单位之间进行。因此，单位中的人员很难流动。

图为60年代某教师的档案转递材料。 [图源：kongfz.co]

不可流动性使资源一旦由国家配置，就在单位中沉淀下来，这不仅使个人作为社会成员的权利过分依赖于家长式的单位，而且对国家与单位的关系也具有特殊意义，因为单位由此获得了与国家讨价还价的力量。无论使用效率如何，单位都不会丧失对所获资源的占用权。如果工厂发生亏损，国家就会被迫采取给予补贴、增加投入或允许产品提价等办法来解决。这并非出自“国家父爱主义”的温情，实乃因为国家无法承受单位破产（资源转移也能导致单位的解体）所带来的政治和社会问题。不可流动性使资源不能得到有效配置，并使国有制在某种意义上转化为单位所有制，而且还产生了国有制所没有的内容——（单位对其成员的）人身所有权。另一方面，这也使国家行政组织对基层单位的控制日益微观化，因为解决由这种资源组织方式所积累下来的矛盾只能依赖行政组织的调节。但行政组织越是直接参与基层单位的微观活动，资源配置中的矛盾就越多越复杂，基层单位也就越依赖于国家行政组织。因此，国家与单位的关系总是表现出控制与依附的特征。

上述以一家国营工厂为例所描述的单位基本特性，从本质上也适用于非经济单位，如医院、学校、研究机构等事业单位。事业单位没有庞大的生产性资产，工作人员多是专业技术人员，经费来源主要靠国家财政拨款，但这些区别并不影响到这些组织的单位性质，有些方面反而表现尤甚。

三、单位的家族化和行为准则

在我国以政权力量推进的工业化过程中，工厂、矿山、电站、交通运输设施、学校、医院、研究所等纷纷被建立起来，国营经济的规模迅速扩大。从技术性内容上说，这些机构都是现代组织，但它们所采取的单位形式却使这些组织的成员所应遵循的合理行为规范遭到侵蚀，从而影响到组织的合理性。

新中国成立以后的急剧社会变革，使个人的社会关系发生了根本变化。但历史却带来了一个矛盾：私人不能利用资本剥削他人，人人按劳分配（后来实际上蜕化成平均主义）的新的社会公平原则的实现却是以牺牲个人的人身自由和财产权利为前提的。国家政权组织在贯彻新社会原则方面的主导地位，使一切社会组织行政化或单位化。社会组织的普遍行政化使个人在家庭以外发生的社会联系和行动必然被限制在行政化的互动结构中，因而作为国家行政管理基本环节的单位就获得了对个人的合法权威。在这种条件下，虽然社会利益差别并未消失，但却不存在个人和个别单位以合理形式追求自身利益的余地，个人对单位、单位对国家的依附成为社会关系中的普遍状态。

单位作为依靠国家直接行政管理的劳动组织或工作组织，其行为的合理规范完全取决于国家及其行政机构制定的各种规章制度。这种管理方式由于缺乏个人和基层组织的自主精神而具有先天的缺陷，更为严重的是，就连这些规章制度也在50年代后期以后一系列的政治运动中被日益瓦解，最后在“文化大革命”中几乎荡然无存。这个过程的后果是：一方面国家对单位、单位对个人仍然具有无限的权威；另一方面在这种关系的链条中又缺乏日常管理的合理规范。于是，传统文化因素就逐渐填补了单位组织秩序中的真空。

尽管单位是以现代产业为主的国营经济的基本组织形式，但多功能、非契约关系和资源不流动的基本特性，却使单位逐渐形成了与生产社会化性质相反的封闭结构。对于劳动者个人来说，单位作为其成员的社会生活场所的意义，日益超过了它作为劳动组织或工作组织的意义；单位为其成员提供福利的意义，日益超过了它为社会提供产品和服务的意义。对于政府来说，单位为国家政治生活提供秩序和为社会承担义务的意义，也日益超过了它的社会专业分工的意义。

在我国特定的社会环境中，单位逐渐演化成为家族式的团体。传统意义上的中国家族作为社会基本组织具有许多社会功能，而当代的中国家庭特别是城市中的家庭已很少有这些功能了。但是，这些家族原有功能的消失不是由社会化的活动所代替，而是被单位以另一种团体本位的形式所吸收。从形式上看，单位与传统式家族有许多相通之处：它们对自己的成员都具有家长式的权威；个人对团体的义务比个人的权利更加受到强调，而团体本身也必须负起照料其成员的无限责任。这种演化过程是在国家正式制度中发生的，国家行政组织同个人之间的控制与依附关系成为单位家族式治理的力量源泉。于是，在这种过程中逐渐发展起来的单位团体行为准则，就成为以惯例形式来维持单位组织秩序的规范，并影响到单位与国家的关系。

（一）重视人际关系

单位是一个其成员因长期共事而彼此熟识的共同体，仅此一点就决定了单位成员之间人际关系的重要性。单位成员的组织纽带是建立在国家行政权力基础上的身份关系，这种关系有三层含义：（1）单位领导人（国家资产的代理人）与一般工作人员之间仍然存在着命令—服从的权威关系；（2）但领导者的权威是有限的，因为他们无权以任何理由剥夺被领导者的身份（除非他们犯了罪），而被领导者也不能为所欲为，因为他们的身份权利要在单位中实现；（3）对于单位个别成员来说，其他成员对组织的不合理行为（如偷懒）与自己没有利害关系，因为他的个人利益同组织的效率没有直接的联系。单位内的这种制衡关系发展成为一种关系性的交换：领导与被领导以及同事之间的互动要服从互利或“面子”原则，彼此要过得去，否则就会出现消极怠工、暗中拆台甚至人身侵犯的行为。这种性质的关系十分容易流于消极，因为被领导者的力量不是来自法律的保护和他们对自己权利的自觉捍卫，而是来自对国家的依附；另一方面领导者也并不掌握克服懒惰的最终武器。单位的特性决定了单位这种组织形式的体制因素，使国家与单位之间的关系缺乏合理规范，经济合理性也并非评价单位的根本标准（单位本来就是多目标组织）。在这种条件下，关系性交换的发展后果就是使感性而非理性成为单位中评价个人的标准。一个人的能力和成就并不重要，他与上、下、左、右的关系却很重要，否则他会在单位中处于尴尬的境地。

如今，用于检举单位成员不合理行为的举报信被进一步制度化，成为党风廉政工作和反腐败工作的重要组成部分。图为中国纪委中央监委所在地。[图源：wikipedia]

（二）平均主义

对于以身份关系而非契约关系联结起来的单位组织来说，建立在个人能力和成就基础上的内部竞争对团体的亲和力是绝对有害的，因为它会破坏团体成员间的感情和谐，从而破坏对单位平稳运行至关重要的关系性交换原则。团体成员间的感情和谐是以物质上的平均主义分配为基础的。只有这样，才不致引起诸如嫉妒、造谣中伤、消极怠工之类的破坏性行为。单位平均主义的限度是国家规定的一般性制度（其实这些分配制度也具有明显的平均主义倾向），如工资标准、行政职务级别和学历等级的待遇等，这当然是由国家的正式权威机构所决定的。但除此之外，凡是在单位有权决定的问题上，团体平均主义原则就会得到不折不扣的贯彻。事实上，单位领导人在某种意义上对单位成员负有道义上的责任，如果他的政策有碍多数团体成员的利益，他就会遭到内部舆论的强大压力而不得不迎合这些要求，哪怕这些要求与国家利益并不相符。

（三）服从权威

单位中始终存在着权威关系，而且具有正式和非正式的两种形式。正式权威关系的实质是党和国家的直接行政管理，这种权威的结构就是延伸到单位中的党和国家行政的组织结构。正式权威关系首先表现在单位对其成员权利的代理权上，即国家对所有就业者规定的权利由单位予以实现；其次表现在单位对其成员的社会活动负有连带责任上，这种连带责任的存在实际上是否定个人具有完全的权利能力和行为能力；最后表现在单位对其成员的人身所有权上，即单位能够否决个人的调动申请。在过去的多次政治运动中，这种权威对个人的命运是决定性的。因此，个人必须经常顺从单位的意志，除非关系性交换原则遭到彻底破坏。但这种权威在政治空气宽松时却有一个漏洞，即它对付不了那些消极怠工和调皮捣蛋的人，尤其是那些对领导进行人身威胁而又不触犯法律的人。如果这种人要求调走，单位定会大开绿灯。在近年来的改革中，单位的正式权威关系有所弱化。非正式权威关系主要是以内部行为准则为内容的单位伦理关系，这种关系通过舆论和道德谴责迫使个人服从团体的行为规范。可以预料，随着单位自主权的扩大，单位中的非正式权威关系将日益重要。但这种关系是以合理的形式还是以非合理的形式表现出来，则取决于一系列的体制因素。

我国的文化传统中具有强烈的集体主义倾向，这并非坏事。实践证明，集体主义的团队合作精神和行为能够在现代经济的发展中表现出高度的合理性和难以替代的价值（如日本）。但从上述对单位内部行为准则的描述来看，单位成员的行为和劳动组织不可能合理化，这是由单位组织形式的基本缺陷所决定的。不合理的组织行为导致低效率，而低效率的组织会在市场或其他形式的竞争中被淘汰。低效率的单位之所以能够继续安然存在，不仅是因为单位体制中没有竞争，而且也是因为低效率的代价由国家承担了，这是双方之间控制与依附关系的必然结果。

国家同单位之间的控制与依附关系决定了单位最主要的外部行为准则：尽量享受国家的照顾。这种行为的动机来自主动性的和被动性的两个方面。从主动的方面讲，单位出于扩大规模、改善生产和福利条件等原因，要尽力争取得到更多的国家资源。从被动的方面讲，单位自觉或不自觉地都要把其固有缺陷所造成的低效率负担向国家转嫁，这种转嫁主要是通过国家补贴、减免上缴利税和产品涨价等途径。这种行为倾向所导致的宏观后果——用经济学的语言来描述——就是需求扩张和供给不足，从而导致这种体制下的一个普遍的经济现象：短缺。

公社食堂仅维持了不到两年，就因为无法维持供应被迫解散。图为人民公社里的“大锅饭”。 [图源：atlasobscura.com]

我国近年来的改革，已经使单位的外部运行环境和内部组织方式有了变化。从外部环境看，农村人民公社组织被取消，一个多种成分的经济在单位体制之外发展起来，市场机制扩大，就业渠道增多，单位也随着计划范围的缩小而更加依靠市场；从内部组织方式看，国家对企业实行了利润留成制度，对职工恢复了奖金制度，单位自主权扩大，其政治功能随着党的工作重心的转移和法制建设的进展也弱化了。但单位作为我国各种社会组织基本形式的状况并没有根本改变，因而占优势地位的国营组织所表现出来的行为仍然是单位的行为。

这方面的一个典型例子是奖金的发放。恢复奖金制度的本来目的是增强劳动者积极工作的利益动机，但人们后来发现，奖金在单位中基本上是按人头平均发放的，这使奖金的发放不仅没有起到鼓励先进的原定的作用，反而引发出消费需求膨胀的问题。尽管政府领导人一再强调奖金发放要拉开档次、奖优罚劣，但这种普遍倾向并未被根本扭转。问题的关键在于，少数人得到较高的奖金（尽管是因为工作成绩突出），会因破坏团体平均主义而伤害单位中多数人的感情。由此而产生的不满情绪或消极怠工会造成强大的压力，足以使那些对单位正常运转负责而又不掌握对付怠工最有效武器（例如，开除）的单位领导人恢复平均主义的做法。这种平均主义还会通过一种“攀比”机制进一步在全社会范围内得到贯彻。内部压力使各单位将国家放权所给予的利润留成越来越多地转化为职工消费收入，从而部分抵消了扩大基层单位自主权所带来的积极成果。

目前正在推行的企业承包经营责任制，无疑是一个重大的改革步骤，其关键是在国家与企业之间引入契约关系。承包经营的主要内容是，企业的厂长或经理与代表国家的政府机构签订包含一定目标的合同，然后将合同指标在企业内层层分解到车间、班组和岗位。但承包制的最大局限在于它仍然不能将契约关系引入企业内部（这意味着彻底取消包下来的固定工制），这不仅使管理权威不能真正确立，而且也在国家与企业之间的契约关系中留下了缺口。如果企业最终不能履行合同义务，唯一的解决办法就是撤换企业领导人或修改合同，因而企业作为一个整体仍然不能对它的行为负完全的责任，它也就仍然是单位。实践证明，只要企业仍旧是由具有固定身份的成员所组成的福利共同体，那么国家与企业之间的财产关系就不可能以任何形式界定。

四、行政组织的功能和单位体制的运行

在单位体制下，所有的基层单位都表现为国家行政组织的延伸，整个社会的运转依靠自上而下的行政权力。在这种结构中，单位也成为行政机构（甚至党的机构）的内部组织形式。由于行政机构对其他单位具有权力关系，因而可将其称之为“权力单位”。一般来说，政府机构的主要功能是执行国家的意志，即行政的功能。但在单位体制中，作为权力单位的政府机构的行政功能却是非同寻常的。

首先，我国的行政管理系统与党的系统过于紧密地混合在一起，在权力的行使过程中长期存在着党政不分的状况。在强调党的一元化领导的条件下，党对国家的领导不仅体现在使党的主张经过法定程序变成国家意志上，而且也体现在各级党组织直接行使行政权力上。党的政治权力的这种实现方式，事实上使党的领导可以不经过正式的和公开的法定程序，而通过自己的组织系统直接参与行政管理来进行。在这种情况下，国家的立法活动显得有些多余，党的政策实施起来更便当，也更有权威。由于党政不分，政府机构的许多行政行为实际上是由党组织决定的，有时甚至直接以行政机构内的党组织名义实施（如党组文件），这就使行政机构在行使职权时获得了一种政治上的权威。在实际过程中，这种政治权威使行政机构的活动有可能脱离国家立法活动和司法活动的控制，从而使其具有一种超行政权力。

其次，由于单位体制将一切社会活动限制在行政化的组织结构中，因而许多组织社会活动的重要功能便由行政组织承担了。例如，我国的企业没有投资权（近年来稍有变化），企业作为经济组织的这项重要功能实际上是由政府机构承担了。事实上，在单位体制下，以自身专业分工为基本目标的社会组织或机构得以存在的合法性，是以向行政组织出让其大部分专业组织功能（如企业的投资决策、学校的专业设置、研究机构的科研项目安排等）为前提的，这些组织因而成为缺乏自主权的基层单位。这些组织功能由政府机构以行政的形式执行，成为政府机构行政功能的重要组成部分。

最后，政府机构一般是以对下属单位直接行使管理权的方式来执行其行政功能的。任何单位都隶属于行政机构，这种关系包括了几层含义：（1）国家对基层单位的所有权是通过行政组织行使的，但这里存在着行政分工（按部门、地区划分，即条块结构），某一行政机构仅对自己的直属单位行使这种权力；（2）行政机构对下属单位行使体现所有权的直接行政管理权，这种权力既包括使下属单位执行国家政策和计划的政府授权，也包括行政机构本身的自由量裁权；（3）党的组织系统按照单位的行政隶属关系设置，因而党的政治领导权也按照这种程序贯彻，并同行政管理权混合在一起，行使贯彻党的政策并加以监督、批准重大决策和任免下属单位领导人等职能。

因此，从所行使权力的性质、范围和方式来看，行政组织在单位体制中的功能并非一般的行政功能，它还包括了本应由其他社会组织以法人形式而承担的组织功能。行政机构将其他社会组织的许多重要功能纳入自己的行政功能之中，必然意味着行政机构要以行政的形式直接参与这些组织的经营管理活动，因而行政机构是以直接行政管理的方式执行其功能的。行政机构对下属单位的直接行政管理，建立在它们具有超行政权力并能够部分行使国家所有权的基础上，这种能力可以被定义为“行政主权”。与单位能够设定其成员的权利能力和行为能力相一致，行政主权使行政机构能够设定其下属单位的权利能力和行为能力。因此，行政组织所执行的功能是能够直接推动、控制和调节整个社会运转的功能，它不仅包括了一般意义上的行政功能和直接组织社会活动的功能，而且也在相当大的程度上替代了法律的功能。

单位体制的运行完全依赖于自上而下的行政权力，这种权力和信息的传导凭借按条块分工的庞大的行政组织。鉴于行政组织在单位体制中的重要性，它的活动和效率在相当大的程度上决定了整个体制的运转效率。但独立的行政机构同样具有单位的形式和性质，这不能不影响到行政机构的行为倾向。

由于行政组织的运转缺乏形式化的法律基础，干部任职中缺乏建立在理性评价基础上的竞争淘汰机制。特别是干部职务的身份化（只能上不能下），不仅使干部的职务利益过于紧密地与本单位的规模、等级联系在一起，而且使论资排辈成为提拔干部的重要因素。这种状况使作为权力单位的行政机构产生出一种扩张的机制（权力的扩张——机构规模的扩张——职务数量的扩张），因为只有扩张才能满足机构内部的利益要求。

行政机构的扩张方式与其功能的执行方式直接相关。一个行政机构和其下属单位共同组成的行政管理系统，不仅是这个行政机构的行政主权范围，而且也是它的利益基础。一般来说，一个行政机构的下属单位越多、规模越大，这个机构的扩张需求就越容易得到满足。同时，由于我国长期实行外延式扩大再生产的工业化战略，国家往往把产值、速度等数量指标作为考核行政领导人政绩的主要标准，这也从外部增加了行政机构扩张本系统的压力。同基层单位一样，行政机构扩张本系统的捷径是尽量争取更多的国家资源，在这方面，行政机构同其下属单位具有共同利益：第一，它们都有扩张的需求，这种需求都以争取到国家资源为满足；第二，它们在这个过程中要互相依赖，因为配置资源是政府的职能，只有行政机构才能参与政府内部的分配过程，而行政机构争取到的资源只有被其下属单位所实际占用才有意义。

行政机构的扩张行为在现实中表现为争夺基层单位的隶属权、为本系统争取国家资源等行为，另一方面也表现为尽量参与下属单位的微观活动的行为（行政干预）。虽然行政机构与其下属单位之间也会存在着管理与被管理的矛盾，但它们却因为更重要的共同利益而互相依赖。在单位体制下，只有行政机构的恶性膨胀，没有企业组织的不断创新。

行政机构执行功能的方式和利益基础经常使它们不是站在国家或政府的立场上行事，而是维护本系统的利益。这种状况对我国政府特别是地方政府的组织形式具有重要的影响：政府实际上成为工交、财贸、农林、文教、基建等几大部门的联席会议，分管各口的政府副职领导人也因部门利益的牵制而倾向于从局部立场来说话，只有政府首脑才可能摆脱出来，但不免势单力薄。由于部门能够影响政府决策，所以哪个部门在政府内部的势力大，政府的决策就会有利于哪个部门，这使资源配置往往不是服从于对经济和社会效益的合理预期，而是服从于行政部门间讨价还价的力量对比，因此政府综合协调能力较差。于是出现了与理论逻辑相反的实际运动：作为国家资产代理人的基层单位领导人，由于内部压力往往成了职工消费利益的代表；作为政府机构的权力单位，由于部门利益往往成了其下属单位在政府中的代表。因此，作为集权产物的单位体制实际上非常容易造成权力分散，但绝不是建立在合理合法基础上的正式分权。单位体制的这种缺陷造成了对政治运动的需求，因为只有政治运动才能恢复集中统一的局面。

单位体制的运行逻辑对改革中行政分权的实际效果产生了影响。当企业仍然是依附于行政组织的基层单位，政府机构的内部组织方式和利益基础仍然未变时，中央政府沿着原有条块结构下的权力被地方行政组织以更粗鄙的形式吸收了。其结果，作为单位的企业并未表现出追求效率的合理行为，而权力迅速膨胀的地方行政组织又使中央政府失去了驾驭全局的能力。1984年第四季度的经济失控已经对这种格局做了一个深刻的注脚。在单位体制的组织结构基本未变的条件下，行政组织仍然将其他社会组织的专业组织功能囊括在自己的行政功能中，仅仅下放权力不仅没有改变这种状况，反而使资源配置更加不合理（例如，全国各地分头引进的100多条开工不足的彩电装配线）。同时，中央政府下放的企业又成了地方行政组织的基层单位，仍然没有组织创新的条件。

1984年第四季度中国发生银行信贷失控，投资猛增，消费增长过快，导致社会总需求大大超过社会总供给，物价上涨幅度达到10%，物价闯关诱发了全国性抢购风潮。图为1988年5月海南居民排队抢购大米。[图源：caixin.com]

实际上，现代集权国家的形成是市场经济发展的一个必要条件。只要设想一下任何一个现代发达国家丧失掉统一的货币发行权会出现什么后果，我们就不难理解这一点。我国传统政治经济体制的弊病并不在于集权本身，而在于通过单位组织结构所反映出来的集权性质和形式。国家对单位以及单位对个人的直接控制，为权力的一元化（如立法、司法、行政等权力的混淆）和绝对化（对行使权力者不能监督）提供了组织条件，易于使国家权力通过下级对上级的人身依附而屈从于个人权威。今天，在单位组织基础未变的条件下，把中央政府的权力像切蛋糕一样分解下放，导致了行政系统向“封藩”或“采邑”的退化，于是产生了令人尴尬的局面：一方面我们仍然苦于“微观不活”，另一方面我们又苦于权力分散（“宏观失控”）。对于中国这样一个发展中国家来说，实现经济和社会结构的现代化不可避免地有赖于强大政府的推动；国家通过功能式集权行政组织对社会的理性管理，对于中国这样一个过分重视血缘关系、裙带风盛行和自然经济关系占优势的社会来说，始终是一个进步的因素，并且是形成非人格化市场机制的必要条件。因此，改变国家通过单位对社会的直接行政管理方式，使行政组织在民主与法制的基础上合理化，而非在沿袭旧组织结构的基础上撤并政府机构并以财政包干等形式向部门和地方分权，才是我国政治体制改革之要义。

现代经济的发展史就是一部制度创新和组织创新的历史，从工场手工业到工厂机器生产，从采用流水线作业方式的大批量生产体制到正在兴起的计算机控制的柔性加工系统，生产力的每一次革命无不伴随着组织的创新和成长。

单位是新中国依靠政权力量从极端落后的状态中推进社会主义工业化在组织上的反映。在早期的黄金岁月里（例如，第一个五年计划期间），作为集中计划经济的组织体现的单位体制，曾经在大规模经济建设中表现出较高的整体效率。但是，这种因过分依赖国家行政力量而日益僵化的组织形式越来越无法使经济获得持续的内在活力。单位不能使劳动组织合理化，也不能导致适应生产力发展的组织创新。单位组织结构的封闭性，曾经使党和国家的权力通过组织中下级对上级的人身依附而屈从于个人的权威。

20世纪70年代末以来的改革和开放，是党领导人民为使我国实现现代化所做的又一次巨大努力。当政治运动的硝烟散去之后，人们终于明白：缺乏个人主动性和社会基层组织自主权的经济必然效率低下，不受监督和约束的权力必定导致腐化。在这个历史关头，仍然忍受着贫困的人民和饱经磨难的领导人看到，只有彻底改革旧的政治经济体制，我国才能摆脱长期落后的状态。

但时至今日，人们对适应于新体制的组织变革的认识仍然远远不够。当始终未被单位化的农村在改革取得初步成功后，以下放权力和引入市场机制为主要方向的改革被扩展到城市经济。人们曾经以为，只要沿着原有的行政管理结构层层放权并放开价格管制，一个理想的有计划的社会主义商品经济就会应运而生。然而事实并非如此，我们看到的是单位组织形式对改革的限制和抵消。新中国早期工业化的成就，在人民付出巨大牺牲的基础上，建立起了以现代大工业为主要内容的国营经济。无论私人、集体和农民的家庭经济在目前具有什么样的意义，这个庞大的国营经济都是建立有计划的商品经济的真正起点。现代大生产的规模性和社会利益的继承性，使我们无法想象能够通过向少数私人出售国营企业的产权而找到改革的出路。因此，在改革只能进不能退的今天，全面的组织变革已是绝对必要的了。

我国以城市为重点的经济体制改革的中心环节即增强企业的活力，就是要把单位变成真正意义上的企业。这个过程必然包括以下内容：

（1）功能分化。所谓功能分化，就是使企业组织和其他组织的功能与目标单一化。现代组织的一个基本特点，就是以满足外部的需求为组织存在的目的。企业必须满足市场的需要，医院必须满足病人的需要，否则就丧失了组织存在的意义。企业以及其他社会基层组织，既不应该是政治斗争的舞台，也不应该成为社会福利院。单位的功能分化过程，同时就是这种组织的社会化过程。这个过程首先要求重新界定党政组织对其他社会组织的权力范围，使作为国家直接行政管理基本环节的单位转变为享有充分自主权的法人组织；其次要求通过政府的力量建立起独立于单位之外的社会保障体系，并通过市场的力量使单位的内部服务功能彻底社会化。

（2）引入契约关系。组织的社会化以组织成员的社会化为前提，只有将契约关系彻底代替单位的身份关系，进行社会化生产活动的劳动组织才可能合理化，建立在这个基础上的企业行为也才能合理化。我国的社会主义制度决定了全体劳动者是国家的主人，但主人权利的传统实现形式却是单位身份。身份制的缺陷首先在于它并不公平，因为劳动者不可改变的身份差别是由强制性的行政权力所赋予的；其次，个人对单位的依附使宪法规定的公民权利容易遭到行政组织的侵犯；最后，它使一些人躺在国家身上吃大锅饭，使劳动者丧失对自己行为负责的自主精神。实际上，我国现阶段的社会性质一方面决定了全体劳动者是社会财富的主人，另一方面又决定了个别劳动者是为满足自己生活需要而工作的“经济人”。因此，从意识形态引申出来的“主人翁”概念应该落实在公民的权利和义务上，这不仅意味着把个人从对行政组织的依附中解放出来，而且也意味着个人必须对自己的行为负责。劳动者的主人权利体现在公民参政、职工参与民主管理、个人财产和人身权利不受侵犯等方面，而不体现在对某一具体的非个人财产或福利的无限要求权上；作为个人，劳动者与社会的交换必须遵循劳动等量交换的原则，这一原则只能以契约形式加以保证。

（3）资源流动。资源能够从使用效率低的组织向使用效率高的组织流动，是使劳动组织合理化和提高生产率的必要条件。这种流动需要以法律形式界定国家与企业的财产关系，实行产权有偿转让和企业兼并制度。因此，在引入契约关系的同时，还必须改变公有制的实现形式。传统的国有制受制于政府的组织结构，这不仅使企业依附于行政组织，而且还使国家资产实际上转化为单位、部门或地区所有。在单位体制下，国有制形式上的一致性，与其说是由产权性质决定的，不如说是由行政权力和行政纪律所维系的。因此，国有制是权力过分集中和政企不分等弊病的重要根源之一。进一步的改革需要建立起使企业具有独立利益的财产关系。其关键应是在公有财产的最终所有者（全体人民）和使用者（企业）之间建立起一种非人格化的法人所有权关系。

（4）组织成长。我国以工厂或商店为独立核算单位的企业，远不具备现代企业组织的全部功能，这是因为许多重要的组织功能被国家行政组织承担了。没有这些功能，企业只能处于一种原始的组织水平，不可能取得规模效益，不可能冲破条块分割，更不可能参与国际竞争。因此，增强企业的活力离不开企业组织的成长。以改变国家对社会直接管理方式为前提的行政组织的合理化，是同一个问题的另一方面。这种合理化，要求党的领导方式实现以党政分开为主要内容的转变，要求政府机构的组织方式和利益基础实现以斩断与基层单位的行政血缘关系和实行公务员制度为关键步骤的转变。在这个基础上，各行为主体之间的关系以法律形式规定，国家对社会的控制从以行政为主转向以法律为主。以此为条件，在公共利益得到集权的功能式行政组织的协调和保护下，从行政等级结构中独立出来的企业通过市场竞争、自身积累、横向联合以及兼并实现组织的成长。

正如单位组织形式是历史地形成的那样，改革中的组织变换也是一个历史的过程。作为传统政治经济体制的组织基础，单位组织形式的任何实质性变化都将引起整个社会结构的变动。从组织变换的复杂性来看，改革绝不是一个技术性操作的问题。市场机制形成的关键，与其说是计算出合理的比价关系，不如说是培育出能够对价格变化做出积极反应的市场主体：政治决策科学化的关键，与其说是怎样设立政府机构，不如说是建立起使任何个人专断丧失合法性的社会基础并使行政组织合理化。因此，由搞活经济所引发的改革是一场深刻的革命。它不仅包括政治经济体制的改革，而且还包括社会关系的革命和民族文化传统的创新。这场革命的核心内容之一，就是将个人和社会从单位及任何具有人身依附和封闭特征的组织结构中解放出来，并创造出新的社会组织体系。

以扬弃单位形式为内容的组织变换，其根本意义是在承认商品经济关系和市场机制历史作用的前提下，为我国的社会主义公有制经济创造出新的社会化组织形式，并由此而为政治民主奠定社会基础。这是困难之所在，也是希望之所在。一旦联结并规制（governing）着各种社会关系的组织结构被赋予社会化的合理形式，我们民族文化传统中的优秀品质就会以新的形式重新表现出它们的价值，以每一个人都能充分发挥自己能力并得到正确评价为前提的集体主义精神就会创造出新的管理模式，从而最终创造出超越西方的文明形态。因此，只有当通过组织的力量动员起蕴藏在全体人民中的能量的时候，当代中国的改革才会真正奏出撼人心魄的乐章。

*本文选自期刊《中国社会科学》，1989年第1期71-88页。为了阅读及排版便利，本文省略了注释，敬请有需要的读者参阅原文。

**封面图为电影《暴雪将至》里的画面，曾经拥有“铁饭碗”的国企工人不得不面对滚滚而来的“下岗潮”。

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