路风，北京大学政府管理学院教授，博士生导师，并任该院企业与政府研究所所长。曾先后在北京市委办公厅、北京市政府财贸办公室、国家经济委员会、国家计划委员会工作。1991—1998年在美国哥伦比亚大学政治学系学习，获哲学博士学位。路风长期关注国有企业的组织转变和制度演进，研究涉及企业理论、战略管理、技术创新、组织理论和国家理论等领域。[图源：pku.edu]（链接可见往期推文：路风 | 单位：一种特殊的社会组织形式）
本文通过历史的视角追溯了中国单位制度的起源、形成和完善的过程，指出这种制度作为现代工业关系模式和现代国家行政体制之基石的组织形式，是中国基于特定的历史条件而形成的一套特有的社会制度安排。作者认为，这种单位取向的体制具有四个特征：1. 单位职员完全依赖于单位组织，本质而言，这意味着个人对政府的总体依赖关系；2. 单位组织已成为政府控制整个会的组织手段；3. 单位组织实际上是单位职员进入政治生活的主要领域；4.单位中的党组织和行政机构不仅作为生产过程中的管理机构，同时也在政治上和法律上代表着党和政府。因此，单位体制的改造和转换，构成了中国体制改革的重要环节。
单位体制是中国社会主义社会的一个独特和关键的方面。但这种作为现代工业关系模式、国家行政体制基石的组织形式在中国的社会传统中并没有先例。它是现代中国在经历了一场由共产党领导的社会革命并由这个夺取了政权的党运用国家行政力量对社会进行大规模重新组织之后形成的。单位体制并没有在其他社会主义国家中出现（至少没有像中国这样完整的形式）。它的形成反映出新中国领导人在中国的特殊社会历史条件下为建立社会主义所实行的有关政策和制度安排。对这个过程以及形成单位体制的各种因素的分析，不仅有助于了解中国社会主义体制形成过程中的许多特定方面，而且有助于理解当代中国的改革所面临的各种问题。从这个目的出发，本文试图讨论和分析单位体制的起源和形成。中国共产党是经过一条被毛泽东称之为“工农武装割据”“农村包围城市”的道路而最终夺取政权的。这个过程的最大特点是党及其武装力量长期占据若干农村地区，建立自己的政权，并形成一套独特的根据地制度。这个历史过程对新中国的社会体制具有深远的影响。共产党根据地的存在，依靠的是武装割据。在这种条件下，根据地的党组织及其军队和政府机构属于同一个组织的不同职能部分；这个组织的成员无论是不是党员，都属于一个以党员为核心但其外延大于党员群体的集团——（党的）“革命队伍”。在旧政权的残酷镇压下，任何个人加入这个集团都意味着他要脱离原先的社会关系，个人离开“组织”不是投降就是灭亡。这个集团的成员并不需要一套录用、选拔、考核、退休或辞职的正式人事制度，战争中的伤亡和叛逃就是一个自然的淘汰过程。在根据地，相对于土生土长的农民、乡绅和小工商业者等传统的社会阶层来说，共产党当局的人员和军人属于“公共”范畴（与革命队伍的范围相一致）。根据地大多处于偏僻的农村，经常被包围封锁，物质条件极为困难，因而当局无法对革命队伍的成员实行正规的工资制，而是由“公家”对个人按大体平均的原则供给最基本的生活必需品，其方法是实物计算和实物供给。它不是一种正常的报酬或供应制度，只能根据当时所能筹集到的财力和物资时好时坏地进行分配。这就是根据地的军事共产主义分配制度——供给制。早期供给制包括的项目主要是食物和服装，而且分配的标准相当平均。到根据地历史的后期，供给项目已增加到衣、食、住、行、学、生、老、病、死、伤残等各个方面，而且随着物质条件的改善，发展出一套等级制，即按个人的职务和资历定出不同等级的供给标准。抗日战争初期，国民政府拨给被改编为八路军的共产党军队的军饷和大后方的民间捐助构成共产党抗日根据地的主要财政来源。1941年皖南事变后，国民政府停发八路军军饷，并与日军一道对共产党根据地进行封锁，使大后方的民间捐助来源也被切断。陷入困境的根据地开展了著名的“大生产运动”。在大生产运动中，根据地的党政机关、学校、部队开垦荒地种植农作物还开办了一批农场、工厂和商店。这些经济组织分别隶属于开办它们的机构和部队，是共产党公营企业的早期形式。但这些企业不仅不同于以赢利为目的的资本主义企业，也不同于标准意义上的社会主义国营企业，它们主要是为供给制服务，具有浓厚的集团平均主义和自给自足的色彩。大生产运动，指抗日战争期间中国共产党在其控制区域内发动的一场军队屯田和鼓励生产的群众运动，通过这场运动，中共控制区域内基本实现了经济自给自足。[图源：Wikipedia]供给制对共产党革命队伍的组织制度和组织行为具有深刻的影响。在当时，革命队伍的存在与其成员的个人命运在政治上是无法分离的，其公共职务与担任这些职务的个人在组织上是无法分离的。供给制无疑是这种组织制度在经济关系方面的内容和具体组织方式。在实行供给制的条件下，私生活的空间极为狭小，个人的物质生活完全依赖于被称为“公家”的集体，集团内部的公私界限在经济上也是难以区分的。根据地时期的党的革命队伍实际上是新中国公职人员群体的原型，因而这个概念的意义不仅是理论上的，而且是新中国的一种制度。劳动部于1963年4月作出的《关于工人、职员工龄的规定（草案）》第三条规定：“……工人、职员从事下列工作的时间，无论其是否依靠本人工资收入维持生活，都应该计算为工龄：一、在中国共产党的机关工作的时间，或者接受党的决定以社会职业为掩护而实际从事革命工作的时间；二、在民主党派的机关工作的时间，或者民主党派成员或无党派的民主人士以社会职业为掩护而实际从事民主革命的时间；三、在中国工农红军时期、抗日战争时期、解放战争时期及其以后参加革命军队工作的时间；四、在革命根据地和解放区，在乡一级以上的政府机关、人民团体的机关和政权机关、人民团体所属企业、事业单位中工作的时间；五、在革命根据地、解放区的各种培养干部的学校、训练班学习的时间。”这条规定中第一、三、四和五各项所指的人员恰恰就属于“革命队伍”的范围这个事实说明，共产党根据地的特殊制度因素完全有可能被结合进新国家的社会体制。根据上述规定，“参加革命工作的年限”是被计入工龄的。参加革命工作是指个人加入党的革命队伍的特定时刻。由于党把建设社会主义看作是自己的革命事业的继续，所以这个概念在新中国成立后被沿用至今：一个人进入党和国家的机关、军队或国营企业工作（即进入国营部门就业）就被正式认定为参加“革命工作”。参加革命工作的年限和工龄是两个既有联系又有区别的概念。工龄是城市职工（尤其是国营部门的职工）享受工资收入、集体福利和劳动保险的重要依据，而参加革命工作的年限则是享受一些特殊政治、经济待遇的依据。直到1982年正式实行干部退休制度之前，新中国党政干部的核心集团始终是那些在建国前加入革命队伍的老战士。1982年的干部退休制度规定，在新中国成立之前参加革命的干部的退休金至少维持原工资水平，资历较深者的退休金还不同程度地超过原工资；而在新中国成立之后参加革命的干部的退休金一律为原工资的75%。在共产党根据地的制度结合进新中国的社会体制的过程中，由供给制所体现的（革命队伍的）组织原则和分配方式实际上也以各种形式在公共部门中被继承下来。这一点对理解单位体制的起源极为重要。中华人民共和国成立以后，共产党取得了新国家的绝对领导地位。新的中央人民政府最初是由中共同其他几个较小的民主党派以及一些著名的民主人士通过“政治协商会议”的立法形式成立的，并以政治协商会议通过的《共同纲领》作为临时宪法。1954年第一部宪法颁布后，通过人民代表大会组织政府的制度开始正式实行。但实际上，党的权威并非主要地来自法律在形式上的规定，而是来自由党的实际地位所造成的制度框架。它们主要是：1.党直接掌握着一个完整的行政权力体系；2.党的革命队伍直接转化为新国家的官员主体。1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平中南海怀仁堂隆重开幕，会议代行全国人民代表大会的职权，通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，选举产生了中央人民政府委员会，宣告了中华人民共和国的成立。[图源：book.kongfz.com]在通过正式程序成立中央政府之前，新国家的行政权力系统就随着中共的军事接管而开始形成，而且它的最后完成也并非依赖于立法过程。从历史的连续性来看，这个权力系统的形成表现为共产党根据地的政权系统向全国范围的扩展；从组织形式来看，它是在共产党军队向全国进军过程中从党及其军队的组织系统中直接派生出来的。支配这个行政权力系统的是党的政策，这是后来任何立法形式都难以改变的事实。1949年11月（即中央人民政府成立后第二个月），中共中央连续发出《关于在中央人民政府内部组织中国共产党党委会的决定》和《关于在中央人民政府内部建立中国共产党党组织的决定》。前者规定：政府机关内部的党委会将保证行政任务的完成，并负责管理政府内部党员干部的政治生活，教育党员保守秘密，提高觉悟程度及精通自己的业务；后者规定：为实现和加强党对政府的领导，统一并贯彻执行党中央的政治路线和政策，由在中央人民政府中担任负责工作的共产党员组成党组。1953年3月10日，中共中央发出《关于加强中央对政府工作领导的决定（草案）》，它指出：为了使政府工作避免脱离中央领导的危险，今后政府工作中的一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，并经过中央讨论和决定或批准以后始得执行。政府各部门对中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题，均须定期地和及时地向中央报告或请示，以便能取得中央经常的、直接的领导。同时决定，政府各部门党组的工作必须加强，并应直接接受中央的领导。在新的政权系统从党及其军队的组织系统中直接派生出来的过程中，党的革命队伍的成员也转化为国家干部。党的革命队伍是一个以革命为职业、靠供给制为生并具有高度政治意识和严格纪律的集团。这个集团的成员只接受党的分派，他们在军事接管和新政权系统形成过程中担任了新国家的领导职务。虽然建国后新政权吸收干部的来源多元化了，但由党组织管理国家干部成为新国家体制从共产党根据地制度直接继承下来的政治原则，至今没有改变。由这种政治权力结构所决定的现代中国的社会体制是一种“革命后”的体制。因此，在从50年代初期发动的工业化过程中，存在着把在特殊历史条件下产生的共产党根据地制度结合进现代工业制度的可能性，也存在着建立起一种从中演化出一组独特的权威关系的经济框架的可能性。夺取国家政权以后，中国共产党把权力重心转入城市并开始了建立社会主义体制的过程。在这个过程中，新的政治权威结构使工业关系发生了重大变化。由于传统政治—社会结构的阻碍和帝国主义的压迫，现代资本主义生产方式在旧中国的发展始终是畸形和不充分的。在共产党领导的新民主主义革命中，官僚资本主义和封建地主制度被一起列为革命的对象，二者的财产均被新政权没收：地主的土地被平均分配给农民，而官僚资本则被收为国家所有。民族资产阶级被当作革命统一战线中的同盟者，新政权对其没有采取没收政策，而是采取“利用、限制和逐步改造的政策”。被没收的国民党官僚资本以及共产党根据地的公营工商业和朝鲜战争爆发后被征用、征购和管制的外资企业成为新中国国营经济的最初来源。到1949年底，被新政权没收的官僚资本主义企业共2858个。这时，在工业部门中（不包括手工业），国营企业的职工为129.5万人，占职工总数（305.9万人）的42.3%。虽然由于内战中官僚资本企业所受的破坏较大，1949年国营工业产值仅占工业总产值（不包括手工业）的34.7%，但把约占全国工业固定资产总值70%的官僚资本企业收归国有，使国营经济从一开始就占据了对私人工商业的潜在的优势地位。新政权所接管的是一个发展落后而且遭到战争严重破坏的经济。面对因财政赤字和生产停滞所引起的恶性通货膨胀、大量失业和猖狂的投机商业活动，中央人民政府于1950年3月决定统一全国的财政经济工作，其主要内容是：（1）成立各级编制委员会，制订并颁布各级军政机关人员等编制。政府及国营企业的多余人员，均由各级编制委员会统一调配使用。各部门、各企业如需增添人员，只有在经过批准后才可招收。（2）全国各地所收公粮，除地方附加粮外，全部归为中央人民政府财政部统一调度使用。（3）除批准征收的地方税外，所有关税、盐税、货税、物税和工商税的一切收入，均归中央人民政府财政部统一调度使用。（4）国家所有的企业分为三种：一是属于中央人民政府各部直接管理者；二是属于中央人民政府所有，但暂时委托地方人民政府或军事机关管理者；三是划归地方人民政府或军事机关管理者。依此标准，责成政务院财政经济委员会划清现有各类国有企业的管理责任，并制定对这些企业投资贷款的条例。（5）指定人民银行为国家现金调度的总机构。国家银行应增设分支机构，代理国库。外汇牌价和外汇调度由人民银行统一管理。一切军政机关和国营企业的现金，除留若干近期使用者外，一律存入国家银行，不得对私人放款，不得存入私人银行和钱庄。（6）中央人民政府财政部必须保证军队与地方人民政府的开支及恢复人民经济所必需的投资。统一财政经济工作是新政权管理国民经济所采取的第一个重大措施，它使国家掌握了控制财政赤字和打击投机活动的手段并取得了稳定市场物价的胜利，但它更为深远的意义在于为后来高度集中的经济体制奠定了基础。这个措施的主要实施对象与其说是私人工商业，不如说是党的地方当局。共产党的军队和地方组织有这样两个特点：1.每支主力部队都长期在某一区域（以自己的根据地为核心）作战，后来的军事接管不仅是由各支部队按照各自的作战区域和进军路线分别实现，而且随军进行接管并建立地方政权的干部也基本上是由部队原属的地方党组织系统派遣。2.共产党军队和根据地的党政机构具有自给自足的传统，它们没有现代后勤系统，也没有正式的固定财政来源，自己筹取给养，甚至各自发行货币。因此，军事接管初期出现了一些由于各部队和地方当局随意处理所接管的物资、财产和人员而造成的混乱。当时政府主要的财政收入（公粮、税收和国营企业利润）由地方当局负责征收，在没有统一上缴规定的条件下大部分被地方分散使用。因此，统一财政经济工作是新政权将从根据地传统而来的自给自足割据局面改造成为现代国家经济和行政体制的重大措施。统一财政经济工作标志着中央政府行政权力的崛起，但这并不意味着新的经济和行政体制与根据地传统的决裂。相反，传统的组织原则被明显地继承下来。新产生的国家部门（党政军机构和国营企业）可以被看作是共产党根据地公共部门的直接扩大。在军事接管过程中，新政权对投降和起义的国民党军政公教人员和被没收企业的雇员采取了“包下来”的政策。所谓“包下来”就是在任何情况下（例如企业停工）也不遣散或解雇这些人员，由政府承担起保证他们就业的责任。实行这个政策的直接原因是出于保持社会安定的政治目的，而且在党的意识形态中也确实不存在“合法解雇”的概念。与根据地时期不同的是，这时的国营部门人员被纳入政府的统一编制，地方当局、各个机构和部队已不能任意各行其是，但原来的组织方式在各个机构内部仍然基本不变（政府编制计划主要是控制在编总人数的变化，这主要是出于控制财政支出的考虑）。同时，虽然正式的集中财政体制被建立起来，但在党政机构和军队中仍然普遍实行着供给制，只不过这时的供给制已被纳入统一的财政预算，而不是分别由各地方当局和部队自行决定了。因此，这种转变的实质在于，以国家行政权力代替各地方、机构和部队的分散管理但同时原来的集体与个人的关系准则和组织方式却在一个更大的、更统一的范围内被继承下来。由于这些原则成为国营部门的组织原则，随着国营部门的不断扩大和国家对社会控制的不断加强，它们也就成为新劳动制度的重要因素（实际上，新中国后来的劳动计划就是起源于这种编制计划）。夺取政权以后，党开始向城市社会贯彻它的权威。由于城市社会经济的复杂性，这个过程比在农村所发生的更为复杂。在最初阶段，由于面临着恢复经济秩序、解决失业和重振工业生产以及缺乏管理经验等现实问题，新政权不仅没有触动私人工商业者的权利，甚至对被没收企业中的原有管理权威都基本维持了现状。1949年1月15日，中共中央向正在等待解放军攻占天津的中共天津市委发出《关于接收官僚资本企业的指示》（此文件同时抄发党的各中央局和解放军各前线指挥部）：天津解放后，你们派人去接收官僚资本企业，必须严格地注意到不要打乱企业组织的原来机构。对接收来的工厂、矿山、铁路、邮政电报及银行等，如果原来的厂长、矿长、局长及工程师和其他职员没有逃跑，并愿意继续服务者，只要不是破坏分子，应令其担负原来的职务，继续工作，军管会只派军事代表去监督其工作，而不应派人去代替他们当厂长、局长、监工等。如果某个企业的主要负责人逃跑，即从本企业职工中提拔适当的人员代替。除非是无法提拔或我们派去的人完全是该企业的内行，能够无困难地管理该企业时，才任命他们直接负责该企业的管理。对于企业中的各种组织及制度，亦应照旧保持，不应任意改革及宣布废除，旧的实际工资标准和等级及实行多年的奖励制度、劳动保险制度等，亦应照旧，不得取消或任意改行。中共中央在这个指示中警告说：“只有如此，我们的接收人员才能保持主动，否则，他们将立即陷于被动。”在这一阶段新政权的主要任务是在完成民主革命的口号下，把党的政治权威推向城市社会。在旧中国的城市社会中，资本主义的经济关系仅仅在表面上占据着主导地位，与资本主义同时存在的还有大量传统的和前资本主义的经济关系和社会势力。这些社会势力与官府和资本相勾结，利用帮会、宗教、师徒、同乡和迷信团体等传统社会关系控制着基层劳动组织，对工人进行剥削。它们与残存的忠于旧政权的人一样，无疑是共产党向社会贯彻其权威的障碍。50年代初期，为了巩固新政权、建立新的社会秩序，党发动了一系列的政治运动，主要的有“镇压反革命”，“城市民主改革”，“三反”“五反”等。这些政治运动以急风暴雨般的阶级斗争方式摧毁了盘踞在城市社会基层（包括企业中）的旧的社会—政治势力。这个过程的基本特点是政权力量与群众运动相结合，即通过发动群众控诉和揭发反动分子的罪行由政府对其进行镇压和惩罚，同时向群众灌输党的意识形态并使群众拥护和服从党的权威。通过群众组织掌握群众是党向社会基层贯彻其权威的重要手段。1949年7—8月，党领导的中华全国总工会在北平（北京）召开全国工会会议，决定在1年左右的时间内把全国工人首先是产业工人组织起来。把工人组织起来的基本手段是在企业和其他就业场所普遍成立工会。1950年6月中央人民政府公布施行的《工会法》规定：全国的工会组织以中华全国总工会为最高领导机关，凡工会组织成立时，均须报告中华全国总工会或其所属之产业工会、地方工会。1950年4月16日，中共中央发出的《关于加强青年团及其他群众团体工作的指示》指出：在目前，应把党的组织工作人员主要安放在工会、农会、青年团等群众团体中，首先将这些组织充分发展起来，并依靠它们去完成各项社会改革任务，同时也为将来大量发展党员创造适当的条件。在上述政治运动中，工会和青年团等群众组织在社会基层迅速增大，以此为基础，党的组织系统向一切社会基层组织延伸，并从工人中吸收了大量的积极分子入党。经过民主改革，在国营企业中，党的组织被全面建立起来，并实行厂长负责与工厂管理委员会的民主管理相结合的新领导体制。“五反”运动以后，党在私营企业中通过工会将工人组织起来实行工人和工会对生产过程的监督。这种力量与党通过政府程序对企业外部环境的控制相结合，使资方管理权威被限制在一个有限的范围内，从而为国家对私营企业的社会主义改造创造了政治条件。建立新秩序过程的另一方面是政权机关向社会基层的下伸。经政务院批准，公安部于1952年8月公布施行《治安保卫委员会暂行组织条例》，规定在城市的机关、工厂、企业、学校、街道和农村的村庄普遍建立这种组织。治安保卫委员会的职责是协助基层政府和公安机关监视、调查、检举、捕送反革命分子和被通缉的逃犯。虽然它们不是政府机构，也没有司法和行政的处罚权，但作为行政组织伸入社会基层的触角，它们的建立却使它们所在的社会组织具有了行政功能。1954年12月，全国人民代表大会常务委员会通过并公布施行《城市街道办事处组织条例》《城市居民委员会组织条例》和《公安派出所条例》。街道办事处是城市基层政府的派出机构，它通过居民委员会这种具有行政功能的群众组织把政府的权威传达到每一户居民；公安派出所则作为公安局的派出机构使执行公共安全职能的行政组织伸向社会基层，它所承担的某些职责如户口登记）后来具有日益重要的意义。在全国范围内普遍建立起来的这些机构和组织，是共产党政权和社会的结合部，其特点是政权机关与群众组织相结合。党的权威向城市社会贯彻的这种过程决定了新中国基本政治关系的特点：整个政治体制的基础建立在党组织对群众的直接掌握上。这种政治过程使延伸到社会基层的党组织在社会生活的各个层次上成为政治权威的主要来源，使社会生活逐渐被纳入到一个严密的行政组织网络，同时也使法律难以发展成为国家控制社会的主要手段。掌握群众就必须给群众带来能够被直接感受到的实际利益，因此，这种政治过程从一开始就影响到劳动关系的变化。在解决50年代初期的大量失业问题时，除了采取将被没收企业的职工和旧公职人员包下来、帮助私营工商业开业等措施，新政权还筹资对失业工人进行救济，并在城市中设立劳动介绍所，办理失业登记和职业介绍。政务院于1950年6月发布的《关于救济失业工人的指示》规定：“为了便于现在失业工人逐渐就业转业起见，各国营、私营企业在恢复生产，扩大经营范围及创立工厂企业时，应尽先录用本企业原来解雇的工人和职员，在招雇新工人和职员时，原则上应由当地劳动局设立之劳动介绍所统一介绍。”不仅如此，国家还以工人利益监护人的角色对劳动制度进行干预。建国之初，政府对劳资争议的仲裁和解雇工人的程序作出了一系列的明确规定。1950年4月，政务院批准公布《劳动部关于在私营企业中设立劳资协商会议的指示》；劳动部于1950年6月公布《市劳动争议仲裁委员会组织及工作规则》；1950年11月，政务院批准公布《劳动部关于劳动争议解决程序的规定》。这些行政法规对资方自由解雇工人的权利作出了程序上的限制，同时政府还直接扮演了仲裁人角色。在工人利益从未得到过有效的法律保护和当时失业严重的条件下，新政权在解决失业和调整劳动关系方面的努力具有明显的进步意义。但是后来政府对企业劳动制度的干预越来越超出经济合理性的界限。1952年8月公布的《政务院关于劳动就业问题的决定》规定：“一切公私企业对于因实行生产改革、合理提高劳动效率而多余出来的职工，均应采取包下来的政策，仍由原企业单位发给原工资（计入企业成本之内），不得解雇。并应利用这种条件，进行分批轮训，提高他们的业务技术与政治文化水平以备本企业扩大时使用或听候国家统一调配”；“某些私营企业因经济改组关系，本行业确无前途必须转业者，原则上应该是劳动随资本同时转业。”这个文件还规定：私营企业解雇工人要事先得到政府劳动部门的批准，并应坚决贯彻8—10小时工作制以扩大就业面。除去意识形态和减轻失业压力等原因，对解雇工人的这种实质性限制的长期政策含义显然是国家准备承担起直接分配劳动力的职责。实际上，在解决失业问题的过程中，政府已经开始运用行政手段来组织劳动市场。1952年8月，政务院在关于处理失业工人办法中规定，凡需要雇用工人职员的公私企业，须先拟定雇用人员条件及待遇办法草案送交当地劳动局审查核准后，由劳动力调配机关统一介绍，或由雇用人员的企业在劳动局指定的已经登记的当地失业人员中自行选择，经调配机关审查批准后雇用之；非经劳动局批准，不得采用登报或出布告等自由招雇的办法，不得雇用在其他企业或机关团体学校中工作的人员，不得到外地或乡村去招雇工人和职员（国家劳动总局政策研究室，1980：27）。从1953年起，政府在工业部门正式实行统一的新劳动保险制度，它的特点是：1.具有强烈的行政管理倾向；2.企业对个人承担无限责任而个人则基本上不承担责任。政务院于1953年月修正公布的《中华人民共和国劳动保险条例》的实施范围是，雇员在100人以上的国营和私营工厂，铁路、航运和邮电的企业，以及工业基本建设单位和国营建筑公司（1956年又扩大到包括服务业在内的其他经济部门）。这个范围就是1956年以后的国营部门。《条例》规定：职工的劳动保险基金全部由企业当局缴纳，不得在职工的工资内扣除，也不得向职工另行征收；雇主按所雇全部职工工资总额的3%（计入成本）提取劳动保险基金，并缴纳给工会组织；企业所缴基金的70%由本企业的基层工会负责管理和分配，其余30%上交中华全国总工会并由它在一个较大的范围内调剂使用。因此，享受劳动保险必须通过政府、企业当局和工会组织的行政程序，劳动者个人如果脱离这种组织过程（例如自主更换就业场所）就会冒失去劳动保险的风险，因为劳动保险制度只是在一定的范围内实行，而且它的管理也不是通过社会化的机构和程序。这种特点导致了阻止工人在企业之间自由流动的工龄制度形成。在新的劳动保险制度下，工龄的官方记录成为受保人享受退休金待遇的资格凭证。由于职工退休后的退休金全部由其退休前所在的企业支付，所以职工与企业的历史关系不能不成为他或她获得这种权利的重要因素。《劳动保险条例》规定：男职工年满60岁，一般工龄满25年，本企业工龄满5年者；女职工年满50岁，一般工龄满20年，本企业工龄满5年者，可以享受退休待遇。1953年1月，劳动部公布试行的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》规定：“一般工龄系指工人、职员以工资收入为生活资料之全部或主要来源的工作时间而言。在计算一般工龄时，应包括本企业工龄在内。本企业工龄应以工人职员在本企业连续工作的时间计算之，如曾离职，应自最后一次回本企业工作之日算起。”一般工龄的功能是规定受保人享受退休待遇的一般资格；本企业工龄的功能则规定了受保人受到特定企业照顾的资格。由于本企业工龄的资格限制，这种劳动保险制度的一个社会后果就是阻止职工在不同企业之间自由流动。但劳动力的流动是工业本身所需要的。《劳动保险条例实施细则修正草案》规定：“凡是由企业管理机关、企业行政当局或资方作出的调动、派遣，无论职工的工作场所是否变更，其工作变动前后的本企业工龄一律连续计算。”这种安排完全符合新劳动保险制度的逻辑：由于劳动保险费用完全由企业承担，所以企业必须对其调动职工的行动承担相应的义务，但企业却不必为职工个人的自主流动承担义务。这种制度性规定已经暗示了劳动力的流动要服从国家行政安排的政策含义。这个含义在50年代前期还不十分明显，因为当时存在着国营、私营和公私合营三种不同形式的企业，但在生产资料全部被实现公有化以后，它就成为劳动制度的正式内容了。从1958年的《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》开始，“本企业工龄”在官方文件中一律被改称“连续工龄”。1963年的《劳动部关于工人、职员工龄的规定（草案）》第四条规定：“连续工龄，是指工人、职员在一个单位中连续工作，或者服从组织的分配在若干单位中连续工作，并且都符合第三条称为工龄的工作时间而言。如果工人、职员曾经在一个单位中擅自中断过工作，或者不是经组织的分配曾经擅自到另一个单位工作，其连续工龄，则应该从重新回到原单位工作或者进入最后一个单位工作之日起计算。”可见，到这时，个人自主的“自由流动”已经丧失了合法性。反映了新劳动保险制度特点的工龄制度的这种演进，体现出新劳动制度发展的趋势：工人与企业之间的职能关系日益被限定在政府行政管理的程序内；由于国家强迫企业对工人承担的义务后来被国家直接承担起来，这种关系就最终演变成工人与国家之间的包括政治关系在内的社会关系。事实上，在新中国劳动制度的形成过程中，新国家的领导人主要是从是从政治角度而不是从经济效率角度来考虑问题的。至少在50年代前期，新劳动制度的建立是从属于向城市社会贯彻党的政治权威这一基本目标的，所以它不是从劳动者个人的权利和义务而是从党—国家对工人群众的恩惠出发来建立的。这个过程一方面反映出党为实现生产资料公有化所作的努力，另一方面还反映出一种与社会历史条件有关的制度安排：由于新政权所接管的是一个现代生产方式发展极不充分的经济，所以社会的组织程度很低，因此当新政权试图用行政手段迅速推行一系列新制度时，现有的企业组织就被当作现成的组织手段来执行行政的功能。这些特点反映了中国现代化过程中的一个重要历史事实：城市社会中的传统势力不是被资本主义的充分发展所逐渐瓦解，而是被共产党运用国家政权和群众运动的力量所迅速消灭；代替这些曾经控制了基层劳动组织的传统权威的，不是市场机制和合法的契约关系，而是在国家政权保护下的党和工人群众的特殊上下关系。因此，当城市民主改革完成之后，新建立起来的并不是一个有利于工商业发展的社会—经济环境，而是一个有利于国家消灭私人经济的社会—政治秩序。将生产资料的私有制转变为公有制并以社会主义的形式实现国家的工业化一直是党的基本政治目标。鉴于中国社会经济的落后性，新中国的领导人曾经设想用相当长的时间来实现这个双重目标。但随着党对社会的控制能力的不断加强，实现这个目标的步伐大大加快。为实现迅速的社会变革，国家不得不越来越多地依靠行政手段来重新组织社会—经济活动，这个过程导致了一系列特殊的制度安排。对私人经济（个体经济、个体手工业和资本主义工商业）进行社会主义改造的最初努力是将其经济活动置于国家的控制之下。除去上述的党的政治政权和国家行政组织向社会基层延伸这一政治条件外，这种努力在经济上表现为国家计划和行政权力对市场关系的控制。1950年统一财政经济工作以后，中央政府对国民经济的集中控制权得以确立，国家预算成为基本财政计划。1950年12月，政务院公布了《对外贸易管理暂行条例》，在全国范围内实行对外贸易的统制。在国内市场上，一个高度集中的国营商业体系被建立起来。以国营商业为主要工具，新政权在50年代初打击投机资本和稳定物价的过程中夺取了市场领导权，随后又对资本主义工商业实行加工订货和统购包销从而控制了私营企业与市场的联系，并在1953年以后对主要农产品实行统购统销，把城乡之间的经济联系从市场自由交换转变为由国家行政权力所控制的计划调拨。这些措施使私人经济的活动日益从属于国家的行政管理。到1952年底，遭到战争破坏的国民经济得到全面恢复，工农业生产达到抗日战争前的最高水平。这时，国营工业的产值在工业总产值（包括手工业）中的比重从1949年的26.2%上升到41.5%，而资本主义工业的相应比重则从48.7%下降到30.6%。新中国从1953年起实施第一个五年计划，开始了大规模的经济建设。在这个完全依靠国家推动的工业化过程中，以国家财政预算作为主要投资来源的国营工业部门迅速扩大并日益在国民经济中占据优势地位。随着党—国家对社会在政治上和经济上的控制能力不断加强，党加快了社会主义改造的步伐。1955年，农业合作化进入高潮（到1957年实际上就完成了）。同年年底，中共中央作出决议，决定把对资本主义工商业的社会主义改造从个别企业的公私合营推进到全行业的公私合营阶段。到1956年3月底，除了一些少数民族地区，全国大中城市的资本主义工商业全部实行了全行业的公私合营。与此同时，对个体手工业的社会主义改造也迅速完成。图为关于农业合作化的问题展示。生产资料所有制的社会主义改造，指中华人民共和国1953至1956年对生产资料所有制进行的社会主义改造，包括“农业社会主义改造、手工业社会主义改造、资本主义工商业社会主义改造”，又合称为“三大改造”，其目的是改变生产关系的性质。[图源：Wikipedia]随着第一个五年计划的编制和执行，以工业生产和基本建设为重点的苏联计划体制模式被移植过来。为了适应集中计划管理的需要，国家行政组织结构发生了变化。1950年代前期，在中央和省之间还有一个行政层次——大行政区（东北、华北、华东、中南、西北和西南），其划分基本上按照几个野战军的接管范围而定。当时这些大区党政当局对所辖各省的地方事务享有较大的权限。1954年6月，大行政区被撤销，原来由它们所行使的权力大部分被收到中央政府。这个变化对集中计划管理体制的形成具有重要意义：1.中央政府各部直接管理的工业企业从1953年的2800多个增加到1957年的9300多个，约占国营企业总数的16%，其产值接近全国国营工业总产值的一半；2.基本建设的投资、项目审批和管理集中于中央政府；3.由国家计委直接向企业下达计划指标的产品从1953年的105种扩大到1956年的380多种，其产值约占当年工业总产值的60%；4.由国家计委平衡生产和分配的统配物资和由中央政府各部平衡生产和分配的部管物资从1953年的227种增加到1957年的532种；5. 企业财务被纳入国家预算，中央政府支配了全国财政收支的3/4，权力的集中造成中央政府行政机构的膨胀。计划管理过程有两个基本特点：1.最初的决策是政治性的；2.计划的制定、下达和执行完全按照行政程序进行。由于经济发展水平低、专业人员少、中央政府掌握和处理信息的能力有限，尤其是党的政治路线经常剧烈变化，新中国的计划管理始终是“粗放”的，从未达到过苏联计划管理的水平。实际上，与它的纯粹经济技术性质相比，计划管理更实质的意义是国家行政权力对全部经济活动的控制，从而使经济发展服务于党的政治目标。在实现了生产资料公有化的基础上，这种计划管理要求把一切经济组织纳入国家行政组织结构中。对经济活动的这种管理方式和组织方式导致了企业组织的行政化，即企业成为国家行政组织的延伸和国家对社会进行直接行政管理的基本环节。社会主义改造基本完成以后，国家于1956年对工业组织进行了一次大规模的调整，其目的是把众多刚刚实现了公私合营的企业纳入国家行政管理的组织结构中。在这个过程中，国家对许多公私合营的工厂实行合并和重组，然后按产品分类，将它们分别置于新成立起来的各种专业工业公司的领导之下。这些隶属于城市政府工业局的行政性公司把企业的职能管理吸收到政府组织的行政职能中，而对企业则普遍实行生产现场具备全套职能的工厂制。通过这种由中央工业部和地方工业局及其下属的工业公司所构成的行政组织网络，所有的企业就被纳入政府的行政管理之中。1958年以后，许多手工业合作社在政府的推动下改用机器生产，从而上升为合作工厂并纳入国家计划，成为早期集体所有制工业企业的主要来源。在所有的经济组织都被纳入政府行政管理的基础上，新中国延续至今的“条块”行政组织结构形成了。以国家行政权力所进行的这种重新组的过程显然并不仅仅出于计划管理上的技术考虑，它对新中国的领导人来说还有一个重要的原因把人民组织起来。毛泽东在新中国宣告成立前夕明确地表达了这个愿望：“……我们应当进一步组织起来。我们应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里，克服旧中国散漫无组织的状态……”（毛泽东，1949年9月30日）虽然实行公有制和计划管理是实现这个目标的必要步骤，但它们不能包含这个目标的全部内容。消灭不存在“剥削”关系的个体经济，把已经实现了公有制的企业进一步当作政治和行政组织并以“政社合一”的人民公社代替农业生产合作社的做法可以充分说明这一点。无论如何，这个目标在短短几年内就取得了相当的成功。这种对社会的重新组织过程同时也是消灭市场关系的过程。与此同时，企业内部的权威关系也发生了重大变化。对私营企业实行全行业的公私合营以后，行使企业管理权力的主体变成国家。根据党的意识形态，国家是由工人阶级领导的（虽然必须由党来集中代表这种领导权）并代表了工人阶级和全体劳动人民的整体利益。因此，当国家行使企业管理权力后，工人以及工会就丧失了监督这种管理权威的合法权利。历史证明，私营工商业存在的意义不仅在于它本身，而且在于它为整个社会—经济关系造成了一种多元的格局。在这种条件下，即使是国营企业内部的权威关系也多少呈现出多元的特点。这种格局在所有制结构简单化以后消失了，在党的监督下的国家行政权力开始在全社会范围内与生产场所中的劳动者个人直接相遇。以实施第一个五年计划为标志的大规模经济建设开始后，随着工业投资和就业人数的迅速增加，国内消费品市场趋于紧张。由于政府从政治上认为它负有保证城市居民食品供应的义务，以及以重工业为中心的工业化对保持高积累率的需要，国家决定从1953年12月开始在全国范围内实行对粮食的统购统销，以避免市场波动带来的不利影响。从1954年9月起，国家又对棉花和棉布实行统购统销。于是，当时人民的基本生活必需品就被纳入国家行政分配的范围。新中国持续了数十年的票证制度就是起源于国家对主要农产品的统购统销。国家通过实行统购统销政策掌握了主要农产品中可用于商品供应的绝大部分，这使国家一方面通过票证供应方式按平均的原则保证了城市居民的基本需求，另一方面又通过固定价格政策把大部分农业剩余转化为国家积累（工业积累）。不仅如此，国家对基本资源的这种直接控制还有力地促进了生产资料的社会主义改造。但是后来证明，统购统销最深远的社会影响在于，它通过户籍制度使城乡人口的划分固定化了。户籍管理在中国有悠久的历史，它在历史上的主要功能是为政府征税提供统计依据。新中国的户口登记制度是在1953年为准备普选而进行的第一次全国人口调查登记的基础上建立起来的。政务院于1953年4月3日公布了《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》。在此之前，新政权已经在城市中试行户口管理。1956年6月，国务院公布《关于建立户口制度的指示》，决定在全国范围内建立户口登记制度，并规定了居民迁居时必须履行的行政手续。1958年1月国家公布《中华人民共和国户口登记条例》，开始实行一种极其严格的户籍制度。值得一提的是，户口登记制度从一开始就是以户为单位（这一点继承了历史传统），这与以个人为单位的公民身份证制度不同。上述1953年的政务院指示所附的《全国人口调查登记办法》规定，“人口调查登记以户为单位：一、凡家庭成员在一起住宿者，作为一户；二、独身居住者，作为一户；三、凡居住在机关、团体、学校、工厂教养院、收容所、寺院、教堂、船舶等单位内之人口，各以其单位作为一户。但上述各单位所属的分支机构和在外的宿舍以及在上述单位内居住的家庭，均应分别立户。”以户为单位，就必须在户口登记内容中注明家庭成员之间的关系，尤其是家长的地位。1958年的户口登记条例公布后，政府发给每户居民一本“户口簿”，并规定“户口簿所登记的内容具有证明公民身份的法律效力”。户口登记制度为国家对基本必需品的统购统销提供了最可靠的控制手段。户口登记分为城市户口和农村户口两大类。1955年8月，国务院公布的《市镇粮食定量供应暂行办法》规定：对全国非农业人口一律实行居民口粮分等定量并发给供应凭证的供应制度，居民供应凭证分为市镇居民粮食供应证、市镇居民粮食供应转移证、全国通用粮票和地方粮票4种。在实施过程中，对居民发放这些粮食供应的凭证就是户口登记。具有农村户口的居民在农业合作化以后由生产队按当年收获和向国家交售的情况分配口粮。实际上两类户口的最大区别就是具有不同户口登记的居民按不同的渠道和数量获得必需品。由于居民的生活必需品供应被纳入国家的计划控制，又由于这些必需品始终短缺（人口增长快而农业产量的提高相对缓慢），所以人口的迁移（主要是从农村流向城市）就被置于国家的行政控制之下，而且变得越来越困难。但户口登记制度对人口迁徙的控制是被动的，它的这种功能在制度上从属于国家劳动就业的计划分配。1958年的户口登记条例规定：户口登记工作由各级公安机关主管，而且“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明”，然后才能在当地户口管理机关办理迁出手续。必须指出，城市职工和学校毕业生这时已由国家统一分配了。在新中国至今的历史中，政府及其主管户籍管理的公安机关对城市人口的变化从未编制过计划。政府对城市人口机械性增加的控制主要是通过国家劳动计划，而户籍管理则是保证这种计划控制得以有效实施的行政工具。产生这种行政权限分工的原因是，当严格的户口登记制度被建立起来的时候，标志着劳动关系重大改变的新劳动制度已经形成了。随着第一个五年计划的实施，国家越来越强调对工业劳动力的统一招收和调配。50年代的工业化以新建项目为主，而且出于战略考虑把许多项目建立在缺乏工业传统的内地，因而引起了劳动力特别是有技术的劳动力的分配不平衡。此外，由于国营部门企业在迅速扩张中不计劳动成本的倾向，国营部门的劳动力增加出现了混乱状况。针对这些问题，1955年5月，劳动部门召开的全国劳动局长会议决定建立国民经济各部门劳动力的统一招收和调配制度。社会主义改造基本完成后，国家同企业及其职工的关系在全社会范围内产生了根本变化。在意识形态上，由于资本家被剥夺了占有生产资料的权利、反映“剥削”性质的雇佣关系在劳动制度中被消灭，工人阶级成为生产资料和劳动果实的主人；在实践上，集中代表了工人阶级利益的国家行使起分配主人们的权利的权力，并承担起相应的义务。继建国初期把被接管的人员“包下来”之后，1956年国家又把公私合营企业的职工（包括转变为职员的前资本家）“包下来”。这时，高等院校和中等专业学校、技工学校的毕业生作为工业化的技术骨干和国家干部的来源已经由国家统一分配工作，复员转业军人也由国家统一安置。于是，从1955年到1957年，新中国形成了这样的劳动制度：国家对每年新成长的劳动力承担起安排就业的义务，用于由国家安排就业的人员，企业当局不得随意辞退，成为固定工。后来它被称作“统包统配”的劳动制度。当私人经济和市场关系被消灭，个人谋生和创业之路被堵死之后，国家不能不承担起安排居民就业的义务。由于劳动力资源丰富和以现代化工业为主的国营经济吸收劳动力的容量有限，另一方面国营机构也总是因缺乏有效的约束机制而表现出对劳动力需求的扩张，因而国家在必须承担最终财政责任的压力下不得不通过劳动工资计划对国营部门的职工人数和工资基金及其增长加以严格控制。政府首先承担了对城市居民从安排就业到供应必需品的义务，所以，为避免因城市人口过分膨胀而造成的压力，国家通过户籍制度限制住农民向城市的自发流动。但由于城市经济吸收劳动力的容量始终没有明显超过城市劳动力的自然增长，因而农民实际上被排除在国家所负义务的范围之外。于是，在户口登记具有证明公民身份的法律效力的条件下城乡居民因不同户口类别所受到的由国家行政权力所安排的不同待遇，就演变成为不同公民的不同的天赋权利。从50年代后期起，以小型工商业和手工业为主的城镇集体所有制经济在地方政府的鼓励下发展起来并吸收了大量城市劳动力就业。为了尽量安排新成长起来的劳动力就业，国家劳动计划对国营和集体部门进行分类管理的重要内容之一就是阻止已在集体部门中就业的职工再流入福利待遇较好的国营部门。在实践中，计划管理的一个基本特点就是对经济变量按基数进行管理。全部就业人数是一个基数。由于劳动制度不包含能够合法解雇工人的内容，所以就业基数的变化只有自然减员（伤亡和退休）和按计划新增职工两种情况国家劳动计划指标分解到各个企业后就成为企业合法的固定编制。从职工个人来讲，一旦进入企业就业，他就占用了国家计划中的一个劳动指标，成为就业基数的组成部分。于是，计划本身的刚性就转化为个人就业身份的固定性。从全社会的范围看，农民和城市居民，城市居民中的集体部门和国营部门的职工，就成为由国家行政权力所决定的具有固定身份差异的社会阶层。由国家行政权力所决定的劳动者的就业身份是在就业场所中实现的，因为经济组织已成为政府贯彻计划、政策和法令的行政手段。就业基数在国家计划的账户上只是数字，它的实际内容是被企业和其他机构所占用的劳动力。按基数方法进行管理的国家计划只是控制企业新增职工人数。国家统一招收和分配劳动力并不意味着由政府机构直接指定某个人到某个具体企业就业，而是由政府根据计划规定的增长指标指定企业按规定的数量在指定的地区招收符合规定（例如具有城市户口的高中毕业生）的新职工。劳动者一旦进入就业场所就获得了由该就业场所的性质所决定的就业身份（如国营或集体），而这种身份在很大程度上决定了劳动者的公民权利。1956年，国家进行了第二次工资改革，开始实行一种按职工性质、产业、部门和地区统规定等级标准的货币工资制。从此，工资计划由国家劳动部门统一管理，企业无权自行决定新建立起来的等级工资制包含着这样一个政策目标：实行按资历和技术能力决定工资等级的正常升级制度。但这个目标实际上从来没有达到过。在国家计划的账户上，以工资总额为主要内容的实际消费量只能由国家根据总的财政收支情况决定。当企业财务成为国家预算的基本环节而企业又不对自己的盈亏负最后责任时，国家就不能不控制个别企业的工资总额的增长。这种控制使企业难以根据实际工作情况来经常地调整职工的工资。因此，这种由独立于企业之外的行政权力来决定劳动报酬标准的工资制度使实际收入与企业和个人的生产率越来越丧失联系。由于后来一系列反复无常的政治运动对国民经济的影响，国家也无力正常地调整工资，只能根据时好时坏的财政能力和社会不满程度采取不定期的“普遍调整工资”政策。60年代初以来的历次调整工资都是采取这种方式，其后果就是把以个人技术能力和贡献为标准的正常升级制度瓦解掉。工资制度的这种演变使企业当局在工资分配上分享到越来越多的权力，因为虽然表面上职工工资水平由国家计划和条例决定，但把国家下达的增加工资指标落实到个人却是由企业决定的，尤其当下达的计划指标不足以调整全部具有相近资历的职工工资时（这种情况是常见的）。更为重要的是，由于以工龄为标志的资历逐渐成为决定个人工资水平的惟一标准，一种独特的“单位文化”便发展起来。最能体现出就业场所对个人生活重要性的是在第一个五年计划期间开始形成的一种继承了供给制传统的企业集体福利制度。集体福利的内容包括：1.职工的基本生活资料，如住房；2.方便职工生活、减轻其家务劳动的设施，如食堂、托儿所、浴室等；3.福利补贴；4.文化设施，如文化宫、俱乐部、图书馆（室）等。职工住房在新中国一直是被当作福利对待的。70年代末以前，城市新建住宅主要通过在国家基本建设投资中规定一定比例用于住宅建设的办法来解决，即对住宅的投资附属于对新建项目的投资。1957年1月国务院发布的《关于职工生活方面若干问题的指示》提出：“今后中央各部门和各省、自治区、直辖市人民委员会在根据国家核定的基本建设计划分配建设投资的时侯，应当适当地注意建筑住宅的投资逐年为缺房的职工增建一部分住宅。企业中历年积存下来的奖励基金都可以拨出一部分用来建筑职工住宅。”70年代初以来的企业集体福利基金后来成为职工住宅的日益重要的投资来源。除此之外，城市居民另外的住房来源是私人房产和城市房屋管理局所管理的公共房产，但这部分住宅主要是旧房，很少有新建的。因此，居民获得住房的主要来源是就业场所。50年代，企业开办食堂的费用（主要是食堂工作人员的工资）是由企业按职工工资总额的2.5%提取的福利费支付的。1962年4月国务院颁发的《企业职工福利补助费开支办法的规定》规定：1.企业职工食堂的炊事人员应列入企业人员的正式编制，他们的工资改由工资基金中开支并列入企业管理费，计入成本，不再由职工福利费开支。2.按职工工资总额的2.5%提取的福利费不变，但这项补助费应主要用于职工的生活困难补助，其余部门用于补贴托儿所、幼儿园浴室、理发等集体福利和开支。职工福利费开支不足部分，可以从企业奖金中弥补。全国统一的福利补贴制度包括：1.带薪探亲制度。1958年2月，国务院颁发了《关于工人职员回家探亲的假期和工资待遇的暂行规定》，统一了在此之前各地各部门自行规定的探亲制度。2.上下班交通费补贴制度。1957年的《国务院关于职工生活方面若干问题的指示》发出后，一些工业比较集中的城市开始实行企业对职工上下班的交通费补贴。1978年，国家劳动总局和财政部统一了全国职工上下班交通费补贴的制度。3.冬季取暖补贴制度。1955年7月，国家机关工作人员全部改货币工资制以后，为了照顾供给制留下的习惯，国务院制定了《中央国家机关工作人员宿舍取暖补贴办法》，规定在冬季按每人月工资的6%发给烤火费。为了平衡国家机关和国营企业之间的关系，同年10月国务院发出通知，允许各企业、事业单位参照执行。1956年，国务院又统一了补贴的办法。4.生活困难补助制度。这是从50年代初发展起来的由就业场所对生活困难的职工（如家庭人口多或遇到意外事故）进行补贴的制度，其经费来源是福利费、企业奖励基金和工会会员费等。1950年6月公布的《工会法》规定，各级政府应拨给工会以必要的房屋和设备作为工会办公、会议、教育、娱乐及举办集体福利事业之用，工会有改善工人、职员群众的物质生活与文化生活的各种措施之责任。此后职工文化福利事业发展起来，文化大革命以前主要由工会组织负责，70年代初以来主要由各单位举办。除去国家投资中用于职工住宅建设的部分，提供集体福利的财政来源是企业按国家规定而设立的用于这种目的的基金。这种基金的存在是中国企业财务结构的一大特色。国营企业从一开始就被新政权规定设立这种基金；1952年“五反”运动后，国家强制干预私营企业利润分配，把利润一分为四（各占25%，即著名的“四马分肥原则）：一归资本家（股息和红利），一归国家（所得税），一归工人（用于集体福利的福利费），一归企业（积累）。文化大革命以前，国营企业集体福利基金的来源是按职工工资总额的25%提取的福利费和经国家批准从计划利润和超计划利润中提取企业奖励基金。1969年以后，企业的奖励基金、医药卫生费和福利费被合并为集体福利基金，按职工工资总额的11%提取并计入成本。1983年以后，除原有集体福利基金被继续保留外，企业税后留成利润的20%也被规定为可用于集体福利的部分（其他部分是40%的生产发展基金，40%的奖励基金）。总之，集体福利基金表现出逐渐扩大的趋势，并在职工的实际消费中具有日益重要的意义。集体福利的分配有两个特点：1.它以非商品的形式向个人提供生活资料和服务，因而它只能以平均主义方式按个人的实际需要来分配；2.个人获得这些必需品和服务的途径只能通过就业场所。这些特点反映出新社会体制的设计者对节约和公平的考虑以及供给制的历史影响。共产党根据地的历史证明，集团平均主义可以在低收入水平上以最节约的方式满足集团成员的基本需要，这正是尽力把工资保持在低水平上的50年代工业化的积累模式所需要的，虽然当时的政策制定者没有预见到这种供给制福利后来会造成沉重的经济负担和浪费。无论从敌视市场关系和商品经济的意识形态还是从他们所熟悉的农村根据地的经验来说，新中国的政策制定者都不会设计出一种让个人承担更大责任并享有更大自由的消费体制，因为它会不可避免地导致市场组织的发育。既然市场在贯彻公平原则方面的作用是可疑的，那么由国家通过行政安排所进行的分配当然就是更优越的，尤其是后一种方式还特别能体现出党—国家对劳动群众的关怀。但从全社会的范围来看，劳动者在经济上对就业场所的全面依附所带来的后果并不那么公平：农民被排除在国家统包的范围之外，始终是“自负盈亏”的；在城市中，国营部门的福利待遇比集体部门的要全面、优越得多；即使在国营部门中，政府机构和财力雄厚的大型工业企业比较小的单位能提供较好的福利。这些差别说明，劳动者对国家的依附在实际社会生活中日益表现为对就业场所的依附。*本文节选自路风《中国单位体制的起源和形成》，原载于《中国社会科学季刊》（香港），1993年第5期。为了排版与阅读便利，本文删去了原文的注释及参考文献，敬请有需要的读者参考原文。**图为第一个五年计划中所建设的鞍山钢铁公司。第一个五年计划是由中华人民共和国制定的从1953年到1957年发展国民经济的计划。该计划由中共中央周恩来、陈云主持制定，取得了前所未有的成功，成为50年代后发展国家工业化的成功案例。[图源：Wikipedia]