道宾 | 打造产业政策

弗兰克·道宾（Frank Dobbin，1956-），哈佛大学社会学系教授，主要的研究领域是组织、不平等、经济行为和公共政策。他所著的《打造产业政策——铁路时代的美国、英国和法国》获得了ASA的马克斯·韦伯奖，将美国的独特现代工业战略追溯到其政治制度的早期差异。目前正在研究旨在防止歧视的公司政策在现实世界中的影响，以及公司股东重视创新和相关法规以控制公司冒险的影响。[图源：www.crsp.pitt.edu]

引言

在19世纪，每个西方国家都发展出了一套独特的产业治理战略。当前流行的种种政策制定理论忽视了这些战略产生的根源，因而最终无法解释它们在历经革命、政权更迭、战争与萧条后能够一直延续下来的原因。那些主张产业政策受经济效率规律驱动的功能主义者和经济理论家们解释不了这样一个事实：不同的国家并没有都朝着一个效率最优模型的方向发展。而认为政策反映掌权者偏好的政治理论家们无法解释的则是另一个事实：这些西方国家的产业战略在具有极大意识形态差异的不同政体下都得以维持其本来面目。

分析家们有时也使用诸如“传统”和“遗产”等词语来解释各个国家的政策战略，但绝大多数理论框架重视的都是可以一般化的政治和经济变量，而没有充分考虑到各个国家的习俗。这样就造成了在政策比较研究中令人遗憾的理论和经验发现之间的错位：理论总是凸显那些普遍性的政治和经济力量，而经验调查通常会在最终的分析中强调传统的影响。因此在许多研究中我们可以看到，在将理论上重要的因素用于解释极小的一部分跨国差异后，文化和传统就被随手拿来用以解释那些巨大的“剩余”差异。我认为这些人之所以不愿对传统进行理论化和详细考察，根源于现代世界观的一个核心原则——各国的特殊传统是以前时代的残留，而它们终究要被逻辑和理性的力量所摈弃。因此，这一现代世界观的核心前提——当今的政策应该是受普遍利益和理性规律支配的——使得人们很难想象某种文化的因素在指导着产业政策的制定。

在本书中，我将绘制1825年到1900年间美国、英国和法国铁路政策的演进图，以此来探究这些国家产业政策战略的根源。我的研究目的是把塑造政策制定的国家传统理论化。两个方面的理论观察促使我这样做。首先，现代经济以及支持它们的政策是以不同的方式组织起来的，而且没有显示出明显的趋同迹象，但绝大多数的分析家恰恰没有注意到产生和维持这些差异的过程。其次，少数声称能解释这些国家差别的理论又漏洞百出。比如，国家性格理论采用一种特殊形式的简化主义，将国家之间的制度差异归根于那些无法说明具体起源的集体心理特征。而在政治研究中强调结构惯性的新制度主义者或国家主义者们则对政策的连续性提出了许多同意反复式的说明，却很少真正地给出解释。他们认为制度得以持续的原因是政策战略被制度化了，这是在下定义，而不是在进行解释。我认为国家传统影响政策制定是通过提供对社会秩序和工具理性的集体理解来实现的。在不同的国家里，历史造就了人们关于秩序和理性的不同观念，而各个国家的现代产业政策正是围绕着这些不同的观念建立起来的。

我的观点是通过两个简单的经验观察得出的。

第一，与过去为了组织政治生活而发展制度的情况相仿，19世纪，西方国家为组织经济生活而发展了制度。美国政体把主权置于一系列自治社区政府中，而由法院主导的联邦政府则相对羸弱。产业政策制定的经济自主权一开始置于践行积极增长职责的地方社区政府手中，而后才置于由华盛顿行使自由市场裁判权的联邦政府手中。法国政体把主权置于统领政治秩序和保持国家统一的唯一力量——中央政府手中，相应地，产业政策制定的经济自主权也属于中央政府，并遵循与组织政治生活相似的逻辑，即只有中央政府的统筹规划才能产生经济秩序并实现国家的物质目标。英国政体将主权置于精英个体身上，防止他们受其近邻、王权或国家官僚体制的侵害。产业政策力图把经济自主权置于个体公司之中，这一目标一开始通过放任这些公司自由竞争来实现，后来通过积极施以保护，使它们免遭市场和政治力量的侵害而实现。

大多数分析家认为，政治文化和工业文化之间的相似性是理所当然的，但我却认为，正是这种相似性包含着破译国家间政策差异的秘密。对于工业效率的不同理解起源于不同的政治生活传统。当人们进行现代工业政策的设计制定时，社会和政治秩序的组织原则被扩展和应用到了经济领域。

第二个经验观察是，国家产业战略常常被复制去处理新的问题。国家面对新的政策困境时，会围绕现存制度的原则设计新的制度。例如，那些曾经试图通过刺激价格竞争来提高效率的国家，也会运用这一战略在新的行业中试图达成效率的目标。我认为政策制定的方法之所以被重复使用，是因为国家制度为政策制定者提供了解决新问题的因果性原则，而不是简单地因为制度给决策者提供了用以重复历史的组织资源。通过研究在铁路时代最初的75年里铁路政策的复制和演化，我将探讨这些因果性原则在政策的连续性和变化中所发挥的作用。

在对理论观点展开讨论之前，我先简要地回顾一下截至19世纪末这些西方国家就产业政策方面所制定的相关战略。不同的战略之间到底有何不同，各个国家的产业战略又是如何由此获得进一步发展的呢？美国在进入20世纪时，设计出了通过克服贸易束缚和加强价格竞争来捍卫经济自由的工业政策。联邦反垄断政策就是为了防止一些行业通过限定价格和联合造成行业垄断，而那些行业监管机构的目标就是防止形成卡特尔，并保持价格竞争的活力。这些政策的形成与一种观念密不可分，即在自由市场上对公司的自然选择、优胜劣汰是增长的主要源泉。20世纪初以来，反垄断法不断被扩展和强化，并且被应用到石油、电信和计算机等行业。在诸如电力、天然气、无线电、电视和航空等行业，都有监管机构监督定价和竞争。美国强化市场机制的产业政策使人们坚信：自由竞争几乎使每个经济部门都获得效率。

法国的情况很不相同。19世纪末，法国人设计出一套产业治理体系，此体系建立在经济生活的公共协调原则之上。法国的产业政策旨在对主要的制造和基础设施部门进行自上而下的指导，这些政策基于这样一个原则：只有国家才能防止自利的企业家和市场的非理性行为干扰经济发展。20世纪早期，国家技术官僚开始进行公私混合企业和公司国有化的实验。从20世纪50年代开始，具有标示意义的产业规划开始实施，国家技术官僚开始染指所有经济部门。五年规划设立了各个部门的目标，并授权国家来协调和处理新兴部门的崛起以及夕阳产业的衰落。技术官僚精英能够比自利的资本家和无形的市场之手更好地指导经济，法国的政策一直受到这一观念的驱使。

如果说在19世纪末，美国的政策是把掌控经济生活的权威分配给市场，法国的政策是把权威分配给技术官僚，那么英国的政策则是把权威分配给企业家的公司。在自由放任思想的庇护下，英国鼓励同业联盟，同时遏制掠夺性兼并，以保护小公司。小公司的企业家精神是增长的主要源泉的观念影响并塑造了20世纪英国的产业政策。为了应对20世纪二三十年代的经济危机，英国鼓励同业联盟以避免破产。第二次世界大战后，工党因意识形态原因而对公司进行国有化，但仍然保留了管理层不受政治干涉的独立性。在随后的几年里，英国模仿法国的工业计划，那些促进朝阳部门发展的尝试变成对濒临失败公司的救助，大大消除了市场力量对那些濒临失败公司的影响。20世纪80年代，撒切尔政府回归原路，制定了明确的政策，把经济权威还给了公司。20世纪的工业政策通过防止市场和政治的干涉而捍卫了私人的自主性，进而强化了以利润为导向的企业家精神，这种精神在19世纪就被认定为经济活力的源泉。

美国、英国和法国是如何选定这些战略的呢？大多数政治、经济以及制度主义/国家主义取向的研究都无法对此作出解释，因为这些研究把由社会建构出来的现代性原则当作是理所当然的，而这些现代性原则本身应该作为它们研究的对象。它们仅仅非常表面地看待现代世界观，这种世界观认为人类行为总是以经济效用的最大化以及为集体化的物质利益而进行政治斗争为取向。它们把工具理性看作是自然而生的。它们对不间断的社会实践活动毫无置疑，从而认为制度是客观、公正的。从实质上说，它们把现代世界观所代表的常识性理解形式化，并且把这些理解作为分析工具来解释现代性本身。结果是那些政治的、经济的、制度的及国家主义分析者们只对源于现代世界观内部的问题进行提问，而没有对那些曾经促进19世纪社会科学获得巨大发展的重大问题进行提问，这些问题事关新的社会制度和对社会现实的新理解如何产生及演进。政治分析家们试图要理解的是，为什么某个利益集团会在对某个特定政策的争夺中获得胜利，而不是试图去理解现代性如何围绕国家、阶级、种族和利益等组织集团而建构起人们的身份和行动。经济学家们试图去解释经济效率原则的无可置疑性，而不是试图去理解现代社会是如何围绕着进步这一观念而组织起来的，以及那些特殊的关于进步和效率的观念是如何产生的，正像许多经济社会学家所主张的那样。制度主义/国家主义的分析家们试图厘清何种制度化的实践最适合特定政策的产生，而不是试图去理解此种实践活动是如何被赋予集体意义从而维持下去的，即实践活动是如何“成为”制度的。我在下文中称这三种取向为“现实主义者”，以区别对同一领域展开研究的社会建构主义的研究取向。我的观点是，这些不同形式的现实主义对现代背景下理性的本质缺乏清醒认识，因为它们只从表面看待社会世界，而它们本应该追问这个世界是如何变成现在这个样子的。

基本论点

从文化角度研究政策的词汇

以文化（制度化的手段—目的形式）作为研究政策的焦点，这种方法需要一些新的词汇。

产业文化

产业文化是指各国产业组织和经济行为的制度化原则。作为文化，它们包括实践及与之相关的意义。人们曾用比喻、框架、意识形态、世界观、象征、集体无意识、习惯、集体陈述、工具箱和知识等术语来指涉文化的意义方面。我认为，意义与围绕着意义而建构的实践是不可分割的，因此我用“产业文化”一词同时指意义和实践两个方面。作为理性化文化，产业文化也有着其他理性化体系的特征。它们由不同层次的行动编织在一起，并与这些不同的层次保持一致。它们围绕有着常识一样实用价值的公认逻辑而组织起来，并常常以自然规律为仿效对象——就像玛丽·道格拉斯在更一般的意义上讨论的理性化制度一样——如果认为自然选择会影响理性，个体、组织和公共政策层面上的习惯就会遵从选择过程。

玛丽·道格拉斯（Dame Mary Douglas，1921-2007），英国人类学家，被认定为涂尔干的追随者与结构主义分析的提倡者。研究领域是宗教比较研究、风险文化理论和福利经济学等。她的代表作包括《纯净与危险》和《自然符号》，其中她介绍了“网格”和“群体”的概念，作为分析社会群体问题的工具。[图源：thefamouspeople.com]

产业政策范式

产业政策范式是政策行动的制度化原则，它们起着强化产业文化的作用。用彼得·霍尔的话来说，一个政策范式就像一个完全形态，“它构造了政策制定者看待世界的特定方式，并规定了他们的角色”。政策范式既包括以政策实施为形式的实践，也包括体现为政府行动原则的手段—目的设定。政策范式来强化产业文化，是通过在经济行动者中间创造和维持一定的行为模式，并用符号确认这些行为模式的有效性来实现的。例如，美国的反垄断政策既鼓励企业间的价格竞争，也将市场竞争确认为宏观经济效率的源泉。

讨论

伴随着现代性的兴起，政治秩序的核心使命也从对领土和人民的征服与镇压，转变成征服和战胜自然以谋求经济增长。过去，以垄断暴力来保障军事胜利和社会秩序是政治结构建设的目标，现在则被经济扩张的目标所代替。不论政治伦理如何不同，从共和的到帝制的、再到神权的，现代民族国家都会一心一意地追求经济增长。帝国和政权的存亡也很快就变成由国民生产总值（GNP）的增长水平而决定。

在现代化过程中，曾经影响过政治秩序的各项制度，从目的论的角度被重新解释成经济秩序和进步的手段。这种事情随处可见，但是没有比英国更加鲜明的例子了：英国政治传统的兴起有很多历史和其他原因，但可以肯定的是，它的兴起并不是为了使国民生产总值最大化，然而，亚当·斯密（Adam Smith）仍然宣称英国政治传统乃英国经济繁荣的最终原因。任何国家只要认为本国经济是成功的，就会将经济的成功归因于其特殊的政治秩序。

现代的产业战略日益呈现出其所在国家的政治制度的特征，不仅是因为民族国家将现存的政府特色重新解释为经济增长的战略，而且还因为它们采用政治文化中一般的手段—目的形式来设计经济制度。政治文化塑造新的产业与经济战略，最主要是通过决定国家能认识到哪些经济与产业问题，并通过限制国家所能提出的解决这些问题的方案来实现的。首先，政治文化会影响国家把什么样的事件和实践视为是有问题的——国家能够意识到哪些问题。每一种政治文化都是围绕着两个方面的工作组织起来的，一是支持某些对社会秩序起着建设作用的实践类型，二是压制那些对社会秩序起着破坏作用的实践类型。例如，美国和英国的政治制度倾向于强化社区和个人的主权，并防止政治权力向中央政府集中。在新兴的产业经济领域，这些国家认为，社区和个人的经济自主权是构建整体经济秩序所必需的，因此防止经济权力集中到国家和私有企业手中是必要之举。在法国，政治结构的设计取向是通过集中权威来实现社会秩序，相应地，经济权威的集中也被认为是实现经济秩序的一种手段；正因如此，法国会特许组建在国家严密监督下运行的巨型区域铁路寡头。

图为法国高速列车制造商阿尔斯通在该公司位于德国中部萨尔茨吉特的工厂上的标志。在欧盟委员会周三决定阻止拟议的铁路巨头阿尔斯通与西门子合并之后，法国和德国要求修改欧盟的竞争政策。巴黎和柏林都为建立欧洲铁路冠军而战，目的是与中国竞争对手竞争，但布鲁塞尔认为该交易与内部市场“不兼容”，并且会损害铁路信号系统和高速列车的竞争。[图源：politico.eu]

一旦需要公共解决方案的集体问题得到了确认，国家就会开始制定政策。在铁路发展史上，这些国家所确认的问题类型是完全不同的。英国把产业集中看作是国家必须采取行动解决的问题；法国却把产业的集中和协作不足当作需要国家解决的问题。国家对产业问题的争论反映了国家对政治问题的争论，这也决定了国家采取政策行动的领域。政治文化还会影响到哪些政策效果会被看作是有问题的，以及哪些政策应该得到调整。例如，美国会将价格趋同解释为诱导竞争的政策的失败，而英国则将其解读为稳定产业发展政策的成功，因此美国会采取行动结束价格趋同的局面，而英国则会听之任之。

其次，政治文化中包含的因果关系会影响到国家能够构想出何种产业政策战略——对解决方案的构思产生影响。例如，在法国，政治秩序是通过军队专制主义和中央集权控制来实现的；在英国，政治秩序则是通过使地方精英的自治权最大化来实现的，他们以追求自身利益的方式来增加公共产品。结果，当法国人意识到产业秩序存在问题时，他们首先想到的解决方案是考虑如何加强中央政府的控制能力；而当英国人认识到产业秩序的问题时，他们想到的方案则是如何促使经济主体的私人利益与集体利益保持一致。总之，在这些国家，维持政治秩序的因果机制会被复制到经济领域，用来实现经济秩序与经济增长。

当解决产业问题的方案被用来解决新问题时，这些解决方案就被社会建构成是有效的。例如，新英格兰各州首先设置了有裁决权的调节机构，以此来控制那些对公众利益十分重要的行业中的企业的行为。很快，其他州也采用了同样的解决方案，后来，联邦政府模仿这些州立机构设立了州际商业委员会（ICC）。在1825年到1850年间，英国在多个产业部门中设置了监察员制度，用以解决这些产业部门的问题，铁路行业也在其中。这样的复制过程促进了产业秩序和理性的一般原则的清晰化，从而国家不断从现有的政策中提炼这些原则，并运用这些原则来设计解决新问题的政策方案。

产业的政策解决方案会随着时间的流逝而改变，或者是因为政策产生了意想不到的结果，如美国的铁路补助资金被盗用；或者是因为经验事实证明了政策包含的因果逻辑假定是错误的，如英国通过宣传意外事故而提高安全度的政策被证明是失败的。当上述情况发生后，国家都会制定新的政策战略。然而，一旦某种政策及其因果假定被制度化，这种政策就会成为影响未来政策制定的独立因素。英国在决定采用产业治理的监察员模式之前也曾犹豫不决，并最终选择了一种更具干预色彩的解决方案，但监察员模式在其最鼎盛时期曾被用于几乎所有的产业领域。在选定由联邦政府加强价格竞争之前，美国也曾尝试过由州和地方政府来积极推动产业发展的政策，但是一旦加强价格竞争战略建立起来以后，价格竞争就渗入到所有经济部门的治理政策之中。

我认为，一般来说，文化影响了各个国家理解问题及作出回应的方式，尤其是政治文化的特征影响了产业政策战略的最初形成。这一过程具有历史复杂性，也是不确定的，因为每个国家都有可能采用其他的政策路径，但在整个铁路政策史上，政治文化的影响是清晰可辨的。在每个国家里发生的细节将在以后的章节讨论，此处只是简单概括一下产业政策的范式是如何形成的。有必要指出的是，首先，铁路政策战略与许多其他产业政策战略是并行发展的。我之所以选择铁路产业进行分析，是因为它在现代产业政策范式成形之前就已经出现了，还因为铁路政策的演变与1825年到1900年间的总体政策范式的形成是并行的，也因为铁路产业的重要性保证了政策制定者会形成大量的、可供一个世纪后甚至更远的将来进行分析的资料。

政治文化

我的整个论点是从政治文化开始的。到1825年，美、英、法三国都已经形成了清晰的政治文化，包括实践及其意义。当意识形态的原则被用来支持政治实践的时候，由于一定历史原因而兴起的政治实践就获得了意义，这样一来，现有的国家特征就被社会建构成政治秩序的有机组成部分。在每一个国家里，这种国家特征都象征着达到政治秩序的特定的积极手段，而公民则认为这些手段是能够达成政治秩序的唯一方式。同样，每一个国家也都会指定一些威胁秩序的邪恶行径。在美国，宪法的制定者开始将在辽阔的、缺乏整合的殖民地形成的自治原则，清晰地表述为一种民主治理理论，并试图使其正式化。因而，社区主权成为政治秩序的源泉。在法国，君主主义者和共和主义者一样，都赞扬法国政府的中央集权制度，认为这是法国政治秩序的品牌；他们进一步将中央集权发展成一套同时适用于君主制度和民主制度的政治哲学。对法国来说，民主需要一个强有力的中央政府，以防止可能在公民生活中代替共和政体的中间群体出现。因此，国家主权是政治秩序的源泉。英国革命支持了君主立宪制的政府模式，在这一模式下，每位领主都统治着自己的领地。英国的政治哲学家把这个结构提升为最低纲领派政府理论的实例，并将其视为政治秩序和自由的基础。个体主权成为政治秩序的源泉。

政治秩序的核心逻辑渗透到所有的国家制度之中。在以后的几章中，我将分别讨论各国的多种国家特征（如公共权威的核心、权力的集中度、立法系统的性质、官员和公共专家系统、公共财政能力）是如何体现这些单一逻辑的。

新兴的产业文化

铁路产业中的国家产业战略的成长，是试图解决在四个功能领域认识到的问题的结果。这四个功能领域是规划、融资、技术与管理协调、定价与竞争。在每一个国家的产业领域里，新的产业政策都会复制从前建构出来的有助于政治秩序的过程和实践；反过来，产业政策也会阻止对政治秩序有破坏性作用的过程与实践。在设计推动经济增长的产业政策的过程中，这些国家发展出来的产业理性方面的文化建构与它们的政治秩序的建构是同质的。政策制定者们是用他们所熟悉的世界给他们提供的社会组织原则来建构产业制度的。

美国

在美国，社区自治是政治秩序的基本要素，而政治权威向中央的集中则是有破坏作用的。早期的铁路政策的特征是地方政府的积极活动主义。那时候，路线规划直接受到州政府和地方政府的影响，它们努力赢得铁路服务的目的是要推动当地的经济增长。政府通过向私营机构提供土地和资金来鼓励铁路建设。铁路融资也由州和地方政府主导，它们使用各种财政奖励措施刺激铁路建设。联邦政府曾轻率地使用公共财政投资横贯美洲大陆的铁路线，但不久，贪污腐败问题终结了联邦、州及地方政府的积极活动主义。美国和欧洲的铁路运行都需要考虑怎样才能在轨距、时区、安全运行和列车时刻表等领域进行技术和管理方面的协调。美国政府坚决拒绝干涉铁路运行，政府将这些问题交给铁路的私有业主处理。最后，关于定价和竞争问题，美国各州和联邦政府一开始是允许铁路业者自行定价的，但后来随着少数业者对铁路产业的控制越来越集中，政府才不得不制定政策，推动价格竞争，以遏制经济权力的过分集中，捍卫美国的经济自由。加强市场机制采用了由州和联邦政府监管的形式，目的是为了预防价格歧视、价格固定、卡特尔化以及曾经被大的铁路公司用来限制交易的种种实践。到19世纪末，美国的国家政策已经倾向于采取强化市场机制的措施来确保经济自由和经济增长，同时防止国家采用其他形式干涉经济生活。

图为美国1854年的全国铁路地图。1880年后，越来越严格的规制改革曾让美国的铁路发展举步维艰，同时公路、水路的发展也给铁路带来冲击，期间还遭遇1930年的经济大萧条，让铁路运输在1970年濒临崩溃。[图源：libs.uga.edu]

法国

在法国，中央政府对各种社会力量的协调是政治秩序的基本要素，而过度的私有化则是政治秩序的破坏力量。很多法国人都期望能将铁路行业收归国有，但是财政约束使这个想法无法实现。作为一种替代，政府最终采用了对铁路产业进行严密监管的方式。法国意识到铁路的重要性后，中央政府的官僚机构就获得了规划铁路网络的权威资格。国家工程师们断然拒绝地方势力和铁路公司参与铁路路线的制定，因为他们认为地方势力和铁路公司的介入会构成对整个国家铁路设计的潜在威胁。铁路发展所需的资金由中央政府来协调，全部土地和大部分的资金都由中央政府负责提供。为了吸引建设投资，政府担保给私人资本提供回报分红；在困难时期，政府会亲自接管铁路建设，以确保工程顺利进行。运行和建设标准也完全由政府官僚机构控制，它们决定收费标准、规定经营程序、设立建设细则、修建桥梁和隧道以及指定车厢规格。法国的价格和竞争政策是独一无二的，政府强制合并了一些早期的独立线路，用来建立六个私有的区域性垄断公司。通过建立垄断和制定价格，法国政府防止了铁路行业的竞争。总的来看，法国的铁路政策倾向于由中央综合调控铁路产业，并防止私营的自利的铁路企业破坏铁路网络的和谐与效率。

英国

在英国，个体的政治自治是政治秩序的基本因素，而由政府或其他私人行动者占据支配地位则是政治秩序的破坏力量。英国的政策与法国的政策完全不同。铁路规划完全交给了私有投资商。除了保护土地所有者免受不必要的政府征用外，无论是地方政府还是中央政府都不会干涉私人规划。铁路投资也完全是私人的，议会从未听到过为铁路建设提供公共财政援助的任何提议。一般来说，运行程序和建设标准也交由铁路公司决定，但政府确实也曾干预公共安全管理和第三等级乘客的票价，目的是保护英国自治公民不因过强的资本主义的无节制行为而受到伤害。英国的价格与竞争政策的目标是，保护公司免受强大的政治权威的干涉（如政府无端干涉铁路事务）和免受强大的经济权威（如巨大的掠夺性的铁路公司）的干涉。竞争政策则采取公共干预的方式来预防企业兼并（目的是保证小企业的自治)和鼓励组织卡特尔（目的是稳定有创业精神的公司）。可以看出，英国的产业政策明显不同于美国的产业政策。英国议会试图把对铁路产业的控制置于个体手中，为了这个目的，议会破坏了市场竞争机制以维护公司的生存。简单地说，英国产业政策的目标是要保护公司而不是保护市场竞争。

从上面的叙述中可以看出，每个国家在产业领域设计的产业政策都用来在政治秩序的创建中发挥作用。在本章中我的野心是有限的。我希望已经演示了还需继续挖掘的政策制定中的同质性（isomorphism），还想指出，一方面，考虑到人类已经发明的制度安排的多样性，这种同质性是相当令人惊讶的，另一方面，目前流行的所有理论范式都无法对它作出令人满意的解释。

为了与其他人的论点区分开来，本章我显得有点过于好辩。我并不是说，政治、经济和制度在现代世界无足轻重。相反，我认为，比起现实主义理论所承认的，这些领域中的问题要严重得多。经济学理论虽然指出了很有价值的一点，即存在着界定理性行为的限制条件，但现实世界的证据似乎推翻了认为一套规则可以统辖所有经济体系的元理论假设。因此，那些研究不同的系统逻辑因何而异、从何而来这样的棘手问题的经济分析家可能会提供更多的真知灼见。政治分析家研究群体之间的斗争无疑是正确的，但是他们倾向于将特殊群体的存在及这些群体如何看待他们的自身利益当成是理所当然的。因此，那些研究利益群体如何产生及这些群体如何形成自己的利益偏好的政治分析家可能能够回答更根本的问题。制度主义/国家主义分析学家正确地指出了制度会随时间流逝而不断自我复制，但他们倾向于回避像现实的制度化建构是如何形成的以及它们如何影响政策制定这样的困难问题，这一倾向是令人恼火的。在本章的有限空间里，我还没能真正开始探寻制度化的文化意义在这三个领域（政治学、经济学及制度主义）中的作用。接下来，我希望提供一些证据用以说明意义的作用在政策研究中一直被低估了。

结论

总之，具有显著英、美、法政体特征的文化因果设定使得这三个国家的现代产业政策战略也具有各自不同的特色。当民族国家开始从现存国家制度中解读出理性，并认为这些制度的存在是为了推进现代的进步计划时，当行动者运用现有制度中的因果逻辑去解决产业组织的新问题时，文化中的因果假定就开始刻画现代产业政策了。本章概述了这三个国家的早期政治文化，指出了三个国家的产业文化与其政治文化也是沿着相似的路线发展的，但这种平行发展决不是机械的。在每一个国家，国家产业政策范式的发展都是一个跌宕起伏的进化过程，都要经历许多不成功的开始、创新、失误及范式转变。直到今天，政策范式都没有停止进化的脚步，它们继续被国内和国际的不同效率观念塑造着。早期的政治文化绝不能完全决定今天的政策范式，但今天政策范式的演进会受到国家已经形成的关于秩序和效率观念的制约。在下面的章节中，我希望能够向读者表明，经济效率和理性的核心原则——关于资本主义和现代社会如何运作的核心观念——是一定社会和历史力量共同作用的产物，而不是超社会的（extra-societal）经济规则的产物。

*本文选自弗兰克·道宾《打造产业政策》，张网成、张海东译，上海人民出版社，2008年。为阅读及排版便利起见，删除了注释和附表，敬请需要的读者参阅原文。

**封面图为四十年代在新罕布什尔州曼彻斯特的列车Alouette，该列车由波士顿和缅因州以及加拿大太平洋联合运营。2017年底纳舒厄市政府与波士顿地面铁路公司签署计划，以将客运铁路服务带到马萨诸塞州边界附近的纳舒厄，这些举措与美国在新罕布什尔州发展铁路运输的倡议同时进行。[图源：www.railwayage.com]

【鸣谢】

专题策划人：周浥莽（美国纽约州立大学社会学系博士研究生）

〇编辑/排版：椒盐

〇审核：棱镜/栉沐

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