西达·斯考切波（Theda Skocpol, 1947.5.4- ，左）美国社会学家、政治学家，哈佛大学教授。斯考切波最为人所知的是她所倡导的历史-制度和比较方法，以及她的“国家自主理论”（state autonomy theory）。[图源：scholars.org]
玛格丽特·韦尔（Margaret Weir，1952.7.17- ，右）美国布朗大学政治学和社会学教授。她的研究主要关注美国和欧洲的社会政策、贫穷、都市政治等议题。
20世纪30年代的大萧条横扫西方工业民主国家，破坏了公共财政领域经典的自由主义教条。经济危机促使人们开始质疑那最重要的信条，即政府应该平衡其预算、维护金本位制度，然后让商业在经济低迷时期自动回复到平衡位置。人们开始要求政府代表工人、农民和其他遭遇不幸的人们采取特殊的行动。原有的政治联盟开始解体，政治家和政党们也就有了新的机会设计应对时代危机形势的措施，并以此来吸引民众的支持。此时最大的困境之一是，如何解决突然的严重经济萎缩所引发的空前的失业问题。20世纪30年代的困境在政治实践和经济理论上都催生出了新的理解，即国家今后应该扮演一种更加积极的角色以维持发达资本主义国家中的增长和就业。这就是“凯恩斯时代”的由来，因为它可以回溯到经济理论史上那个骄傲的突破性年代：约翰·梅纳德·凯恩斯（John Maynard Keynes）在1936年发表了著作《就业、利息和货币通论》（The General Theory of Employment，Interest，and Money）。
《就业、利息和货币通论》（The General Theory of Employment, Interest, and Money），1936年。然而，各国对这场大萧条危机的反应不一而足。许多国家或者保守不动，或者转向流行的威权主义。而在那些避免了民主制度崩溃的国家当中，瑞典和美国的改革型政治家们做出了最勇敢的应对。受产业工人和农场主选民的支持，美国的新政和瑞典的“新政”[布贾尼·布拉托伊（Bjarne Braatoy）在1939年如此称呼]都采用赤字财政项目提供紧急救济，通过公共工程创造就业岗位，同时扩大民众的社会保障覆盖面。不仅如此，瑞典和美国还发展出了逻辑完整的经济观点来支持政府扩张开支的行为，将这种行为合理化不仅是一种对危机状况的人道主义反应（老一套说法），而且是发达资本主义国家宏观经济管理的适当战略。起初，这些观点并不完全是或明确表现为“凯恩斯主义”，但它们的确在关注能够通过政府赤字开支刺激消费者需求、私人投资和再就业的方法。在瑞典，这类经济观点被当作一种处理危机的全国性政治战略而更加迅速和彻底地获得了认同。在美国，只在20世纪30年代末才设计出一种谨慎的借用赤字财政的复兴战略，而且这一战略事实上在新政期间并没有予以充分实施。的确，凯恩斯主义的经济突破最终在两个国家确立的制度也大相径庭。自1936年起，瑞典一直努力想成为一个将高水平的公共收入配置给社会福利的、充分就业的经济体，它在很大程度上的确也达到了这一目标。瑞典不仅采用凯恩斯的宏观管理和公共福利方法，同时还通过干预劳动力市场来促进劳动力的流动。与此同时，从1938年到1946年间的美国实践，不是瑞典式的“社会凯恩斯主义”，而更适合称之为“商业凯恩斯主义”。这是指联邦政府通过减税和公共开支的“自动”（而不是政府自主决定的）调整来管理经济，其政策目标更注重控制通货膨胀而不是消除失业。的确，在美国，联邦政府在经济和社会中的作用比20世纪30年代以前要增大了许多，但美国国内公共开支一直保持在一个较低的水平，联邦政府的社会福利和产业干预也并没有和宏观经济管理有效结合起来。如同瑞典社会民主党因为大萧条的来临而赢得选举一样，美国民主党及该党内部由来自纽约的富兰克林·德拉诺·罗斯福（Franklin Delano Roosevelt）所领导的“新政”派也因此危机而受益。当罗斯福和民主党人于1932—1933年赢得全国大选之时，一场按照国际标准来说极具破坏力的经济危机，迫使他们采取大胆的联邦政府行动——包括空前规模的公共开支——来资助农民，减少失业并促进国家经济复苏。为了应对这场严重而且旷日持久的经济危机，以及由此反复引发的政治压力，新政经历了几个阶段的发展，下面将分节来讨论每一个阶段。早期新政采取一种事实上的联邦赤字政策来资助公共工程和紧急救助，但并没有因此而启动一个明确的全国经济复苏项目。直到20世纪30年代末，即1938—1939年间，罗斯福才最终接受凯恩斯式的经济逻辑，认可为社会目的而扩张公共开支的理念。此时，自由主义新政利用体现了瑞典社民党目标的社会凯恩斯主义的术语而重新定义。但是，尽管有如此之多适合采取新政改革的条件，美国最终还是走向了商业凯恩斯主义。 在我们依次分析美国新政的各个阶段时，我们必须牢记大萧条在美国不仅引发了一系列关于如何利用全国性政府现有能力处理社会和经济问题的争论，而且引发了美国联邦政府和行政部门内部有关实施前所未有的创新计划的斗争。美国过去那种主要通过国会中的权力交易而非总统主动推动全国性决策协调的、高度分权的国家结构自身，也在新政期内经历了根本性的变化。在英国和瑞典，不论地方行政当局还保有多少权力，但在20世纪30年代以前，这两国就都已建立起真正的“全国性”政府和政府体制。而美国新政时代则是集权政府建设和政治全国化的时期，同时也是一个对政府该在这两个方向上走多远而争论不休的时代。
到1932—1933年时，美国的大萧条无论在范围、深度还是持久性上，都已经达到了空前的程度，早期的新政将权力托付给了一位积极的总统和一个急于扩大联邦政府主动性以应对这场危机的民主党。美国新政人士所面临的境遇更接近瑞典而非英国。与瑞典一样，农业仍然在经济上占据重要地位，在1932年大选中，工人和农民也都同样支持政治改革派的力量。同时还与瑞典一样，美国没有现成的公共福利项目用来缓解失业或是束缚民主党的视野，公共工程也是公认的处理失业率攀高问题的手段。照片拍摄于上世纪30年代美国大萧条时期，街头设立的救济站，失业的人靠着救济站生活。[图源：sina]
的确，从20世纪20年代开始，经济类畅销书的作者和大量的专业经济学家都在催促联邦政府增加公共工程开支以对抗失业和战胜经济低迷。1928年，两位大众作家，威廉·特鲁芬·福斯特（William Trufant Foster）和瓦迪尔·卡钦斯（Waddill Catchings）发表了其广泛流传的著作《通往繁荣之路》（The Road to Plenty），在书中，他们提出政府增加公共工程支出是管理储蓄与投资平衡的必要工具。1932年，福斯特亲自面对参议院作证，呼吁提高对所有类型公共工程的拨款，增发公债“直到恢复就业和生产所必需的”程度。而专业经济学家们，也没有像通常所认为的那样，毫无例外地要求按照“正统”的路径削减工资、保持财政平衡。根据罗尼·戴维斯（Ronnie J. Davis）的大量史料证明，当时有数十位著名的经济学家，尤其是来自芝加哥、哥伦比亚及许多州立大学的经济学家们，都不断地向国会、胡佛总统和罗斯福总统呼吁，实施财政赤字型公共工程。这毫不奇怪，因为到20世纪20年代，对商业周期进行的研究已经注意到对进行反商业周期行动或是政府主动扶植商业发展这些目标来说，及时的公共工程开支是众所周知的可行措施，在大量的理论和经验研究前沿领域，学者们的思考正在抛弃新古典的均衡假设。的确，在20世纪30年代以前，美国的公共工程主要是州和地方政府的责任，救济穷人和缓解失业也同样如此。但是，到1932年时，地方政府和州政府都在请求联邦政府帮助减轻其处理治下百姓之民生问题的负担。民主党政治家也有同样的倾向。因为此时地方财政已经面临崩溃边缘，而该党第一次连续执政12年，看起来很可以动用联邦政府的特权和资金。因此，1932—1934年间，美国地方性政权不同寻常的普遍顺从态度使得全国性政府得以趁机从根本上扩张了权力，而且发展了新的职能。但是，在“第一”新政期内，罗斯福并没有选择实施基于赤字财政的全国经济恢复战略（甚至在1935—1936年间的“第二”新政期内也是如此）。相反，在很多年里，新政是沿着两条明显不相协调的路径进行的。在一个方向上，也是政府意图最明显的路径上，新政的第一个全国恢复战略以及为了在美国创造一个永久性的联邦制福利国家所采取的第一步行动的主要特征，都是实行管制政策和自筹经费式干预。1933—1935年间的全国复兴总署（The National Recovery Administration，NRA）十分重视管制企业行为。1933—1935年间的第一个农业调整署（the Agricultural Adjustment Administration，AAA）则通过征收农业加工税来“实现经费自足”。在罗斯福所说的严格意义上的“坚实的”财政基础之上，《社会保障法》（The Social Security Act）在1934—1935年间形成并获通过，该法授权以向工人征税作为其今后享受失业和养老保险的资格。与此同时，联邦财政赤字从新政一开始就迅速上升，用以空前规模地支付公共工程和救济项目。但这些开支都严格限于人道主义目的，并且被谨慎地划人“紧急预算”范畴，罗斯福及其财政顾问们还是竭力维持“常规”预算的平衡。而且，“预算平衡”还被作为衡量新政成功的一个目标。只要经济危机状况有所好转，罗斯福就反复承诺，一切联邦政府开支都会通过税收实现平衡。要解释为什么新政如此固执地避免采取赤字财政式恢复战略，我们需要考察美国国家结构的形成历史。在19世纪，美国是一个“法院与政党的国家”。由于缺少公共官僚体系和纲领性政党，所以美国一直盛行这种政治组织形式，而这一传统也限制了20世纪30年代联邦政府的能力。与瑞典、英国以及大多数欧洲国家相反，美国较早地建立了（白种）男人普选权，其时间在任何官僚制民族国家出现之前。尽管美国工人比欧洲工人更早而且更普遍地参加选举（事实上其对比程度非常明显），但他们作为一个阶级的集体利益却没有在全国性政治活动中得到直接的体现。由于在19世纪20年代到19世纪40年代之间，白种男人普选民主制建立之时，尚无一个官僚制国家，因此在工业化初期，美国的大部分地区都由分肥制政党（与法院一道）主宰。竞争性政党在地方选区相互争夺工人的选票，通过种族宗教等认同将工人划分成不同集团，并将这种工人阶级内部的部分群体（subsets）与农民及商业集团联合起来。的确，对工人来说，组织有不少好处，尤其在地方司法方面他们会是稳定的多数派，但美国并没有出现一个主要的工人党或是社会主义政党通过纲领性的全国诉求来支持工会或特定的工人利益。 在新政出现之前，19世纪美国这种国家结构在几个重要方面发生了变化。20世纪早期的进步党改革家努力削弱分肥制政党对公共政策决策的掌控，并在城市、州和联邦三级政府中创立专家主导型行政机构。但是，进步主义改革家并没有创建出典型意义上的能够将权威渗透到地方的全国性官僚体系，而且他们在很大程度上还反对政府财政支出权力的重大扩张。其斗争的一个重要部分是明确反对任意支出式“腐败”，他们认为这是分肥制政党的特征，而他们的目标正是要打破这种分肥制政党对公共政策决策的垄断。而且，进步党的改革派官员的成就相当分散而不彻底，其成果的局部性和这个党在20世纪初期不断衰退的竞争能力反而扩大了美国整体国家结构中政治权威的分散化趋势。总统和国会联盟之间冲突不断，联邦体制下各级政府日益离心离德。主权的冲突、继断续续的行政改革，以及联邦的分权，全都影响了方兴未艾的社会科学与美国公共政策决策之间的相互关系。的确，“专家”第一次以重要身份进入公共决策领域，就是进步时代的改革家推动的，其中许多是社会科学家，随后的战时动员也扩大了学术专家进入联邦政府的规模。20世纪20年代的赫伯特·胡佛（Herbert Hoover）也喜好组织由专家主持的会议和顾问委员会。然而，这类会议和委员会精心撰写的报告和提出的政策建议常常会被忽视，尤其是那些呼吁增加联邦政府开支的建议。国会里的权力交易在20世纪20年代仍居主宰地位，赫伯特·胡佛也没有提倡联邦政府的直接干预。瑞典的经济学家可以通过参加政府赞助的调查委员会参与到公共决策过程之中；而由于缺少进入全国性政策制定和实施中枢的渠道，美国的经济学家几乎无法为应对大萧条提出一致性的宏观经济干预战略。同时由于学术界的经济学家们与决策的实践过程相隔离并且不可避免地被分散在这个国家大型的高校竞争体系当中，他们也难以组织起一个统一的思想流派，从而像瑞典的青年经济学家们那样用论证严格且相互支撑的替代性思想来挑战正统的假设。在整个20世纪20年代，美国似乎只有两个经济学家团体成功地使得政治行政当局考虑蓬勃兴起的斯德哥尔摩学派的理论创新。这两个团体就是“康芒斯学派”（“Commons school”）和一个农业经济学家联盟，前者由威斯康辛的制度学派经济学家组成，后者倾向于支持美国农业部（USDA）及其下辖的推广局（Extension Service）的行动。在20世纪30年代早期到中期，这两个团体各自都促成了一个特殊的项目，并成为新政的一部分。威斯康辛学派推动了《社会保障法》，而美国农业部的经济专家们则帮助新政采取农产品价格保护政策，以及随后的农业规划行动。但一直都没有相应的团体能够制定类似的全国性经济恢复战略。基于美国国家结构的历史发展背景（即由弱全国性行政管理、分立而分散的公共权力，以及非纲领性政党所构成的美国特殊的复合体），我们就很容易理解为什么在1932—1934年间的新政初期，联邦政府应对大萧条之困境的行动几乎是一团乱麻，它倚重全国复兴总署和农业调整署，但不能实行一致性的赤字财政式战略。在瑞典，集权式的行政政府和全国性议会政党致力于工人阶级集体所需求的充分就业，从而形成综合性创新政策。与之相反，美国既没有强势行政政府，又缺乏纲领性政党。但通过来自地方的国会议员和民主党政治家构造的“临时性”救济项目和公共工程支出，美国的早期新政还是凭借联邦政府对全国利益管制的低成本、渐进性扩张模式而赢得了广泛的支持。不需借助任何公开重组阶级利益的政治项目，新政改革家就为一切阶级的个人或集团提供了某些好处。他们赋予联邦政府的角色是一个积极的仲裁者，通过管制一切集团内部的“非合作”因素而确保全国经济恢复的共同努力。此外，所有这一切都可以不用经过明确的计划永久性扩大联邦政府开支即预算赤字来完成。对于罗斯福和其他推动新政的改革派政治家来说，这不仅仅是一种明智的经济策略，在道德上也能够避免永久性的财政扩张。要理解其背后的原因，我们必须看到罗斯福本人以及他带入华府的绝大多数重要官员（尤其是来自纽约州和威斯康辛州的官员），他们正好都是从进步时代的政治风浪中成长起来的人物。对于这些反对“政治腐败”的政坛老手来说，“平衡政府”本身就象征着政府的诚实。因此，由于早期克服分肥制民主和把美国创造为一个一定程度的管制而非任意挥霍国家的行动经历，使得成熟的改革派政治家们在入主华盛顿后开始处理经济危机时，不太可能产生有意识地利用赤字财政的想法。 与英国工党相反，美国新政民主党人在整个20世纪30年代都稳坐其位并有足够的操作空间。新政早期激进的人道主义改革使得民主党在1934年和1936年稳获多数党地位。但是，也不同于瑞典社民党的战略，新政关于全国经济恢复的初始项目并没有划将经济生产和就业率尽快恢复到危机前的水平。围绕全国复兴总署而制定的恢复战略，甚至在1935年被判违宪之前就已经失败了。但这里不想讨论1934—1936年间的事态发展，我们来看看新政后期的发展，此时事态的变化有可能推动美国步入社会凯恩斯主义轨道。事实上，在与瑞典的社会民主主义相比较方面，新政的最后阶段比早期阶段提供了更多有价值的信息。在1936—1939年间，美国政治的阶级倾向空前高涨。产业工人的组织性力量扩张到前所未有的程度，而工会和自由派民主党的政策联盟也开始成形。在这一大背景下，大量的因素直接指向采纳以社会凯恩斯主义计划作为经济恢复战略的发展趋势，即较长时段地以公共社会支出和宏观经济管理相结合来促进经济发展。仅举一例来说明，到1937年已经建立了大量的联邦项目和机构，通过这些项目和机构增加财政支出就能很容易收到成效。而且，特别是工程振兴局（Works Progress Administration，WPA）早已建立了一个有关公共工程的全国性项目，可以作为进一步实施联邦政府干预基础。尽管WPA的项目都是地方所提，但华盛顿批准了全部申请。中央行政管理当局给每个州设定就业岗位配额，并且按月发放项目预算。地方官员将情况反馈给行政主管官员哈里·霍普金斯（Harry Hopkins），后者负责监督各州和地方行政当局并提供建议，以保证他们遵从联邦的方针和目标。从1935年开始，随着项目的进行，政府权力也日益集中。尽管工程振兴局提供了一个可实施弹性的统筹支出政策的框架，但无论是这一框架还是其他联邦资助项目的设计初衷都并非某个明确的反周期战略的一部分。但是，多年来，联邦政府内部的确是有越来越多的行政官员支持明确提出这样一种战略。有意思的是，美国政府内部最早提出原始凯恩斯主义式政策的主要设计师，却不是一位受过大学教育的经济学家。此公名叫马里纳·埃克尔斯（Marriner Eccles），是犹他州的一位商人兼银行家，正式学历是高中。
瑞纳·伊寇斯（Marriner Eccles，1890—1977），美国联邦储备系统（简称：美联储）第一任主席，任期为1934—1948年。伊寇斯协助罗斯福渡过大萧条时期，主持制定了《美国银行法》，重振了美国银行体系的信心，加强了联储会制定并且实施货币政策的权力。[图源：wikipedia]
在20世纪30年代初期，埃克尔斯就开始坚信政府通过赤字财政可以促使经济从萧条中恢复。1934年，他成为联邦储备委员会的主席，这一与众不同的观念也被带入了这一机构。埃克尔斯聘请了一位前哈佛导师洛荷林·居里（Lauthlin Currie）作为自己的助手，此人出色的外交手腕帮助埃克尔斯建立了与其他政府官员的良好关系，而其娴熟的技术技能则最终在1935年发展出了一种关键性的新技术，即以月为基础计算“联邦政府促进国民收入增长的净支出”（net incoming-producing expenditure）。就这样，埃克尔斯和居里两人逐步发展了一个具有相同理念的联盟关系网，准备结合经济和人道主义两方面考虑来游说总统扩大社会项目支出。该关系网包括多位内阁级政府官员，特别是工程振兴局长哈里·霍普金斯和农业部长亨利·华莱士（Henry Wallace），以及许多任职于行政部门的受过专业训练的经济学家。简而言之，埃克尔斯和居里通过在新政政府行政部门内部做工作，逐渐为美国发展出了一套类似于20世纪20年代末和30年代初瑞典调查委员会所制定的融新经济思想与具体的可行性政策于一体的实施方案。随着行政管理和思想领域的这些发展，国会内部的权力构成也显示出，那些支持农民和产业工人利益的人可能会合作推动持久性公共支出计划。在1936年第一次宣布农业调整署违宪之前，农场补贴来自对农产品加工的税收收入。该项税收被判非法后，农民们不得不通过国会中的权力交易来获得与他们早已习惯的农业补贴等额的年度拨款。由于在大多数事务上没有自主权，美国农业社团（American Farm Bureau）领袖爱德华·奥尼尔（Edward O’Neal）只能呼吁工人和农民团结起来共同面对威胁这两大集团所期望之政策项目的“经济学弟子们”（economy boys）。最终在一个关键时刻，一直尊奉预算制度的富兰克林·罗斯福也开始接受用赤字财政来解决美国经济的持续萧条。1937年，经济的急剧衰退导致美国近1/3的工业停产，新政因此陷入严重的政治和思想危机之中。赞成采取赤字政策的行政部门力促总统放弃财政部长亨利·摩根索（Hemy Morgenthau）的预算平衡思想。图1展示的当时《华盛顿星报》的一幅漫画，生动地说明了哪一方赢得了这一关键性的争论。在久虑不决之后，罗斯福终于听从了主张扩张支出者的建议，并于1938年4月宣布了一项高达65亿美元的联邦资助计划，其中超过20亿美元将来自货币杠杆，15亿美元将通过重建金融公司（Reconstruction Finance Corporation）的债务融资，还有将近 30 亿美元则是国会拨款，大部分将拨给工程振兴局和公共工程总署（Administration）。尽管国会中有人也曾试图对这些拨款加以限制，但经济衰退的现实最终还是压倒了这些人的反对意见。事实上，随着七个月后国会的改选，农业地区的代表要求附加等额配比拨款，因此最终通过的资金总额比罗斯福的提议还要多。
C.K.Berryman发表在《华盛顿星报》（Washington Star）1938年12月4日版上的漫画。
在1938年这一政策转型之后，罗斯福和自由主义新政派继续相信政府支出是融合经济和社会政策的手段，简言之即新政早期两大殊异路径的熔化剂。罗斯福的1939年度预算和计划促使1938年经济在联邦政府高额支出下获得了预期的增长，从而有力地支持了继续用赤字刺激国民收入增长。自1937年复苏开始之后，美国经济步入平稳发展，罗斯福政府又向国会提交了一份颇具分量的《工程融资提案》（Works Financing Bill），宣称其目标是推动经济繁荣发展。这一“借贷消费型提案”呼吁国会拨款30.6亿美元建立一个循环基金以资助那些能快速盈利的公共工程。
而且，新政官员们思想上的转变，正发生在凯恩斯的新经济理论于美国经济学界享有盛誉的大学扎根繁衍之时。有意思的是，美国学界对凯恩斯经济学的演绎使其较凯恩斯本人的原著带有了更多的社会民主主义色彩。而且，20世纪30年代末期的美国凯恩斯主义支持者经常公开地批评私人企业的特权，而颇具讽刺意味的是，与此同时，政治上凯歌高奏的瑞典社会民主党正在努力发展与瑞典资本家阶级的和睦关系。
对此，约翰·肯尼斯·加尔布雷思（John Kenneth Galbraith）曾客观地评价道，“在英格兰剑桥奏响的……这一号角，却在马萨诸塞州的剑桥听得最为清晰瞭亮。哈佛便是凯恩斯思想步入美国的通衢大道。”1938年，阿尔文·汉森（Alvin Hansen）从明尼苏达大学搬到哈佛，正是在这一时期，他对凯恩斯1936年的理论从一个怀疑论者脱胎成为忠实的信徒。在哈佛，汉森将一个现成的研究生和青年经济学家团体启发入凯恩斯理论门下，这些人一度被称为“停滞学派”。这一流派认为，如果没有持续不断的公共财政投入，美国的私人投资很可能无法实现及维持一个充分就业并增长的经济。在1938年的一本名为《美国民主的—项经济计划》（An Economic Program for American Democracy）的小册子中，一群年轻的哈佛和塔夫斯（Tufts）经济学家就借用了这类思想中的一个流行版本，高声赞美自由主义新政及其对1937年萧条的明智对策。该手册弥漫着不容置疑的反商业论调（antibusinss stone），号召增加公共开支，同时要求对美国经济和收入结构中的再分配进行结构性变革。相比之下，汉森更显谨慎，从他在1938年美国经济学会的主席发言中可以看出这一点。但是，随着其本人及其弟子与罗斯福政府中的自由主义官员的联系日趋紧密，汉森的理论抱负和人道主义关怀对提高公共支出水平的要求显得愈发明显和尖锐，因为美国的停滞学派凯恩斯主义绝不只是“象牙塔”现象。汉森同时任教于哈佛大学的经济系和新成立的李道尔（Littauer）公共行政管理学院，从1939年开始，其学生和追随者中进入美国政府重要行政岗位的人数相当可观。汉森本人也于1939年向国会提供了一份著名的证词，成为重要的咨询专家。因此，到1939年，“新经济学”的两大源流齐聚美国：以埃克尔斯—居里为代表的赤字财政官员，他们在联邦行政部门努力多年，而来自剑桥学界的新停滞学派凯恩斯主义则为他们提供着理论上的支持和启发。反过来，借助从20世纪30年代初期直到后来采用赤字财政应对1937年衰退的新政历程，学者们也寻获了一个能够证明其对凯恩斯主义的出色解读，并能支持其从中提炼出的政策结论的现实的世界。
然而，尽管1938年以后的形势看似一片大好，但要在美国确立融高水平社会支出于一体的凯恩斯主义宏观经济管理制度模式，仅仅靠特定的国会支持、靠罗斯福政府官员的思想转型，甚至加上美国杰出经济学家们对凯恩斯的社会民主主义解读还是不够的。要理解是什么原因妨碍了美国施行社会凯恩斯主义，我们可以来对比一下20世纪30年代的瑞典是如何使得社会凯恩斯主义模式制度化的。瑞典有着中央行政指导的长期传统，其全国性议会党派也都拥有严格的党纲，因而“母牛交易”自1933年达成之后，社会民主党就能着手施行并且构筑其社会支出型战略计划。瑞典的公共工程项目尽管是由地方动工建设，但规划却是中央统筹，因为其地方政府早已习惯与全国行政委员会合作。就这样轻而易举地，瑞典政府得以借由20世纪30年代的事态将原来的地方性职能收到了中央。举例来说，1934年社民党的改革目标就是将劳动力交换市场从地方转移到全国性市场，其手段则是加强中央控制、增加政府补贴并扩大市场运营范围。而且，基于瑞典国会与政府领导人及行政部门相互合作的传统，1936—1938年间瑞典的预算规划改革也就相对容易进行。而且，公共委员会的形式虽然陈旧，但它却可以被社会民主党人反复用来设计有关社会开支、劳动力市场干预，以及宏观经济规划等新的内容。瑞典的行政和党派制度易于适应公共工程之实施，而且瑞典的政府运作也相对容易进行进一步调整以适应福利国家内涵的不断深化；而与此形成鲜明对比的是，要在美国持续性地坚持类似的政策目标，则需要对联邦行政机构及其行政官员的角色进行重大的变革，而且这种变革必然会引发政治上的争论。由于联邦政府在新政期间的快速扩张是以一种前所未有的、不受制约的方式，大量新设机构的实际运作多多少少都是彼此独立的，因此要推行任何基于社会支出原理的一致性的宏观经济战略，首先需要有更强的协调和控制能力。罗斯福在1938年间曾试图让国会通过一项对行政部门进行彻底改组的计划，该项目的支持者就非常清楚上述缘由。他们的目标是创造一种强总统制，使总统独揽“为实施……社会项目所必需的人事、规划和财政控制等多项大权。”联想到整个20世纪总统和国会之间就控制联邦行政当局不断扩张之权域而长期势同水火的情形，我们就不会再讶异，罗斯福要求重组行政部门的计划最后被包括不少平日支持他的自由主义人士在内的许多人解读为：一个夺权阴谋，目的是攫取国会的权威并颠覆国会委员会、利益集团和联邦行政机构之间精心培育起来的关系模式。因此，这一改组计划最终被国会剜心剔肺之后才得以通过。该计划中最大胆之设想的失败预示着厄运的开始，从20世纪30年代末到整个40年代，无论是制定政策规划还是进行财政协调，只要其方式可能有助于凯恩斯式宏观经济管理，或其目标是要建立促进社会福利和充分就业的，必然会持续存在的社会支出项目都困难重重。这一关键条款的失败也明白无误地告诉我们，尽管一切努力显然都是推动美国的后期新政朝向社会凯恩斯主义模式发展，但既定的围绕国会而运转的决策渠道，却最终是美国进行行政改革不可逾越的障碍。
推动瑞典和美国的新政结果相异的原因，不仅在于引入并控制社会支出型项目的国家能力上的巨大差异，同样重要的还有，20世纪30年代两国政策联盟中的农业部门迥异的利益需求和政治能力。这些性质上的差异，与两国的国家结构和萧条时期的初始政策得以强化，两国各自包含农民在内的政策联盟的可能模式的途径，密不可分。在瑞典，1933年的“母牛交易”所代表的社民党与农业党之联盟，对于最初引入赤字财政战略处理萧条危机的行动非常关键。这一联盟实际上是瑞典政治史上一个全新的开端。究其原因，既有萧条危机自身的作用，部分也归于早期的社会变革对农业党选民基础的影响，但这一联盟的确立和巩固，同时还离不开瑞典国家结构和政党体系的运作方式。自1917年建党之后，农业党一直与右翼党派联盟，因为该党反对社会民主党的自由市场和支持消费者的立场，害怕这会导致农村地区也出现高工资。到20世纪20年代末，随着大农场主不断转投保守党阵营，而农业党领袖们的优先考虑也转向日益增多的小农阶级，对新型联盟的障碍也日渐瓦解。当面临1932年英国和德国市场崩溃所引发的经济危机时，瑞典的小生产者们转而求助于政府，要求其采取积极行动保护产品价格（但不限制生产本身），而资产阶级政党则不愿意这样做。与此同时，农业党人仍在担忧农村的工资问题；而社会民主党则不愿意支持那些可能增加工人生活成本的政策。因此，“母牛交易”从经济角度来说，并非必然结果；但它却具有政治和经济上的双重可能性。社会民主党如果没有其他议会党的支持便无法使其计划获得通过，而身陷困境的瑞典农民则发现鼓励消费和增加政府补贴对自身也可能是有益的。
瑞典的政策谈判采取一种集中性结构，包括社会集团和经济专家的代表在内的各方，共同争论什么才可称之为国家的整体利益，这种结构促使农民与工人联盟这样一种潜在可能转变为现实且持久性的共同协议。对政府颇具影响力的经济学家们关于公共支出的福利效应的观点，强调了工人和农民可能从政府刺激型经济中所获取的共同、非零和性利益，因而促进了1933年协议的形成。而且，由于瑞典的议会制政党和政治都是在全国范围内进行组织的，因此，在中央政府层面进行一种政策性政治谈判，是渴望摆脱萧条的农民所面临的唯一有意义的选择；同时也是农业党扩张其影响力的唯一途径。这种形势到1933年之后仍然存在，尤其是工农联盟从政策的成功当中又获得了政治上的契机。尽管社会民主党政府在1936年执政不久，就因为与农业党在国防和养老金方面的争执而下台，但社民党在当年的选举中还是取得了重大胜利，与农业党的联盟也进行了改革（这一联盟经过不断变革一直持续了几十年）。社民党一直遵照1933年协议对农民给予支持；在1937年到1939年间，该联盟“发起了一项宏大的社会立法计划”，其中包括完善养老和伤残保险、强化劳动法规、免费的生育照顾、对大规模家庭的租金补贴，以及补助所有瑞典公民的牙齿保健。相比之下，美国民主党内产业工人和农业利益的政治代表尽管也联合赢取了1936年的大选，但两者之间的合作远不如瑞典社民党那么稳定。两大集团之间关于新政政策的矛盾不断加深，尽管农民原本很可能从增加的国内消费和政府的农业干预中获得很大利益，但工农之间最终还是没有形成稳定的联合；新政最终的结果是，南方那些精于商业并倾向出口的大中型棉农与境况较好但同时喜好国内和国际市场的中西部种植玉米和小麦的农民联合了起来。这种跨地区联盟，自20世纪30年代就开始成形，其标志即为美国农业社团联合会（American Farmer Bureau Federation，AFBF）的建立；由于其广泛的地域代表性，该联合会在国会很有影响力。该农业社团联合会不断反对凡丝毫有所损及现有农业生产者之利益的联邦政府改革政策，而汲汲于争取确保生产控制下的价格补贴，完全偏向其大中型农场主选民的利益，而不论其利益是立足于国内还是国际市场。在20世纪30年代后期和40年代，该联合会经常与国会当中的共和党人以及来自南方的民主党人合作，共同反对来自城市地区的自由民主党人的诸多提案。但是，在新政的早期阶段，这种包含农场主阶层的特殊联盟并不是注定会成为主导形式的。另一种联盟方式可能是工人、消费者与小农（diary farmer）、小型中西部粮农以及南部佃农之间的联合。事实上，全美农场主联盟（National Farmers’ Union）可算是这一联合的一个弱势版本，该组织的政策常常表现出对继续实施联邦改革和国内支出战略的同情。然而，令人感到讽刺的是，新政最初的农业计划，尤其是通过第一届农业调整署和联邦农业推广局实施的生产控制政策产生了一个未曾预料的、非故意的效果，即从组织上加强了全国农业社团联合会与南部和中西部较大型农场主之间的联系。该联合会与农业推广局联盟的一个最重要的后果，就是联合会在南部地区的扩张，而在传统上南部是其力量最薄弱的地域。为了便利联邦生产控制政策的管理，而对农业社团联合会的南部成员给予鼓励政策，农业调整署通过一个游说组织就缝合了美国大型商业化农场主之间的联系纽带；而这个游说组织，在1935年之后，却对农业调整署发起的农业规划项目，以及自由主义新政试图帮助贫农和佃农的行动，处处设置障碍。尽管全国农业社团联合会所代表的棉花—粮食农场主的联盟对于在美国增加公共社会开支的支持度，远不如另一种包含农民的联盟方式可能的支持力度，但其在20世纪30年代中期以后（此时商业农场主已经从萧条中恢复过来）对自由主义新政政策的反对立场却并非源于其不愿接受任何形式的联邦补助。相反，是由于联邦支出所同时带来的政府控制，激起了最顽固的农场主们，尤其是南部的大地主的反对。1935年之后所推行的许多新政项目，特别是工程振兴局和农业安全署项目，使联邦政府得以入侵地方，而这些一直是受到特殊照顾的地方势力范畴。许多在国会的南方代表与当地地主联系密切，这些地主阶层已经主宰了地区的政治经济生活半个世纪之久。扩张中央政府权限或者将地方政府职能转交给华盛顿政府的建议，都遭到这些人的强烈反对。尤其是随着产业关系的剧变在全国的发展，南方精英阶层开始向罗斯福政府寻求保护，从而促进了联邦权力的增长。另一方面，罗斯福政府为数不多的针对黑人的政策建议，则有推翻现有的种族关系等级制度的危险，而这种等级制度无论对劳工控制模式还是对南方的非民主性选举政治来说，都具有根本性地位。尽管农业地区的代表在国会中并不占据多数，但立法过程以及年资制度给予来自乡村和南方的委员会主席的控制权力，却使得组织完美的农业利益有足够的能量抵制与民主党的自由派达成任何形式的永久性妥协。自20世纪30年代伊始，瑞典的农民便只有与产业工人和社民党通过集中谈判达成妥协这一种选择，否则他们就会被彻底挤出权力圈外。而在美国，农场主们，尤其是借助美国农业社团联合会而巩固了联合阵线的富裕的农场主们，从早期新政特殊的农业项目中获取经济利益之后，就再也没有兴趣与工人和国会中的城市派自由主义者签订长期性协议。尽管1936年联邦最高法院判决作为第一届农业调整署财政基础的农业加工税无效，从而使得农民们不得不依靠国会投票来争取农产品补贴，上述情况仍是基本事实。甚至尽管国会中出现城乡协定的可能性大大提高，二者之间最终还是没有出现稳定的政策联盟。农业利益的代表们可以就某些特定的立法建议与自由派达成特别协议，却坚决反对其他方面的同盟，并一直没有放弃寻求与其他利益集团的合作基础。国会中的保守派最初并不反对诸如增加联邦支出之类的政策建议，但他们坚持给联邦资金指定专门用途，并且附加其他限制以减少联邦行政部门的自由裁量权。然而，1938年国会选举削弱了国会对罗斯福的支持，随后，罗斯福在1939年提出的《以贷促支案》（Spend-Lend bill）就被否决。这一否决是国会反对总统所强力支持的新政重要支出政策的第一个重大标志。凯恩斯主义者们本来还想着这类政策力度还不够大，结果连继续增大开支以支持自1938年开始的经济复苏的希望也因为这一挫折而化为泡影。总之，美国的权力的地方基础有实力而且美国国会有决心阻挠更强的联邦行政控制的制度化，这也成为妨碍美国在30年代后期构建一个全国协调的、永久性社会支出体系的两大主要因素。凯恩斯主义流派专家人数的增加原本可能提供的贡献也因而发生了偏离。尽管1938年之后，凯恩斯主义者遍布联邦各行政部门，但他们的成效有赖于在与其他行政官员的竞争中赢得罗斯福的支持，而他们也没有能力与国会中诸多的核心立法权威相抗衡。由于没有一个纲领性的政党，也缺乏强有力的国家行政能力，以促成一种支出政策联盟来进行规划和妥协，20世纪30年代后期美国的凯恩斯主义者在公共政策方面的成就已经无法媲美瑞典的经济学家，尽管两派中不少人的政策倾向都非常相似。“二战”动员终于打破了新政后期的政策僵局，但冲突也只是被暂时性地往后推迟了。国会当中不断有人支持全国性社会支出和由联邦资助的改革项目，但反对联邦政府进一步扩张的保守性力量也在不断增长。在1939年通过的稀释版《重组法案》支持下建立的国家资源规划委员会（National Resources Planning Board，NRPB），在战争期间成为吸引规划工作者和社会凯恩斯主义者的磁石。该委员会提出的重要报告《保障、工作和救济政策》（Security，Work and Relief Policies）于1942年发表，展示了对各种救济政策的全面调查，并指出需要对此进行更大的协调和推动联邦社会支出规划。而国会对该委员会的态度几乎是三年后发生的有关充分就业问题的斗争的一次预演。在资源规划委员会存在的每一个年头里，国会不断增加对它的行动限制，而在其主要报告发表之后，国会终止了对该委员会的拨款，终于迫使其解体。尽管国会中缺少对凯恩斯式社会政策规划的支持，但战后关于如何确保足够的就业机会的讨论，还是吸引了职业经济学家和普通公众，这反映出对战后出现重大萧条的普遍恐慌。1945年初，《充分就业提案》在国会亮相。该法案基于凯恩斯主义停滞学派的理论和预期，提出通过政府支出来弥补私人投资与充分就业之间的空缺。该法案开始正视联邦政府在经济中的重要和永久性角色，并且从国会中的自由主义代表那里，从劳工运动及其同盟当中获得了强有力的支持。其命运则兆示了战后大部分时期联邦政府干预经济的形态。无论是在新政后期还是在与国家资源规划委员会的斗争中，来自南方和乡村地区的保守派都在国会中维持着权力平衡。美国农业社团联合会、美国商会（U.S. Chamber of Commerce）以及其他企业组织对就业提案的反对立场，更突出了农场主和商业集团在限制联邦政府增长方面的共同利益。在国会中占据战略性地位的保守派，尤其是与商会经济学家合作密切的密西西比州众议员威廉·威廷顿（William Whittington），正是竭力取代并促使最终通过一项稀释版就业提案的旗手。1946年的新《就业法》没有授权政府通过增加财政支出来确保充分就业；它只是允许政府监督经济并向国会提交经济计划。该法确立了一个新机构——经济顾问委员会，其权力只限于为总统提供政策建议，而不是准备诸如年度国民生产和就业预算这类原本由《充分就业提案》初稿所建议的综合性规划。美国1945-1946年间关于《充分就业提案》的斗争，标志着自1932年罗斯福执政以来所上演之戏剧的落幕。那些在瑞典引发对大萧条的社会凯恩斯主义式应对模式的类似因素在美国一度出现并在20世纪30年代积聚起力量，但美国的国家结构最终阻碍了它们建构一种融社会支出与宏观经济管理为一体的综合战略。反过来，瑞典和美国新政的两种命运，也对危机过后商业重新整合入公共决策过程的方式，产生了重大而深远的影响。在瑞典，社民党的执政地位在1936年的大选中再次确立，促使商业集团与瑞典工会对正在兴起的瑞典福利国家模式让步。顺应社民党持续执政的形势，瑞典雇主组织联盟（Swedish Confederation of Employers’ Organization）最终与工会达成协议，从而确保了现有稳定的产业关系，并且阻止了政府对工资谈判的直接干预。尽管1938年的《盐湖浴场协议》（the Saltsjobaden Agreement）中规定的集中工资谈判式“民间”统合主义体系限制了瑞典政府的直接行动范围，但它签订于实施高水平公共支出的大环境之下，通过确立全国标准工资增长谈判的统一的惯例程序，该协议实际上促使瑞典后来的公共政策决策更倾向于发展一种高效率的国际经济体系和全面的社会福利制度。简而言之，瑞典的商业集团向社会凯恩斯主义妥协——战后，较大和更有效率的企业正是，也确实从这种体制中大为受益。与此相反，在美国，自1945年《充分就业提案》的支持者被美国农业社团联合会的农场主与商会企业家们在国会的利益联盟击败之后，在作为大企业利益代言人的经济发展委员会（Committee for Economic Development，CED）中鼓吹商业凯恩斯主义的势力再次抬头。经济发展委员会与新成立的经济顾问委员会中的温和派经济学家联手合作，其经济思想根源于以芝加哥大学为基地的经济学家，这些经济学家在《通论》发表以前，就已经预测到了凯恩斯主义的部分政策推论，而且也一直没有接受哈佛停滞主义学派对美国经济和公共支出所可能扮演的角色的解读。通过接受凯恩斯主理论中最少引起反感的部分——在一定年限周期内而非每年度实现预算平衡——经济发展委员会及其温和派经济学家联盟得以将反周期政策制度化，但也只限于有赖于自动稳定器的相应政策，而不考虑那些可增加政府支出及其自主裁量权甚至可能产生更强大的福利国家模式的相关政策。战后美国消费者购买力的维持，部分源于这种联邦政府的自动稳定器政策，但同时也强烈地依赖于工会在反复进行的民间工资谈判中的成就。工会的成功则来源于美国远高于瑞典的产业冲突率。国家军队在朝鲜战争中耗资巨大，但随后就成为促进经济发展的一个重要支柱；此外，美国经济的发展还得益于其在国际经济中的领导权。而欧洲和日本则忙于战后重建。与此同时，美国联邦政府国内支出的多种互不相关的项目仍然由国会把持着控制大权，使得来自地方和利益集团的选民们可以不受联邦控制地享受公共资源。在全国层面，宏观经济管理仍然与公共社会福利政策不相关联，而真正全面追求充分就业（被定义为使每一个愿意工作的人都有工作）的政策则仍然不在美国公共政策的考虑范畴之内。*本文选自彼得·埃文斯、迪特里希·鲁施迈耶、西达·斯考切波主编《找回国家》第四章，方力维、莫宜端、黄其轩等译，三联出版社，2009年。为了阅读及排版便利，本文省略了注释，敬请有需要的读者参阅原文。**封面图为多萝西·兰格（Dorothea Lange）拍摄于1936年（大萧条期间）的摄影作品。当时多萝西正经过一个临时帐篷，遇见了一位看上去饥饿困苦、愁容满面的母亲，她的两个孩子伏在她的身上，看上去也十分沮丧。母亲饱受折磨的面容立即引发舆论哗然，这张照片也成为了大萧条时代的标志。[图源：art.ifeng]
专题策划人：周浥莽（美国纽约州立大学社会学系博士研究生）