曹正汉 | 中国上下分治的治理体制及其稳定机制

曹正汉，浙江大学公共管理学院政府管理系教授，博士生导师，主要研究地方分权与中国的治理体制。长期在中国的乡村、镇政府和县（市）政府进行田野调查，完成了一系列学术论文和著作，著有《观念如何塑造制度》《国家与市场关系的政治逻辑》等。往期推文参见：中国的集权与分权：“风险论”与历史证据、统治风险与地方分权：关于中国国家治理的三种理论及其比较。[图源：搜狐]

寒假特别专题：国家与社会组织

各位读者朋友们，春节好！元宵佳节尚未到来，许多师友的寒假也还未结束，但我们对于社会的关怀和思考却从未停止。在这个不寻常的春节假期里，我们一同经历良多。随着大量匪夷所思的治理现象频频涌现，公众对相关社科知识的兴趣也愈加浓厚。作为社科学子，我们所积累的智识能否应对？孔子曰：“温故而知新”。会社编辑部诸君们商讨认为，诸多纷繁复杂的现象背后恰有其恒常的运行机制，才得以超越当下的特定事件而与更广阔的文化、历史与结构关联在一起。对此，社会学已有的对国家治理逻辑（政府行政行为）、民间组织运作以及两者之关系的研究，恰是我们观照当下的理论凭借。

由是，社会学会社特推出“寒假特别专题：国家与社会组织”，以飨读者。该专题由10篇中文学术论文组成，1-2篇讨论国家治理的整体逻辑，3-4篇讨论地方政府的运作机制，5-7篇讨论国家组织与社会组织之关系，8-10篇讨论特定民间组织的运作实例。欢迎读者朋友们在评论区留言，写下你对近期事件的理论思考。最后，再次祝福读者朋友们在新的一年里平安康健！

——专题策划人：翰墨、棱镜 

摘要

从治理民众的角度来看，中国政治体制的基本特征是治官权与治民权分设，形成“上下分治的治理体制”。中央政府主要执掌治官权，即选拔、监督和奖惩官员的权力；至于实际管治各地区民众的权力（简称“治民权”），则交给地方官执掌。只要地方官不违背中央政府所定大政方针，均可以因地制宜地行使其治民权，灵活地处置所管辖地区的民众事务。这种体制包含着降低执政风险的两个机制——即分散执政风险的机制和自发调节集权程度的机制，从而有助于治理体制自身的长期稳定。

一、导论

研究中国治理体制的稳定机制，首先是源于“中国经验”的一个基本特征：中国经历了三十余年的经济增长和市场化改革，但在政治上一直保持着权威体制。因此，无论我们对“中国经验”或“中国模式”作出何种理论解释，都需要回答一个重大问题：在经济增长和市场化改革的背景中，是什么原因使得中国的权威体制能够保持长期稳定？

当然，经济增长本身就有利于政治和社会稳定。所以，经济学家对上述问题的看法是，中国的治理体制因包含财政分权和行政分权，形成了一种独特的“地方分权的权威体制”（Xu，2010）；这种权威体制有助于中央政府在地区之间引入竞争机制，从而推动了市场化改革和整个国家的经济增长，因而也有助于权威体制本身的稳定（Montinola et al.，1995；Qian & Weingast，1997；Maskin et al.，2000；Blanchard& Shleifer，2001；Jin et al.，2005；Li Zhou，2005；周黎安，2007；Xu，2010）。

周黎安（1966- ），斯坦福大学经济学博士，北京大学光华管理学院教授。研究领域主要涉及政治经济学、产业组织、经济转型与发展，代表作《转型中的地方政府：官员激励与治理》等。可参考往期推文：中国地方官员的晋升锦标赛模式研究、行政发包制。[图源：北京大学]

然而，在权威体制内，经济增长和市场化改革还有另外一种效应：即导致社会出现多元化的利益群体（特别是私营企业主阶层的兴起），各个利益群体都要求扩大自身权利，这种权利要求往往与政府的利益相冲突，这就对权威体制带来政治改革的压力。经济学家的上述观点，实际上是回避了民众与政府之间的利益冲突，忽略了权威体制所面临的政治改革压力。所以，为了回答上述问题，我们需要分析：在中国的权威体制内，政府如何治理民众，特别是如何处理与民众有利益冲突的事务，以化解政治改革的压力。

关于中国政府如何治理民众以化解政治改革的压力，政治学家提出了四种观点。

一种观点是，中国政府采取了有选择性地提供公共产品的策略，以达到既推动经济增长，又维持政治稳定之目的（de Mesquita & Downs, 2005）。所谓“有选择性地提供公共产品”，指政府一方面大力提供有助于经济增长的公共产品——如修建道路、港口等基础设施，改善投资环境等，以吸引商人前来投资；另一方面，又尽可能控制有助于民众在政治上协调行动的公共产品。这种策略之所以有效，是因为这两类公共产品在技术上可以分离开，政府控制后一类公共产品，对经济增长的影响甚小（de Mesquita & Downs, 2005）。另一种观点认为，中国政府采用了有效的“吸纳策略”，即通过吸纳部分私营企业主进入各级党组织、人大、政协等体制内的政治机构，使得私营企业主阶层不能形成统一的政治利益和政治要求（Dickson，2003；2007）。第三种观点认为，中国的制度变迁循着一条独特的路径展开，即所谓“体制不变，政治在变”（political change without regime change），使得中国政府无需通过政治体制改革，就可以满足私营企业主对权利的要求（Tsai，2007）。

第四种观点是针对前三种观点所不能解释的一个现象提出来的，这一个现象是，在中国权威体制保持稳定的同时，全国各地也频繁发生民众的集体上访和抗议事件（以下简称“群体性事件”），其中一些事件还演变成民众与地方政府的严重冲突。为什么频繁发生的群体性事件与中国权威体制的长期稳定，能够同时并存？对于这一个问题，有学者认为认为，其原因是中央政府有意识地利用民众的抗议，以维持政权稳定（Lorentzen，2008）。对中央政府而言，民众有限度的、“忠诚的抗议”（loyalist protests）传递了有价值的信息，如反映了地方政府的治理状况和腐败程度，或暴露出民众最不满的领域和政策，因而有助于中央政府监督地方政府和调整政策。

我们所要指出的是，政治学家的上述四种观点都是从政府的治民策略着手，来解释中国权威体制保持长期稳定的原因；但是，政治学家没有指出，在什么条件下，这些治民策略才是有效的或可行的。如果上述治民策略在任何权威体制内都有效或都可行，为什么前苏联和东欧前社会主义国家没有采取这些策略以避免政治体制的解体？所以，我们认为，上述治民策略在中国之所以有效，与中国权威体制在治理民众事务上所形成的管治结构，密切相关。所谓“管治结构”，是指在政府系统内，统治民众的权力之配置方式，即何种权力由中央政府直接执掌，何种权力由地方政府来行使。从这一个角度来分析，我们不仅要研究中国政府的治民策略，还需要探讨与这些治民策略相对应的管治结构，才能理解中国政府为什么能够有效地运用其治民策略来维护政权稳定。

本文的观点是，从治理民众的角度来看，中国权威体制的特征是中央政府通过直接治官来达到间接治民的目的，形成“上下分治的治理体制”。也就是说，中央政府主要执掌选拔官员的权力，以及监督、考核和奖惩官员的权力（简称“治官权”），至于实际管治各地区民众的权力（简称“治民权”），则交给所挑选的地方官去行使，只要地方官不违背中央政府所定大政方针，均可以因地制宜地行使其治民权，灵活地处置所管辖地区的民众事务。我们认为，这种治理体制包含着维持自身稳定的两个机制——即分散执政风险的机制和自发调节集权程度的机制，从而使得中国的权威体制在经济增长和市场化改革的背景中，能够保持长期稳定。

本文将进一步论述上述观点，并通过对地区案例的比较研究，为上述观点提供经验支持。

二、中国上下分治的治理体制

为了从治民的角度分析中国的治理体制，我们需要把执政者管治民众的权力分成两部分：一部分是直接管治民众的权力，包括治理民众公共事务、管制民众的行为、向民众征收税费和征集资源等权力，称之为“治民权”；一部分是管治官员的权力，包括选拔治民的官员、以及任命、考核和奖惩官员的权力，即所谓“治官权”。然后，再考察这两部分权力在中国政府系统内是如何配置的。从权力的配置来看，虽然从中央政府到乡镇政府，都或多或少行使着一定的治民权，也掌握着大小不一的治官权，但是，从总体来说，治民权和治官权的配置具有如下特征：治民权主要由县（市）级政府和乡镇政府所行使，其中，县（市）级政府是行使治民权的最主要的政府；治官权主要由中央政府和省级政府所执掌，其中，中央政府掌握着最重要的治官权。

为了突出管治民众的权力在配置上的这种特征，我们将中国政府系统简化成两个层级——即中央政府与地方政府，其中，“地方政府”主要对应于县（市）级政府，那么，在中国权威体制内，管治民众的权力之配置——即所谓“管治结构”——就可以简化为“治官权主要掌握在中央政府手中，治民权主要由地方政府来行使”。此即上下分治的治理体制。

上下分治的治理体制体现了客观因素对权力行使方式的约束，即中国人口众多，幅员辽阔，地区差别大，使得中央政府难以直接行使治民权，只能通过任用和监督地方官员的方式，来间接治民。因此，在中国，这种治理体制不是在当代才形成的，它有着悠久的历史传统。

历史学家的研究表明，传统中国的治理结构分成上下两个部分：它的上层是中央政府，并设置了自上而下的官制系统；底层是乡村社会的自治组织，由族长、乡绅等地方权威所领导，这些地方权威实际控制着乡村社会的内部事务（王先明，1997：21）。这一点也早已为费孝通所指出（费孝通，2009）。当然，费孝通和历史学家所指出的传统中国的两个治理层次，与我们所说的“上下分治的治理体制”，是有差别的。我们所说的“上下分治的治理体制”，是指在政府系统内部，中央政府与地方政府（主要指县（市）级政府）在管治民众的权力上，所形成的治官权与治民权分设的格局，并非指传统中国的政府系统与地方乡绅治理系统的分别。不过，这一点差别不是关键性的，只要我们也站在传统中国县级政府的角度来观察，依然可以看出在管治民众上，传统中国同样是采用了上下分治的治理体制：皇上并不直接管治民众，而是任用县官治民，故县官也称“父母官”。至于县官用何种方式管治民众，那是他们自己需要学习、摸索和历练的事情，只要当地民众没有大的怨言，皇上是不太在意的。当然，县官在通常情况下都会利用乡绅治理乡村社会的内部事务，只有在必要时才出面直接处理民众事务。黄宗智把这种治理模式概括为“集权的简约治理”（黄宗智，2009）。所谓“集权的简约治理”，以清代为例，是指地方政府的正式权力已是高度集权化，但是，在权力的实际运作上，地方官却尽可能利用乡村社会的准官员（即乡绅一类人物——引者注），并依赖乡村社会的纠纷解决机制，进行半正式的地方治理，其目的是用最低的官僚成本来维持现存体系（黄宗智，2009）。所以，依据黄宗智的研究，传统中国在乡村社会内部所形成的乡绅自治系统，可以放在上下分治的治理体制内来理解。

《清代地方政府》是第一本系统、深入研究清代地方政府的作品。本书系统分析了清代州县官的职能及其运作。瞿同祖通过各种手本和札记，同时参考大量的官方资料，系统分析了清代州县官、吏以及地方士绅的职能及其运作。图为《清代地方政府》2003年版书影。可参见往期推文：瞿同祖 | 以礼入法、瞿同祖 | 法律在中国社会中的作用：历史的考察、瞿同祖 | 《中国封建社会》导论、瞿同祖 | 中国法律之儒家化。

当代中国的一大变化是，乡村社会领导人由历史上的乡绅，转变成基层政府官员或准官员。但是，在管治民众的权力配置上，上下分治的格局则延续下来了，治民权依然主要由县（市）级政府（包括下属的乡镇政府）所掌握。对于当代中国这种上下分治的管治结构，张静称之为“管辖权分立的局面”，或者说，“多权威中心的系统”（张静，2007：290－291、310），许慧文（Shue，1988）称之为“局部地方专制主义”（petty localdespotism）。张静指出：“在这一分割的权威体制中，……国家的权威在基层主要是象征性的，意识形态性的，原则指导性的，而非实际管治性的。”从而使得“由上而下的管治间接化，上层（政府）必须通过下层（政府）进行管治，依赖下级权威组织实施管理，而不是直接管理”。（张静，2007：310、290）

除此之外，我们需要指出的是，在当代中国，治理体制之所以仍然保持着上下分治的格局，还与同样有着悠久历史的这样一种执政理念有关：在权威体制内，中央官为了获得民众的心理认同和政治支持，需要保持亲民形象，需要把自身塑造成民众信赖的最高保护者和利益代言人；为了保持亲民形象，中央官必须尽量避免与民众直接交涉利益问题，尤其要避免与民众发生直接的利益冲突。要做到这一点，中央官的行为就受到了一定限制：凡是与民众的利益有冲突的事务，如征地拆迁、收税收费、治安管制、计划生育等等，都不便直接出面办理，必须由地方官来代办。地方官因此获得了本地区的治民权，如有权征农民的土地，有权拆老百姓的房子，有权决定地方财政收入如何使用，有权决定向民众提供何种公共服务，等等。不过，地方官管治理民众时，因有中央官监督，也不能完全无视民众的利益而独断专行，他在一定程度上需要同民众协商和谈判，以找到民众能够基本接受的方案。如果地方官处事不当，导致本地区发生严重的群体性事件，这将引起中央官的不满，中央官为了安抚民众，有可能惩罚地方官。这就形成了上下分治的治理体制。

上述执政理念实际上体现了上下分治的治理体制所蕴含的一项重要功能——即降低中央政府的执政风险。我们认为，正是由于上下分治的治理体制具有此种功能，才使得它在中国能够长期延续下来。对此，我们将在下一节讨论。

三、降低执政风险的两个机制

以上所述是以研究文献为依据，论述中国的治理体制具有上下分治的特征。接下来我们将从逻辑上论述，这种治理体制如何有助于中央政府降低执政风险。

在权威体制内，中央政府面临的首要问题是如何降低执政风险，以确保政权稳定。这种执政风险来源于政府与民众之间，潜在地或公开地存在着的利益冲突。如政府希望按自己的目的，或依管治的方便，来控制民众的经济行为和政治行为，而民众则希望有更大的自由行动空间；如政府希望征集和控制更多的资源（如土地），而民众则希望自己控制和使用这些资源；如政府希望按自己的意愿使用财政收入，而民众则希望监督和控制财政开支；等等。所以，降低执政风险的重要途径，是如何处理与民众的利益冲突问题，以及如何适当地界定政府的集权程度。为了在权威体制内解决上述问题，一种可行的办法就是采用上下分治的管治结构，形成上下分治的治理体制。

（一）一个比喻：分散烧锅炉

在降低执政风险上，中国上下分治的治理体制利用了“分散烧锅炉”的原理。所以，我首先从这一个比喻说起。

有一个人需要烧一座巨大的锅炉，锅炉里装有1000吨水，他的目标是既要把这1000吨水烧开，又不能把锅炉烧爆了。我们现在作两个假设。一个假设是，如果他把水烧开了而没有及时关闭炉火，锅炉就会爆炸。另一个假设是，由于技术和信息的限制，他只能凭经验判断锅炉里的水是否烧开了，然后决定是否立即关闭炉火；这种经验判断不能保证每次都正确，比如只有百分之九十的可能性是正确的。

将这两个假设合在一起，我们可以得出一个推断：如果这位烧锅的人坚持要亲自烧那座大锅炉，那么，他每次烧锅炉，都有百分之十的可能性把锅炉烧爆。“百分之十”是一个很高的风险，任何烧锅的人都不会无动于衷，一定会寻找降低风险的办法。

有一个简单的办法可以帮助他降低风险。他不用直接烧他的那座大锅炉，只要在大锅炉下面分设1000座小锅炉，每座小锅炉烧1吨水，小锅炉烧开的水再通过管道输送到他的大锅炉。现在，这位烧锅的人只需要做两件事：一是挑选1000名锅炉管理员来看管1000座小锅炉；二是根据每一位锅炉管理员的表现决定奖惩，如一旦某位锅炉管理员把他负责的小锅炉烧爆了，就把他撤掉。用这种分散烧锅炉的办法，即使每位锅炉管理员仍有百分之十的可能性把小锅炉烧爆，大锅炉的安全性也大为提高了。我们不妨再作一个合理的假设：假设只有超过百分之十（如20％）的小锅炉同时烧爆，才能威胁到大锅炉的安全。在此假设之下，运用分散烧锅炉的办法，虽然每天都可能有100座小锅炉会烧爆，但大锅炉却始终是安全的。

将上述比喻转换成中国政治，“烧锅炉”对应于政府要实现自己的目标，如尽可能扩大政府的控制权，以控制更多的资源、征集更多的财政收入、实施更大的政府工程、推行更严格的社会管制等：“烧爆”对应于政府在扩张自己的权力时，做过了头，引发民众严重抗议，如发生严重的群体性事件等。因此，中央政府面临的两难局面是，既要尽可能实现政府的目标（即要把水烧开），又要考虑到民众的接受程度和承受能力（即不能把锅炉烧爆了）。我们看到，中央政府采取的策略是不直接烧“大锅炉”，而是分成数以千计的“小锅炉”（即县（市）级行政区，我们省略省级政府），然后选拔和监督地方官烧各自的“小锅炉”。这就是我们所说的“上下分治的政治体制”。

（二）降低执政风险的两个机制

用“分散烧锅炉”的办法来管治民众，一个显而易见的好处是分散了执政风险，因为即使有少数几个地方官不小心把他们的“小锅炉”烧爆了，也不会影响到整个政权的安全。

所以，中国上下分治的治理体制包含的第一个机制是分散执政风此外，上下分治的治理体制还包含另一个机制：自发地调节集权程度。为了说清这一个机制，我需要对“分散烧锅炉”这个比喻作一点扩展。

我在前文已经说过，烧锅炉的人的目标是“把水烧开”，这似乎隐含着要把水烧到某个固定的温度（如1000℃）。其实，“把水烧开”还可以作更合乎实际的理解，即理解为“把水的温度烧到尽可能高”，直至烧到锅炉能够承受的上限为止。如果这样来理解烧锅炉的人的目标，那么，他直接烧那座大锅炉所面临的一个主要困难是，他需要在每次烧的时候，都准确估算大锅炉能够承受的最高温度，然后再准确判断关闭炉火的时机。当然，他的估算和判断不可能每次都正确，我们仍然假设他有百分之十的可能性出现失误。因此，明智的做法仍然是不直接烧大锅炉，而是同样分成若干小锅炉来烧。

现在，“分散烧锅炉”就不仅仅是分散了烧爆的风险，而且具有自我纠错的机制。这是因为，对于负责各自小锅炉的每一位管理员来说，现在他不仅可以充分利用小锅炉的具体信息来估算其能承受的最高温度，而且，一旦他估算错了，导致小锅炉爆炸，他虽然将失去继续烧锅炉的资格，但是，他的错误估算也将成为有价值的信息，被他的继任者和其他小锅炉的管理员所利用。他的继任者可以直接从他的错误中吸取教训，修正关于这座小锅炉在当下能够承受的最高温度的估值；其他小锅炉的管理员也可以参照他的错误估算，修正他们对各自小锅炉的估算。因此，一次小锅炉烧爆了，相当于做了一次小锅炉压力测试试验，这将帮助所有锅炉管理员获得更准确的有关小锅炉耐受高温的信息，并通过每位管理员自发地修正自己的估算，系统地降低了每一座小锅炉被烧爆的风险。

上述“分散烧锅炉”所包含的自我纠错机制，表现在中国政治体制之中，就是使得整个政府系统能够自发地调节集权程度。任何集权政体要实现长治久安，都需要解决一个基本问题：把多少资源、多大权力集中在政府手里，给民众留下多少自由支配的资源、多大自由活动的空间。解决这一问题就是要确定集权的安全边界，用“烧锅炉”的比喻来说，也就是要估算锅炉能够承受的最高温度和最大压力。然而，对于一个有着广土众民的大国来说，确定集权的安全边界有一个实际困难，那就是中央政府事前并不准确知道集权的安全边界在哪里。也就是说，在不同的地区，针对不同事务、不同群体和不同个人，政府应该集权到何种程度，才能既满足政府的需要，又为民众所接受，这是中央政府在事前没有答案的问题。集权的安全边界需要通过与民众谈判、冲突和妥协，才能在事后确定下来，而且要随各种因素的变化，作动态调整。这就意味着，集权的安全边界之形成，需要有一个试验和谈判过程。显然，这种试验和谈判不宜由中央官亲自来做，应该由地方官来做。地方官一旦试验失败，或与百姓谈崩了，再由中央政府出面安抚，另换一位地方官重新做试验，重新与民众谈判。这就使得集权程度能够灵活地反映不同地区和不同群体的差异，并且通过试错过程，自发地调节政府的集权程度。

四、对地方政府行为的推断

至此，我们通过文献研究和逻辑分析，论述了中国的治理体制具有上下分治的特征，这种治理体制在管治民众上，具有降低执政风险的作用，也就是蕴含着分散执政风险和自发调节集权程度的机制。在本节及以下两节，我们需要进一步论述的是，能否用经验事实来检验，当代中国的治理体制确实具有上下分治的特征，并且确实起到了降低执政风险的作用。

在本节，我们先从逻辑上推断，如果中国的治理体制具有上下分治的特征，那么，其地方政府的行为和地方治理有何特点，并且分析此种地方政府的行为方式是否降低了中央政府的执政风险。然后，我们将在接下来的两节讨论，如此推断的地方政府的行为和地区治理方式，与我们观察到的经验事实是否相符。如果是相符的，我们就可以认为，当代中国的治理体制确实具有上下分治的特征，并且确实起到了降低执政风险的作用。

我们在上文已指出，权威体制面临的执政风险主要来自于政府与民众的利益冲突。在处理这类事务上（如征地），由于政府倾向于扩大其集权程度（或者说利益边界），而民众则希望缩小政府的集权程度，同时扩大他们自己的利益边界，这就带来利益冲突和政府的执政风险。以政府向农民征地来说，政府希望以尽可能低的补偿标准和安置条件，多向农民征地，以控制和开发更多的土地，这意味着政府希望扩大其在土地资源上的集权程度（或利益边界）；而农民则希望提高征地的补偿标准和安置条件，希望自己控制和开发土地，这意味着缩小政府的集权程度（或利益边界）。在权威体制内，政府将如何处理这一类事务？

如果当代中国的治理体制具有上下分治的特征，那么，政府在处理与民众有利益冲突的事务上，就会表现出前述两个机制所导致的结果。比如，中央政府不会直接处理这一类事务，也不会明确划定政府的集权程度或利益边界；中央政府只是提出处理这一类事务的指导性原则，然后让地方官在各自地区探索处理办法，并在各自地区自行决定政府的集权程度。因此，在各个地区和处理相同的此类事务上，我们应该观察到地方政府的集权程度（或利益边界）存在着差异。而且，地方政府在集权程度上的差异，应该反映了各个地区实行集权的难易程度。其中，影响集权的难易程度的一个关键因素，是当地民众采取集体行动的能力。也就是说，在民众较容易形成集体行动的地区，我们就应该观察到地方政府的集权程度较低；反之，地方政府的集权程度应该较高。再如，在同一个地区，如果因一些因素的变化，提高了民众的集体行动能力，那么，我们就应该观察到地方政府随后将修正集权程度，即采取降低集权程度（或缩小利益边界）的行动。

所以，我们可以用中国各地区发生的事情，来检验前述两个机制是否在起作用。为了便于用经验事实做检验，我们对前述两个机制所应该导致的结果，提炼成如下假说：

假说1：在中国各个地区，地方政府在处理与民众有利益冲突的事务上，其实际的集权程度（或利益边界）与当地民众采取集体行动的能力成反比，即在民众采取集体行动的能力较高的地区，地方政府的集权程度较低；反之，地方政府的集权程度较高。

假说2：在同一个地区，如果因一些因素的变化，导致民众的集体行动能力提高了，那么，地方政府随后将修正集权程度，即采取降低集权程度（或缩小利益边界）的行动。

我们将运用经验数据，来检验上述假说与我们观察到的经验事实是否相符。在此我们仅指出，如果上述假说是成立的，那么，在中国的治理体制内，关于政府与民众的利益冲突问题，就可以在地方治理的层面上，得到有效缓解，从而有效地降低中央政府的执政风险。

五、三个地区案例

检验上述假说的困难之处，在于如何度量政府的集权程度，以及如何比较民众采取集体行动的能力。为了降低检验假说的难度，我们选择一个特殊领域——地方政府向农民征地——进行比较研究。具体来说，我们通过比较各个地方政府向被征地农民返还“留用地”的比例之高低来检验上述假说。

选择“征地”做比较研究，首要原因是征地本身就是政府的集权行动（即扩张其控制范围和利益边界的行动），并且与农民的利益直接相冲突。最近十几年，因征地引发的群体性事件是威胁到政治稳定的主要因素之一。所以，我们通过研究中国政府如何征地，如何在征地中解决与农民的利益冲突问题，能够在很大程度上反映出中国治理体制在实际运作上所具有的特征。另一个原因是，地方政府在处理征地事务上，其集权程度较易度量。地方政府征地的目的是将土地的开发权和收益权尽可能集中到政府手中，并尽可能降低对农民的补偿安置条件。因此，我们可以用地方政府与农民之间达成的补偿安置条款，如返还多少留用地，来度量地方政府在这一个领域的集权程度。

（一）地方政府发明的一项征地政策：返还留用地

被征地村庄的“留用地”，是指地方政府在征地时除了按中央政府制订的政策向被征地村庄和农民支付货币补偿之外，还按征地面积的一定比例（如10%），返还给村庄的建设用地，用于安置被征地农民。村庄在其留用地上，可以独立（或与开发商合作）进行商业或工业开发，所得收益归村庄集体所有。大约在1980年代中期，这种安置方式就已出现在珠江三角洲的一些县市，1990年代中期扩散到全国其他地区，称之为“留用地安置”。“留用地安置”的一项关键条款是，地方政府按征地面积的多大比例返还留用地，我们把此项比例简称为“留地比例”。

在中央政府制订的征地法律和指导性文件中，没有“留用地”这一条，更没有要求地方政府向被征地村庄返还留用地，只有关于货币补偿和人员安置的原则性条款。“返还留用地”是地方政府为了化解与农民的利益冲突，在中央政策之外自主发明的一项地方政策。也就是说，村庄所获得的“留用地”原本是地方政府打算征用的土地，现在地方政府不把这一部分土地拿走，而是留给村庄开发。如果把征地看成是地方政府的集权行动，返还留用地则直接降低了集权程度，留地比例越高，地方政府的集权程度越低。因此，我们可以利用留地比例在地区之间的差异，来衡量地方政府在土地开发领域的集权程度之高低。

（二）佛山市南海区——一个留地比例特别高的地区

广东省佛山市南海区（简称“南海”）是最早采用留用地安置的地区之一，就我们所知，也是留地比例最高的一个地区。所以，我们首先考察这一个地区的留地比例及其演变过程。

南海经历了两次行政建制的变更。1994年之前为佛山市南海县；1994年以后改为南海市，由佛山市代管；2002年以后撤市建区，改为佛山市南海区。在2002年之后，南海市名义上由佛山市代管，实际上是省政府直管，拥有独立的行政管辖权。撤市建区之后，南海区基本上保留了原有的行政管理权限，仍然是一个相对独立的县级行政单位。在征地上，南海区政府自行制订征地政策，自行办理征地事项，其征地政策与佛山市其他城区均有差别。

在南海，留用地安置大约从1980年代中期开始形成，当时的留地比例大约在7%，此后逐渐提高。但是，南海政府（指先后设置的县政府、市政府、区政府）没有制订过统一的留地比例，实际的留地比例是在每一次征地时征地单位（一般是南海政府，或下属镇[街道]政府）与被征地村庄谈判决定的。因此，每一次征地的留地比例都可能有所差别。下面是我们收集到的四个案例，它们有助于说明1992年以来南海留地比例的大致水平和变化趋势。

1.1992年至1998年南海县政府在凤鸣镇三山管理区征地

1992年，南海县政府将所辖凤鸣镇三山管理区划入城区范围，在此设立三山港经济开发区。1992年3月，南海县政府与三山管理区签订《凤鸣镇三山管理区划为城区预征土地原则协议》，随后，正式签订《南海县三山港经济开发区征用土地协议》。依据这两份协议，南海县政府在三山管理区征地11749.58亩，土地补偿款为每亩1.36万元，另按征地总面积的15%向三山管理区返还建设用地，合计应返还土地1762.41亩。1998年3月，南海市（由南海县升级而来）政府与被征地村庄（管理区已改为行政村）达成补充协议——《关于调整征用土地和留用地的协议》，向被征地村庄增加留用地679.85亩，相应地降低政府的收地面积。按此协议调整后，南海市政府应收土地面积为11069.73亩，村庄获得的留用地总面积为2442.26亩。根据调整后的留用地面积计算，南海市政府在此次征地中向被征地村庄返还建设用地的比例约为20.8%。

2.2003年至2007年南海区平洲街道与林岳村协商修改征地协议

1992年8月，南海政府在平洲林岳管理区（后改为林岳村）预征土地5500亩，至1997年10月10日，共向林岳管理区支付征地款及利息8658余万元。此后数年这片土地都没有动工开发，一直由林岳村民继续耕种。2003年6月，南海区政府授权南海区土地资源开发总公司平洲分公司（简称“平洲开发公司”）开发这片土地，计划建立平洲工业园区，开始向林岳村收地和正式办理征地手续。为此，平洲街道办事处与林岳村重新协商，大幅度修改了原预征土地协议，于2003年6月18日达成新的协议。

新协议的主要内容如下：

原南海市国土局向林岳村支付的征地款共8658.16万元，作为征用2200亩土地的全部征地款。在剩余的3300亩土地中，由平洲街道办事处与上级部门协调，帮助林岳村办理1000亩土地征地手续，并以林岳村委会的名义领取土地使用证，办证费用由林岳村支付，土地由林岳村自行开发。余下的2300亩（3300亩-1000亩），以林岳村委会的名义办理国有划拨的土地使用权证，办证费用由平洲开发公司承担，土地则由林岳村出租给平洲开发公司使用50年（租金为每年3000元/亩，每五年递增8%）。

在上述协议中，关于返还村庄的留用地分两类：第一类是直接返还给村庄、由村庄自行开发的留用地，计有1000亩；第二类是先由平洲开发公司使用50年、期满再交给村庄的土地，计有2300亩。对于后一类土地，由于平洲开发公司支付给村庄的租金低于市场租金，大约只有市场上工业用地租金的1/5，所以，将这一类土地计算村庄留用地时，应相应地打折扣，大致来说，可以按1/5的比例折算成村庄留用地，约为460亩。将上述两类留用地加总，林岳村获得的留用地总面积约为1460亩，相对于政府征的5500亩，返还留用地1460亩，留地比例约为26.5%。

上述协议在实施过程中，由于村民对出租条款意见较大，不愿意交出土地，故在2007年又作了一次修改。主要修改之处有三条：（1）在街道征用的2200亩土地中，返还355亩土地给林岳村委会及12个村民小组，且不追收已支付给林岳村的征地款；（2）平洲开发公司租用2300亩土地的期限由50年缩短为40年，自2007年1月1日起计；（3）每年支付给林岳村的租金由3000元/亩增加到5000元/亩，每五年递增8%。

依据新修改的征地协议，林岳村获得的留用地总面积约为1930亩（其中，2003年确定的留用地1000亩，新增加的留用地355亩，2300亩出租土地按新的租金标准折算成留用地575亩），留地比例提高到35%。

3.2005年南海区桂城街道办事处在夏东村征地

2005年，南海区桂城街道办事处拟在下辖的夏东村征地，同年4月27日，与夏东村委会就征地问题召开座谈会，达成如下纪要：

双方同意共同征用夏东村土地1050亩，所征土地按4：6的比例分配使用，即桂城街道办事处占40%约420亩，夏东村占60%约630亩，按先用先办、分期分批的原则办理。桂城街道征用的420亩，每亩向夏东村支付的土地补偿款不低于9万元。桂城街道承诺，协助夏东村委会向上级政府分期分批争取建设用地指标总数约630亩，并办理有关手续，相关的征地税费由夏东村支付。

夏东村委会要求用地指标要尽快解决，以确保村、组经济的发展。

上述座谈纪要的实质是，桂城街道办事处要求征用夏东村420亩土地，而村庄提出的条件是除了支付420亩土地的补偿款之外，还要帮助村庄将另外630亩农地转为建设用地，相当于桂城街道向夏东村征地1050亩，返还留用地630亩，返还比例高达60%。

4.一个可供参照的例子

上述三个征地案例说明，南海的留地比例逐渐提高，2003年已接近30%，2005年以后则超过了30%。当然，以三个案例来说明整个南海的留用地比例过于武断。不过，对于上述判断，我们可以找到其他事实作支持。

南庄镇原隶属南海市。2002年12月，南海市改为佛山市南海区，佛山市政府利用行政区划调整的时机，将南庄镇划归佛山市中心城区——禅城区管辖，以扩大中心城区的面积。2003年，禅城区政府在南庄镇设立“佛山市禅城高新技术产业开发区”，规划面积26平方公里，首期征地面积5161亩。2003年5月，禅城区政府制订出土地补偿安置方案，其中，土地补偿费和安置补助费合计6.5万元/亩，青苗补偿费3000元/亩，地上建筑物按造价（扣除折旧）补偿，留用地比例定为征地总面积的30%。

为什么要按上述补偿安置方案征地，禅城区政府给出的解释是：“由于南庄镇是由原南海市划归我区的，考虑到南庄征地历史的延续性……”。所谓“南庄征地历史的延续性”，可以理解为按“土地补偿费和安置费6.5万元/亩，留用地比例30%”的条件来征地，在南庄镇已是普遍接受的做法。这说明，2003年前后，在南海地区地方政府向村庄征地，一般要按30%的比例返还留用地。

5.对南海的留地比例和土地补偿标准的估算

将前述四个征地案例联系起来分析，我们可以得出以下结论：

（1）南海的留地比例逐渐提高，1992年约为15%，1998年约为20%，2003年约30%，2005年以后超过了30%，个别征地项目超过了40%。所以，我们估算在2003年至2006年，南海的留地比例大约在30%-40%之间。

（2）土地补偿标准也在逐渐提高，2005年前后，土地补偿标准大约在6万元/亩至9万元/亩之间。

（三）与南海有可比性的两个地区

我们现在选择与南海具有可比性的两个地区——佛山市顺德区与杭州市萧山区——做比较研究，以考察三地在留地比例上的差异。

1.佛山市顺德区

佛山市顺德区（以下简称“顺德”）与南海相邻，文化传统、社会习俗、经济发展水平、城市化程度均相近。而且，顺德经历了与南海相同的行政建制变更：1992年之前为佛山市顺德县；1992年以后改为顺德市，由佛山市代管；2002年以后撤市建区，改为佛山市顺德区。撤市建区之后，顺德区也基本上保留了原有的行政管理权限，同样是一个相对独立的县级行政单位。

顺德早在1992年就制订了有关留用地的地方政策。1992年5月，顺德市政府发布《关于统一征地和土地有偿使用的暂行规定》，其中规定：一个村庄的土地被全部征用后，除村庄原有的宅基地和工业用地仍然补足之外，另按每人80平方米的标准留给村庄建设用地，其中，工业用地和住宅用地各占一半。这项政策对应的留地比例与每个村庄的人均土地面积有关，故在村庄之间不尽相同。我们分别按1亩/人和2亩/人这两种情况，来估算村庄的人均土地面积，则这一项政策对应的留地比例约为6%-12%。

上述留用地政策一直执行到2001年7月。当然，在处理实际征地事务上，地方政府难免会作一些变通。如1993年10月，顺德市德胜区政府预征下属苏岗管理区（相对于后来的行政村）的全部土地，总面积约5050亩。根据双方达成的《预征土地协议书》，主要的补偿安置条款是：（1）土地补偿款按每亩3.6万元计算（包括土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费）；（2）按人均40m²商住用地和人均40m²工业用地的标准，核定苏岗管理区的留用地面积；（3）在上述留用地基础上，另外增加商住留用地150亩；（4）德胜区政府在征用的土地中，拿出200亩土地与苏岗管理区合作经营房地产。这些补偿安置条款高于《暂行规定》所定标准，说明实际留地比例大约不会低于10%。

2001年7月，顺德市委、市政府发布《关于进一步深化农村经济体制改革的决定》，规定征地面积的10%向被征地村庄返还留用地，另按5%向所在镇（街）政府返还留用地。顺德市政府同年10月发布的《关于调整农村集体土地管理制度的实施细则》又重申了上述留用地政策。这项政策给镇（街）政府带来了新的困难，因为村庄往往要求镇（街）政府把另外的5%留用地也给还村庄，镇（街）政府只能根据征地的难度来灵活处理。2006年7月，顺德区政府发布《规范集体留用地管理暂行办法》，取消向镇（街）政府返还留用地，所有的留用地都直接返还给村庄，同时规定：按征地面积的15%为被征地村庄预留留用地，但是，预留的留用地不在征地范围内，而是在本村尚未征用的土地上安排。日后当村庄使用这15%的留用地时，需要另行办理集体土地转国有土地的手续，再无偿划拨给村庄长期使用。这就相对于政府每征地1.15亩，再返还0.15亩，留地比例约为13%。此后至今，顺德区一直执行此项留用地政策。

综合来说，在2005年前后，顺德的土地补偿标准约为4.8万元/亩至7.8万元/亩，略低于南海；在此时期，留地比例约为10%至13%，明显低于同时期南海的留地比例。

2.杭州市萧山区

杭州市萧山区（以下简称“萧山”）与南海、顺德的经济发展水平和城市化程度均相近（1），而且经历了相似的行政建制变更：1995年之前为杭州市萧山县；1995年以后改为萧山市；2002年以后撤市建区，改为杭州市萧山区。撤市建区之后，萧山区也基本上保留了原有的行政管理权限，迄今仍然是一个相对独立的县级行政区。

萧山地方政府从1994年开始，在个别全征地村庄安排少量留用地，用于村庄建设厂房和商铺出租（李志松，2006）。不过，直到2004年4月，萧山区政府才正式出台地方政策——《关于进一步加强村级留地管理的通知》，规定了村庄获取留地的条件和留地标准。该文件规定的留地条件是：在城市建设规划范围内、人均耕地面积在0.4亩以下、且没有安排过留用地的村庄，可以申请留用地。留地标准是：人口在1501人以上的村庄，留用地面积为25亩；801人至1500人的村庄，留用地面积为20亩；人口在800人以下的村庄，留用地面积为15亩。按照上述留地条件，并不是每一个村庄在土地被征用时，都能获得留用地。只有在城市规划范围内的村庄，由于其土地迟早要全部征用，才可以申请留用地。如果将上述留地标准折算成与南海和顺德同口径的留地比例，大约在6%左右。

2006年4月，萧山区政府发布《关于进一步完善村级留用地和实施开发性留地安置政策的意见》，将留地安置的范围扩大到有征地项目的所有村庄。该《意见》将留用地分成两种情况：第一，对已撤村建居村，按该村2005年底实有耕地面积的10%，核定留用地面积；第二，对于其他村庄，当土地被征用时，按征用耕地面积的10%核定留用地。我们需要特别注意的是，上述两种情况都是以耕地面积为基数，再按10%计算村庄的留用地。为了与南海和顺德的留地比例相比较，我们需要将此处的耕地面积换算成“撤村建居的村庄的全部土地面积（不包括宅基地）”，或换算成村庄被征用土地的总面积（包括耕地与非耕地）。我们假定，在村庄的全部土地中（除宅基地外），耕地与非耕地（包括林地、空闲地、道路、沟渠、河塘等）的比例是7：3，则上述文件所对应的留地比例是7%。

（四）南海、顺德、萧山的留地比例之比较

在比较三个地区的留地比例之前，我们首先指出一点，三个地区采用留用地安置的时间有先后之分。大致来说，南海和顺德在1992年之前，就已普遍采用留用地安置的办法；而萧山1994年以后才开始探索留用地安置。关于三个地区开始采用留用地安置的时间为什么有先后之分，我们不予讨论。我们仅讨论，当三个地区都普遍采用留用地安置办法之后，在留地比例上为什么存在着明显差异。为此，我们选取2003年至2006年作为比较的时期，将前述三个地区的留地比例和土地补偿标准列成表1。

表1显示，虽然三地的留地比例相差悬殊，但是，土地补偿标准却是相当接近。这说明一个地区留地比例的高低与该地区土地补偿标准的高低是相互独立的，两者之间不存在显著的替代关系。也就是说，一个地区的留地比例较高，不是因为其土地补偿标准较低所导致的；反之，一个地区的留地比例较低，也不是因为被征地农民能够获得较高的土地补偿费和安置补助费。因此，我们在比较三地的留地比例差异时，可以忽略各地区在土地补偿标准上的差异。

表1 南海、顺德、萧山的留地比例 (2003年-2006年)

通过比较表1的数据和分析三个地区的留地比例之演变过程，我们得出地区比较的两个结果：

第一个结果：从三个地区的横向比较来说，南海的留地比例最高，顺德次之，萧山最低。

第二个结果：从每一个地区留地比例的演变来看，2000年至2006年间，顺德和萧山的留地比例变化不大，略有上升，但是，南海的留地比例却大幅度上升。

上述比较结果令人困惑。我们已说明，南海、顺德、萧山这三个地区具有太多的相似性——它们在经济发展水平和城市化程度上非常接近，都处在快速工业化的区域和紧挨着大城市，在产业结构上都经历了从农业向工业和服务业的转型，在行政建制上都经历了撤县设市和撤市建区的变化。既然三个地区有如此之多的相似性，为什么在留地比例上却有着明显的差别？此外，2000年以后，为什么南海的留地比例大幅度上升？

我们将在下一节讨论，第四节所建立的理论假说能否解释上述比较结果。如果能够解释的话，就说明该理论假说对经验世界具有一定的解释能力，其前提条件——中国的治理体制具有上下分治的特征，以及前提条件所蕴含的降低执政风险的机制，也能够在经验世界中观察到。

六、对地区比较结果的解释

上述三个地区案例及其比较结果，反映了中国治理体制的一项基本特征：中央政府不直接处理与百姓有利益冲突的事务，而是分散到各个地区，授权各地区的地方政府处理；地方政府再通过试验的办法，形成本地区的政策和惯例。以征地来说，中央政府发布的法律和文件只具有指导性意义，至于如何补偿和安置被征地农民，需要由地方政府根据本地区的实际情况和惯例制订地区性政策。“留用地安置”就是在此种背景下，由地方政府与被征地农民共同创造出来的一种安置方式。尽管这种安置方式不在中央政府的政策范围内，但只要地方政府和被征地农民都能接受，中央政府并不干预。这是典型的“分散烧锅炉”的办法，尽管这种安置方式不在中央政府的政策范围内，但只要地方政府和被征地农民都能接受，中央政府并不干预。这是典型的“分散烧锅炉”的办法，其结果是导致征地政策具有明显的地区差异。所以，我们可以用前述理论假说来解释三个地区的比较结果。

不过，在给出我们的解释之前，首先需要排除两种可能的解释。一种可以排除的解释是，用三个地区在历史、文化、习俗、或村庄的宗族结构等因素上的差别来解释它们之间在留地比例上的差异。这种解释之所以可以排除，其原因很简单：在上述因素上，南海与顺德是基本一样的，至少是没有明显的差别，然而，两地在留地比例上却相差甚大。这说明，导致三个地区在留地比例上出现差别，应该另有原因。

另一种可以排除的解释是，用三个地区所属的省——广东省和浙江省——在留用地政策上的差别，来解释它们之间在留地比例上的差异。这种解释之所以也可以排除，其原因也很简单：在2006年7月之前，特别是在我们比较的时期——2003年至2006年7月，广东省和浙江省的留用地政策是基本相同的，不存在明显的差别。

（一）对地区比较的第一个结果的解释

地区比较的第一个结果是，南海的留地比例最高，顺德次之，萧山最低。这说明，这三个地区的地方政府在土地开发领域的集权程度，也存在着反向的关系：即南海地方政府的集权程度最低，顺德次之，萧山最高。依据前述假说1，地方政府在处理与民众有利益冲突的事务上，其集权程度与当地民众组织集体行动的能力成反比。据此推断，在组织集体行动的能力上，南海村民高于顺德村民，顺德村民又高于萧山村民。因此，如果我们能够找到证据说明，当面临政府征地时，南海村民组织集体行动的能力最高，顺德村民次之，萧山村民最低，那么，我们就可以用假说1解释地区比较的第一个结果。不过，在找到这样的证据之前，我们还要解决一个技术问题：如何在地区之间比较村民组织集体行动的能力之高低？

1.如何比较村民组织集体行动的能力？

当村庄面临地方政府征地时，村民能否有效地组织集体行动受制于两个因素：第一，村民之间在征地收益上的共享程度；第二，村庄内部独立于政府的组织化程度。所谓“村民之间在征地收益上的共享程度”，简称“征地收益的共享程度”，是指村庄土地被征用带来的收益——包括土地补偿费、安置补助费、及其他补偿安置措施等，是主要由全体村民共同分享，还是主要由部分村民所获得。如果是主要由全体村民共同分享，则说明征地收益的共享程度较高；反之，说明征地收益的共享程度较低。所谓“村庄内部独立于政府的组织化程度”，简称“村庄的自治程度”，是指村庄内部除了官方设立的行政村的管理机构之外，是否还有由村民自我管理、自己选择领导人的组织。如果有，则说明村庄的自治程度较高；反之，说明村庄的自治程度较低。

依据这两个因素的表现，我们可以把村庄分成三种类型：第一类村庄是征地收益的共享程度较高，且村庄的自治程度较高；第二类村庄是征地收益的共享程度较高，但村庄的自治程度较低；第三类村庄是征地收益的共享程度较低，且村庄的自治程度较低。对于这三类村庄来说，我们可以作出判断：在村民组织集体行动的能力上，第一类村庄最高，第二类村庄次之，第三类村庄最低。

所以，如果我们能够将三个地区的村庄按上述方法分类，则不难在地区之间比较村民采取集体行动的能力。当然，若要将村庄如此分类，我们需要进一步解决的问题是：如何衡量征地收益的共享程度，以及如何衡量村庄的自治程度。

2.征地收益的共享程度之衡量方法

衡量征地收益的共享程度，有一个关键性变量——即村庄的农地经营方式，指土地是分散在各个家庭承包经营，还是实行土地股份制，由村庄集中经营。具体来说，如果土地分散地由各个家庭承包经营，那么，当地方政府向村庄征地时，就可以区分出是征谁家的承包地，政府官员就可以有针对性地做承包经营户的工作。在此种情况下，村庄内部就存在着被征地的村民和未被征地的村民之分，征地收益主要由被征地的村民所获得，故征地收益的共享程度较低。反之，如果村庄建立了土地股份制，土地已经收归村庄集中经营，那么，当地方政府向村庄征地时，就不可能区分出是征谁家的承包地，征任何一块土地都是向全体村民征地，征地款也主要是按股份分配给每一位村民，故征地收益的共享程度较高。

这说明，在村庄内部，农用土地的经营方式通过影响征地收益的共享程度，从而与村民组织集体行动的能力具有直接相关性。实行土地股份制的村庄与不实行土地股份制的村庄相比，当它们都面临政府征地时，前者因征地收益的共享程度较高，故较易动员和组织集体行动，后者因征地收益的共享程度较低，故较难动员和组织集体行动。不过，仅仅指出这一点是不够的。在村庄内部，村民能否成功地组织起集体行动，还与村庄的自治程度有关。

3.村庄的自治程度之衡量方法

为了衡量村庄的自治程度，我们需要到行政村层面之下——即自然村（其正式称谓是“村民小组”）的层面——进行考察。在自然村层面，村庄的宗族结构、宗教、习俗等因素都可能影响到村庄的自治程度。但是，在我们比较的三个地区，这些因素要么是基本一样的（如南海与顺德），要么没有明显差别（如萧山与南海、顺德相比）。所以，我们着重考察另一个可能有重要意义的因素——自然村干部（即村民小组的组长和副组长）的角色和作用。

自然村干部角色和作用难以一概而论，大致来说，有两种类型。

一种类型的自然村干部只是行政村的联络人和办事员，用于联系村民和办理行政村干部交办的一些事务。这是在中国大多数村庄自然村干部的一般类型。这类自然村干部地位低微，发挥的作用也很小，他们既没有能力管理自然村的公共事务，也没有多少公共事务需要他们来管理。因此，在这些村庄，自然村内部实际上没有真正意义的村庄领导人。

然而，在另外一些村庄，因一些特定的原因，导致自然村干部成了另一种类型：他们不是行政村的联络人和办事员，而是村民普选产生的村长，代表本村与上级政府及行政村打交道，并经营本村的土地和集体经济，管理本村的公共财政和其他公共事务。这种类型的自然村干部就是我们所说的村庄领导人，而且是得到村民支持的、独立于政府的村庄领导人。在这样的村庄，当面临地方政府征地时，自然村干部与普通村民就具有较高的利益一致性，他们通常站在村民一方与地方政府讨价还价，甚至发动村民采取集体行动以争取更好的补偿安置条件。

由于存在上述两种类型的自然村干部，村庄的自治程度也相应地有着明显差异。如果自然村干部是由村民选举产生的村庄领导人，那么，在自然村内部，村民就可以通过村庄领导人办理公共事务，组织集体活动，协调村民的集体行动，这意味着村庄具有较高的自治程度。反之，如果自然村干部只是行政村的办事员，村庄的自治程度就较低。

那么，是什么原因导致在一些村庄自然村干部只是行政村的办事员，而在另一些村庄他们却是真正的村庄领导人？当然，这样的原因多种多样，几乎难以穷尽。不过，对我们做地区比较来说，无需把所有的原因都列举出来，只需把能够解释地区差异的重要原因找出来即可。我们发现，有一个原因，即在自然村内部是否建立了土地股份制是导致自然村干部能否成为村庄领导人的重要原因，而且，这一原因有助于我们做地区比较。

具体来说，如果在自然村内部建立了土地股份制，那么，土地主要由各个自然村所控制和经营，其经营者和管理者是自然村干部（即村民小组的组长和副组长）。在此种情况下，自然村干部就必须担当村庄的领导角色：他们要负责经营本村土地、筹划和实施村庄的发展项目、管理村庄财务和其他公共事务。这意味着，自然村干部既需要具备相应的经营管理能力，也需要得到村民的信任和支持，才能履行其职责。因此，自然村干部就需要由村民选举产生。总之，如果在自然村内部建立了土地股份制，那么，因经营村庄土地和村庄经济的需要，将导致自然村干部成为真正的村庄领导人。

反之，如果在自然村内部没有建立土地股份制，那么，村庄的土地要么分散在各个家庭承包经营，要么由行政村所控制，由行政村干部统一经营。无论属于哪一种情况，自然村干部都处于无足轻重的位置上，他们通常只能充当行政村的办事员，对一般村民来说，这样的职位既缺乏吸引力，也不太关心由谁来充任。

所以，我们通过观察在自然村内部是否建立了土地股份制，就可以推断自然村干部是否是村庄真正的领导人，从而可以衡量村庄的自治程度之高低。

4.对三个地区在留地比例上的差异之解释

我们现在陈述收集到的证据，以解释南海、顺德、萧山在留地比例上的差异。

（1）村庄内部是否建立了土地股份制？

我们提供的一项证据是，在南海和顺德，村庄内部均建立了土地股份制，而在萧山的村庄，则没有建立土地股份制。这一项证据表明，在这三个地区，南海和顺德的村民在组织集体行动的能力上，均高于萧山村民。

南海与顺德都是从1993年开始在农村全面推广土地股份制的。在村庄内部建立土地股份制，也就是将原来分到各个家庭耕种的土地重新集中起来，以便于村庄统一规划和统一经营。村民交出土地之后拿到的是相应的股份，土地经营收入扣除开发成本和管理费用，按股份分配给村民。到1996年底，南海有99.8%的自然村建立了股份经济合作社（即以自然村为单位建立土地股份制），79.7%的行政村（当时称“管理区”）建立了股份经济联合社（或集团公司）（南海市推行股份合作制办公室，1997）。顺德与南海的进展基本一致。到2007年底，顺德215个行政村共建立了290个股份合作社；其中，189个行政村实行“一村一社”（即以行政村为单位建立土地股份制），其余实行“一村多社”（即以自然村为单位建立土地股份制）（傅晨，2003：10-11）。此后，两地的土地股份制都经历了不断完善的过程，至今仍然是两地农村集体土地的主要经营制度。

萧山从未推行与南海或顺德类似的土地股份制。在萧山农村，也有农户自发建立的农业合作社，或股份制的农业合作组织，如果园、花卉种植场等。但是，这种合作方式不是以村庄为单位收回农户的承包地，而是在农户保留土地承包权的基础上，农户之间或农户与外来投资者之间关于土地使用权的合作。合作的范围可以是一个村庄的部分农户，也可以是在跨村庄的农户之间开展合作，还可以是农户与外来投资者的合作。参与合作的农户仍持有特定土地的承包权，仍能清晰地识别“自己的土地”。当合作终止之时，如遇到地方政府征地时，土地仍回到持有承包权的农户手中。这种合作方式被称为“稳制活田”，也就是稳定土地承包权，搞活土地使用权。

2003年以后，萧山的农村合作组织出现了一个变化，该年5月，萧山区委和区政府发布《关于村经济合作社股份制改革的实施意见》，开始推动以村庄为单位建立股份经济合作社。这项改革的主要目标是在已撤村建居、或土地已被大量征用的村庄，将集体所有的经营性资产（如厂房、商铺、现金等）按股份量化到村民个人，以解决村庄内部的矛盾，加强对村庄集体资产的监督。在上述文件中，“经营性资产”不包括由村民承包经营的农用土地。作为例外，上述文件也给个别的特殊村庄留有余地：“对个别情况特殊的村庄，也可以将土地折价，折价款量化到个人，土地由村统一经营。”这说明，此次萧山地方政府推行改革的目的不是要在村庄内部建立土地股份制，以替代家庭承包经营制度。

（2）如果建立了土地股份制，是以自然村为单位建立的，还是以行政村为单位建立的？

我们提供的第二项证据是，虽然南海和顺德的村庄都建立了土地股份制，但是，两地的土地股份制有一个重要差别：在南海，土地股份制主要是以自然村为单位设立的，而在顺德，土地股份制主要是以行政村为单位建立的。这一项证据表明，南海村民在组织集体行动的能力上，要高于顺德村民。

南海推行的土地股份制，最大的特点是以自然村为单位，每一个自然村都建立一个以经营土地为核心的股份经济合作社。在自然村设立股份经济合作社的基础上，在行政村层面再建立股份经济联合社（或集团公司）。不过，在2003年之前，在行政村层面建立的股份经济联合社大都是空架子，它们只控制了少量土地，由行政村干部负责开发和经营，所得收入用于支付行政村干部的工资和维持行政村的日常运转。2003年，南海地方政府开始推动“一村一社”改革，即要求撤销自然村的股份经济合作社，将土地集中到行政村的经济联合社来经营和管理，相应地，村民的股份也转到行政村的经济联合社。这一项改革因各个自然村的利益难以平衡，特别是涉及到村民对行政村干部信任问题，推进起来困难重重，进展缓慢。到2006年，在整个南海，只有极少数行政村完成了“一村一社”改革，绝大多数行政村仍然是以自然村为单位实行土地股份制。

顺德地方政府在推行土地股份制之初，就原则上规定以行政村为单位建立土地股份制，所谓“一村一社”。如前所述，到1997年，约88%的行政村实行“一村一社”。2001年7月，顺德市委、市政府发布《关于深化农村经济体制改革的决定》，要求“仍实行一村多社的，应尽快进行股份合作社的并帐工作，实行一村一社。”此后，以自然村为单位建立土地股份制的村庄进一步减少，到2006年，只剩下个别村庄仍然实行以自然村为单位的土地股份制。

（3）三个地区在留地比例上存在差异的原因

将上述两方面的证据合起来，我们就可以在村民组织集体行动的能力上，对南海顺德萧山进行比较。比较结果见表2：

表2显示，我们可以用假说1解释地区比较的第一个结果：在三个比较的地区，由于南海村民组织集体行动的能力最高，顺德村民次之，萧山村民最低，导致南海的留地比例也最高，顺德次之，萧山最低。

表2 南海、顺德、萧山的村民组织集体行动的能力之比较

（二）对地区比较的第二个结果的解释

地区比较的第二个结果是，2000年以后，顺德和萧山的留地比例变化不大，南海的留地比例却大幅度上升。依据假说2，我们可以推断，南海村民组织集体行动的能力有明显提高，迫使地方政府降低集权程度。因此，我们需要找到证据说明，2000年以后南海村民组织集体行动的能力确实提高了。令人遗憾的是，我们在这一方面没有收集到系统的证据，仅仅收集到零散的证据。尽管如此，这些零散的证据仍然有助于说明，与1990年代相比，在2000年代，南海村民在组织集体行动的能力上，确实有明显提高，从而我们可以用假说2解释南海的留地比例大幅度上升的原因。

1.村民发起的四起集体行动

以下是我们收集到的南海村民为了争取自己的权益，对地方政府（或村庄行政机构）采取集体行动的四个例子，我们按时间顺序分别叙述。

(1)1993年洲表村村民集体请愿

1993年2月3日，南海平洲区洲表村116位村民联名向区党委递交《请愿书》，强烈要求分拆村庄的经济社。此事被当地干部称之为“平洲解放以来最大的群众事件”。洲表村是自然村，当时归平洲区夏北管理处管辖，有农业人口1700余人，耕地1307亩，内分六个生产组（即人民公社时期的生产小队）。

事件的起因是这样的：1989年，洲表村按上级政府的要求，将六个生产组的土地和人口合在一起，设立一个经济社。但在当时，经济社只是挂了一个牌子而已，六个生产组尚未开展实质性整合，土地仍由生产组发包和经营，收入分配也在各生产组内部进行。生产组难以整合的原因是各组人均拥有的耕地相差很大，最高的组是人均0.97亩，最低的只有0.45亩。1992年，上级政府和村庄干部以“理顺经济社内部的经济关系”为由，强行要求各生产组完成实质性合并，将土地集中到经济社，重新调整各农户的承包地。此事在人均耕地多的组引发了强烈不满，这些村民自发组织会议商量对策，不承认村干部的领导，抵制调整土地，不向经济社缴纳土地承包费。

1992年又遇到政府向洲表村征地，在征地款的分配上，村干部认为，既然土地已统一入社，征地款（可分给村民的部分）应按人头平均分给村民，无需考虑是征了哪一组的土地，或组与组之间原来在人均土地上的差异。这就进一步加剧了人均耕地多的组与村干部之间的矛盾。1992年10月间，曾连续几天每天都有部分村民围着村办公室找村干部质询，少则40、50人，多则近200人。但是，矛盾和问题依然没有解决，最后发展到116位村民向平洲区党委联名请愿，请求拆散经济社。

平洲区党委没有按部分村民的要求拆散经济社，而是在洲表村开展土地股份制的试点，将经济社改组成股份经济合作社，并通过股权设置和分红安排，体现各个生产组的村民在人均占有土地上的差异，请愿事件遂得以平息下来。

（2）2003年平胜村的自然村干部与村民联合抵制经济社合并重组

2003年7月，平洲街道办事处（即原平洲区）发生一起村民集体上访事件。事件的起因是2003年上半年，平洲街道办事处与下属平胜村委会协商，打算推动平胜村内部5个自然村的经济社合并，组建平胜村经济联合社。平胜村共有人口2575人，由5个自然村（即村民小组）组成，每个自然村都设立了一个股份经济合作社来经营和管理本村土地。当时，平胜村共有耕地2650亩，是平洲街道保留耕地最多的村庄。但这些耕地掌握在各个自然村手中，不在平胜村委会的控制之下。

街道办事处与平胜村委会的意图有两个：一是街道办事处希望在平胜村征地1000亩，用于扩大平洲工业园；二是平胜村委会希望将各个自然村的土地集中，由村委会统一规划、统一开发和统一经营。为此，街道办事处与平胜村委会合作制订了《平胜村经济合作组织合并重组工作方案》，并在土地征用上达成了初步方案。但是，街道办事处和村委会商议的方案却遭到自然村干部和村民的强烈反对，引发了村民集体上访。自然村干部和村民主要反对的是由行政村掌控全部土地的开发权和经营权，因为村民很难控制和监督行政村干部，也就很难监管土地开发收益。

上访事件始于2003年7月8日。这一天，平胜村下属5个自然村的村长和副村长，共11人，到平洲街道办事处上访，反对将土地开发权集中到行政村，要求行政村在做土地统一规划时单独划出土地给各个自然村自行开发。此后，上访事件逐渐升级。8月25日，各自然村村民先后两次聚集到平胜村委会抗议，每次人数都在100人左右；8月31日，29位村民到南海区集体上访；9月8日，约70位村民集体到广东省政府上访。

村民集体上访的结果是，平胜村各经济合作社的合并重组和政府征地都停下来了，至少在2007年之前，这两项工作未再提上议事日程。

（3）2005年南海征地案

2005年3月至8月间，南海桂城街道东区村、中区村的村民因征地与地方政府爆发严重冲突。此次事件曾一度是国外媒体和香港媒体关注的一个热点，被称为“南海征地案”。

冲突事件起因于1992年3月，南海县政府在凤鸣镇三山管理区的8个自然村（后来划分为东区村、中区村两个行政村）预征土地11749.58亩（上文第五节已有叙述）。然而征地之后，这一片土地长期没有开发，仍由村民耕种。2005年初，南海政府打算在这一片土地上建设“三山国际物流园区”，向村民发出收回土地的通知。此时，各自然村不同意交出土地，并开始上访和举报。村民的理由是：第一，当初征地没有征得村民的同意，是个别村干部受政府的蒙骗，稀里糊涂签了合同；第二，补偿标准太低，丈量土地不准确，大部分留用地没有办证等；第三，地方政府的征地手续不合法。南海政府则以征地合同早就签了、土地补偿款已支付完毕、留用地也给了村庄为由，决定强行收地，并于3月26日进场平整土地。当天，在自然村干部的带领下，数百位村民围在土地周围，阻止政府进场施工。此后连续几天，村民轮流驻扎在土地上，使得政府无法收地和施工。双方的冲突一直持续到7月份，聚集起来的村民最多时曾达到2000多人。

最后，南海政府作出重大让步，此次事件逐渐平息下来。南海区委、区政府先是向村民作出17条承诺（即《三山问题一揽子解决方案》）；随后，在《关于处理三山国际物流园区收地问题协调会议纪要》（南工纪[2006]1号）中，拿出兑现承诺的具体办法，并同意了村民提出的部分新要求，包括增加400余亩村庄留用地。仅就留用地办证和补办用地手续这一项来说，南海区政府和桂城街道办事处就承担了所有办证税费。

由于此次事件的起因是在十几年之前，与现任地方官员无关，现任官员在处置此事时，也无明显失职之处，故上级政府未处理南海的主要官员。但是，受此次事件的牵连，当时的桂城街道党委书记仍被调离岗位。这说明，一旦某个地区发生重大群体性事件，无论地方官员有无直接责任，都有可能受到某种程度的追究。

（4）东二新村村民投票否决街道办事处的行政决定

“东二新村”的全称是“东二村新村村民小组”，它是一个自然村，隶属桂城街道东二村管辖。东二新村是一个全征地村庄，村庄除了宅基地和政府返还的留用地以外，其余土地在1996年以前就已全部被政府征用。

2006年5月23日晚，东二新村召开村民代表和股东代表（村内设有股份经济合作社）会议，投票表决是否在村内大道建设商铺，开办花鸟虫鱼古董专业市场（以下简称“花鸟市场”）。参加会议的代表共28位，投票结果是26位代表同意开办，2位代表因事中途离开会场未投票。同年6月3日，村庄领导人将上述建设商铺和开办花鸟市场的方案提交全体村民表决，共发出表决票418张，结果以402票赞成、8票反对、8票弃权通过了上述方案。随后，村庄于7月11日将建设商铺和开办市场的计划报给南海区政府规划分局审批，并于7月24日动工兴建市场铺位。8月8日，南海区规划分局以影响城区整体面貌和不利于以后城中村改造为由，不同意东二新村的建设计划。然而，村庄不予理睬，继续施工。8月15日，桂城街道执法分局、街道规划建设办公室等部门联合下达行政决定，确认东二新村建设铺位属违法建设，责令立即停止施工。

东二新村接到街道办事处的停工决定后，立即作出反应。8月16日，东二新村再次召开村民代表和股东代表会议，同样是以投票表决的方式，决定是否停止施工。此次参加会议的代表有30位，表决结果是，不同意停工的票数是28票，另有2票弃权。

在村民代表作出不停工的决定之后，8月18日，东二新村村长向桂城街道办事处提交了一份申诉书，抗议街道办事处的停工决定。这份申诉书言辞激烈，充满了对街道办事处的质问：

“请问各位领导，我们村祖祖辈辈在这块土地上生活，现在连在自己的土地上建设铺位出租，解决村民的生活困难，都不行，村民会服从吗？……还有我们村环境卫生清洁费每年十多万元，村庄文明建设、街巷道路、照明、绿化、社会治安、村务开支、经济建设等一切资金，从何而来？是你们政府给的吗？我们都得靠在少量土地上建厂、建铺出租，才有钱解决。……建什么才符合你们规划局的要求？……每个城区中心都是商铺林立，还有什么不影响城区整体面貌的好项目？如果有，恭请领导及早告诉我们。如果没有，我们赖以生存的土地用来做什么？……是否想压到村民集体上访才同意建设？”

在这份申诉书的最后，这位村长也恰到好处地提出，他们计划将花鸟市场建设成旅游、休闲、购物、美化家居的一个好去处，办成桂城的一个亮点，实现政府和村民双赢。为此，他恳请政府体察民情，准予开办。

最终的结果是，政府作了让步，东二新村花鸟市场于2008年初建成并对外招商，取名“东二花卉虫鱼大世界”。

2.南海村民的集体行动能力：1990年代与2000年代的比较

上述四起集体行动都与村民保护或争取土地权益有关。通过分析这四个例子，我们发现从1993年到2006年，南海村民在涉及土地权益的集体行动上，其组织方式发生了两个显著变化。

首先，自然村干部的角色发生了很大变化，他们由不参与村民的集体行动，逐渐成为集体行动的参与者、发起者、和组织者。1993年，洲表村部分村民的集体请愿是自发形成的，没有村干部参与，而且行动的矛头就是针对当时的村干部。到了2003年，当平胜村村民在相似背景下组织集体行动时，已有自然村干部起带头作用了。在2005年的南海征地案中，我们同样看到自然村干部带领村民阻止地方政府进场施工。2006年东二新村村民投票否决街道办事处的决定更是在自然村干部的组织下完成的。导致这一项变化的原因是，1993年以后自然村内部建立了土地股份制，提高了村民在土地收益上的共享程度，也使得自然村干部需要由村民选举产生，因而，自然村干部逐渐与村民结成了利益共同体。

其次，由于有自然村干部的参与和组织，村民在组织集体行动上就有了一种新的方式：举行村民投票表决。对于村民来说，这种集体行动的代价很低，风险很小，却能更有效地在村庄内部动员和凝聚集体力量。对于地方官员来说，村民投票表决的结果蕴含着潜在的政治压力，迫使地方官员在事态恶化之前认真考虑村民的要求。正如东二新村的村长所说：“是否想压到村民集体上访才同意建设”？

3.南海的留地比例大幅度上升的原因

上述两项变化说明，与1990年代相比，在保护和争取土地权益上，2000年以后南海村民的集体行动已从自发行动演变成有村庄领导人参与的组织化的行动。这意味着，村庄内部的动员能力提高了，而普通村民参与集体行动的代价也下降了。结果是，村民采取集体行动的能力有显著提高，这也是导致2000年以后南海的留地比例大幅度上升的主要原因。所以，假说2能够解释前述地区比较的第二个结果。

七、结论与讨论

本文的结论是：从治理民众的角度来看，中国治理体制的基本特征是治官权与治民权分设，形成上下分治的格局；这种治理体制包含着维系自身稳定的两个机制——分散执政风险的机制和自发调节集权程度的机制。在上下分治的治理体制内，容许地方官在各自地区探索执政办法和调节集权程度，容许地方官与民众在许多重大利益问题上讨价还价，甚至发生局部冲突；依靠上下分治的政治架构，中央官可以运筹帷幄，超然于地方官与民众的利益冲突之外，监督和调节地方官的行政活动，并于适当时候出面调解地方官与民众的冲突。

当然，上述结论只是以局部的经验事实为基础，还需要经受更严谨的检验，也需要在理论上进一步提炼。尽管如此，本文对研究中国权威体制保持长期稳定的原因，提供了一个新思路。在现有文献中，关于中国权威体制保持长期稳定的原因，主要是用政府的策略性行动来解释。本文的结论则表明，中国上下分治的政治架构及其蕴含的稳定机制，可能是更深层、更持久的原因。

此外，本文的结论还有更一般的意义。经济学家已经认识到，社会主义国家的治理体制有两种组织模式。一种是中央垂直管理的组织模式（以前苏联为代表），此谓“U型结构”；一种是中央集权与地方分权相结合的组织模式（以中国为代表），此谓“M型结构”（Qian，1993；Maskin，Qian，Xu，2000）。与U型结构相比，M型结构具有一大优势，即可以引入财政分权和地区竞争的激励机制，以推动经济增长。经济学家据此认为，中国具有的M型结构，以及在此结构内引入的财政分权和地区竞争，是导致中国经济持续增长的主要原因（Montinolaet al.，1995；Qian & Weingast，1997；Jin et al.，2005；Maskin et al.， 2000；Blanchard& Shleifer, 2001；Xu, 2010）。但是，这一理论所没有解决的一个问题是，在中国，中央政府与地方政府的分权关系是依靠什么来维持稳定的？本文的结论有助于解决这一问题。

在正式的联邦制国家（如美国），中央政府与地方政府的分权关系首先是通过宪法确定下来，宪法赋予地方自治权；其次，中央政府在权力架构上采取三权分立的原则，使得中央政府在干预地方事务上，难以形成统一意见和统一行动，从而消弱了中央政府的干预能力（Bednar et al.，2001）。然而，在中国，这两种力量都不存在。从正式制度上说，中国不是一个联邦制国家，中央政府对地方政府拥有支配权，中央政府可以向地方政府分权，也可以将分出去的权力再收回来。

那么，是什么因素制约着中央政府的收权行动？

本文的分析及结论表明，在权威体制内部，也能形成稳定的中央与地方的分权关系；这种分权关系得以稳定的原因，是中央政府出于降低执政风险、维护政权稳定的需要。中央政府要降低执政风险，一种有效办法是利用分散烧锅炉的原理，将治民权授予地方官员，中央政府主要执掌治官权。为了激励地方官行使治民权，也为了让地方官能够获得足够资源治理民众，中央政府就不能控制全部财政收入，必须将一定比例的财政收入留给地方官员来支配。因此，地方政府所获得的行政权和财政权，是中央政府为了降低执政风险，必须分出去的权力，因而是中央官员不能任意收回的权力。同时，由于降低执政风险是一种持续性的需要，这就约束着中央政府必须维护分权关系的稳定，持续地分权下去。

*本文选自《社会学研究》2011年第1期。为阅读及排版便利起见，删除了注释，敬请需要的读者参阅原文。

**封面图为《丝路山水地图》（又名《蒙古山水地图》）是明代中后期的一幅绢本设色画，现藏于北京故宫博物院。该图描绘了东起嘉峪关西至天方城（今沙特阿拉伯伊斯兰圣城麦加）的辽阔地域范围。

〇编辑：翰墨  〇排版：棱镜

〇审核：老象

〇专题策划人：棱镜、翰墨