朱健刚、赖伟军 | “不完全合作”：NGO联合行动策略以“5·12”汶川地震NGO联合救灾为例

朱健刚，南开大学政府管理学院教授，博士生导师。香港中文大学哲学博士，研究非营利与公益慈善，主要研究领域为社会组织、城乡社区、社会运动、公民社会理论等。主编《中国公益蓝皮书》和《公益研究》杂志，参与创办广东千禾社区公益慈善基金会。曾是哈佛-燕京访问学者和福尔布莱特访问学者。

赖伟军，中山大学中国公益慈善研究院研究员，图片暂缺。

寒假特别专题：国家与社会组织
各位读者朋友们，春节好！元宵佳节尚未到来，许多师友的寒假也还未结束，但我们对于社会的关怀和思考却从未停止。在这个不寻常的春节假期里，我们一同经历良多。随着大量匪夷所思的治理现象频频涌现，公众对相关社科知识的兴趣也愈加浓厚。作为社科学子，我们所积累的智识能否应对？孔子曰：“温故而知新”。会社编辑部诸君们商讨认为，诸多纷繁复杂的现象背后恰有其恒常的运行机制，才得以超越当下的特定事件而与更广阔的文化、历史与结构关联在一起。对此，社会学已有的对国家治理逻辑（政府行政行为）、民间组织运作以及两者之关系的研究，恰是我们观照当下的理论凭借。
由是，社会学会社特推出“寒假特别专题：国家与社会组织”，以飨读者。该专题由10篇中文学术论文组成，1-2篇讨论国家治理的整体逻辑，3-4篇讨论地方政府的运作机制，5-7篇讨论国家组织与社会组织之关系，8-10篇讨论特定民间组织的运作实例。欢迎读者朋友们在评论区留言，写下你对近期事件的理论思考。最后，再次祝福读者朋友们在新的一年里平安康健！
——专题策划人：翰墨、棱镜

摘要
在应急管理中，中国NGO的发展策略越来越引起广泛关注，本文以“5·12”汶川地震NGO联合救灾行动为例，着重探讨当前中国NGO联合行动的“不完全合作”问题。本文认为，不完全合作是NGO在面对内外部制度约束和组织限制条件下的主动策略性行动选择，具体策略机制表现为联合行动目标的自我约束、有限的组织参与和弹性的组织形式等三方面。NGO不完全合作策略的产生是由外部政治机会空间有限、组织关系网络的非正式性，以及组织合作意愿不完全等组织内外部因素的共同形塑而成。本文还指出，在当前整体限制性的制度环境下，正是这种不完全合作策略使得NGO联合救灾在面对各种挑战的情况下成为可能，但也因为合作的不完全性，使得联合行动难以持续。NGO进一步的持续合作还需要新的组织模式。

一、约束环境下的NGO联合

改革开放以来，中国社会转型最引人注目的变化之一就是社会领域规模庞大的NGO的兴起及其影响力的不断扩展。而自20世纪90年代开始，中国NGO发展浪潮也逐渐引起国内外学术界的广泛关注（White,v1993; Howell, 1995; Saich, 2000; 王名，2007，2010；Foster，2002；邓国胜，2003；Morton，2005；马秋莎，2006; Deng，2010; Spires, 2011）。然而，与NGO数量快速增长的积极面向相反的是，大量研究表明：当前中国的整体性体制环境对社会组织，尤其对自下而上自发产生的民间公益组织总体上是约束性或限制性的，主要表现在社会组织生存与发展的合法性不足、获得外部资源支持有限、组织行动空间受约束等方面（苏力等，1999；高丙中，2000；谢海定，2004；朱健刚，2004；邓雅莉、王金红，2004；俞可平，2006）。外部限制性的体制环境和迅速增长的内生NGO数量形成的鲜明对比构成了中国社会转型之谜，对这一谜底的探索，使NGO行动策略成为中国NGO研究的一大核心议题（赵秀梅，2004；Wu, 2005; Yang, 2005；张紧跟、庄文嘉，2008；和经纬等，2009；唐文玉、马西恒，2011；陈天祥，2011）。对国内外研究文献进行梳理后发现，近年来，中国NGO研究领域在整体上也呈现从结构性的国家与社会关系研究到行动性的NGO具体行动策略研究的转向（张紧跟，2012；陈为雷，2013）。

图为汶川地震纪念碑。5·12汶川地震发生于2008年5月12日，此次地震的面波震级里氏震级达8.0级，此次地震严重破坏地区超过10万平方千米，其中，极重灾区共10个县（市），较重灾区共41个县（市），一般灾区共186个县（市）。 [图源：baidu.com]

不仅如此，更有趣的现象是，NGO不但发展迅速，NGO联合行动也开始出现。尤其是在2008年“5·12”汶川大地震发生以后，在灾区一线和NGO相对发达的全国其他各地区纷纷出现了大约20个左右的大规模NGO集体性联合救灾行动（朱健刚、王超、胡明，2009）。在这些NGO联合行动中，有的以某个支持性机构为核心，形成对其他草根救灾组织的行动资源支持；有的是NGO以松散的网络关系形式，在救灾过程中进行相互鼓励和信息分享；而更典型的NGO联合则是以相对正式的、内部有分工、行动上形成密切配合的NGO联盟形式积极开展救灾行动。这些NGO救灾联合体把众多相对弱小的单个社会组织有效地凝聚在一起，互通信息、协调配合、优势互补、形成合力，在灾后紧急救援和社区重建过程中发挥了重要的历史性作用。有研究报告估计，NGO和志愿者组织等民间公益力量在汶川地震救灾过程中的价值贡献超过20亿元。因为在汶川地震救灾中的优异表现，此次NGO联合救灾行动被认为是中国NGO的“第一次大规模集体亮相”（朱健刚、王超、胡明，2009），2008年更是被相关研究者称为“中国NGO元年”、“中国公民社会元年”（高丙中、袁瑞军，2008）。

那么，在当前的制度环境下，上述NGO联合行动是如何产生并发挥作用的呢？目前，相关研究主要集中在NGO与政府、NGO与企业的跨部门合作研究上（汪锦军，2009；康晓光、郑宽等，2010；李凤琴，2011；姚华，2013），而对NGO组织内部联合的研究却相对不足。事实上，国内NGO联合与合作现象的出现并不是从2008年地震救灾才开始的，在20世纪90年代末保护藏羚羊等民间环保行动中，已经有相关民间组织的小规模合作参与。而2003年，民间环保NGO在反怒江水坝建设过程中的联合行动更得到媒体的广泛关注，并引发了相关的学术探索。比如，童志峰（2009）通过反怒江水坝运动案例将环保NGO的联合及环保NGO与媒体、公众之间的关系结构和动员作为中国自然保育运动的核心动力机制进行了深入考察。而晋军和何江穗（2008）的研究则注意到：民间环保组织联合对于民间组织突破自身“小世界”的局限，参与到更大的社会公共议题的讨论中发挥了重要作用，在反对怒江水坝建设运动中，这种作用尤其表现在民间组织制度化合作对底层民众的有效动员和重新组织化上。在环保行动之外，高丙中（2006）通过对几个文化保育领域民间社团合作发生过程的民族志描述，以涂尔干的“有机团结”概念为理解框架，考察了社会组织内部横向的合作与联系对于中国社会在转型时期进行民间结社、实现有机团结进从而助推中国公民社会发展的积极意涵。徐宇珊（2008）的研究则发现：草根NGO从过去的单打独斗向更多的合作交流转变已经成为一个明显的趋势；在合作形式方面，出现了艾滋病领域以一家支持性机构为核心的“伞状结构”和环境保护领域组织之间平行合作的“网状结构”两种典型形式。而新近的研究开始探讨民间组织合作的动力机制，谢静（2012）考察了价值上的共意动员和具体联盟建构策略在民间组织合作领域生产中的作用；赵小平和王乐实（2013）以自我提升型价值为视角指出，自我提升型价值观主导下的NGO倾向于对权力、社会声望以及项目资金等资源的占有和控制，组织之间产生消极互动生态关系，不利于NGO联合体的建构和维持。这里特别值得关注的是：为什么中国NGO合作在当前限制性的政治情境下，既能够形成，却又难以持续。国内对此类有关NGO合作现象的研究还相对零散，尚未形成比较系统的解释框架。

2003年，在国家计划加大水电开发力度的背景下，于怒江上修大坝建电站被提上议程，此事在当时就引起了多方激烈争论，一些专家和大量环保人士表示强烈反对，公众也对不透明的运作提出质疑，而怒江州政府等则力主工程上马，此后此事多年一波三折，围绕建还是不建的论战一直持续休，并在相当程度上影响了政府决策，以至于怒江水电开发搁置至今。 [图源：people.com.cn]

相反，围绕非营利组织合作发生过程及其效能发挥机制的议题，国际上已有大量研究出现。笔者在加以梳理后发现，研究大致考察的相关因素包括合作的外部环境变量、合作的组织动力以及组织合作过程中的策略性行动机制（Snavely, et al., 2000; Foster and Meinhard, 2002; Hirola, 2004; Guo andAcar, 2005; Roelofs, 2007; Aray and Lin, 2007; Sowa, 2009; Senier,etal., 2007）。例如，斯内夫利和马丁（Snavelyand Martin,2000）通过对美国伊利诺伊和密西西比两个州在行政管理体系、社会福利改革政策和地方种族关系等方面差异状况的考察，发现外部制度性环境因素对非营利组织合作关系的形成与发展有重要影响。郭超和穆希丁（Guo and Muhittin, 2005）考察了组织层面动力机制对组织合作类型的作用，发现与其他组织具有更多网络联系的非营利机构更可能参与到相对正式的组织合作关系中。西尼尔等（Senier, et al., 2007）的研究揭示了框架建构（Framing）和桥梁架设（Bridge and Building）等具体组织合作策略在促进和维持组织合作关系中的作用。这些研究涉及的政治体制情境与中国有很大的不同，因此，行动策略也很难一致，但相关变量机制却能让我们得以借鉴。

本文通过对“5·12”汶川地震救灾过程中NGO联合行动的个案比较研究，分析中国NGO合作的策略机制及其相关的外部决定因素，并尝试以“不完全合作”这一概念来解释当前NGO联合行动的策略。“不完全合作”概念的建构来源于对市场领域企业战略联盟（Corporate Strategic Alliances）之不完全契约理论的借鉴。不完全契约理论认为，企业战略联盟关系是契约性的，但这种契约又是不完全的，因为契约没有完全规定在可信环境下，契约缔结各方必须要做的事情（Williamson, 1975）。这就给企业联盟的稳定性带来了一定潜在的威胁，容易造成相关合作方的机会主义行为，企业战略联盟本身也就具有不完全性（陈雁铭，2008；高杲、徐飞，2010）。由企业间的“不完全契约”关系引申而来的NGO“不完全合作”也是在一个不确定、难以建立完全信任的环境下发生，带有合作关系的不完全性，也同样造成了NGO联盟的不稳定性。但是，在NGO的“不完全合作”关系具有自身局限性的同时，笔者更观察到：这事实上是中国民间社会组织在应对外部整体限制性制度环境下的一种主动的策略选择，本文正以此思路来分析NGO合作的动力机制。本文选择了服务领域不同、持续周期不同的3个NGO联合救灾行动典型案例，分别讨论不完全合作的策略究竟是如何展现的，又是如何促成NGO联合救灾行动的。进一步，本文会讨论这种不完全合作是如何受到外部的社会组织管理体制以及内部的非正式网络关系和合作文化的影响，从而呈现中国NGO合作与联合的实践逻辑。

二、三个NGO联合行动案例

（一）Ａ案例

NGO救灾联合办公室（简称“联合办”）是汶川震后最早成立的几个NGO联盟机构之一。汶川地震发生后的第二天，一份由四川、云南、贵州、北京和福建等地20多家NGO联合发出的题为《紧急呼吁：呼请民间组织参与“5·12”地震援助行动》的倡议书在网络上出现，与其一起公布的还有为地震救灾专门设立的民间赈灾QQ群、专题网页地址和救援行动论坛网址等，这些发起机构的领导人之前就熟识，地震的惨烈程度震动了他们，他们希望通过全面的部署，能够影响和动员尽可能多的民间组织参与救灾。5月14日，这个联合救灾的民间行动网络在成都建立起来并确立了工作目标：“以紧急救援阶段物资援助为使命，整合一切资源为灾区提供紧急物资援助”，他们组建前方和后方两个小组来协调参与联合行动NGO具体工作的开展。在前方，联合办以核心成员组织的负责人为主组建了一个５人工作团队作为前方协调小组，主要负责一线灾区灾情信息和灾民需求信息的搜集，并负责救灾物资的仓储和定点配送发放。而在云南、贵州、深圳和厦门等地，当地的草根NGO建立了多个区域性NGO救灾小组，这些救灾小组也加入到联合救灾行动的网络中。于是，联合行动组织者同时在后方非地震灾区建立了一个协调小组，负责前方救灾需求信息的处理和传播，同时与区域性救灾小组密切联系，通过成员组织和志愿者筹募救灾物资，并将物资统筹转运到前方办公室。前后两方协调小组通过互联网和电话沟通并协调具体的救灾工作。

在上述整体性工作组织架构下，联合办也逐渐形成自己的管理框架，即以前后方协调小组之间的联络沟通为轴，将灾区物资需求和各地救灾资源联系起来，并通过地方救灾小组网络辐射到更多的民间组织。而在前方以联合办公室为核心的协调小组内部也进行了明确的分工，根据前方救灾工作具体内容分为调查组、信息组、物资管理组和运输服务组，分别由具有相关经验的志愿者团队负责，整体行动则由四川本地的一位资深NGO人士协调。联合行动充分发挥了不同类型NGO在功能上的互补性，尤其是几家互联网性质公益组织的积极加入，为传播一线救灾信息、扩大NGO联合救灾行动的影响以及动员社会资源起到了重要的推动作用。

紧张而有序的物资筹集和救援工作持续了近十天，到5月下旬，随着各地政府和军队大规模救援行动的全面开展，灾区紧急需求得到了有效缓解。与此同时，政府也开始对这类联合机构产生了质疑，联合办受到财务上的政府审计，协调人也被调查，联合办负责人之间也对工作模式开始产生不同的看法，甚至产生了谣言和直接冲突。而在外部，针对NGO参与救灾的相关限制性的政策不断出台，联合办决定有计划地退出救灾。5月22日，前方办公室通过相关网站发布一则通知，宣布“从5月25日开始，NGO救灾联合办公室不再接受各地区小组捐赠物资，并将于5月30日结束前期工作”。6月4日，在完成所有的物资和账目的清算后，此次NGO联合行动宣布结束，参与联合办协调的几家机构各自开始了自己的灾后重建计划。

从发起成立到正式解散，NGO救灾联合办公室在短短半个多月时间内筹集并转运紧急救灾物资价值近千万，执行广东狮子会、中国民促会、自然之友等委托的救灾项目金额为102.555万元；为全国各地NGO提供救灾物资仓储中心，并协助转运物资，协调安排车辆150多次；为其他NGO及志愿者组织、个人开展救援服务提供协助73次；开展灾区基础信息及数据调查12次，遍及彭州、绵阳、都江堰和绵竹等重灾区和极重灾区；联合办的工作也被《人民日报》、《经济日报》、《亚洲周刊》和成都电视台等多家媒体相继报道。

（二）Ｂ案例

此案例发生在四川省绵竹市的ZD镇。震后的ZD镇90%以上的建筑物倒塌，其余全部成为危房，包括镇党委书记、副镇长在内的482人遇难，伤3000多人，可以说是汶川地震受灾最严重的地区之一。不过，由于交通相对便利，大量志愿者及其团队很快汇集到ZD镇。5月13日，即震后第二天，就开始有少量志愿者进入ZD镇帮助政府和军队开展紧急救援。5月15日，来自贵州的第一支有组织、专业化志愿者团队到达ZD镇，之后又有志愿者小组“四海同心”加入，开展专业医护和心理支持等工作。5月17日，万科志愿者团队和深圳登山协会带着专业设备进入灾区，进行道路清除和野外搜救。其后，还有其他20多个志愿组织和大量个体志愿者陆续到来，志愿者最多时达到400多人。

最初几天，志愿者团队各自开展救援工作，大家很快就发现存在重复劳动，而且外界大量涌入的人力和物质资源不能得到有序的引导和管理，产生了一系列问题。5月19日，由万科志愿团队、深圳登山协会和友成基金会的代表倡议并发起成立了一个志愿团队沟通平台——ZD志愿者协调办公室（简称“协调办”），也被称为“ZD志愿者联盟”。该平台的建立得到了当地政府的大力支持，因为协调办可以帮助当时几乎已经瘫痪的镇政府进行志愿者管理和救灾物资筹集、发放等工作，事实上，它也成为协调地方政府和民间志愿团队的有效沟通平台。联盟的建立极大地推动了ZD镇民间联合救援的有序进行，在办公室的协调组织下，驻扎ZD镇的民间志愿团队开展了大量有效救灾工作，得到了当地政府和灾民的广泛认可。虽然在媒体上协调办的民间救援行动被称作民间救援的“ZD模式”，但事实上，志愿者联盟还是比较松散的，内部基本以任务为导向开展工作。民间志愿团队的合作与组合均围绕具体的救灾任务展开，具有特定专长的志愿团队一般加入某一特定救灾工作小组中，当任务完成后小组就自行解散并重新组合成新的工作组。不过，在组织协调层面，联盟也有自己的制度建设过程。协调办设立了志愿者团队议事规程，每天晚上召开工作例会，做到每天信息及时沟通，并通过统一途径进行汇总和处理，有关联合救灾的重要决策也通过工作会议的民主讨论形成。由此可见，协调办并不直接参与，而更多是一个工作上的统筹协调部门，通过内部扁平化的民主会议制度进行工作分配和行动协调。

汶川地震期间，有NGO组织成员在临时帐篷下让儿童接受教育。 [图源：bbc.com]

志愿者联盟的协调工作一直持续了近5个月。ZD志愿者联盟在灾区所开展的工作覆盖了卫生服务、青少年辅导、社区文化和生活服务、灾民生计发展等广泛领域，发生在ZD镇的志愿联合行动获得了社会各界的高度评价，ZD镇也一度被媒体称为“志愿者圣地”。但是，随着灾区社会实际需求的变化，地方政府对志愿者联盟的态度逐渐改变，开始加强限制；同时，由于民间志愿组织本身资源基础、能力倾向及对灾后社区重建参与思路理解的不同，志愿者之间开始发生分歧，甚至争执不休，志愿组织间合作的基础也开始逐渐分化。2008年10月，为了提高灾后重建过程中社会资源的筹措和管理效率，ZD镇政府成立“社会资源协调领导小组”，撤销了“ZD志愿者协调办公室”，并建立新的由政府主导的“ZD社会资源协调办公室”，原有志愿者联盟的工作全部归入新办公室，原有的民间联合的机制就不复存在了。当然，此时仍有部分志愿团队继续留在了由镇政府领导的新机构内。但是，进入2009年，随着内外部环境的进一步变化，尤其是上一级政府颁布了更为严格的志愿者管理条例，对民间志愿团队参与灾后重建工作造成了一定的冲击，越来越多的组织选择退出灾区。2009年５月，“ZD社会资源协调办公室”宣告解体。

（三）Ｃ案例

此案例可以看做是四川本地NGO组织的联合。面对突如其来的巨灾袭击，四川NGO的几个年轻人很快发现，靠单个组织独立回应救援需求存在很大困难，尤其是各个机构都有自己原来的工作领域，而在救灾方面并没有太多的经验。于是，大家开始思考合作的可能性。5月15日，来自四川本地、贵州和陕西等地的20多家民间公益机构在成都一家NGO的办公室召开紧急会议，决定实施联合行动。会议讨论的核心成果是决定成立一个民间组织——“5·12中心”参与救灾服务平台，并确定中心的核心工作是为NGO参与四川抗震救灾提供有效的救助信息服务，包括成员机构救灾行动信息、志愿者服务信息和物资供需信息。

合作组织和目标确定后，经过集体推选产生了一个3人协调小组，负责联合行动的协调和中心管理工作。根据具体工作内容，在3人协调小组的领导下，以各成员机构志愿者为主体临时组建起信息、志愿者、物资和财务等4个小组，分别负责灾情信息的收集整理、志愿者统筹协调、物资仓储管理和中心财务工作。此后，一系列相关的工作制度和会议制度逐步建立起来，推动中心各项工作有序开展。从组建到5月底，中心总计为成员机构和其他伙伴提供各类灾情和物资需求信息约200条，登记志愿者1187人次，为野外救援、市内救助和成员机构工作统筹安排志愿者152人，回应成员机构需求34次，并在更广泛的外围救灾组织之间搭建起资源需求和供给联络平台，对民间救灾组织形成强有力的支持。

紧急救援阶段工作结束后，围绕“5·12中心”未来发展方向的问题，大家在5月29日召开会议进行了一次总结和讨论。在有关中心存续的问题上，大家的意见出现了分歧。6月14日，经过一段时间的休整，“5·12中心”决定重新开始工作，继续发挥其在NGO参与灾后重建过程中信息服务和支持平台的作用。在6月14日召开的成员大会上，所有参与机构一起签署了一份合作备忘录，并成立组织联席会议，作为中心最高权力机构，由联席会议推选5-9人成立协调小组，负责在联席会议闭会期间中心日常工作的决策和管理。重新起航的“5·12中心”虽然仍以项目制方式运作，但在工作开展方面走向更加正规化和组织化。

在新的阶段，“5·12中心”将工作重点逐渐调整到成员组织能力建设和救灾资源整合上。参与灾后重建比紧急救援更需要专业知识和经验，而大量成员机构并不具备这方面的能力。从2008年10月开始，“5·12中心”着手设计推动成员机构内部工作互访，通过对成员机构灾区重建项目点的相互考察和学习促进组织能力提升。此外，中心还定期举办与灾后重建相关的研讨会和培训工作坊，通过沙龙、研讨会和培训讲座等多种形式搭建灾后重建NGO学习支持平台。此外，“5·12中心”利用自身接近灾区前线的位置优势，广泛收集各地参与重建NGO的组织信息，绘制灾后重建地图，并建立了专门网站。在此基础上，将中心打造成民间救灾与重建参与的对外窗口，为大量希望参与灾后社区重建工作的外来NGO（包括国际NGO）提供信息咨询，给出项目建议，对不同的救灾资源进行有效整合。据统计，从中心成立到2009年5月的一年左右时间内，中心接待参与和关注灾后重建的各类组织共计402批次，为100多家机构提供了联络、交流服务和后勤支持。

中心卓有成效的工作得到了社会各界的充分认可。2008年12月，“5·12中心”获得国内著名公共媒体《南风窗》的年度组织奖，同时被成都市团委授予“成都市抗震救灾优秀志愿者组织”称号。在广泛的外部资源支持下，中心也得以有经费聘用3名工作人员组成专职项目团队，甚至在2010年青海玉树地震救灾中，再次发挥强大的信息服务平台功能。不过中心也备受地方政府部门的怀疑，尤其是对“5·12中心”的名称屡屡要求更换。随着时间的推移，中心作为联盟的角色日益淡化，联席会议和协调小组也都不再发挥功能，许多组织事实上都不再参与中心的决策工作，中心逐渐成为一个独立的NGO支持性组织，经过长期的申请注册工作，终于在2012年更名为“尚民”后注册成功。

三、联合行动何以可能

以上三个典型案例并非偶然，在20个NGO联盟中，我们发现了一条大致相同的道路。这些NGO联合行动的开展为汶川地震救灾在民间动员、资源配置和灾民安抚等各个环节都发挥了作用，并赢得了社会的广泛关注和认可。那么，在这种紧急状态下，NGO的联合行动何以形成呢？仅仅理解为这是政府应对巨灾能力不足而产生民间组织参与的空间，或者理解为社会组织面对巨灾深感力量不足而主动形成合力，似乎都是不够的，因为这只能解释在地震灾害发生后短期内产生和存在的NGO联合行动，而对在紧急救灾之后持续时间较长的合作案例并不具有解释力。根据2008年我们在灾区一线的跟踪观察，当救灾行动进入后期的灾民安置和社区重建阶段时（也就是6、7月份以后），相对于灾区对民间救援的需要，外部对民间组织和志愿团队继续在灾区活动的政策性限制明显逐渐占据上风，这也是政府对社会组织整体限制性的体制环境在地震突发期短暂失效后的迅速回归。此外，单个NGO在巨大灾难面前的力不从心从而产生对联合行动的迫切需求也不能完全解释NGO联合行动的有效形成和维持，因为即使没有外在的制度性压力，有效的NGO联合行动仍然需要在联合体内部进行策略性经营。从总体上而言，NGO联合救灾行动，尤其是长期性联合的发生和持续，除了上述原因外，还依赖于其他的作用机制。

在上述案例中，我们看到的是这种联合行动依靠情境性的不完全合作策略，作为一种NGO联合主动的策略性行动选择，我们发现这种NGO不完全合作通过合作者行动目标的自我约束、志愿者形式的有限参与和去等级化的弹性组织形式三种机制表现出来。

（一）行动目标的自我约束

已有研究表明，中国NGO在与政府互动过程中常常要学会自我克制，这也是政府能够容忍其生存和发展的关键（赵秀梅，2004）。这种克制主要表现在组织规模的自我限制和行动避开有争议或敏感问题两个方面（Bretell，2000；Ho，2001）。尤其是后者，为了获得政府部门的认可与支持，中国NGO往往将工作重点放在推动社会发展和解决社会问题上，并以此作为政府社会福利和服务供给的补充（Spires，2011）；根据政府部门的“选择性支持”行为，民间社会组织采取“政治回避”以实现自我行动的“去政治化”（唐文玉、马西恒，2011）。长期的磨炼使自我克制策略逐渐成为中国NGO的一种“惯习”，成为NGO行动中自然产生的行为倾向。在汶川地震救灾中，这种自我克制表现为NGO对联合行动目标的自我约束。

在Ａ案例中，在前方救灾联合办公室刚组建之时，大家就开始讨论NGO联合行动“应该做什么”的问题。基于成员组织各自的优势和能力倾向，最终决定把工作集中在筹集物资以满足紧急救援时期的物资需求上，这里的NGO联合有意避开了救灾资金募集行动，因为根据相关法律条文，募集救灾资金很容易产生“非法集资”的风险。此外，与集中筹集救灾物资相对应的是NGO联合行动“做完就撤”的策略。由于联合体内部各组织在是否具有正式的合法注册身份方面千差万别，联合体本身也可能与一些政策规定相冲突，因此，联合行动并没有指向灾后重建，而是仅限于紧急救援阶段。2008年6月4日发布的公告明确指出：“救灾联合办公室成立时所确立的紧急救援使命宣告结束”。

联合行动目标的自我约束机制在Ｂ案例中表现得尤为明显。ZD志愿组织联盟确立的处理与政府关系的基本原则是“只帮忙、不添乱”，这意味着民间志愿团队在价值立场上至少中立，并且为政府工作提供善意的且能被接纳的支持。“政府要求的，我们一定做到。比如，政府要求说志愿者中不能有现役军人、志愿者不能传播宗教信仰等等，我们都严格执行。”“我们所有工作是要请示的，就是你没有说我们是你的下属组织的时候我们也主动请示。”相应的工作定位就是“拾遗补缺”。救灾志愿团队和志愿者们达成共识：在地震巨灾面前，任何民间组织都很弱小，主要还是为以政府为主导的救灾工作提供补充性帮助。这种主动放低姿态、承认政府的主导性角色有助于赢得政府的信任。

同样，在Ｃ案例中，NGO联合行动之始，领导者组织大家讨论的重要话题就是首先确定“不做什么”。经过讨论，相关“禁地”包括以组织身份筹募资金，对救灾与安置政策的解释，甚至救灾物资筹募最初也被列入危险领域。作为联合行动的“高压线”，上述不涉及领域获得了大家的一致认可，而作为NGO合作平台的“5·12中心”最终将自身的工作方向确定为“致力于为民间公益组织和志愿者团队在紧急救援及灾后重建工作中提供支持和信息分享”。在与政府的互动关系方面，采取主动沟通的策略，中心积极向政府部门汇报工作状况，通过将自身定位为一个善意的帮助者，接受政府的权威，而不去从事可能“添乱”的工作，从而使得联合行动获得活动的合法性。

（二）志愿者形式的有限参与

如果说，通过行动目标的自我约束获得的是政府对NGO联合行动的外部合法性认可，那么联合行动成员机构对合作平台的志愿者形式的有限参与机制则进一步降低了NGO联合救灾行动的风险系数；同时，在一定程度上也满足了联合行动成员组织对机构相对自主性的追求。

有限的组织参与表现为NGO联合救灾合作平台大都主要以志愿者为工作队伍主体。事实上，除了个别作为合作平台依托的组织之外，大多数成员机构在合作平台层面并没有投入太多的人员和精力，而志愿者在推动各NGO联合行动合作平台工作方面则发挥了巨大作用。比如，在联合办，前线调查、信息管理、物资仓储和运输服务4个小组的工作均由成员机构派出的志愿者负责统筹协调，加上其他个体志愿者的参与，加入联合办工作中的志愿者前后达300多人。协调办本身也被称为“志愿者联盟”，在长时间的工作中，一种“没有领导，开放参与”的志愿者文化逐渐在协调办内部形成。“这里不是某个NGO的办公室，也不是某个企业的办公室，这里是志愿者的办公室。这里的每个人，首先代表的是他／她作为志愿者的个人。”在“5·12中心”，信息、物资、志愿者和财务4个工作小组的人员也主要由成员机构的职员志愿者和其他长期的个体志愿者组成。

志愿者在地震救灾期间是一种具有独特的积极意涵的身份类型。在地震救灾最紧急的时刻，全国各地成千上万的志愿者自发来到灾区，加入到抗震抢险的行动中。作为一支特殊的救援队伍，志愿者的存在总能给灾民以希望。逐渐地，志愿者也演变成为一种积极的符号象征，它代表着奉献和无私，获得官方和公众的高度认同。正是利用了志愿者身份这一积极的象征性意涵，以志愿者为主体的合作平台使NGO联合行动避免了“组织联合”可能带来的政治上的敏感性。这种有限的组织参与让联合行动看上去只是志愿者个人的联合，与组织无关，从而进一步保证了NGO联合体本身在政治上的相对安全。

汶川地震期间，一些NGO察觉灾区女性的需要，在灾区派发女性用品。 [图源：bbc.com]

NGO在联合救灾合作平台上的有限参与同时也满足了成员组织对机构自主性的追求。事实上，加入NGO联合行动的社会组织来自于不同的地域和行业，能力和社会地位也差别迥异，对联合行动本身也有着各自不同的期待和理解。因此，联合行动就无法要求所有的成员机构都达到相同的参与程度。通过NGO联合救灾行动在合作平台上的有限参与机制，使NGO独立与联合之间保持张力适度，从而保证联合体的持续运作。

（三）去等级化的弹性组织形式

虽然NGO联合救灾合作平台大多以志愿者为主体开展工作，不过在实践过程中，NGO联合行动不可避免地涉及对成员机构的组织协调和管理统筹，合作组织之间也必然需要在具体的救灾工作任务中达成一致并进行行动上的相互配合。除了行动目标的自我约束和以志愿者为工作主体的有限组织参与这两个策略性机制外，在具体的合作组织形式方面，NGO联合行动采取的是去等级化的弹性组织策略。

联合行动的弹性组织形式首先表现在大部分NGO联合并没有形成一个绝对固定的领导团队，而更多是在联合体内部经过民主推选组成临时协调小组，由协调小组具体负责联合行动的统筹协调和管理工作。民主推选产生的协调小组成员大都是合作机构比较认可且在NGO发展领域具有一定资历的人士，这样能够切实保证协调小组的动员和指挥能力。在Ａ案例中，根据救援行动的工作内容，形成了前后两个协调小组，分别负责灾区前线的信息收集、救灾物资发放和后方的行动小组联络、物资筹集转运工作。其中，前方协调小组由联合行动核心发起机构的5位负责人组成，而后方则由1位在NGO发展领域颇为知名的公益网站发起人负责统筹。在ZD志愿者联盟内部，甚至连协调小组这样的非正式协调机构都不存在，民间志愿团队根据地震救灾不同阶段具体工作任务的不同，推选出具有相应经验和技能的总协调人，先后有多位志愿组织负责人担任过总协调。在Ｃ案例中，不同阶段的协调小组也处于灵活调整状况。紧急救援阶段，3位成都本地或长期在成都工作的NGO人士组成临时协调小组；进入灾后重建阶段，重新起航的“5·12中心”通过成员大会选举产生了一个新的9人协调组，负责中心的日常工作。

联合行动的弹性组织还体现在具体救灾工作安排的灵活性上，这一点在3个NGO联合行动案例中分别有不同的表现。Ａ案例的具体做法是根据成员机构能力倾向的不同分配工作，本地NGO负责地方关系的联络和疏通，擅长志愿者管理和培训工作的组织负责志愿者的统筹和调配，而互联网组织则发挥其在信息传播方面的优势。通过这样的工作组织和协调安排，充分实现了NGO之间的功能互补。Ｂ案例中，以任务为核心的运作模式使联合行动的组织更具灵活性。“每一个人的分工顺应救助工作的需要产生，……然后在工作中产生了一个协调人力和物力的行动小组。”在相关的工作结束后，相应的小组也就解散，留下的志愿者就分解到新的任务小组中。本身作为NGO救灾参与支持和信息服务平台的“5·12中心”对联合行动的开展充当服务性的角色，在NGO联合行动的组织促进上坚持“有限合作中机会最大化”原则，即不要求不同类型的组织统一集中到某个单项救灾行动或项目中，而是通过自身对更广泛NGO提供支持和信息咨询实现联合行动过程中的局部整合与合作。有趣的是，当组织开始试图建立集中化和等级化形式的时候，三个案例中都会有成员组织的抵制和离开，最终不了了之。

四、合作为何“不完全”

那么，NGO联合行动为什么会采取这种不完全合作的策略呢？我们将分别从外部政治机会结构、组织关系网络和NGO对合作的认知三方面做进一步阐释。这种不完全合作策略既是因为政治机会结构的狭小，NGO以不完全合作来规避联合行动的外部政治风险；同时也是因为合作网络的非正式性和合作意愿的不完全性，使得只有不完全形态的合作才能满足联合体内部对具体合作形式的要求。

（一）政治机会结构的狭小

大量有关集体行动与社会运动的研究表明，政治机会结构是影响集体行动发生与发展过程的关键变量之一（Gamson，et al．，1996；Tarrow，1998）。如果将NGO联合救灾视作一种NGO集体行动类型，那么，政治机会结构同样影响NGO联合行动的产生与发展。尤其是对于长期生存于中国限制性体制环境下的NGO群体而言，合法性不足问题使民间组织的行动空间受到极大限制和约束。根据2008年4月28日国家民政部颁布的《救灾捐赠管理办法》总则第二条的规定，发生自然灾害时可以开展募捐活动的“救灾募捐主体是指在县级以上人民政府民政部门登记的具有救灾宗旨的公募基金会”，同时总则第三条规定，救灾捐赠受赠人主要包括“县级以上人民政府民政部门及其委托的社会捐助接收机构，或经县级以上人民政府民政部门认定的具有救灾宗旨的公益性民间组织”。事实上，大部分参与“5·12”汶川地震救灾的NGO联合体在法律上都不允许进行救援物资的募集或受赠工作。

但是，在“5·12”汶川地震灾区，尤其是几大极重灾区，当地政府部门几乎瘫痪，国家主导的救灾过程也不可能覆盖到每一个村落、家庭和个人，这就为民间力量的积极介入和协助，以及发挥民间社会组织微观动员和接近基层的优势打开了窗口，政治机会的空间产生了。2008年5月17日，民政部发布《关于进一步做好抗震救灾工作的紧急通知》，要求各级民政部门“围绕抗震救灾的具体需要，引导和规范公益慈善类组织，积极动员广大会员和社会力量向地震灾区捐款捐物……，组织专业社会工作人才，发挥其专业和技能优势，认真做好受灾群众尤其是孤儿的心灵抚慰和心理康复工作”。这些条文给了NGO参与救灾以正式的肯定。

但是，貌似放开的政治机会结构却是有限的，NGO发现救灾参与行动空间很快就趋于狭小甚至关闭。2008年5月20日，中纪委等五部委《关于加强对抗震救灾资金物资监管的通知》要求对社会组织的捐赠和募捐活动加强指导和监督。紧接着，在5月31日，国务院办公厅发布了《关于加强汶川地震抗震救灾捐赠款物管理使用的通知》，规定除法定募捐主体之外的“其他社会组织接收的捐赠款物要及时移交民政部门或者红十字会、慈善会等具有救灾宗旨的公募基金会”。更明确的政策规定来自民政部在6月9日公布的《关于社会组织在抗震救灾中开展活动及有关事项的公告》，限定“其他社会组织接收的救灾捐赠款物应当在公告发布后15日内，转交给县级以上人民政府民政部门或其委托的社会捐助接收机构、红十字会、慈善会等具有救灾宗旨的公募基金会”。面对各级政府部门密集发布的政令，NGO联合体感到巨大的压力。以NGO救灾联合办公室为例，本以为通过将自身行动范围限定在救灾物资募集上能够保证联合行动的相对安全，但是之后接连发生联合办遭到审计和协调人被带走接受调查的事件，虽然无论是审计还是对负责人调查都没有查出问题，但大家还是普遍存在威胁感，于是决定在运行三周后迅速结束。ZD志愿者协调办公室则以灾区志愿服务为联合行动主要内容，较少涉及物资募集工作，以避免被非法化。但是，政府部门对NGO联合行动的支持更多是出于不同阶段救灾实际需要的考虑，当需求变化而NGO不能有效供给时，其对NGO联合的态度就会发生改变。早在2008年10月，当ZD镇政府主导成立社会资源协调办公室时，联合体的民间志愿团队合作基础其实就已经不复存在。根据观察，志愿者联盟在2009年5月的最终瓦解与同年4月份绵竹市团委发布的《关于加强志愿服务团队和个人管理的通知》有关，这份明显限制性的文件，直接导致了更多民间志愿团队和志愿者个人逐渐退出灾区及此前的NGO行动联合体。在Ｃ案例中，“5·12中心”在组建之初更是直接将救灾资金和物资募集列入联合行动“禁地”，专注于风险系数更低的为救灾NGO提供信息的服务上，而这正是“5·12中心”作为NGO联合行动合作平台能够存续更长时间的重要原因之一。不过，在后期的发展过程中，“5·12中心”仍然面临着外部的种种限制。三四年之后，事实上已经完全没有了联合体的意味，只是作为一个独立实体的“5·12中心”在注册方面仍然费尽周折。政治机会空间的狭窄依然是NGO不完全合作的基本原因。

（二）合作网络的非正式性

产生不完全性策略的另一个原因是组织合作网络的非正式性。组织之间的网络关系和信任对推动非营利组织合作具有重要的作用（Guo,et al. 2005）。在NGO联合救灾行动中，我们同样能够明显看到既存的NGO非正式网络对促进组织联合的积极意义。比如，在Ａ案例中，联合行动的发起就起源于几位核心人物之间的相互熟悉和信任。最初是由国内某著名公益网站发起人LF联系另一位民间助学组织创办人AZ，沟通开展联合救灾的可能性，他们又分别想到了四川本地的２位NGO的负责人LD和ZGY；随后加入讨论的还有来自贵州、北京和福建的几位草根NGO负责人，他们彼此之间因为中山大学公民与社会发展研究中心的培训和会议而相互认识，即使不熟悉的发起人也通过介绍加入行动网络并很快建立起信任关系。而在“5·12中心”，这种既存的“天然信任关系”则来源于从2005年开始的“四川青年志愿者项目”，最初参与该项目的机构包括国际、国内16家NGO，截至2008年，项目已经开展三期，培训超过50名青年志愿者。通过在项目平台上的合作与交流，这些NGO之间建立了一定的了解和信任，以此为基础直接催生了作为救灾NGO联合体的“5·12中心”；同时，受过项目培训的志愿者在推动联合救灾合作平台的工作方面也发挥了重要作用。

然而，既有的NGO网络在推动联合行动产生的同时，也存在着相应的局限性。这些NGO网络都存在明显的非正式性，过度依赖于组织负责人之间的单线联系和私人信任，而不是机构与机构全面的相互了解和认同。这就使得组织之间合作关系的建立在很大程度上依赖个别负责人的决定与决策，当组织负责人之间的私人信任关系没有达到相当程度或者发生反转时，组织就不可能做到对合作的完全参与。更弱的NGO非正式关系网络则表现为当组织之间并不熟悉，而只是在特定的机会条件下接触或通过介绍才认识时，彼此的合作关系就可能更不完全。在Ｂ案例中，参与合作的志愿团队有基金会，有企业临时组建的志愿组织，有独立的民间公益组织，甚至还有大量个体志愿者，他们彼此之间之前并不熟识，而是在同一重灾区的救灾实践过程中逐渐认识、相互了解并产生联合的需要。我们看到，基于这样的非正式关系基础之上的NGO联合行动采用的是松散联合的组织形式，它们甚至没有一个相对长期的协调小组，只有临时组建的工作小组。即使在组织关系网络强得多的Ａ和Ｃ案例中，经过介绍加入联合行动的外围组织也不可能达到完全参与，“5·12中心”依托发展数年的项目网络最终仍然选择了“在有限合作基础上保持参与机会最大化”的合作组织形式。可以说，这种网络的非正式性使得NGO联合行动存在着参与不足和组织化游离的缺憾。

（三）合作意愿的不完全性

在参与合作的组织动力层面，除了既存NGO关系网络的作用之外，另一个重要的影响机制是NGO对联合救灾行动的态度和认知。面对汶川大地震这样的历史性巨灾，整个灾区行政体系都遭受重创，单个NGO的力量显然过于弱小。整个紧急救援过程涉及灾情信息收集、灾民需求调研、救灾物资筹募、物资转运和发放等多个环节；而在灾后重建阶段，也需要开展如项目地点选择、社区需求调研、重建方案设计和地方关系协调等多项工作，单靠一个NGO的力量很难完成所有救灾任务，这必然促使民间组织尤其是大量小型NGO主动寻求对外合作的可能性。即使某些大型NGO资源足够充分，具备独立开展救援和重建项目的能力，在缺乏有效协调的情况下，其工作也容易与其他救灾组织发生重复，导致资源浪费和低效利用。因此，在巨大灾难面前，力量有限的单个NGO产生了参与合作的意愿。

不过，我们同时又看到，这种合作意愿又是不完全的，其首要因素是参与联合救灾NGO之间的巨大差异性。在各个NGO联合体内部，合作组织来自于四面八方，有着截然不同的工作领域，在正式合法身份和社会地位方面更是千差万别。例如，在救灾联合办公室，有环保组织，有助学组织，还有互联网性质的公益机构；有官方背景的志愿者协会，也有完全草根的公益行动网络。在ZD志愿者联盟内部，差别则更大，除了基金会、草根志愿组织外，甚至还有临时性的企业志愿者团队。这些联合行动主体之间的巨大差异使NGO倾向于把救灾联合体看成是因地震灾害产生的临时性组合，而非长期的合作平台；他们知道，在救灾工作结束后，自己仍将重新回到原来的工作岗位，这一点对四川省外的NGO而言则更加明确。

此外，组织之间可能存在的资源竞争关系也在某种程度上促使NGO产生对合作的不完全参与态度。加上中国NGO发展领域“创始人现象”的存在，组织对联合行动的参与很多时候取决于机构领导人个人的意愿，导致NGO合作关系很容易受到不同机构负责人之间个人关系的影响，仅是机构领导人之间的性格不合也可能导致合作关系趋于破裂，这种破裂在三个案例中都发生过。当NGO合作过程中产生对联合体内部权力与资源的争议和争斗之时，组织之间的互动关系就会向消极的方向发展（赵小平、王乐实，2013）。由此，联合行动不太可能产生相对固定的领导团队，大家对联合行动的参与也采取弹性、有限参与的形式，以此保持组织自身的相对独立性。

五、不完全合作：联合行动为何难以持续

通过对三个NGO联合救灾行动案例的研究分析后可见，在外部制度化行动空间有限、内部组织关系网络非正式和组织合作意愿不完全的约束与影响下，救灾NGO采取行动目标自我约束、志愿者为主体的有限组织参与，以及去等级化的弹性组织形式等策略性行动机制，联合行动呈现出“不完全合作”的独特状态。这种不完全合作策略的选择具有积极意义，面对限制性体制环境，NGO不完全合作尽可能地规避了行动的外部政治风险，在此基础上抓住有限的行动空间，进行最广泛的社会资源动员和协调。同时，在NGO行动的联合体内部，不完全合作的联合行动策略也满足了成员组织对机构相对自主性的要求，以弹性的合作组织形式吸收尽可能多的NGO加入联合抗震救灾的队伍中，保持了NGO救灾联合体在一段时期内的相对稳定性。

但是，不完全的合作同时也展现出这种合作的脆弱性，使得NGO的联合行动很难持续。这首先表现在NGO救灾联合体在面对外部政策空间调整和变化时的脆弱性，政策的调整和地方政府部门需求的变化都很容易导致联盟缩小或者解体。此外，不完全合作的局限还表现为联盟对联合行动内部组织的弱约束。有限的组织参与和灵活的合作组织形式对参与联合行动的NGO却缺乏有效的约束机制，这使得联合行动极易受到组织之间非制度化协调关系的影响，缺乏透明有效的治理结构，信息不透明导致的谣言，以及各个机构容易各行其是等，都使得联合体很容易解体。成员机构之间理念上的不一致，或机构负责人之间的矛盾甚至直接导致联合体的解散。

总之，不完全合作策略的选择实际上是中国政府与NGO进行耦合的结果。政府需要NGO，但是又力图控制其发展，而NGO则以不完全合作的策略回避与政府的直接对抗，并努力找到自己的行动和发展空间。如果政府的限制性政策没有改变，那么这种不完全合作的策略还会继续被NGO选择。在2009年玉树地震救灾中的华夏救灾联盟，2011年云南盈江地震中的联合志愿者工作站，2012年彝良联合救灾行动，以及壹基金联合救灾机制的形成过程中，虽然具体情况各有不同，但是我们都能看到这种不完全合作的策略在不断地被选择和使用，而且日趋走向成熟和有序。虽然针对“5·12”汶川地震的国内外研究普遍认为，地震救灾催生了中国公民社会发展的新纪元（高丙中、袁瑞军，2008；Yang，2008；朱健刚、陈健民，2009；Simon，2009；Roney，2011；Shieh andDeng，2011），但是，作为逐渐成为中国社会应对自然灾害的一种常规力量的NGO之间的合作与联合，在未来究竟如何能够助推中国公民社会的发展，尚需要研究者进一步观察和反思。

*本文选自《社会》2014年第4期。为阅读及排版便利删除了注释，敬请有需要的读者参阅原文。

**封面图为汶川地震纪念碑。[图源：sohu.com]

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