亓昕 | 建筑业欠薪机制的形成与再生产分析

亓昕，清华大学人文学院社会学博士，首都经济贸易大学劳动经济学院人口与经济研究所副研究员，社会工作系教授。研究方向为劳动社会学和社会研究方法。2017年10月参与中国卡车司机工作与生活状况调查。[图源：sle.cueb.edu.cn]

摘要
建筑业农民工长年被拖欠工资的问题已成为备受关注的社会事实。本文剖析了建筑业欠薪机制的形成原因，认为转包分包制和包工头制度并不是欠薪的根源，两者只是加剧了欠薪的程度。作为现代企业制度组成部分的转包分包制，在世界其他国家的建筑业中也普遍存在，但欠薪却不普遍。本文认为始于计划经济时期的建筑业欠薪支付，是农村人民公社的工分制在建筑行业中的延续，社会主义集体农民的惯习和城乡分割制度是欠薪形成的必要条件。尽管改革开放后建筑业体制发生巨大变化，但是建筑业对农民工的使用方式和欠薪支付方式却全部被保留下来。农民工不变的身份和城乡差别是这一传统能够与建筑业的现代企业制度对接的必备条件。欠薪支付顺应了市场和资本的要求，并且在建筑业实行独立核算、自负盈亏和转分包制后被进一步强化。

每年的岁末年关，建筑业农民工讨要工资的现象都会成为一道独特而又普遍的中国城市景观。讨薪的形式各种各样：静坐请愿、堵路围车、上访诉讼，甚至“跳楼讨薪”、“爬塔吊讨薪”……

2006年12月22日《法制日报》以“陈欠积重难清，新欠与日俱增”为题，报道了一名留在戈壁滩简陋寒冷工棚里的讨薪农民工不幸因病死亡的消息。

2009年1月18日《华商报》报道：在陕西省西安市钟楼邮局门口面对春节前脚步匆匆的行人，5位四川籍农民工满眼含泪，手持“年历”讨薪，年历上诉说了这些农民工6年来的讨薪辛酸。

城市居民对此现象已经见惯不怪，甚至形成“审恶疲劳”。政府相关部门近年来不断推出保护农民工工资权益的法规；2003年温家宝总理甚至亲自出面为四川一农妇丈夫讨薪。就在国务院发布《劳动保障监察条例》（王岩，2005），建设部发布《建筑领域农民工工资支付管理暂行办法》（中华人民共和国建设部、中华人民共和国劳动和社会保障部，2004），劳动保障部全面启动“劳动合同三年行动计划”和《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（中华人民共和国中央人民政府，2006）之后，建筑业的欠薪问题仍然相当普遍，违反劳动法的欠薪事件仍旧屡禁不止。

在种种堪称光怪陆离的欠薪、讨薪现象中，我们关注的问题是：为何建筑业农民工长期遭受欠薪之苦？为何欠薪在建筑业如此普遍？建筑业的转分包制和包工头制度是否是欠薪的根源？欠薪机制是如何形成、如何再生产的？

欠薪问题的严峻性之一在于它的不可思议。古往今来不同制度和文化中的劳动力买卖关系都是劳动与薪酬交换，虽有各种不等价、不公正的交换存在，造成出卖劳动力一方受剥削、受压迫的现实，马克思主义的工资理论就产生于对资本主义雇佣劳动的分析，但即使在罪恶的资本主义制度下亦未有出卖劳动力却拿不到薪酬的情况。

图为新闻截图。2014年12月28日，山西太原农民工因讨薪与工地保安发生冲突，民警处置过程中与阻拦的周某有肢体冲突，涉嫌违反公安机关接处警相关规定，处置不当，发生周某非正常死亡事件。[图源：china.com.cn]

我们所面对的欠薪问题是农民工的生活经历、历史和社会结构交织而成的问题。对于欠薪机制形成的解剖，需要从理解欠薪发生的制度基础、建筑业与农民工的关系以及资本的运作逻辑入手。

一、研究方法概述

采取何种研究方法和具体研究手段与研究所关注的问题和理论视角有密切关系。因为，“方法和理论都不是独立的王国；方法是针对一定问题的方法；理论是针对一定现象的理论，它们好比是你所生活的国家的语言”（米尔斯，2001：129-130）。本文采用定量与定性相结合的研究方法，既使用了大规模的问卷调查（survey），也运用了民族志（ethnography）方法。

（一）问卷调查与数据采集过程

以抽样为基础的大规模问卷调查可以涵盖尽可能多的被访者的差异性，获取对总体具有代表性的样本。具体就建筑工调查而言，利用问卷可以了解诸如建筑业农民工的年龄、性别、婚姻、收入水平、工资支付方式，以及保障状况和劳动强度等各方面的信息，并由此推论这个群体的特征和内部结构。因此，相对于其他方法，在对研究总体某些特征的描述上，以抽样为基础的大规模问卷调查更具代表性和说服力（袁方主编，1997；巴比，2002）。

1、五个城市的选择与样本分布

2006年受国家建设部的委托，清华大学与中国社会科学院社会学方法研究中心在全国范围内展开了有关建筑业农民工的生产、生活及权益保障等方面的大规模问卷调查，获有效问卷近5000份，这是迄今为止规模最大的建筑业农民工调查。

最初我们计划在全国范围内实施与规模成比例的概率抽样方法（PPS）（Kish，1965），即在全国建立初级抽样框，按各地区的在建项目名册、建筑工群体规模分配各地区样本，之后依概率抽样原则抽取城市，即确定初级抽样单位（PSU）。然后依照PPS方法思路，在第二阶段抽取在建项目，即SSU。在确定SSU后，按照系统抽样法抽取建筑工。但是，由于建筑业农民工的高度流动性，无论建管部门、施工单位还是监理单位都无法提供其管辖范围内包含建筑工人群规模的在建项目资料，因而也就不可能建立全国分地区的在建项目名册，以及对应建筑工群体规模的初级抽样框。

退而求其次，我们在第一阶段只能采用立意抽样的方式，即按地理位置将全国划分成华北、华东、华南、西北和西南五个大区，对于每个地区，我们选出一个中心城市作为调查点，并将5000个样本平均分配到五个中心城市（如此分配样本，亦是由于相关部门不掌握在建项目的建筑工规模所致。有些地区的相关部门甚至不能提供完整的在建项目名单）。为了避免对调查工作可能的干扰，在华北地区的中心城市中，我们没有选择北京而是选择了天津。

2、各中心城市的抽样过程

每到一个中心城市，我们便与当地建管部门联系，收集该市全部的在建项目清单。按照等概率抽样原则，抽取该市25个在建项目。之后进入每个项目所在的建筑工地，在得到施工现场建筑工名册后，按照系统抽样的方式抽取40名农民建筑工。如此，每个城市完成1000份对建筑工的问卷调查。

在五个城市，我们一共收到有效问卷近5000份，回收率达99%。这是迄今为止规模最大、分布最广的有关建筑工的调查。

3、代表性问题

概率抽样因其统计量的无偏性、相合性、方差小和可用性等特征，已经被确认为对总体最具代表性的抽样方式（冯世雍，2001）。但是，概率抽样实现的必要条件是：总体中元素（elements）的入选概率是已知的。但是当总体的容量（在建项目数量与对应的建筑工规模总量）未知时，我们不可能计算出元素的入选概率，因此，不能严格遵从与规模成比例的概率抽样方法。

五城市的选择尽管从抽样过程上不能说是对全国具有代表性的样本，但却是研究此类问题的一个好“样品”。因为在地域分布如此分散的五个中心城市，有关建筑工年龄、受教育程度、工作时间、工资支付方式以及进入建筑业方式等变量具有相似的分布，这绝对不是巧合也不是人为的结果。这些变量就代表了这个群体这些方面的特征。

（二）民族志方法的运用

对于解释“欠薪机制如何形成”的问题，结构性的、静止的和无介入式的问卷调查显得非常不够。这里需要研究者既是理论家又是田野工作者（Malinowski，1922），通过亲身体验和理解研究对象的行为方式和思维方式，在搜集第一手资料的基础上建立“情境化的”、“主体间性”的（intersubjective）意义解释。这就是民族志的方法。民族志的个案研究不是孤立的，它包括整个社会情境，它是社会过程的一部分（林宗弘，2005）。

着眼于社会转型与文化变迁的民族志具有知微见著的能力，它能够使局部的微观性研究与整个社会与文化的格局连接起来，使文化的“深描”（thickdescription）（格尔茨，1999：3-46）具有能够将实践中错综复杂的关系、意义、机制和逻辑“连根拔起”的力量（郭 yu hua，待出版）。对于欠薪机制形成的解剖，需要从理解欠薪发生的制度背景、建筑业与农民工的历史关系、改革开放后的经济发展政策、资本的运作逻辑，以及农民工的生活体验和建筑业劳动过程的特殊性入手。因此，为了解释欠薪形成的机制，在问卷调查后，我又重新进入田野，对建筑工群体进行了长期参与式观察和深度访谈。

二、建筑业的欠薪状况与相关研究

建筑业的工资支付方式与其他行业有很大区别，大部分工资都要等到整个工程结束或者年底工人要回家时才发给工人。因此，建筑业日常欠薪非常普遍。

（一）建筑业的欠薪现状

数据显示，建筑业以按工计酬为主，通常工人们每天劳动时间不少于12小时，这是完成一个工所需要时间。建筑工很少能按月领到工资，通常是分包老板每月给工人支付300元左右的零花钱，称为“生活费”。有些工地甚至每月只发200元生活费。工人工资要等到年底结账和工程完工后才可能拿到，最终工资数是根据班组长平日记录的每人完成的工天总数扣除生活费。由于没有足够的钱，工人们平时只能在工地记账吃饭。如此，建筑业便形成了一种独特的工资支付方式：欠薪。

工人们对于这种欠薪支付方式已经习以为常。当我们问他们为什么不是按月发工资时，他们解释说：“工程没有完，老板哪来的钱给我们发工资，每年都这样，到年底我们才能拿到工钱”（建筑工地访谈，20080109）。显然欠薪支付在建筑业已经持续很久，而且非常普遍。那么，如何解释欠薪支付的形成呢？

（二）工资理论及有关研究

在《资本论》第一卷中，马克思具体分析了工资制度的两种形式：计时工资和计件工资。他认为计时工资是以延长劳动时间继而增加剩余劳动时间而获取利润，是资本主义生产最普遍的工资形式。计件工资无非是计时工资的转化形式（马克思，1973）。

工资理论在揭示出剩余价值生产过程的同时，还揭示出资本对劳工的控制方式。工资是资本家用来控制劳动过程的重要手段，低薪支付是资本主义生产方式的特点。但是马克思的工资理论只讲到资本家如何利用两种工资制度剥削工人，却没有讲到欠薪支付的问题。

在有关劳工研究和劳动过程的其他文献中，我也没有发现有关欠薪的支付方式（恩格斯，1956；Friedman，1977；Edwards，1979；Burawoy，1979；Thomas，1985；Salzinger，2003；Honig，1986；Hershatter，1986；具海根，2004；DeGenova，2005；布雷弗曼，1979；闻翔、周潇，2007；何明洁，2009）。具海根在《韩国工人》中曾讲到资本家对工人的非人待遇和采用的难以维持再生产的低廉工资制度；同样的叙述在20世纪90年代有关中国东南沿海工厂的研究和文学作品中也能够找到（Lee，1998；Pun，2005；曹征，2009）。但上述研究都未涉及欠薪的问题。可见“欠薪”在工厂雇佣制度下并不是一个普遍现象。那么在相似的资本运作过程下，为何独独在建筑业中出现普遍欠薪？建筑业体制与欠薪之间又有何种联系？

三、欠薪机制的形成

资本的逻辑是制造低薪，但是中国的建筑业为什么不仅低薪而且还欠薪？为什么同样是转分包制度在其他国家的建筑行业就少有欠薪现象发生？中国建筑行业的独特性在哪里？进一步我们还要问，建筑业的一线建筑工人农民工具有怎样的特征？欠薪为什么总是发生在他们身上？建筑业与农民工曾经有过怎样的联系？是市场的力量还是市场之外的力量导致欠薪？

（一）转包分包制与包工头制不是欠薪的根源

我国建筑业的转分包制度始于上个世纪80年代。1984年9月国务院颁发《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，在全国推行建设项目投资包干责任制、工程招标承包制和建筑资金拨改贷等措施，改革建筑安装企业用工制度（天津市建设管理委员会，2005）。到了上个世纪90年代，建筑业普遍实行转分包制度。总的来说，分包制的格局呈现金字塔型，最上面是发包和总包方，最下面是包工队，中间是劳务承包方和专业承包方。整个过程是发包商（或投资方）通过招投标的方式选定总包单位（建设方），总包单位将工程项目肢解转包给各专业分包或劳务分包企业，分包商再将工程按不同工种和项目转包给包工头。因此从总包到分包再到包工头，一般至少要经过三个层级，也可能有其他小分包商介于大分包商和包工头之间，或者个人挂靠某个分包企业承揽工程，之后将工程转手给包工头。层级越往下，分包单位越多，而其下一层对应的包工头也越多（沈原，2007）。在建筑工地，仅施工主体阶段，一般都会有两三个分包老板，如承包主体工程的清包老板、水电项目分包老板和外墙体装修老板等，不过，最末端总是农民工。

1、转分包过程中的违规行为与欠薪的关系

建筑业一般采用招投标的方式将工程分解转包给承包单位。由于利润的驱动，建筑领域内的违法违规等腐败问题较多。从发包、总包到分包的招投标过程中，串标、围标和陪标的问题十分严重（周敬华，2005；何茂松，2005）。有调查表明，此种中标方式在招标工程中所占比例达70%以上（王春柏，2005）。在经济案件中，涉及工程建设的案件数量远远高于其他行业，社会上曾有“一个建筑工程产生一个新富翁”的说法（许迎来，2005）。尽管建筑行业有严格的工程招投标制度，《中华人民共和国建筑法》第16条和第17条规定了建筑工程发包与承包的招投标活动应当遵循的原则，第18条对建筑工程造价和及时拨付工程款等项都做出了相关规定，但这些问题并没有得到解决。由于围标、串标具有一定的隐蔽性，只要几家企业私下商量好，自己不说而外表又符合招投标条例，监管部门就难以发现。串标、围标最直接的后果是工程造价低于实际合理值，再加上分包商在各个环节上压价，最后剩下的工程款使得工程很难按施工标准进行。这直接导致施工企业在施工中“偷工减料”、“以次充好”，不按标准施工，最终出现“豆腐渣工程”。

图为1980年蛇口工业区对中瑞机械工程有限公司厂房基础工程建设实行工程招标，首开全国工程招标先河。[图源：fzlol.com]

显然，招投中的违规行为会将更大的风险转嫁到农民工身上，但这却不是日常欠薪的根源，如果没有日常欠薪作为前提条件，就不会有建筑工工资被拖欠数年甚至永远拿不到工资的事件发生。

有学者提出建筑业的转分包制与欠薪存在必然联系。因为它有利于资本的弹性积累，而且遮蔽了劳动关系（潘毅、卢晖临，2009a），那么转分包过程形成了怎样的不对等关系？结果是否一定会导致欠薪？

在转分包链的相邻两级，发包与承包双方之间是劳务雇佣关系。依据建筑法，总包方和分包方必须依法取得相应的资质证书才能承揽其等级许可的工程。总包与分包之间、分包与其下属包工队之间都应签订合法的承包合同，明确双方的权利和义务。但在实际中我们看到，总保与分包之间、分包与包工头之间的关系并非这么简单。由于建筑市场项目少而企业和包工队众多，分包链的上下两级，即发包人与承包人之间形成了不对等关系，上一级分包商相对于下级分包商总是处在强势地位，而这种由市场决定的地位和强弱关系会造成以下几种后果。

（1）低价承包或垫资承包。建筑业市场已经是买方市场，施工企业众多而建筑施工项目有限。因此建筑业的发包人可以利用承包人之间的竞争，压低承包费用，迫使承包人（企业）降低用工成本，甚至让分包商垫资承包项目。

（2）不均衡的责任与利益分配。由分包制的金字塔结构可以知道，上下承包人之间不对等的市场关系决定了越处于金字塔上端者，其利润越丰厚而责任风险越低，而处于底层的承包者将承担更多的风险，得到的利润相对较少。

（3）规避风险。由于分包环节的阻隔，总包和分包方不是建筑工的直接雇主，因而导致分包链最底端的农民工的利益更加难以保障，一旦建筑工遭遇工伤事故，资方可以轻而易举地逃避责任，建筑工们很难得到应有的赔付和补偿。

由此看出，转分包制导致的不对等关系使得处于分包链上方的分包商承担较小风险，并可以将风险向下端转移。一旦发包方或总包方到期不付款，分包老板挪用工程款垫支其他工程时，处在分包链末端的农民工必然是最大的受害者。特别是在低价中标的项目中，劳务分包商层层盘剥，在将工程转给各个包工头后，本来所剩不多的利润还多数被包工头拿走，致使农民工到年底也拿不到自己的工资。但是这仍然不能解释为什么农民工从一开始进入建筑工地时就要面对欠薪，而且为什么这种日常欠薪能在建筑业存在这么多年？

从对招投标违规操作过程和对转分包链的不对等关系及其结果的分析中，都难以发现转分包制是导致日常欠薪的直接原因。恰恰相反，正是由于日常欠薪已经成为建筑业不成文的规定，分包商才可能有恃无恐地压低转包价格，以至于包工头在承包价格不合理，甚至工人工资都无法保证的情况下，敢于承接工程。因此，日常欠薪实际上加剧了建筑业的腐败，但却不是转分包制的必然结果。

2、包工头制不是欠薪的根源

包工头一直被认为是拖欠农民工工资的罪魁祸首。为了禁止包工头承揽项目，建设部于2005年8月5日印发了《关于建立和完善劳务分包制度发展建筑劳务企业的意见》（天津市施工队伍交流服务中心，2005）。《意见》指出，从2005年7月1日起用3年时间在全国建立基本规范的建筑劳务分包制度，农民工基本被劳务企业或其他用工企业直接吸纳，基本禁止“包工头”承揽分包业务。包工头是不是拖欠工资的罪恶源头？如果取消了包工头制，工资拖欠还存在吗？潘毅、卢晖临（2009b）的研究证明即使没有卷款逃跑的包工头，拖欠工资问题仍旧存在。

包工制确与欠薪有密切关系，但却不是欠薪的根源。马克思在《资本论》中详细论述了资本如何用工资来控制劳动质量和强度的问题，并讲到以计件工资为基础的包工制（也称血汗制度）如何使得工人最大限度地发挥自己的劳动力，而寄生于资本家和工人之间的包工头又是如何剥削工人的（马克思，1973：603-607）。后来的学者将包工制定义为一种以计件工资为基础，层层剥削的雇佣劳动制度，并认为它是由帝国主义者带来的，又利用了中国的行帮头目和封建把头，所以是资本主义与封建主义相结合的剥削形式（王小嘉，2006；王处辉，1999）。在20世纪初的旧中国，煤矿业、船舶修造业、码头搬运业和营造业都在使用层层剥削的包工制。这些行业的包工制，有些是由国外商船开始，有些是从封建行会工匠演变而来，有些则是由封建社会的把头制发展起来。在营造厂，作为大包工头或作头的资本家揽合同，之后收取部分造价，然后把工程分包给木工、瓦工等工种的包工头，包工头只给工人很少量的工资。如1925年在南京和一些小城市，瓦工通行七三制，所得工资包工头拿七成，工人只拿三成，包工头供饭。学徒做工时只能得到少量的津贴，没工作时，小包工头就只供应伙食（《旧中国的资本主义生产关系》编写组，1977；《江南造船厂史》编写组，1975）。层层克扣、低薪支付——但不是欠薪——是包工头制的特点。

3、欠薪并非由建筑业的特殊性所决定

欠薪不是由建筑行业的特殊性造成的。世界上其他国家的建筑工人并没有同样面临欠薪的问题。美国学者赫伯特·阿普利鲍姆根据自己42年的建筑工经历写成了《美国的建筑工人》（Applebaum，1999），在书中，作者将建筑行业的特点、建筑工的劳动体验、各个工种差别及工作的危险性和高强度等特征做了详细的描述。阿普利鲍姆特别提到建筑商品不同于其他工业商品，它们具有不可重复、阶段性和周期长等特点，加上易于受到季节和原材料供应等因素的影响，难以进行严密控制下的生产，因此建筑业有必要采取分包制度，这样可以灵活地整合建筑业各个部门，从而满足对每一建筑项目的特别需求。在讲到总包商与分包商的角色以及他们之间的关系时，他认为建筑业中的垂直关系要比水平关系更为密切，因为总包不可能掌握全部的人力、管理和技术资源，他们需要分包商帮助解决这些问题。

美国的建筑市场专业化程度较高，但也存在发包商或总包商选择低价竞标者的问题。另外，阿普利鲍姆还谈到承包商为节省开支，采用以次充好等方式运作工程项目，并且避开工会监督等问题。

在谈到支付工程款和工人的工资时，阿普利鲍姆说：美国建筑工人的平均工资明显高于其他行业的工人；而且建筑业内部工资的差别与建筑工的受教育程度、经验、工作类型、建筑项目规模、性质、季节和地理位置以及当时的经济状况有密切的关系。建筑工人的工资包含在工程款内，由发包人每月向承包人提供，工人们按月领取。他还提到美国的建筑工人中有20%是工会成员。

图为1972年美国西雅图建筑工人游行。联合建筑工人协会（United Construction Workers Association，UCWA）由泰里·斯科特（Tyree Scott）于1970年成立，其目标是团结少数族裔建筑工人，以促进他们在建筑行业的就业并防止歧视。UCWA代表黑人工人进行谈判，领导抗议，提起诉讼并组织了工人支持团体。[图源：blackpast.org]

显然，欠薪不是建筑业的普遍现象。同样是转分包制度，美国的建筑业并不存在工人工资被拖欠的问题。仅从专业化市场程度、建筑工工会、工种协会等方面，似乎还不能充分解释为何中国建筑业常年存在拖欠建筑工工资的问题。尽管中国建筑工没有自己的工会组织，但是《劳动法》、《劳动保障监察条例》和《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》中都已明确规定不允许拖欠工人工资（天津市清理拖欠工程款领导小组办公室，2004），可是欠薪事件不仅屡禁不止而且在建筑行业中还十分普遍。

（二）农村包工队：建筑业对农民工的使用方式

建筑企业利用农民工建房修路并不是市场经济催生的事物，早在计划经济时代初期就已经存在了。那时，建筑企业在施工任务繁忙时便以合同工、临时工的形式，大量雇用农村的瓦匠、木工和壮工。在任务减少时，就让这部分人返回农村。60年代末至70年代初，农村施工力量除了继续以这种合同工、临时工的形式进城务工外，还出现了组织农村包工队进城独立承包工程的情况。当时这些包工队被称为“地下黑包工”（波涛，1984），一旦被发现就立即取缔，并且被没收全部收入和所有施工工具。

自1978年政策放宽后，农村出现了大量的建筑施工队，他们以公社或大队名义组建队伍（如韩建集团的前身韩村河建筑队）。人员主要由农村的瓦匠、木匠和一些有盖房经验的人组成，一般规模几十人。他们自带工具，进城包揽建筑施工企业的部分工程（劳务，2004）。农村建筑队中没有固定工，全部是临时组织在一起的农民，在城市打工吃住等生活方面的问题全部由他们自己解决（鹿立、王秀银，1984）。农村实行土地承包责任制后，更是将大量的农民从土地束缚中释放出来，农村施工队数量急剧增加。据统计，1988年以前，全国建筑企业使用合同工和外包工的比例不足10%，1988年已经上升到40%，农村建筑队数量已经达到73090个，共约854.6万人（金敏求，1990）。

与此同时，我国建筑业也于上个世纪80年代开始了一系列的体制改革。改革后最大的特点是，所有大型建筑企业甩掉低端生产资源而专注于项目管理，大型建筑施工企业不再保留固定的生产建筑工人，而是全部依赖专业分包队伍和劳务分包队伍。据北京城建集团某项目部经理介绍，经过90年代中期的减员、增效、优化重组后，他们的企业年龄在40岁以上的建筑工人全部提前内退，40岁以下技术水平较好的工人转为部门、项目经理，或作为项目部的技术人员，技术较差的在工地做管理工作，因而无论是按经济类型划分的国有、集体或私有企业，还是按资质等级划分的特级、一级、二级或三级建筑企业，企业内部均无施工队伍，全部依靠企业外的施工队：农村包工队。这些农村建筑队不仅为建筑企业节省了管理、生活和医疗等方面的开支，还为企业增加利润降低了成本，并缩短了工期。农民工劳务费用低、工作时间长，他们每日的劳动时间相当于国营建筑企业工人的一个半工作日（金敏求，1990）。据统计，整个80年代的建筑业总产值和净产值分别是前30年的2.4倍和2倍，与70年代相比，工期平均缩短15-20%，成本降低约8%（李家骥，1993）。直到今天，各建筑企业都在使用农村包工队，而且工地上一线工人全部是农民工。我们的五城市建筑工地调查显示90%以上的建筑工是农民工。建筑业实现了用工主体由城市职工向农民工的全面转变。

（三）社会主义惯习与路径依赖

无论对哪一个阶级来说，新中国的公民权一直都不是一个完善的权利系统。首先，它不是按照马歇尔所描述的路径，像英国那样依次按照“民事权”、“政治权”和“社会权”逐步发展起来的。略加回溯就可看到：改革前，人民享有较大的社会权，但民事权和政治权则付诸阙如。改革后，民事权有所成长，但社会权却随着市场的猛烈发展而受到巨大削弱。其次，公民权的发展始终都是不平衡的。改革前，国家保护和提供的那些社会权主要覆盖的是城市居民，绝少惠及乡村农民。这就是说，即使是残缺的公民权，农民也很少能够享有，遑论以之保护自己。

在“一大二公”的人民公社体制下，普遍实施“三级所有，队为基础”的集体经济制度。农民及其家庭被牢牢地束缚在土地上，由生产队组织生产、共同分配。人民公社制度甚至剥夺了农民自由流动的权利。在很多地方，农民要想走出县境需要获得上级的批准并持有证明才行。除了居住的房屋，以及或许拥有一小块自留地并保有简单的生产工具外，农民及其家庭可谓身无长物，完全融为生产队集体的一员（张乐天，2005）。

在大多数农村地区，这种集体生产、共同分配的制度，是依赖于一种“工分体制”来操作的。这种体制大致具有如下特点：全体劳力根据体力和劳动技能被划分成若干等级，这些等级按照分数来标记，称为“工分”；每个生产队成员按照生产队的安排出工，做满一个劳动日，由生产队长或会计将工分记录在案，每日一记，从不间断；农民的每个家庭成员均根据国家规定标准获得全年口粮额度，秋收后由生产队发放；农民可以从生产队分得各类来自集体经营的菜地、果园、养殖业等的副食产品，由生产队记账在案；每年年底，生产队根据全年农林牧副渔业总收入，计算出工分的确切分值，与每个农民进行结算：扣除口粮和从生产队分配的各种副食品的价值，若有余额，则可从工分转换为货币，返还给农民本人。

图为崖口村祠堂门口写明的每天的出工通知和工分表。[图源：sinoca.com]

在我们看来，特别是第一代农民工，改革前20多年集体生产、共同分配的生产—生活方式，在他们身上打上了深刻的烙印，形成了特有的“社会主义集体农民的惯习”。此种惯习早已构成他们日常行为的一部分。当他们进入建筑业时，也就将此种惯习自然而然地带了进来。首先，他们必定是以群体单位进入正在生成的劳动力市场——不是依靠过去的生产队领导，就是依靠改革后新涌现的能人；他们对集体居住在简易的工棚中并不感到陌生，因为这与“毛泽东时代”大搞农田水利基本建设，兴修水利时出“民工”的境况相差无几，不过走得更远一些，直接面对的并非乡村而是城市环境而已。其次，更为重要的是，在我看来，此种惯习实际上塑造了农民工在心理上能够接受欠薪的一个必要条件。他们从来就不是被即时支付劳动报酬的。日常记工、年终结算一直以来就是他们的生产—生活方式。学者们曾论证了欠薪给资本带来的种种好处，譬如有利于资本的“弹性积累”等等（潘毅、卢晖临，2009a：55）。这些都是千真万确的。但是，如果农民工自己不接受，无论对资本如何有益，都不可能形成一种牢靠的制度安排，因为农民工自始就会反抗而使之不能实施。

通过老申的故事，我们也许能更具体地理解这种集体农民的惯习和欠薪的形成过程。

家住河北某县某村的老申是1970年的高中毕业生，毕业那年参军到了北京，3年后，复员回到自己家乡务农。在计划经济年代，他曾先后担任过民兵连长、大队会计和副大队长。老申所在的生产队是1981年开始搞土地承包责任制的。当时，每人只能分到8分多地，全加起来每家没有多少土地。老申说：“光指着那点地是收不了多少钱的。你想啊，要交皇粮、要买化肥、逢年过节要走亲戚，平常还有孩子上学，一家人吃用全都需要现钱。当时我就算计着到外面做个小买卖，搞点活钱回来。正好那时我的一个亲戚在县企业局工作，他那里的施工队缺人，我就跟着这个亲戚干起了建筑。”

最初老申学的是瓦工，后来又学会了其他技术。一年多后，县企业局在北京设了办事处，对外称某县建筑施工公司，专门在京承揽一些建筑工程。每次来京干活，都是这个亲戚带着老申他们一起来。工钱是驻京办的人与北京这边建筑公司的人事先谈好的，工程干完由这个亲戚给他们发钱。老申就只管领着人干活。后来认识的人越来越多，老申自己就当起了包工头，带着村里的人在北京干工程。

老申说：“那时我一说去北京干活，不光本村的，三里、五里的人都愿意跟我干。根本没人问工资是不是按月拿的事，只要你和他们说好干多久，最后给多少钱就行了。”老申还说：“我们农民根本就没有按月拿钱的习惯，我自己也都没觉得不按月拿钱有什么不合适的，我干了10多年，一直到九几年都这样。后来我小舅子接我的班，到现在还是这样。农民没啥要求，平时给点零花的，够个烟钱我们就挺知足的了，我还从没遇到谁要求按月拿钱的。”

那时候不管到哪儿干活，老申他们几十个人都住工地的帐篷，粮食和菜都是自己带或者自己买的，做饭的“伙夫”也是他们本村人。（老申访谈，20110120）

我们看到，正是这种“社会主义集体农民惯习”造就了欠薪的一个必要条件。从那时起，分包制度就开始与欠薪牢牢地结合在一起，形成路径依赖，并构成中国建筑业的一个特色。

四、欠薪机制的再生产

（一）城乡分割的户籍制度及其强化作用

改革开放30年，农民工的制度身份依旧是农民。无论在社会地位、保障、安居还是就业方面，他们都不同于城市市民。他们可以在城市打工，却不能在城市安家。建筑工更是农民工群体中的弱势。他们年龄偏大，大多数人只受过初中或小学教育，不掌握专门的技术，也没有工厂经历。工地上，他们凭力气吃饭，干着最苦、最累和最危险的活儿。身在城市，却基本上吃在工地、住在工地，干活在工地，几乎与外界隔绝。当一幢幢大楼拔地而起时，他们住过的帐篷和活动房屋很快被拆除，他们只有卷起铺盖到另外的工地继续打工，否则就难以在城市停留。与他们相伴的总是工地上飞扬的尘土、喧嚣刺耳的噪音、难以预料的工伤威胁，还有难以下咽的食物和极为恶劣的生活环境。城市需要的是他们的劳动而并不关心如何满足他们成为城市市民的梦想。

城乡分割的户籍制度与本文特别有关的地方在于：正是这一制度赋予了农民工低于城市人的身份，塑造了他们的思维习惯，并且加固和强化了建筑业农民工的集体惯习。户籍制度无时无刻不在提醒着农民工：你们是农民户口，理应居住在农村；你们现在在城市务工，但你们是在别人的家园中务工，那是有城市户口的人群的居所。自我和他者永远辨析得如此分明。这一点在我们的田野调查中清晰地反映出来：几乎70%的被调查者最为敏感的问题并不是似乎应当表现出来的对剥削的愤恨，而是对城市人口的歧视所表达的不安。可以判定：正是这种户籍制度造就的、来自外部的压力，在某种程度上维系了建筑业农民工固有的集体农民惯习，使他们将欠薪视为平常而很难进行反抗。

（二）建筑业体制改革强化了对农村包工队的使用方式

进入80年代，建筑业实行全面的体制改革，其核心就是将企业推向市场，让企业自主经营、独立核算、自负盈亏，提高企业效益并增强企业的市场竞争能力，最终实现全行业的企业现代化制度。减员增效是建筑业改革的重心，1984年国务院《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》中明确提出改革建筑安装企业的用工制度。规定要求国营建筑安装企业减少固定工的比例。除保留必需的技术骨干外，国营建筑企业原则上不再招收固定工，而是要大大增加临时工、季节工的数量，要允许农民工建筑队到城市参加投标、承包施工（国务院，1984）。这为农民工成为建筑业最主要的施工力量提供了政策依据。

当中国建筑工的主体由城市居民转为农民工时，任何一家建筑企业都没有按照以前对待城市建筑工人的方式按月支付农民工的工资，欠薪的支付方式被保留下来。固然，城乡分割和农民工的制度身份强化了农民工的社会主义惯习，但是在建筑业日趋市场化和国际化的条件下，欠薪支付方式是如何被再生产出来的？传统的对农民包工队的使用方式是如何与市场化、体制改革对接的？哪些制度因素制造并维持着这种对农民包工队的使用方式？欠薪机制的再生产条件是什么？

1、目标责任制和三项配套改革决定企业的用工群体是农民工

建筑业的体制改革采取的是自上而下的方式。80年代初期部分企业就开始实行厂长经理负责制。1986年7月国务院下发的《关于加强工业企业管理若干问题的决定》（以下简称《决定》）、1986年12月出台的《国务院关于深化企业改革、增强企业活力的若干规定》，都强调要全面推行经理（厂长）负责制，同时实行经理（厂长）任期目标责任制。伴随而来的是3项配套改革：一是以聘任制为重点的人事制度改革；二是以改善队伍结构、提高劳动者素质为目标的劳动制度改革；三是以调动职工积极性为目的的分配制度改革。劳动人事制度改革打破了铁饭碗和大锅饭，以往的等级工资（按局长、处长、科长和科员的等级）被以综合职工素质和技能的岗位工资和根据个人工作绩效所发放的奖金代替（国务院，1986a，1986b）。三项改革之后，企业更专注于经济效益、成本核算和所谓的人力资源管理而不是人事管理，因此固定职工数被大量消减，而廉价的农民工被大量使用。

2、施工管理体制的改革固化了对农村包工队的使用方式

实行工程总承包和工程项目管理，是改革后工程建设领域的管理模式，特点是各建设方明确责任集约化管理，概括来说就是企业对内实行项目管理、对外承包工程。工程总承包是为实现项目目标而采取的一种承发包方式，具体是指工程项目建设单位受业主或建设单位的委托，对建设项目的可行性、勘察设计、设备选购、材料订货、工程施工和竣工投产，实行全过程的总承包或部分承包。它有利于资源优化配置，实现项目的最小投入和产出的最大化。

对内项目管理则完全改变了企业原来的结构与运行机制。企业内的行政机构被撤销，公司（企业）直接设立项目部，并且重新组合各方力量，成立劳务、物资、机械、水电、装修等分公司，与项目部建立一种市场关系。同时，将原来合二为一的管理层和作业层分离，公司不再设置专门的人事管理部门。各个部门的职责是技术、控制和项目管理。因此所有建筑企业不再保留固定工人或固定的合同工人，作业层的全部工人都用农民工程队取代。

国务院、原建设部、原国家计委等部门曾于1990年10月联合下发了《关于进一步做好推广鲁布革工程管理经验创建工程总承包企业进行综合改革试点工作的通知》，通知中明确指出：“推广鲁布革工程管理经验的根本途径在于深化施工管理体制改革，有步骤地改组施工企业，逐步建立以智力密集型的工程总承包公司（集团）为‘龙头’，以专业施工企业和农村建筑队为依托，全民与集体、总包与分包、前方与后方分工协作，互为补充，具有中国特色的工程建设企业组织结构”（国务院、中华人民共和国建设部等，1990）。

在有关文件中，我们还找到了当时对于农民工使用的规定。1998年1月实施的《北京市人民政府关于外地建筑企业来京施工管理暂行规定（修正）》的第三条明确规定“建设单位和在本市施工的所有建筑企业，均不得使用外地零散民工”（北京市人民政府，1998）。

“不准许使用外地零散民工”，无论对政府部门还是对施工企业来说，都可以降低管理成本，适应市场需要，并且与改革后的施工管理体制相配套。政府出台规定的出发点是发展经济，保证建筑企业改革，维护市场需要，然而却没有考虑农民工群体的利益。结果使得这种带有歧视性的非正规用工制度被合法化、固定化和制度化了。

因此，建筑业体制不仅没有改变而且延续和强化了原有的对农民工的使用方式。这种延续是在市场需求与政府规定的双重条件下完成的。从另一角度来看，它也是城乡分割与农民制度身份在具体行业中的延续。

（三）熟人关系遮蔽了劳资之间的对立

尽管改革开放30年后，对农村包工队的使用制度被延续下来，但其内部构成却发生了变化。那些曾经历过农村人民公社制的老一代农民建筑工随着年龄的增长退出了包工队伍，而一些未经历人民公社制的农民工开始进入包工队。21世纪的建筑工构成如何？为什么在欠薪的情况下仍有人选择进入建筑工地而不是去工厂打工？农民包工队的组织形式为何能够延续下来？那些没有人民公社经历的农民工如何接受欠薪支付？

1、建筑工的工作选择：年龄、文化程度与他们的期望

建筑工以青壮年为主。从2006年我们对五省市建筑工调查数据可以看到，他们的平均年龄35.1岁，年龄中位数35岁，众数38岁。五省市平均年龄最低的是兰州市（32岁），最高的是重庆市（37岁），但相差不到5岁。建筑工群体内部的年龄差异很大，最小年龄16岁，而最大的已经69岁。我们以30岁作为分界点，将20世纪70年代中期以后出生的人作为一个群体。他们几乎没有农村人民公社的经历和体会。从年龄构成看，建筑工16-30岁的占31%，31-40岁的占41.5%，41-50岁的占18%，51-69岁的占6%。不难看出农民建筑工年龄偏大，完全没有这种经历的只占1/3。

为什么这些农民工进入建筑工地而不是工厂？根据我们的数据和田野中了解的情况看，我认为有三方面的原因：第一，这个群体的受教育程度比较低，有相当数量的人没有完成国家规定的9年义务教育（初中以下程度的占41.2%，其中小学及小学以下的占27%），这在一定程度上妨碍了他们进入制造业，据我了解，很多制造业工厂对工人的学历和年龄有要求。

第二方面，相对于制造业的工厂，这个行业的工资水平比较高。2007年前后，建筑业的小工工资是每天55或60元，若按每月25天计算，小工一般可拿到1400或1500元。这比当时工厂工资要高出300—500元。如果是大工，每天工资可以拿到70-90元（大工工资因工种不同差别很大），这比工厂工资要高出更多。

在工地，我问过一位曾在广东家具厂打过3年工的工人。他是大工，那时已经32岁了。他说：“在南方打工，太不自由，每天上班都要打卡，下班后还要加班，天天忙到半夜，非常辛苦，钱还不多。干建筑最大的好处就是我干一天就有一天的钱，上班早点、晚点一般不会有人管，每天干完就休息。体力好的时候一个月干上27、28天，不想干了就可以少干几天，反正按天给我们算钱，他（指包工头）也不能说我什么。而且南方那边花费太大”（罗某访谈，20070630）。

干建筑工资收入相对较高，而且干活时间不太受包工头的约束。

第三个原因是建筑工们具有较强的主动性，绝大多数人都不满足于当小工。据我观察，很多小工干上半年左右都能学成大工，这时候包工头会给他们涨工资，如果工资不涨或者涨幅不能让他们满意，他们私下里会与别的包工头联系，在合适的时候到别的包工头那里去打工。夏季是建筑工地的赶工季节，各个工种都缺人手，很多包工头都会到别的包工队或工地去暗中招揽大工，许愿给他们较高的工资。同时，因怕自己手下的工人离开，他们会给工人增加零花钱、许愿加工资。一些与包工头相处较好、技术较好的大工还会被包工头提拔为班长。也有些人在积累了一定的人脉之后会自己做包工头，组建施工队。

所以建筑工升迁的机会更多的掌握在自己手里，这与在工厂中升迁完全由资方控制很不同。在工厂，一线工人很少能被提拔到线长，即使能当上，也要经历很多年。他们的固定工资增加很慢，收入多少主要取决于加班的多少。

2、熟人关系化解了工人对欠薪的敏感程度

建筑业体制改革的结果是固化了该行业对农村包工队的使用，并且限制了建筑业正规劳动力市场的发育和成长。

由2006年五城市建筑农民工调查数据可以看到，93%的建筑工是通过老乡、亲戚、朋友介绍或本人认识老板进入建筑工地，通过中介、政府组织、企业招聘和路边市场进入建筑业的比例不足6%（如图1），这种寻找工作的方式已经存在了几十年。我们的数据包括了在建筑业就业不足1年到20年以上的农民工，如果把从业时间分为不同的时期，1996-2000年与1991-1995年间相比，建筑工通过老乡、亲戚和自己认识老板进入建筑业的比例不仅没有下降反而略有上升（从79.9%上升到80.8%），由其他途径进入的比例也基本没变。这表明，改革开放并没有改变建筑工进入建筑业的方式，依靠亲戚、熟人或者自己认识老板是他们惟一的选择。这与我国长期的城乡二元体制密不可分。很多收入和工作条件较好的行业一直限制农民工进入，而建筑业为了降低管理成本，从不采用公开招聘方式招收农民工。因此，农民工进入建筑业的方式不过是社会主义传统延续的一个具体呈现。

建筑业农民工在进入工地之前就已经接受了欠薪这样的条件。我们认为他们能接受欠薪的最主要原因不是建筑业与制造业的生产体制如何不同，而是这种依靠熟人的进入方式决定了他们必然接受欠薪。建筑工尽管在进入包工队前也要与包工头谈工资，但是他们之间的关系并不像工厂中劳资关系那么清晰。他们与包工头之间存在某种程度上的认同，因为他们同样是农民，来自同一个家族或同一个村庄。所以建筑工对能不能按月得到工资并不特别在意。这种亲缘、地缘和熟人关系模糊了劳资之间的界线。

五、结论与讨论

本文围绕着“建筑业欠薪机制如何形成与如何再生产的问题”，利用定量与定性方法，从建筑业对农民工使用方式的形成、农民工的社会主义惯习、城乡分割制度及其强化作用、建筑业体制改革与农村包工队之间的关系，以及包工队组织方式的作用等方面，阐明了延续的社会主义传统与欠薪机制的形成和再生产过程之间的关系。

本文对欠薪机制形成的解释不同于以往的研究。本文认为，无论包工头制还是转分包制都不必然导致欠薪，它们不过是强化了对农民建筑工的欠薪使用。转分包制是建筑业普遍采用的生产体制，主要是为了分担风险以及达到施工阶段的专业化目的，这种制度在其他国家的建筑行业非常普遍，但是并未有过欠薪现象。包工头制在1949年以前的中国就曾出现过，亦与欠薪无必然联系。

（一）传统的延续

本文认为对农民建筑工的欠薪使用，是农村人民公社的工分制度在建筑行业中的延续。计划经济时期被称为“黑包工”的农村包工队满足了用工不足的建筑企业的要求，但那时建筑业使用农民工并不是普遍现象。尽管它始于计划经济时期，但欠薪却是在改革开放后获得了合法性，并且被保留下来。当建筑业实施体制改革并将用工主体由城市工人全部转换为农民工时，“欠薪使用”实际成为了建筑业降低成本实现改革的必要筹码，这与改革最初设计的思路相吻合。农民工之所以这样被定位、使用，根源是长期以来我国的城乡二元体制和农民工的制度身份。他们作为二等公民，城市不仅不给他们提供就业机会，反而还特别规定了企事业单位的用工政策，限制他们进入条件较好的行业就业。他们是城市发展的牺牲品。

因此，欠薪使用之所以能够普遍化和公开化，并非市场的作用，而是城乡二元结构和制度身份导致的农民工权利严重缺失的结果。正因为如此，建筑业才可能沿用计划经济时期对待农民工的方式，并将其作为体制改革的配套措施，将使用农民包工队作为合法的用工方式规定下来。身份制是欠薪存在的必要条件，而且它仍在继续发挥作用。

（二）社会主义集体农民的惯习与欠薪的合法性

第一代农民建筑工曾经历了农村人民公社体制。集体劳动、年终分配的生产和生活方式在他们身上打下了深深的烙印，形成了特有的“社会主义集体农民的惯习”。改革开放后农民工们大规模地进入建筑领域，面对日常欠薪，他们已经见惯不怪、习以为常。但在这群人因年龄或其他原因逐渐退出建筑业时，这种欠薪支付为什么还能维持？它如何被那些没有人民公社经历的农民建筑工们所接受？欠薪是怎样获得了合法性？本文认为有以下三方面的原因。

第一，由问卷调查我们发现，经历近30年的改革开放，农民工利用血缘和地缘关系进入包工队的方式没有改变。这种与包工头之间的亲戚、老乡或熟人关系，在某种程度上增强了他们对包工头的信任与认同感，弱化了建筑工对欠薪支付的敏感性。

其次，长久以来这种欠薪支付已经在农民包工队中形成了一种不成文的规矩，如果农民工不接受欠薪支付，他们也就不可能跟随包工头或老乡进入包工队。所以包工队里只有接受欠薪的农民工，只有这些人才可能跟随包工头进入建筑工地。

第三，以血缘和地缘为基础组织起来的包工队伍，其内部还包含着另一层关系：师徒关系。包工头、班长和少数几个大工一般技术比较好，而其他人技术一般，小工如果没有大工指点的话不可能学成大工。所以倘若包工头、班长和其他大工都不质疑欠薪，小工或技术差的工人是不会公开向他们的包工头，甚至向分包老板提出按月支付工资的要求的。

如果说第一代农民工是因社会主义集体农民的惯习而接受日常欠薪，那么10多年之后随着第一代农民建筑工逐渐离开工地，无论第二代农民工是否同意，日常欠薪也已经成为建筑业支付农民建筑工工资的固定方式。农民工只要进入包工队就必须接受欠薪，惯习早已转化为规则而固定下来。包工队已经成为欠薪的载体，不管包工头还是工人，只要进入工地，都不能不接受这个规则。

简而言之，制度因素制造并维持着建筑业对农民包工队的使用方式。社会主义集体农民的惯习、城乡分割制度是欠薪形成的必要条件。尽管改革开放后建筑业体制发生了巨大变化，但是建筑业对农民工的使用方式和欠薪支付方式却全部被保留下来。欠薪顺应了市场和资本的要求，并为经济增长创造出奇迹。欠薪的再生产是在市场需求、国家设定的发展政策和农民的身份制度下完成的。从另一角度看，它也是社会主义传统在具体行业中的延续。

*本文选自《社会学研究》2011年第5期。为阅读及排版便利起见，删除了注释，敬请需要的读者参阅原文。

**封面图为农民工准备领取欠薪执行款。[图源：bcpcn.com]

〇编辑：连翘    〇排版：椒盐

〇审核：棱镜/栉沐

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专题策划人：小峰（厦门大学硕士研究生）