何·皮特｜谁是中国土地的拥有者？

何•皮特（Peter Ho），荷兰代尔夫特科技大学首席教授，欧盟科学基金会土地管理与空间规划项目主任，中欧农业与农村发展协会会长，2019年加盟浙江大学公共管理学院。2014年获得欧洲演化政治经济学Kapp Prize奖，被欧洲科学基金会评价为“令人印象深刻的国际著名科学家之一”。其研究著作成果涉及制度变迁、可持续发展、技术与风险、环境保护以及新兴经济体所面临的自然资源冲突等当今社会研究领域前沿问题。[图源：site.douban]

过渡时期的政治经济学

一、所有权作为一种制度

谁是中国土地的拥有者？这个问题曾在数年前激起了我的研究兴趣。和土地所有权问题相同，该问题同样具有时间和空间上的特殊性，而且二者都属于原则性的问题。对于人类的生存来说，土地至关重要。如果针对土地所有权问题进行深入研究，那么我们除了要审视政府如何控制这一基本生产资料，还要将理论研究的重点放在文化和时代的差异上，这样做的好处在于能够促使我们反思已有的知识，并将它们和我们未知的部分加以比较。一些学者可能会反驳说：既然比较社会学、法学和人类学的研究成果已经证实，所有权这一概念受到时空的限制，那么为什么还要研究所有权的问题呢？考奈利斯·冯·瓦伦霍文（Van Vollenhoven）堪称法律人类学研究领域的“大师级人物”，其奠基之作研究的对象是印度尼西亚。他在书中不是已经指出，不同时代，人类控制土地方式中的文化和区域差异，比较适于用“权利束”这个概念来表述吗？

至于我为何还要将土地所有权问题作为研究对象，以下列举的一些原因兴许还略有几分道理。首先，先前的社会主义经济，即中央计划经济，向市场经济过渡期间，土地所有权问题不可避免的和过渡时期的政治经济状况紧密相连。比方说在前苏联，作为重振社会支持、使人们恢复安全感和归属感的手段之一，国有资产的私有化变得十分重要；还有就是当一些东欧和中欧国家在加入欧盟的时候，它们对土地自由买卖的敏感程度。只要看看这些事实，大家就能明白这个道理。中华人民共和国也不例外，但是它在处理土地产权的制度改革方面一直持谨慎的态度。

其次，人们所预期的经济改革和经济转型是建立在理想社会的基础之上的，且这个理想社会是以自由市场经济为特点的。这样的社会是法治、民主的社会，存在多元政治力量，并且在此社会中人们有着良好的交流，所有这些因素都是自由市场机制正常运行的基础。上述理念的重要组成部分是，国家应当采取措施保障私有制的稳定。对于某些决策者和学者来说，这就相当于将所有权视为一种至高无上的，绝对的权利。但是我们可以预见，中国政府未来并不可能把土地资源的私人所有权制度化。相反，在肯定国家和集体所有制的绝对前提下，国家政策倾向于将土地承包制度发展成为“永久的契约”。这一计划不但和新自由主义经济学的某些前提条件相矛盾，而且单从规模和范围上看，就决定了该计划是政府制度建构的一个典型例子，堪称前无古人的壮举。这就是为什么我们必须仔细考察中国的改革，考察中国土地所有制变迁的原因。

最后，自从土地成为三大基本生产资料之一（另外两个分别是劳动力和资本），它的所有权就直接与意识形态密切相关，具有相当的重要性。在前社会主义国家，政府通常会把土地改革作为获取农民支持和普及共产主义理想的原动力。毛泽东曾向农民保证，共产党将没收地主和富农的土地，由此他在广大的农村地区建立了自己的力量基础，并最终帮助他赢得了国内革命战争的胜利。在前东德和阿尔巴尼亚，先前的土地所有权问题不但引发了旧有的矛盾，而且还滋生了新的问题。看来中国只是掩盖了这一问题的存在——人们在很大程度上回避了这一问题。

综上所述，如果我们要研究那些转型国家的制度变革，那么最富有成效的切入点之一就是土地所有权问题。纵览全书我们可以看到，为了在相应的社会、经济环境下指导改革并达到改革的目标，政府会围绕土地的所有权、使用和管理等问题，设法调整并建立相关的制度。但与此同时我们也看到，实际上社会经济因素有时也会对制度的结构产生指引作用。具体地说，国家如果不能在恰当的时间建立一种正确的制度以跟上政治经济因素的变化，就会导致我所说的“空制度”的出现。“空制度”不但会促使社会矛盾激化，导致生态环境恶化，农民的利益也将受到伤害。在这种情况下，新建立起来的制度只能是纸上谈兵，或者说是一个空壳，它对社会行为者的行为几乎不造成任何实际的影响。另一方面，如果国家致力于建立“可信的制度”，希望这些制度能够在社会行为者中获得足够的信任，那么在制度和社会经济因素两者复杂的相互作用中，保持两者的平衡关系就显得非常重要了——这决定了政治和经济转型的结局是成功还是失败。

我曾在书中指出，在改革的过程当中，中国政府时常有意避免建立或定义某种制度——这就是“有意的制度模糊”。当农村的土地权属登记出现问题，或是政府拒绝澄清有关集体所有权在法规中的混乱状况时，这种“有意的制度模糊”就显得尤为突出。尽管全国人民代表大会的代表们公开要求，国家应该对土地集体所有权做出明确的规定，但是中央政府对此并没有付诸实践：不仅《宪法》、修订后的《土地管理法》以及最新颁布的《农村土地承包法》都没有对集体所有权进行澄清，而且新近颁布的《物权法》也没有对集体所有权做出明确的界定。我认为，中国政府之所以要推行“有意的制度模糊”，是因为它是保证农田（耕地）家庭联产承包责任制的主要机制之一：换句话说，它能够确保承包制在社会行为者眼中具有可信度。

我在第一章中谈到，尽管国外的观察者担心土地所有制的不稳定最终将阻碍经济的增长，但是正如大多数农民已经信任土地再分配的制度，他们中的大多数人也认为，现有的农田地产制度是可信的。由此我们可以看出，在当前的中国农村社会中，土地扮演着重要的角色：它不是可以转让或买卖的商品，而是农村社会保障体系中的一个要素。由于农民除了农耕以外，缺少其他的就业机会；因而在这种情形之下，土地就成为他们的基本生活资料，他们的命运也和那一小块土地紧密地联系在一起。为了适应家庭人口数量的变化，保证每一位村民在使用土地资源时享有平等的权利，土地再分配的现象频繁发生。中国的土地所有制之所以能够为人们所广泛接受，关键就在于产权并不是稳定的。我们也许可以就此得出结论：社会行为者希望享有平等的土地权利，而土地制度的可信度就取决于其不稳定性能够在多大程度上满足他们的愿望。从这个意义上说，国家推行的“有意的制度模糊”就好比是一台上好油的机器的润滑剂。

由此我们可以看出，虽然中国政府于1997年宣布了“30年不变”的土地承包政策，但是并没有把这项政策法制化，这显示了政府在实施制度改革过程中的实用主义思想。农业部的一位副司长讲到：

“30年不变”的土地政策不可能在短期内发挥作用，因为将一定数量的农民转移到其他经济部门，这首先需要花费数十年的功夫。而只有到那时，人口才不会对土地造成太大的压力，承包经营权的稳定性才能有所保证。但是我们希望的是，在控制土地再分配的频繁程度方面，这一政策多少能起到一定的作用。 

过去，中国政府一味地将土地所有权的稳定性作为它的最终目标；但是现在，中国政府开始意识到，土地产权的稳定程度应该取决于当地社会、经济和人口的状况。

值得一提的是，在前东德、波兰和吉尔吉斯斯坦，人们对土地所有制的不满情绪曾使这些国家的转型经济之路彻底毁灭。但在中国，迄今为止“有意的制度模糊”防止了这一不满情绪的大规模爆发。虽然在人民公社时期，中国政府颁布法令将土地的所有权归属于生产队（也就是现在的自然村）所有；但是就实际情况而言，生产队或自然村并没有掌控土地的所有权。以所谓的经济发展为名头，上级行政单位——生产大队、人民公社或地方政府——常常向村庄非法征用土地。而随着时间的流逝，新的（非法）所有者在土地上的投入逐渐达到一定的规模，因此他们确立了自己的土地习俗权。如果生产队或自然村试图恢复中央政府颁布的法规中曾给予它们的法定地位，成为集体土地的实际所有者，那么它们必须运用法律手段夺回这些土地。而这将掀起新一轮争夺土地所有权的浪潮。为了避免引发大范围的社会冲突，中央政府有充分的理由下定决心，不对土地的集体所有权做任何明确的界定。

1965年山东鱼台县罗屯人民公社。

[图源：Wikipedia]

同集体土地所有权相似，国有土地所有权同样含混不清。在界定国有土地所有权时，中央政府面临着双重困境。同集体土地一样，首先值得商榷的问题是，究竟哪一级行政单位拥有土地的所有权：中央、省级、地（市）级，还是县级政府？1998年颁布的修订后的《土地管理法》规定，中央政府是国有土地的唯一代表。但是，这一法规的出台并没有就此缓解国有土地所有权的混乱状态，特别是在国有自然资源的所有权方面更是如此。新中国成立之后不久，森林、草原和荒地相继实现了国有化。但是这些土地并不是无主土地，数百年来，少数民族人民和那些从中国其他地方迁徙过来的汉族农民一直居住于此。然而一夜之间，他们发现自己的家园突然间变成了国有资产。根据现有的法律，除非集体能够提供法律所承认的证据，否则森林、草原和荒地的所有权属于国家所有。从上文中我们可以看出，中央政府有意在集体所有权的问题上保持一定的模糊性。虽然少数民族人民和以前迁徙过来的汉族农民曾希望政府承认自己的土地所有权，但是现在他们对此已经不抱什么希望了。“有意的制度模糊”非常好地解决了农田的所有权问题，但是它在森林、草原和荒地的所有权方面是否同样有效，却有待考证。第二章中我考察了一些法律案例，它们体现了因为历史更迭造成所有权无法确定的混乱状况。透过这些案例我们可以看出，在处理有关土地所有权这样棘手的问题时，“有意的制度模糊”给中国的司法部门以一定的灵活性：国家调整了过去强制征用和收回土地的政策，而且也没有损害国家的长期经济利益。但是与此同时，这些案例也凸显人们在土地问题上发生冲突的可能原因。从长远的角度看，市场化和城市化加剧了新一任土地所有人和土地原所有者之间的相互斗争，问题在于，这些社会矛盾会不会因此而最终爆发？

二、土地管理方面的关键问题

国际社会最初对中国尝试推行土地使用权而非所有权的私有化持怀疑的态度，但是这一举措现在已经赢得了普遍的承认和赞誉。家庭联产承包责任制最初是政治妥协的产物，主要是为了维护国家土地所有权的意识形态原则，但它却成为中国经济体制改革进程中最抢眼的成功之一。通过恢复农民的土地经营管理权，这项政策成功地激发了他们的积极性。但是在经济发展的过程当中，由于家庭联产承包责任制的基础并不稳固，因而很难进一步推行土地承包合同的商品化。而这将严重阻碍农村经济的发展。种种迹象表明，决定性的时刻已经到来，如果国家进一步延迟土地管理体制方面的制度改革，将会产生严重的后果。从草原、森林和荒地的相关章节里可以看出，所有制结构不明的直接后果是土地经营管理不善。1996年的资料显示，由于环境持续恶化，全国大约有8320万公顷的土地（约占全国耕地总面积的60%）正面临着沙漠化、滥砍滥伐和盐碱化的威胁。此外据报道，城市建设侵占了大量耕地，这是集体土地所有权不明导致的直接后果。在中国沿海相对富裕的地区，由于农田的地价较低，城市很快就扩张到了乡村地区。因为人们搞不清究竟哪一级的集体单位是合法的土地所有者，地方政府受强大的经济利益驱使趁机售卖土地，尽管他们实际上并不拥有土地的所有权。2003年10月国土资源部原部长田凤山下台，此事就是一个很好的例证。田凤山被指控犯有如下罪行：在1995～1996年任黑龙江省省长期间，他贪污腐败，擅自盗用集体的土地。据估计，从1985～1996年，全国由于开发建筑项目而侵占的耕地总面积共计130万公顷。由于中国的人均耕地面积只占世界平均水平的三分之一，这些损失很可能威胁到中国的粮食安全。

山东省2019年开始推行合村并居的农村改造政策，其主要内容包括：拆除农民住房、合并原有村庄，建立新型农村社区，让农民集中住进楼房。政策在推行的过程中出现争议。[图源：hd.stheadline]

将土地所有权问题摆上议事日程还有另外一个原因，它出自整合空间规划和环境规划的需要。近几十年来，中国乡村的工业化飞速发展。对于这些被称为乡镇企业的工业单位来说，它们采用的生产技术不仅早已过时，而且还对环境造成了严重的污染。其结果造成了农村地区的空气和水源质量急遽下降。据估计，单是1993年，因酸雨造成的农作物减产所造成的经济损失有45亿到50亿元人民币；而林业所遭受的损失也高达50亿元人民币。同年，全国遭受水污染影响的灌溉农业区的面积增加到1573万公顷，占耕地总面积的16.5%和可用灌溉农田总面积的36.57%。

为了有效地解决环境污染问题，全面整合空间规划和环境规划就显得尤为重要。土地承包制的成功也有其不利的一面。由于非集体化运动，随着旧有的人民公社制度的解体，农村的土地最终承包给大约1.6亿个分散的农户。这就使得土地及其经营管理都处于极度分散的状态。从1949～1988年，农村的人口翻了一番，目前人均占有的耕地面积不到0.08公顷（而1949年则为0.18公顷）。而土地掌控权的分散则意味着，整合空间规划和环境规划的愿望事实上是不可能实现的。举例来说，如果要征用土地建造污水处理厂，或是将一些污染严重的工业企业迁往市郊的工业园区，政府就必须与为数众多的以土地入股的农户进行协商，并就此达成共识。除此以外，假如土地的法定所有人不明晰，那么土地的征用和工厂的搬迁工作同样无法进行。因此，为了卓有成效地开展空间规划和环境规划，政府的首要任务就是要明确土地的所有权，这也意味着要开展土地登记工作。

过去土地登记工作的实践经验表明，中央政府对社会冲突的担心不是没有根据的。随着人民公社制度的解体，政府在土地权属的登记方面采取了各种尝试。尽管如此，因为土地登记工作需要澄清土地的边界，所以争端再度被引发，这些土地争端已经在法律的模糊概念下酝酿了多年。尤其是在林业部门（请参见第四章），土地登记工作遭遇到了特别强烈的社会阻力。在推行森林登记制度的头三年里，记录在案的纠纷案件就达140万起——平均每年有46万起发生。其中尤为棘手的是省级层面上的森林权属纠纷。为此，国家林业局、国土资源部和民政部（其职责是为行政区域划分疆界）于1999年共同成立了一个专门的办公室，以解决省与省之间的森林权属争端和行政疆界问题。

由于土地所有权所引起的争端在农村地区的大规模爆发，到了20世纪90年代中期，农村的土地登记工作陷入了全面停顿的状态。值得注意的是，土地登记工作并未触及自然村——集体主义时期土地的最初所有者。中国政府已经意识到，土地登记工作不能再继续拖延下去，特别是中国最近又加入了世界贸易组织（WTO）。而如果要保证土地登记工作顺利进行，第一步就是要明晰土地的所有权，但争端正是在此时开始的。

三、谁是中国土地的所有者？

在当今的中国，有关土地所有权纠纷仍是一个敏感的话题，因为这些纠纷不仅和历史更迭所引起的土地权属问题有关，而且它们还触及中国政府和共产主义意识形态的根本原则性问题。1992年前苏联解体，随后原东欧社会主义国家的国有资产被急遽私有化，这些都引发了中国国内有关所有权问题的一系列争论。一些政治家和科学家大力鼓吹实行全面的私有化，而另外一些人则提倡实行一种新形式的国有化。时至今日，我们可以明确的一点是，只要私人土地承包制度还具备可行性，中国政府就绝不会放弃土地的国家和集体所有制的原则。从这个意义上说，中国政府设想的土地所有制结构和英国有着相似之处。在英国，土地虽然在名义上属于皇家所有，但它们却可以租赁给法人使用。

当前有关土地所有权争论的焦点集中在集体土地所有权的归属问题上：是自然村（借用法律术语来说，也就是“村民小组”）还是行政村？一般说来，争论者主要分为两大阵营：一部分人建议保留人民公社时期的土地所有制结构，将土地的所有权授予自然村或“村民小组”；而另一部分人则主张取消自然村，由行政村掌管土地的所有权。前者以两个科研小组为代表，它们分别来自中国社会科学院和中国人民大学。二者于1998年受全国人民代表大会委托，负责起草《物权法》草案。他们的反对者除了来自国土资源部、农业部和国家林业局的高层领导以外，还有原先参与起草《土地管理法》的一些专家。比方说刚才提到的那位农业部副司长曾声称：“将土地的所有权归属于村民小组将引起震动。中国社科院那些专家的建议和现实不符，他们从事的研究工作和现实相去甚远。”也许有人会问，为什么确定土地所有权归属于哪一级的集体单位所有是一个如此关键的问题呢？为了更好地了解这个问题的激烈性，我们最好先认真地剖析一下双方的论点。

《中华人民共和国物权法》于2007年3月16日由第十届全国人民代表大会第五次会议通过，自2007年10月1日起施行。2020年5月28日，十三届全国人大三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》，自2021年1月1日起施行。《中华人民共和国物权法》同时废止。[图源：3g.163]

一部分人希望国家能取消自然村（或村民小组）作为土地所有权的基本单位，我们可以从以下三个方面阐述他们的论点。首先，如果行政村拥有土地的所有权，那么这将极大地促进土地登记和空间规划工作的顺利进行。以1998年为例，当时全国共有739980个行政村，而自然村的数量则高达150万个。登记自然村的土地权属是一件非常困难的事情，不仅因为自然村的绝对数量非常庞大，而且更重要的是，这一举措将引发人们重新关注在历史更迭中的土地权属问题。国土资源部采取了各种措施以降低人们对所有权的敏感度，这样做的目的在于彻底回避历史更迭所带来的土地所有权问题。为此法律规定，20世纪50年代之前，即土地改革运动以前的土地权属全部作废，这等于宣告人们在土改运动以前所拥有的土地权属全部无效（土改运动以前，私人和少数民族的土地习俗权仍然存在）。和否定自然村的土地所有权一样，政府采取的下一个步骤必然是将人们的注意力从所有权的问题上引开。这一次政府的做法是宣告某些组织或个人的土地权属要求无效，这些土地权属可能源于集体主义时期各级政府对土地的非法征用。此外，自然村就好比是单个的家族或家庭，它们的数量还是个未知数，这使得政府下放土地所有权的工作极其复杂。将土地的所有权归属给自然村，这就相当于让单个家族或者大家庭拥有土地的所有权，这从政治上看是不可行的。

其次，土地承包制的现状表明，自然村作为土地的基本所有者，这点已经相对不那么重要了。在施行了家庭联产承包责任制的地方，一般是行政村（在乡镇政府的监管下）而非自然村充当了合法发包人的角色。国土资源部地籍司前副司长王广华评论说：“单就这一点而言，生产大队或行政村已经成为了土地的所有者。我们再也不能回到过去，生产队的界线早已被打破。在实施了家庭联产承包责任制的地区，行政村不但是签订承包合同的行政单位，而且它还是自然村的监督者。”这位官员的话确实有几分道理，因为在60%以上的承包合同中，行政村都扮演了发包人的角色。此外法律还规定，只有行政村才有权改动土地的承包合同。

最后，人们反对自然村（或村民小组）拥有土地所有权的第三个原因来自于制度本身。这里的问题是，如果将土地的所有权下放到自然村，它们是否有能力代表集体行使土地所有权？换句话说，也就是自然村能不能有效地代表其成员——农民——的共同利益？只有当自然村获得相应体制的支持，具备了行使这项权利的能力时，它才能成功地做到这一点。而这正是问题的症结所在：自然村并不是一个自治单元；而行政村则不同，后者本身就设有管理机构——村民委员会。今天中国各行政村的干部大多经民主选举产生，至少从理论上看确实如此。因此，行政村可以更好地代表农村集体中每个人的利益。

相反，《物权法》的起草者则从各个角度反驳了上述观点。首先，他们考虑到的是基本人权问题。在集体主义时期，土地的所有者是生产队或自然村。因此，在一个法制健全的社会里，中央政府不能在一夜之间就没收将近150万个自然村所有的土地，并将这些土地重新分配给行政级别更高的单位。就算自然村目前尚未建立独立而明晰的管理机构，但是作为国土、行政和社会的基本单元，自然村的重要性却是不容抹杀的。在考虑到土地管理的问题时，人们更不应该无视自然村的存在。事实上，如果政府企图忽视自然村的作用，那么这将是一个非常危险的征兆，因为这样做的结果将会引发全国范围内大规模的社会冲突。

也许人们有理由质疑，自然村是否有能力有效代表农民的合法权益，但是在质疑的同时，我们同样有理由反问一句：行政村是否就能更好地代表农民的利益呢？由于城市化的飞速发展，在相对富裕的沿海地区，地价急遽上涨。从1997～1998年，国家通过土地转让而获得的财政收入增长了78.1个百分点，收入资金总额增加到132亿元人民币。随着地价的上涨，非法土地交易案件频频发生。据报道，单是1995年一年，非法土地交易案件数量就高达248000件；其中157000件涉及非法占用土地，9702件属于未获批准的土地交易，而27640件则涉及非法土地售卖。土地非法交易所带来的经济利益不菲，如果把土地的所有权归属行政村，那么这就会诱使地方官员变本加厉地出售原本属于集体的土地来用于城市扩张。

什么样的集体才能真正代表其成员的共同利益呢？这个问题触及集体制度的基础和农村的民主政治问题。从这个意义上说，《物权法》的起草者正确地意识到：“集体财产所有权在性质上属于劳动群众集体所有权。只有通过民主管理由集体成员通过民主程序来行使所有权，才能体现集体财产的公有性。”这是一个非常关键的问题。人们为何要重新确立村民小组的地位，将其视为最基本的土地所有者？原因之一是对于当今的行政村来说，它的权力机构村民委员会——都是经民主选举出的，但是民主的程度各不相同——已经无法保护自然村的合法土地权益。在这样的背景之下，《物权法》的起草者决定，在制订法案的过程当中，要做一些重要的抉择。

四、《中华人民共和国物权法》关于土地所有权的规定

在农村土地的所有权方面，影响最为深远的法规是由第十届全国人民代表大会第五次会议于2007年3月16日通过的《中华人民共和国物权法》。该法规对集体所有的不动产和动产的范围、集体所有土地和其他自然资源的所有权的行使做了明确的规定。例如，第六十条就规定了凡属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。

从某种意义上讲，该法的重要性在于较明确地给予了最低一级集体单位——村民小组一定的法律地位以巩固其土地所有权。然而，该法并没能像其草案文本那样明确规定当集体土地权利不清晰时，村民小组（或自然村）应拥有最终权利。与其最终法案相反，《物权法草案》同时考虑了由城市化引起的非法强占农民土地问题。它规定凡原集体土地被列入城市范围的，其产权仍属于该集体。

正是该问题，即对农民土地的非法强占和对农民弱势群体的迫害，在草案的制定过程中曾在学术界引起激烈的辩论。2006年春季，北大法学院巩献田教授发表了致全国人大的一封公开信，批评该草案实际在保护富人的权利。为此，该法的立法过程被耽搁了一年，其间巩教授的观点被进行了调查。这一事件清楚地表明土地所有权问题在当今中国的敏感性。

尽管从某些方面看，该法规的确表现出了与过去的决裂，如表现在对集体产权的更为清晰的规定，但它根本没有提及农村土地的日益市场化问题。例如，它回避了诸如集体土地抵押和农地使用权出售给村集体以外的自然人和法人等关键性问题（实际上荒地已被允许抵押或买卖，详见本书第五章）。这主要是由于中央政府担忧一旦农村土地市场在短期内被突然开放，那么就会有更多的农民失去土地。因此，该法明确指出“凡跟土地管理法有关的法规”，即这些问题都要在将来土地管理法的修改过程中加以解决。

《物权法》也没有提及共有土地权和习俗地权问题。有趣的是，其草案却对共有权和社会团体及宗教组织的所有权问题分别给予了讨论，但我们无法确定这样的所有权是否也与土地相关。这些所有权形式对应有不少财产类型，但是土地却未在其列——这一点显得比较特殊，因为在《物权法草案建议稿》中阐述集体所有权的那一部分，一条特殊条款就是有关土地的集体所有权。这不得不令人深表遗憾。因为对于边际资源比如荒地和草原（参见第六章）来说，由于其经济收益见效周期长，因而在管理这些资源时，具备一定灵活性的地产制度就显得尤为关键。

此外，《中华人民共和国物权法》也没有提到土改运动之前的历史土地权属问题。现在立法时往往遵循一条原则，即土改运动之前的土地权属并不具备法律效力。自20世纪50年代《土地改革法》公布实施以来，这一原则就成为评判土地权属的指导原则。到目前为止，国内一些重要法规、条例和法律释义一而再，再而三地重申了这一原则。此外，土改运动和1962年的“四清”运动之后，国家颁发了一批土地证，这些土地证就是证明土地权属的唯一法律依据，但想以此就打造一个健全的土地登记基础，是绝对不够的。因此，为了明晰土地的所有权，国家应当尽可能全面地收集相关的证据，甚至参考中华人民共和国成立之前的相关资料。

《中华人民共和国土地管理法》规定，集体所有的土地和全民所有制单位及个人依法使用的国有土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权和使用权。凡变更土地属权或变更土地用途的，均经按照法定程序办理土地权属变更登记手续，更换证书。2017年5月起，全国停发旧证，颁发新不动产权证。[图源：tuliu.com]

我们清楚地看到中国当前的社会经济状况已和当年大不相同，这意味着一直以来政府在土地权属问题上采取的“有意的制度模糊”已经不能适应新形势的需要了。根据世界贸易组织的规定，中国必须向外国公司全面开放国内市场。因此，中国农民将面临来自国外的竞争压力，而且压力日趋严峻。如果因为土地管理过于分散，一国农业的经济规模无法变得更大，那么该国的农业必定会在国际竞争中处于不利的地位。此外，如果中国想要营造一个稳定的投资环境来吸引外商直接投资，那么土地产权不但应当稳定可靠，而且还要允许人们自由买卖。因此，必不可少的条件是建立一个有效市场，人们在此可以自由转让土地。而建立有效市场则必须建立完整的土地权属登记制度，这一制度以最基本的土地所有者——村民小组——为起始点。但是要做到这一步还必须经历重重的困难。国土资源部的一位高层官员曾就此发表评论说：

土地权属的登记必须从所有权最基本的单位——村民小组——开始。由此出发，我们才能登记土地的使用权。但照目前的情况看来，我们的做法似乎与此不符。家庭承包责任制首先巩固了个人的土地使用权，而村民小组的土地所有权却根本没有登记！ 

今天很少有人会注意到这一事实，那就是中国缺少一个全国性的土地登记机构。想要建立起这么一个机构并使之运转起来，需要充分考虑地区差异和社会冲突的起因，在“正确”的时间建立起一套“正确”的制度。只有慎重行事，一套可靠且可信的制度才能得以建立。这样的制度不但将深得广大农民的信任，而且还可以保证经济长期稳定的增长。完善地籍簿的工作任重而道远，包括根据现有的社会经济状况和政治环境，对农村政策、法律和国家行政机构进行重大调整。政府必须就土地展开周密的勘测工作，并将相关的数据录入一个透明且有效的信息系统。这项工作涉及一系列相当复杂的问题，它和土改前的土地权属、土地习俗权和冲突的解决措施等都有所关联，因此深入的调查工作势在必行。最后，由于此项工程的规模极其庞大，因而它需要中央政府和国外相关机构的大力支持，以获得充足的资金（例如世界银行、亚洲开发银行和联合国等等）。在全世界人口最多的国家开展土地登记工作，意味着在未来的几十年里，集体土地所有权将继续成为中国的关键问题之一。

*本文节选自何•皮特《谁是中国土地的拥有者？：制度变迁、产权和社会冲突》结论部分，林韵然译，社会科学文献出版社，2008年。为阅读及排版便利，本文删去了注释，且标题为会社君自拟，敬请有需要的读者参考原文。

**封面图为1950年代进行的中国土地改革运动，直至1953年，除新疆、西藏、青海、川边等少数民族地区，中国大陆大部分地区的土地改革基本完成。[图源：zhizihua.xsn]

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