奥斯本、普拉斯特里克 | 摒弃官僚制：政府再造的五项战略
社区授权
在一般社区，政府专家制定城市规划，公民学会按照规划安排生活。专家们努力工作以使公民的反对最小化。虽然公众可以在听证会上攻击这些规划，但通常规划者只是寻求对自己要做的决策得到批准。因为如果公民猛烈抨击整个城市开发规划，这种刺激太令人气馁了。因此，居民一般只是在非常气愤时才会卷入。如果反对之声越来越大，就会迫使对规划进行修改。但即使如此，专业规划者仍然处于主管者的位置；下一轮规划还是他们控制。
在90年代初期，弗吉尼亚州的汉普顿这个有着13万人口的城市开始卓尔不群。
琼·肯尼迪（Joan Kennedy）还记得，当时传统的城市规划程序再也行不通了。她是该市的城市规划主任。她回忆说，她的机构刚刚起草好城市整体规划。
我们刚刚经过一种常规的、传统的公民参与程序，即你在报纸上登出广告，告诉大家来参加会议。然后，把正在考虑要做的事情告诉大家。因此，我们声明，该计划将是整个社区未来发展的愿景。
接下来就是对规划委员会的公众听政会。
我刚刚讲完整个计划如何成为社区的愿景。但当我往四周看时，那是一张张愤怒的脸。我想，与其说这是大家的愿景，倒不如说更接近大家的梦魇。
肯尼迪说对了。许多公民对在居民区中间建立一条公路以减轻该地区交通阻塞的建议感到非常愤怒。肯尼迪同意撤销该建议，并与公民一道重新选择方案。这样就开启了社区授权的大门（将官僚权力放到公民的手里）。起先，城市规划者同意一种备选建议必须获得社区的认可。后来，又同意与社区团体一道重新起草整个规划。“我们完全是从头至尾重做整个规划。”负责整个过程推进的市行政官助理迈克尔·蒙蒂思（Michael Monteith）说。
规划者们非常吃惊；结果比他们以前做的更富创造性。当社区与你有同等的发言权时，就得真正地对规划事项进行认真思考，解决如何满足大家要求的问题。这就是需要创造性的时候。
但过了不久，社区又抱怨说，市政控制仍然过多。规划者们定下规划的日程；发现问题，然后召集所有的权益相关者。社区也需要这种权力。“经历问题的人是社区，而不是市政职员。”肯尼迪说。
以一个居民区为例，该区的一条公路日车流量达3000台。我们的交通工程师说，这没问题：这条路就是建来解决交通问题的。但对于社区来说，每日3000车辆的噪音实在大可怕了。
因此，汉普顿市决定让社区发现问题，并确定自己欣赏的解决办法。这就引起了另一个不同的问题：权力已经太过于转移到社区手里。“它们发现问题，然后把解决问题的办法给我们寄过来，并说照此执行。”肯尼迪解释说。市政府成了“坏孩子”，它告诉社区说其解决办法花费太高，或者因为这对该市的其他地方有消极影响，所以不能使用。
于是，该市再次改变了程序。“现在，”肯尼迪说，“我们对社区说，‘同意你们所发现的问题，那么，让我们作为合伙者参与规划过程吧。’”
社区授权的多种用途
社区授权意味着将公共组织对决策、资源和任务等实质性控制权转移给社区。在汉普顿、代顿及其他城市，社区团体（而不是民选官员）对于如何使用拨给社区发展所用的公共基金拥有决定权。在丹佛（Denver）、萨凡纳（Savannah）、罗阿诺克（Roanoke）及其他城市，成千上万的公民参与社区的大型合作规划项目（即为社区掌舵）。在堪萨斯州，州政府将2.5亿美元用于堪萨斯城市家庭社会服务基金的分配权交给一家企业集团，该企业集团由公司、慈善组织、工会和社区领导组成。数百个城市采取了社区警察的方式，城市居民与警察部门共担责任。在数百家房屋开发部门，居民拥有了自己的房产管理公司。
图为路易斯安那州首府巴吞鲁日于疫情期间发布的城市规划线上公开听证会宣传海报。[图源：buildbatonrouge.org]
在芝加哥（Chicago），改革者把将近600所公立学校的控制权转移至地方学校委员会，这些委员会由家长和社区选举产生的代表组成。委员会行使的职能有：按比例分配学校预算，制定学校改进目标，招募和挑选职员以及同校长签订绩效合同等。在新西兰和英国，学校都设有担负类似职能的社区董事会。许多城市、商业区以及越来越多的居民社区，正通过自我征税的办法来改善社区的自然、经济和社会条件。这些社区的管理机构决定如何使用这些税收，并对必要的工作和服务进行管理。
社区授权一般用来将公共控制权转移至特定社区（如城市街区或者公共住房的居民区）。但社区也可以界定为权益相关者，即无论其地理位置关系如何，却存在共同利益的人。在佛罗里达，一家由企业社区领导的名为“佛罗里达企业”（Enterprise Florida）的非盈利合伙公司，就接管了州商业局的职能。在蒙特利尔（Montreal），地方商会（Chamber of Commerce）担负着管理政府商业援助办公室的职责。
《再造政府》一书的第8章解释了这些事情发生的原因：因为人们对控制自己的环境比社区之外的某些当局更有热情、更加关切及更能负责任。其中是这样描述社区授权的优点：
社区对其成员比服务提供系统对其客户更加关切。
社区比专业服务提供商更加了解自己的问题。
专业服务提供商和官僚机构提供服务；而社区则解决问题。
机构和专业服务提供商提供“服务”，而社区则提供“关爱”。
社区比大型官僚服务机构更加灵活并更富创造性。
社区比专业服务提供商花费更少。
社区比官僚机构或专业服务提供商更能有效实施行为规范。
社区关注能力；而服务系统则关注欠缺。
使社区授权发挥作用
社区授权通常比其他权力转移途径遇到的阻力更多，因为它从根本上损害了民选官员和公共机构管理者的权力。实际上，许多政治家和公共行政官员是无法设想社区授权的（这超出了其范式）。即使能够设想，许多人也都认为，社区对于解决自己的问题缺乏知识、专业技能或关切之心。正如前州参议员、州及联邦机构高级管理员道格·罗斯所言，通常，这只不过是一种“自私自利的理性化”而已。
“我喜欢控制，喜欢将控制强加于人，不会将控制权拱手相让。”不管有意还是无意，大多数人对这种说法感到不舒服。但恰好相反，我们却把控制设计得更加“家长式”，作为保护那些自身难保者的必需品。该主张是“白人的担子”现代政治意义上的恰当翻版。
一般地，要使政治部门哪怕是考虑一下社区控制，也会激起许多持续的公愤（正如琼·肯尼迪所见到的“一张张愤怒的脸”）。只有杰出的公共官员，在没有任何剌激的情况下，才能进行如此的权力转移。
社区授权的工具
社区治理机构，即将公共组织的管理控制权从民选官员和公务员手里转移至社区成员手里。通常，允许社区在政府设定的范围内掌舵。如学区可以强制所有学校开设的核心课程，但允许学校管制机构决定能提供的额外学术选题、课外活动，谁当校长以及如何开支预算。这是一种将控制战略与核心战略结合起来的元工具。
合作规划，即允许权益相关者，如社区居民或拥护团体，同政府官员一道进行社区协议基础之上的规划。
社区投资基金，即由社区实体（如社区团体等）控制的公共基金。一般地，允许使用这些资源来改善社区的物质基础设施。最近，美国政府迅速增加社区投资基金来资助商业发展。
社区管理组织，即履行公共服务的组织，但它们通常是由社区团体而不是政府机构来管理。有时，这些组织也成为公共资产（如房产储备）的所有者。
社区——政府合伙公司，即社区和公共机构的合作企业，它们有共同的目标和业务。
以社区为基础的管制和执行，即将制定规则和执行职能的控制权转移至社区，如商业企业或社区协会。
即使社区授权获得了支持和动量，也颇具冒险性。有时候以社区为基础的方案也会失败；有时候会因派性和冲突而陷入瘫痪；有时候腐败会渗入。甚至一些努力会受到专制领导的欺骗，他们会重新创造一个自己能够控制的组织。（当然，所有这些不幸也同样会光顾政府组织。）
前面所讨论过的关于其他控制途径的那些教训可以用来对付这些难点：
给社区明确的契约。使用书面协议时，灵活绩效框架发挥的作用会最好，同样，社区授权也是如此。契约明确规定了哪些决策和任务交由社区控制，哪些不是，并详细说明社区的绩效期望。模棱两可将不可避免地导致混乱和元效，更可能导致社区与政府官员之间的冲突。同样，也会妨碍责任的履行。有时候，要明确社区的契约需要经过一个不断发展、协商的过程，正如我们所见到的，汉普顿城市规划职能的发挥就是如此。
利用后果战略来制定真正的责任措施。除非社区对其绩效负责，政治家是不愿将公共政策和公共资源的控制权交给它的。利用顾客战略和后果战略，以使社区直接对顾客和民选官员负责。例如，在英国和新西兰，管制机构管理公立学校，但家长可以选择学校，公共教育资金跟随学生走。因此，管制机构有很大的积极性对顾客的需要和关心进行回应。
投资以提高社区管理自身事务的能力。如果授权社区，但是却不帮助其扩大能力，那么，无异于是在宣告其失败。许多贫穷的社区长时间以来一直依靠政府，以至于没有能力来行使其控制权。除了组织和技术能力，它们还需要强有力的领导。这些能力不可能在社区授权时就可以实现，需要不断开发。
这就是为什么1995年汉普顿市创办了一所社区学院的原因。该学院就“市政厅：幕后的故事”、“社区组织”、“公共演说”及其他专题，为社区居民提供免费课程。代顿、芝加哥、英联邦及其他政府都进行了同样的技资（培训、资源和技术支持），以帮助社区居民更加有效地行使新的权力。
改变政府机构的文化以使其成为社区更好的伙伴。随着权力转移至社区，公共机构管理者和雇员应该对其角色、态度和期望做出调适。但这谈何容易，因为这意味着要改变政府的组织文化。
例如，在汉普顿，城市规划者不习惯聆听社区居民的意见，也不习惯与之分享权力，他们不知所措。继琼·肯尼迪之后担任城市规划主任的特里·奥尼尔（Terry O’Neil），不得不重新界定其职位。他委派城市规划者成为社区的联络员，并要求他们参加会议，对社区团体进行定期调查。与社区居民、学校和孩子们一起参与设计了六个社区公园，满足了每个社区的特定要求。奥尼尔说，所有这些都要求组织文化的重大变革（雇员对工作的思维和感觉方式）。
利用组织授权使社区从政府中央行政部门的官僚要求中解放出来。正如公共组织和公共雇员需要管理资源的自由权一样，社区组织也是如此。为社区提供了控制权，就别让官僚预算、人事、采购制度成为其桎梏。同样还需要审计、调查等保护措施。但如果将社区掩饰于官僚控制之中（司空见惯的错误），就会大大削弱社区授权的优势。
*本文选自《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》第七章第六节《社区授权》，戴维·奥斯本/彼得·普拉斯特里克著，中国人民大学出版社，2002年。为阅读及排版便利，本文删去了注释，敬请有需要的读者参考原文。
**封面图为江苏省苏州市姑苏区社区项目评议会的投票现场。[图源：www.subaonet.com]
〇编辑：O泡 〇排版：J.Y.H.
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