奥斯本、盖布勒 | 社区拥有的政府：授权而不是服务

戴维·奥斯本（图左，David E.Osborne，1951.6.1- ），毕业于斯坦福大学，美国国家公共行政学会研究员，曾为太平洋新闻社主编、《新共和》周刊正式撰稿人，长期为包括前任美国总统克林顿在内的共和党和民主党主要政府领导人和候选人担任顾问。著有《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》（1992，与特德·盖布勒合著）《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》（1997，与普拉斯特里克合著）等。[图源：Wikipedia]

特德·盖布勒（图右，Ted Gaebler），政府改革理论的倡导者与实践者，曾担任多国政府顾问、任职于美国联邦政府10余家部门机构，是公共部门管理咨询公司——盖布勒集团总裁、改革政府网络公司合伙人、美国公共管理研究机构成员，与戴维·奥斯本合著《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》（1992）。[图源：baike.baidu]

社区拥有的政府：授权而不是服务

公营住房：个案研究

为了理解社区所有权可以成为多么深刻的力量，让我们来仔细看看一个例子，当公营住房的租户们掌握了自己的环境时会发生些什么样的变化。

公营住房开始于大萧条时代，向当时那些度日艰难的工人提供过渡性住所。当工人们重新站稳脚跟时，公营住房给广大家庭提供了一个价廉的、安全的和稳定的环境。公营住房管理机构有严格的标准，住户们也有明确的责任。住户们一定要全额缴付房租；如果住户是靠社会救济过日子，那就不受欢迎；住户们非得要结过婚才准许有孩子；如果住户们找到了工作可以住得起更好的房子就一定得搬出公营住房。

虽然说公营住房是中央集权、自上而下的官僚主义模式的典型例子，它在其后的20年时间里还是很起作用的。后来在本世纪50年代的繁荣期间它发生了剧烈的变化。有工作的工人家庭搬出了公营住房，而南方农村里的穷苦又不识字的黑人们住了进来。在情况变化时官僚主义机构反应很慢，住房管理机构也不例外。一个非常不同的人群住了进来，其中大多数人从未见到过高楼大厦，更甭说在里面居住了，而此时公房管理机构几乎没有什么变化。

就在此时，美国国会决定，如果一家之中父亲还健在的话，大多数家庭就得不到福利救济，这样一来就把许多父亲都赶跑了。国会还给住在公营住房里的吃救济的母亲们享受有补贴的房租，于是当她们找到工作不再吃救济时她们的房租就会涨到原来的三四倍。所有这一切变化造成了强有力的刺激因素，让人们保持单身而且失业。

图为美国住房管理局的广告，提倡清除贫民窟以解决犯罪。[图源：Wikipedia]

不久，公营住房小区的作用就像一个陷阱，而不是安全的避难所。在许多城市里，这些小区沉沦为吸毒、犯罪、少年怀孕和吃救济的恶性循环的场所。由于一切控制权都集中在当地的住房管理机构手里，形成中央集权的官僚主义，住户们没有力量去强制执行行为规范或者把犯罪者驱逐出去。如果隔壁公寓里有人在做毒品生意，住户们只能向有关部门报告，但是这套体制很少作出反应。

一个典型的例子就是首都华盛顿特区东北部的凯尼尔沃思—帕克塞德小区。1980年那里的主要街道已是一个露天的毒品交易市场，暴力事件司空见惯，以致于这里的物业管理公司用防弹挡板把自己的办公室围起来。住房一连几个月没有暖气没有热水供应。屋顶漏水，草坪荒芜，栅栏也拆去了。而且，隔很长时间才有人来清除一次垃圾，大楼里老鼠为患。

但是，凯尼尔沃思—帕克塞德小区的住户们在其后的10年中使自己的社区面貌一新。到1990年，毒品贩子没有了，犯罪已很少见，大楼建筑正在维修。

图为金米·格雷（Kimi Gray）（右一）和Kenilworth的两个朋友。[图源：aliciapatterson.org]

促成这个转变的是一位了不起的女性，名字叫金米·格雷。

1966年她在凯尼尔沃思—帕克塞德小区得到第一套公寓时，她体现了许多人心目中既定的靠救济为生的母亲的形象。她是个黑人，21岁，靠救济过日，有5个孩子。而今天，她不再是一个依赖政府的典型例子，而是另一种典型例子，即一旦人们掌握了自己的命运，他们就可以移山填海。

格雷回忆说，

“1974年有些学生来找我，对我说，‘金米小姐，我们想上大学。’什么叫上大学我也不懂。［但是］我说，‘让我去了解了解，看看我能做什么。’”

不久她就找了几个人一起给学生上辅导课，帮助他们夏天打工，让他们登记加入“人往高处走”计划，帮助他们填大学报名单，募集奖学金。学生们把自己所做的项目称为“我们来上大学了”。他们举办募捐的糕饼义卖和中奖抽签，外出打半天工，在银行里开账户。金米使出浑身解数弄来一大笔奖学金、贷款和半工半读工作以后，发现学生各人还缺600或1000美元的，于是“我们来上大学了”项目就出钱把数目凑足。

第一年的8月就有17个孩子上了大学。消息马上传了开来。金米说，

“喂，这可是真玩艺儿。有人真的上大学了！这些孩子简直都不敢相信，穷人，住公营住房的，母亲靠福利救济为生，父亲弃家出走，他们居然上了大学？”

在那以前的15年里，住在凯尼尔沃思—帕克塞德小区的人中只有2个人上过大学。格雷说，而在那以后，有700人上过大学，四分之三的人坚持读到大学毕业。今天，甚至在街角上鬼混的16岁男孩都尊敬那些上大学的人。

第二次面貌大改观发生在1982年。凯尼尔沃思—帕克塞德小区的居民几年来一直向市长施加压力，要求让他们自己来管理房产。最后，市长勉强同意了。住户们自己制定了章程和细则，人事和政策程序，以及各项工作岗位的细则。

金米说，

官僚们“简直不能相信，公营住房的居民能制定章程细则？我说，‘大不了在章程规则中出点语法错误。但是，我们至少懂得，至少明白这写的是怎么回事，对不对？因此我们能够执行我们明明白白写成规章制度的内容’”。再说，如果是由住房和城市发展部来写，屋子里挤上十来个律师，写出来的“规章制度无的放矢。我指的是那些从来没有人犯过的罪，可是律师们已经把条文写上了。”

凯尼尔沃思—帕克塞德管理公司雇用和训练居民来管理房产和保养维修。他们每月开一次全体居民会议。在他们的“把藏起来的父亲找出来”运动中，他们雇了一些潜藏在外的父亲。他们相信改变环境的关键是同一圈子里其他人的压力，于是定下罚款，凡乱丢垃圾，在门厅里游荡，坐在栅栏上和不割自家草地的人都得受罚。他们搞了一套体制，选举自己的大楼纠察和法庭管事来执法。他们开始强制居民星期天来上课，传授理家、预算、家庭维修、做父母的知识。他们要求那些把小孩送去日托以便工作的母亲也要去读书，或者接受职业培训。

这个居民管理公司根据对需求进行调查的结果，制定了一套放学后做家庭作业和辅导的计划，帮助那些母亲全日工作的孩子。他们搞了培训班帮助成年人得到中学学位；同一位医生和一个牙医签订合同，让他们在小区开一个非全日制的诊所并且上门看病；他们建立了一个就业办公室帮助居民找工作和参加培训；他们还开始自己做生意，把钱和工作机会留在社区里。

开的第一家店是替居民换门窗和纱窗，老板是一个既不识字又不识数的青年。作为对居民委员会给他创业贷款的回报，他培训了10个学生，让他们到华盛顿市的其他地方去挣钱。理事会辞退了垃圾收集服务公司，同另外一个青年人签订了合同，条件是他要雇用小区里的人。不久，他们就有了一个商业合作社、一个快餐店、两个自助洗衣店、一个美容店、一个理发店，一个服装专卖店、一个旧货店、一个伙食包办店、一个搬家公司、一家帮助维修空关公寓的建筑公司。所有这些生意买卖都雇用小区自己的居民，而且都要求雇用年轻人和成年人一起工作。有一段时期，足足有120名小区居民在自己的社区里上班。

房屋维修也慢慢有了改善。经理们和维修工人都居住在小区的房子里。如果周末暖气没有了，他们也同样挨冻。雷内·西姆斯说，

“因为如果你让外面的人来管理房子，周末时水管破了，你就束手无策。”

金米和她的经理们估计，1982年他们开始的时候只有不到一半的住户交房租。住房经理格拉迪斯·罗伊和助手们开始挨家挨户地上门散发不交房租者30天以后要驱逐出门的通知书。他们解释说，如果大家不交租金，他们就没有钱来进行大家需要的维修。如果有人没有现金，他们就订出分期的缴款计划或者能收多少算多少。到1987年，租金交纳已上升到75%。

也许凯尼尔沃思—帕克塞德小区最严重的问题是吸毒。每天晚上都有几百名毒品贩子呆在夸尔斯街的两边。最恶劣的贩子中有许多人住在这个小区，但是警察不太愿意开进小区来，因为当地居民敌视警察。母亲们则把孩子锁在屋子里。

最后，金米开了一个会并且把警察请了来。开始时，大多数居民呆在家里，怕被人看成是告密者。金米和参加会议的少数人要求警察到凯尼尔沃思—帕克塞德小区来步行巡逻。接着他们又建议在场地正中央的一个拖车上建立临时派出所。

小罗伯特·L·普劳特警官说，

“我们经常把警察部署在那里以后，他们慢慢地开始对我们产生了信任感。他们开始给我们送情报……”

金米一直是人们学习的榜样。她把任何贩卖毒品的人都交给警察局，甚至连她心爱的“我们来上大学了”项目的成员（她自己的儿子在华盛顿市西南部卖毒品也被捕了）。她保证通知所有贩卖毒品的家庭在30天内滚蛋。如果到时候贩毒的这家人还不离开，居民管理公司就要到法院里去起诉。金米说，

“我们找到住房部的律师，使劲向他们泡蘑菇直到他们把我们的案子送交法院才罢手。一旦我们进了法院事情就好办了，因为我们会把这些居民拖到法院去，对法官说，‘法官先生，那个家伙不能再呆在我们社区里了，不能呆了。’”四个家庭就这样被赶了出去。“事情就这么办成了。大家都看到了，说：‘嗨，他们是说话算数的。’”

当然，驱除出社区的办法挡不住来自其他地方的毒品贩子。最后在1984年，当地居民决定跟毒品贩子正面较量一番，居民管理委员会的经理助理丹尼斯·耶茨说，

“我们集合起来游行。一天接着一天，傍晚也游行。我们举着标语牌在大街上来回游行。我们有警察的支持。也许社区里一半的人都游行过，许多十来岁的少年、小孩子跟着母亲一道游行。”

毒品贩子一连好几个星期生意做不成也就只好跑到其他地方去了。也有的毒品贩子进行反抗，因此有一段时间事情弄得十分紧张。有人把金米汽车的刹车油管剪断了，把糖放在她汽车的油箱里，并把车胎戳坏。但是，金米并没有屈服，她的信心也感染了其他人。

警官普劳特说，

“当金米不怕被人看见同我们在一起，同我们坐在同一辆车上经过社区，其他的人也多少跟着这么做了。”

这里的犯罪率原来是全市最高地区之一，每月12至15件，到了1989年则降低到2件。

教训十分明显。警察可以一次又一次地进行袭击搜捕，但是，只有在社区决定为自己的安全负起责任的时候，警察才是真正有效的。普劳特解释说， 

“我们对他们说，‘警察不可能每时每刻都在这里。你们住在这里，对发生的事情更了解，你们知道谁干了什么事。你们要自己的社区还是让他们夺走你们的社区，事情就是这样。’”

1986年库珀斯—利布兰德会计事务所发表了关于凯尼尔沃思—帕克塞德小区的一份审计报告。报告说，在住户自己管理的头四年中，房租收缴率增加了77%，比全市公营住房的增长率高7倍。空房率从全市平均水平的下降18%到5.4%。居民管理公司至少帮助了132名居民摆脱吃救济的状态。这个公司雇了10个人当自己的职工，派92个人去做公司举办的各种生意，其就业办公室还对另外30个人进行培训并替他们找到了工作（还有其他一些人是干非全日制工作的）。库珀斯—利布兰德事务所的报告得出结论说，居民管理公司干了四年，为这个城市节省了78.5万美元。如果在今后六年继续保持这个趋势，它将会再节约370万美元。联邦政府将会有额外的节约收入。

自从库珀斯—利布兰德事务所的报告发表以来，凯尼尔沃思又在住房和城市发展部的正式革新计划下进行了完全的革新。1990年当地居民一共花了总数为一美元的代价买下了小区房产。过去大多数居民是单身母亲家庭的3000人社区，现在成了拥有自己住房的社区，居民中大多数人都有工作。

图为凯尼尔沃思—帕克塞德（Kenilworth-Parkside）住宅区。[图源：livingnewdeal.org]

对自己前途的预计能左右人们的行动。在凯尼尔沃思—帕克塞德小区的居民得以控制自己的环境以前，他们预计到自己会发生什么事情。他们预计到会没有暖气和热水。他们预计到会成为犯罪的受害者。他们预计到自己的儿子会吸毒贩毒，他们的女儿会怀孕。他们预计到自己没有力量来改变任何这一切，因为他们环境中的所有权力和力量都在住房管理机构、警察和罪犯们手里。

当他们控制了自己的环境以后，他们对前途的预计开始改变了。戴维·弗里德是房地产顾问，专门经营首都华盛顿特区低廉住房租户自购业务。他说，

“人们的感觉好像是经历了一场宗教皈依一样。租户们大家共同经历了这么个过程，改变了对自己的看法，也改变了对邻居的看法，这时就会出现这种宗教皈依般的体验。我一次又一次目睹这个现象。我的工作令人激动的地方就在于此，在于这个宗教皈依般的体验。”

今天，全国已有15个以上的租户组织自己管理所居住的公营住房，有200多个小组接受这种管理所需的正规训练。有几个小组也想类似凯尼尔沃思—帕克塞德小区的居民一样买下自己的小区。

罗伯特·伍德森负责的居民点企业全国中心，为租户管理运动起着非正式的协助作用。他说，

“事情要发展，首先要有一套信仰体系。”

金米等租户领导人所做的正是自信心，而且他们都把自信心传给了其他人。只有当你克服了自信心的危机时，机会才能对你的生活起作用。而我们按计划采取行动就好像机会自然带来自信心那样。可是，它是不会自然带来的。

专业服务与社区关心

像凯尼尔沃思—帕克塞德小区这样的社区授权不仅改变了人们对未来的预计，给人们注入自信心，而且通常还为解决自己的问题提供了比正常公共服务更好的办法。西北大学城市事务和政策研究中心的主任约翰·麦克奈特在芝加哥当了几十年的社区组织者。他的经验使他相信，把种种服务的所有权从社区拿走交到专业人员和官僚手里的做法，实际上是削弱了社区的力量，损害了人民的利益。他说，

“有一个错误的观念认为，我们的一个问题是人们的服务工作不得力，而我们的根本问题是社区太弱。”

约翰·麦克奈特（John L. McKnight），曾任西北大学（Northwestern University）城市事务和政策研究中心主任、凯特林基金会（Kettering Foundation）高级研究员，是资产为本社区发展协会的联合创始人，著作有《淡漠的社会》（The Careless Society）和《由内而外构建社区》（Building Communities from the Inside Out）等。[图源：depaul.edu]

麦克奈特举了一系列很说明问题的例子，把提供专业服务的体系同他所称的“各种社区群体”相对照，后者指的是家庭、邻里、教堂、志愿者组织。例如：

社区对其成员的责任关切超过了服务提供系统对其服务对象的责任关切。金米·格雷和她的助手们对本区居民的责任关切超过任何住房管理机构。由母亲们参加的反对酒后开车运动的人对自己使命的责任关切超过任何政府机关。亚利桑那州的社会戒毒和精神病与戒酒服务组织同9个非赢利组织签订了合同，这些组织对其病人的责任关切超过任何医院和精神病医生。艾伦·弗洛里说，

“在我们这些组织里，有学士文凭的咨询顾问才拿1.5万美元的年薪。他们常常是责任感很强的人。其中有些人是酗过酒的过来人，有的或者是自己家庭里就有酗酒和吸毒的问题。”

社区比专业人员更了解自己的问题。住在公营住房小区的居民比任何官僚都更了解小区里的问题。政府雇员对失业者问题的了解一定不如失业者的同事们。巴巴拉·吉勒特以前是炼糖厂的工人，后来成了马萨诸塞州工人协助中心的工作人员。她说，

“我以前是干制造业行当的，我讲他们的语言。我工作成功的关键是让人们知道我也有同样的经历。我也碰到过困难，受到过一些损失，但是我熬过来了。”

专业人士和官僚机构提供服务；而社区则解决问题。麦克奈特讲起过芝加哥的一个居民组织，曾经努力同当地几家医院建立伙伴关系来改善医疗保健。当这个组织看到成效不大时，便逐渐开始“不再着眼于专业的服务，而是首先着眼于人们上医院的问题在哪里”。回答是可以预想到的：车祸、人们之间的暴力行为、意外事故、酗酒和被狗咬伤。

当这一点明确时，居民点内的人们立刻认识到，他们真正需要的不是更多更好的治疗和医院服务，而是行动起来减少车祸、人们之间的暴力行为、意外事故、酗酒和被狗咬伤⋯⋯他们首先从狗咬人着手。他们想到给孩子们奖励去把无人看管的狗抓来。治一次狗咬伤他们要付185美元，现在给抓狗的孩子们只付5美元。他们在这样做的过程中逐渐开始意识到，专业服务有市场，但却没有实际解决问题的市场。没有人会为减少狗咬伤人拿出钱来，而却有人拿出钱来治疗狗咬的伤痛。名义上用来解决问题的大多数活动和钱事实上只不过用在购买服务上了。

正当我们写作此书时，波士顿市正强制其医院扩大对该市黑人社区怀孕妇女的服务，这些地区婴儿死亡率越来越高。但是，读这份报纸的任何人都知道，问题并不只是在缺乏医疗服务。问题在于贫困、吸毒上瘾、青少年性行为，还有黑人家庭解体。多一些医疗服务将不会有什么效果。

机构和专业人士提供“服务”；而社会则提供“关心”。关心和服务是不同的。关心是人类给于伙伴的真正的温暖；关心是家庭克服悲剧时亲人的支持；关心是一个人卧床不起时帮助者伸出的仁爱的手。经济学家史蒂文·E·罗兹在他的《经济学家看世界》一书中举了一个例子。

在我们有10万人的社区中有6000个志愿者进行工作。有100人参加“流动送饭”计划，每周贡献出几小时的时间和开汽车的支出把热饭送到那些不能自己做饭的老人手中。

这项计划是一个受到经济学家们攻击的实物再分配计划的极好例子。他们攻击的大意是，“为什么把给老人送热饭这件小事交给一个自成一体的官僚机构来干？一顿热饭究竟有什么了不起？为什么不把我们花在这个计划上的钱给穷人让他们自由处置？”

这种分析有漏洞。最重要的是，志愿者带给老人的不是热饭而是人与人之间的接触，是一种有人关心的感受。志愿者做这件事远比官僚们有说服力。

比起大型的官僚服务机构，社区更灵活更有创造性。凯尼尔沃思—帕克塞德小区是一个极好的例子。伊利诺伊州的“一个教堂一个孩子”的倡议是另一个极好的例子。10年前，伊利诺伊州的儿童和家庭服务部在安排领养黑人孩子方面工作不顺利，还有个1000黑人孩子没人领养。黑人领袖们认为问题出在官僚主义上。官僚机构的工作人员把过去白人领养孩子的中产阶级标准同样用在黑人领养上。他们拒绝了要领养的黑人家庭，因为这些家庭住的是公寓而不是单幢住宅，这些家庭没有受过足够的正式教育，也没有中产阶级的收入，或者这些家庭是单亲家庭。

1980年这个儿童和家庭服务部转向黑人社区寻求帮助。他们同黑人牧师一起，要求每个黑人教堂至少找到一个家庭来收养一个孩子。第一个出来志愿收养的人是一名没有结婚的黑人牧师。从那以后，这些教堂为3000多名黑人儿童找到了家。等待收养的黑人孩子人数减少到比白人孩子还少。

社区比提供服务的专业人员花费更少。据估计，在三年中一个教堂领养一个孩子的计划替伊利诺伊州节省了1500万美元。佛罗里达州给家庭护理和社会护理提供资金，使人们不用去疗养院，从而每年省下1.8亿美元。同亚利桑那州签订合同的社区精神病医疗保健组织每年替这个州省几百万美元（事实上，州政府使这些组织自己去募集占预算25% - 50%的经费，一年的总数达1200万美元）。

麦克奈特说，

“专业的服务提供者所占政府经费的部分越来越大，这些钱是穷人们迫切需要的，可是它们却以帮助穷苦家庭的名义把这笔钱花掉了。”

他设在西北大学的中心对政府花在库克县穷人身上的经费作过研究。芝加哥市也包括在这个县内。他们发现，1984年联邦政府、州政府和地方政府花在库克县每个穷人身上的钱达6209美元，足够使每个穷人越过贫困线了。但是，这笔钱只有35%才以现金的形式到了穷人的手里。另外13%的钱用在食品券和房租有价证券上。这笔钱的多数，即52.6%都流向服务提供者，流向了医院、医生、养老院、社会服务机构、职业培训者、律师。纽约的社区服务协会也作了一个调查研究。花在纽约市每个穷人身上的公家经费和私人捐款在1983年平均为大约7000美元，可是只有37%到穷人手里。

社区比官僚机构或者专业服务人士更有效地实施行为规范标准。几年以前布鲁克林区的一家天主教堂关闭了一个无家可归的男人收容所。收容所提供床位、衣服，并且帮助就业。这家教堂办收容所已达10年，办得很成功。但是，当市政府在附近也开办了一个收容所时，大多数人离开了教堂的收容所。这到底为什么？因为政府的收容所里没人强制他们放弃吸毒和酗酒，强制他们洗脸、洗澡或者去找活干，所以他们宁可到政府的收容所去。

康尼·德里斯科尔修女为芝加哥无家可归的妇女、儿童办收容所亦是全国闻名的。呆在收容所的人必须上课，干杂活儿，并且把福利救济金支票的70%都储蓄起来。7年中有6000名妇女进出这个收容所。据德里斯科尔修女说，只有6.5%的人又回到收容所系统中去。德里斯科尔修女相信，“如果你能让自由派左翼不要赶时髦，唱什么‘不能因为你认为是对的就强迫人们去做’的高调”，其他收容所也应该开始提出像受教育这样的要求。她说，

“话说回来，也许他们做不到，在公家管理的收容所中和公家出资的收容所中做不到。但我们是一个私营的收容所，我们可以把这一点作为合同的一部分，而且我们就是这样做的。”

专业工作者同政府官僚机构一样也不愿意命令服务对象做这做那把自己的价值观强加给他们。事实上，专业人士把问题当“疾病”来对待，常常回避价值观和行为的一切问题。家庭成员、教堂的教友和社区成员行动起来却不那么犹豫。艾丽斯·默里医生是心理学家，主持凯尼尔沃思—帕克塞德小区的防止滥用有害物项目。她说，

“社区重新恢复的东西之一是传统的有所不为。这就是以一种形式表明‘这种行为我们不会容忍。万一出现了这种行为，我们将让你接受所有的服务，但是我们决不允许再发生’。做工作的方式是友善的、温和的、体现爱心的。这种不良行为发生时会产生羞愧感。这在社区以外是做不到的。”

社区针对能力；服务系统针对欠缺。像凯尼尔沃思—帕克塞德这样的社区依靠其成员的能力来把事情办好。想一想你的教堂，你的犹太教会所，你的志愿者组织，它们要你贡献出你的时间、才能和财富。所以，它们的全部注意力是放在你的能力上，放在你能为完成这个任务作出什么贡献。与此相对照的是，职业培训计划、社会工作机构、警察部门和社会福利计划是针对你所欠缺的，你所不懂的、做不了的、你是怎样受害的。麦克奈特说，大多数专业人士“把家庭基本上看成是需要接受医疗和治疗的对象”。这就是产生“越来越大的影响，使各个家庭相信它们没有能力去懂得，去照料，去教授，去治疗，去制造和去行动。只有那些取得了执照证书的人才能为你去做那些事”。

处理好从服务到授权的过渡

如果社区所有权是目标，那么政府能起什么作用？政府怎样才能授权给那些利害攸关的人？政府是否简单地放弃由专业人员和官僚们提供的服务？

当然不是。公共住房再次提供了一个有用的例证。在本世纪80年代中期，罗伯特·伍德森要求金米·格雷和其他住户管理的领导人起草一张政策修改的单子，把阻碍他们成功的内容取消。在那张单子的基础上，他们拟出了联邦住房法的七条修正意见。由此产生的法案赋予住户委员会管理自己住宅小区的明确权力；让他们享受到住房和城市发展部革新拨款的优先权；建立起一套程序，使居民管理公司在成功地管理了3年以后可以买下其住房；拨出500万美元为50个项目的居民培训自我管理。当杰克·肯普就任住房和城市发展部部长时，他便把住户管理和住户所有列为该部工作的重点。他希望1993年会有250个公营住宅小区通过培训实现住户管理。

政府不能强迫人民来自己控制自己的住房、学校和社区。住房和城市发展部和福特基金会在70年代努力从上到下地鼓励实现住户管理，但大多数努力都失败了。但是，政府能够作出好的安排使人民在需要的时候便能接管过去。肯普说，

“我的意思不是说我们要把这个强加于人，我的意思不是说人人都想这么做，我的意思不是说每个人都应完全一样地对待。但是，我至少想把机会提供给每个人。” 

肯普的战略包括许多政府能够采取的具体步骤，例如政府可以取消妨碍社区控制的障碍，鼓励组织起来的社区接管各项服务，提供种子基金，培训和技术协助，把解决问题所必需的资源交给社区组织去控制。

政府组织可以创造一整套各种各样的机会，不同的社区只要作好准备就可以来利用。许多公共住房机构建立了居民顾问理事会；把一些理事席位保留给居民，或者鼓励每个公营住房小区都成立租户委员会。有的还鼓励租户委员会雇用或辞退私营的物业管理公司。有一些还鼓励居民组织自己的公司，自己来做物业管理。其中有少数，包括华盛顿市和路易斯维尔市的公营住房机构，已经允许租户买下小区房产。

这一切既不容易实现，也不会自动发生。在贫穷的社区里，需要有大量的领导组织工作才能使居民物业管理这类事情获得成功。路易斯维尔的公营住房负责人安德烈亚·邓肯说，

“像金米·格雷那样的人是凤毛麟角。大多数公营住房的居民都是依赖性很强的妇女，没有什么信心，即使是处理好自己的福利问题、管好自己的生活都还要走很长的路。”

但是，要办成任何一件成功的事业，不管是凯尼尔沃思—帕克塞德居民管理公司还是国际商用机器公司，都需要做大量的领导组织工作。所以，为什么不给贫穷社区多创造一些机会，看一看有多少领袖人物涌现出来呢？

强迫长期依赖别人的人一下子自力更生而又不给他们某种过渡性的支持，那是不对的。华盛顿市选择政策全国中心的住房问题专家罗伯特·斯顿伯格说，

“公营住房的居民大半辈子过着殖民地一样的生活，你不能指望他们一下子改变过来而具有企业家的态度和私营公司经理的技能。”

他认为，一个解决办法是某种形式的“中间所有结构，就像互助住房协会——一个居民拥有的公司”。

这个公司管理的好坏是人们既得利益的所在，他们对公司的管理可以进行直接民主投票，他们受到鼓励并参与决策，决定租金结构和居住者义务之类事项，他们在个人税收上获得减税的好处，费力气保养自己的居住单元会有公平的回报。但是，要使整个计划行之有效，他们仍然像公司一样要对结果承担责任。居民们雇用和解雇专业的物业管理人员。

甚至在最佳情况下也会出问题。有些居民管理公司贪污腐败。路易斯维尔市的住房当局解除了同一家居民管理公司的合同，因为这家公司开始搞欺骗行为。但是，路易斯维尔的经验也作出了回答，它之所以发现贪污腐败是因为它在合同中订有严格的可测算的业绩表现标准。当公司的业绩因任人唯亲和损公肥私而变差时，业绩表现的好坏马上就反映出来。授权的成功便直接依赖于本书中其他想法的成功，包括对后果要承担责任。

当政府把所有权和控制交给社区时，它们的责任并不因此而结束。政府也许不再直接提供服务，但是仍然对保证满足居民需要负有责任。政府一旦主动放弃掌舵的职责，灾难就常常接踵而至。70年代把精神病人大规模地从精神病院里放出来送到社区治疗机构，就是一个极好的例子。这个办法在几个地方成功了，可是大多数政府放弃了掌舵的责任。这些政府未能保证社区治疗中心和收容所确实到位并有足够的资金，也未能监控离开精神病院后病人的遭遇，结果是许多精神病人流落街头无家可归。

通过参与式民主给公民授权

所有权的最终形式并不只是在解决问题或提供服务方面的所有权，而是政府的所有权。在理论上，我们的代议制民主体制给我们以政府的所有权。在现实中，几乎没有美国人感觉到他们“拥有”或者“控制”自己的政府。1989年接受调查的美国人四个中就有三个同意“大多数国会议员关心特殊利益集团胜过关心像你这样的老百姓”。1990年，通过限制任期、竞选筹款改革和扩大使用投票倡议等办法来把政治控制权夺回来的运动已开始遍及全国。

竞选筹款改革是重新夺回我们的政府的明显的先决条件。许多人也建议过其他形式的民主参与，包括从社区会议到全国性倡议和公民复决的程序。许多城市和州已经利用“计划未来”项目来进行对问题的广泛讨论（参见第8章）。

这些想法中的大多数都十分有道理。如果美国的每一个政府都加以采用，那么毫无疑问我们的日子会过得更好。但是，这里有一条理由说明这些想法为何没有采用。美国人并没有大叫大嚷，要求进行更多的选举、更多的民意测验或者去开更多的会。我们大多数人都忙于谋生糊口和养育子女。比起地球上任何国家来，美国举行的选举已经是最多的了，全国性选举、州一级选举、市一级选举、县一级选举、学区选举、用水委员会选举、交通委员会选举……我们已经有504404名民选官吏，平均每182个选民就有一名。全国的、州一级的和市议会的竞选结束后，我们看到一页页陌生的名字，我们对争夺职位的斗争一无所知，走进投票小房间时的颓丧心情我们都有体会。

美国人民确实渴望的是对直接影响他们生活的事物有更多的控制，如治安、他们孩子的学校以及想改变他们居住区的开发商。事实上，他们对这些事物如此关切以至许多人每周贡献宝贵的几小时时间义务到学校去工作，在社区里做治安保卫，或者在社区组织里工作。正是在这些领域里美国政府内的参与式民主真正可以实现。

例如，在圣保罗市乔治·拉蒂默把几十项服务的所有权下放到社区，包括住宅能源审计和越冬御寒一直到重新植树取代那些被荷兰榆树病弄死的树木。他十分希望公民们以主人翁态度对待自己的城市，因而出版了一本《所有者手册》，列出了城市里所有的服务和部门。他的主要手段是由17个民选地区委员会构成的出色系统（戴顿市、辛辛那提市、伯明翰市、西雅图市和俄勒冈州的波特兰市在内的好几个城市也有相似的系统）。市政府出钱为每一个地区委员会设置一个办公室和一位组织者，这些委员会起着市政府的传声筒的作用，为5亿美元的公共工程建设投资确定先后顺序，提出由市政府出资支持的项目，并且提供服务。

有些地区委员会基本上是反应性的，但是其他的地区委员会则积极主动去解决社区里的问题。许多委员会倡导居民点治安保卫。有一个委员会管理本地段的城市公园。另外一个委员会组织了一个杂活服务队，付钱给本地区的小孩让他们替老年人干杂活。还有一个委员会组织了一个街区护理项目，让本地的护士和居民提供护理服务，替人作伴，并且帮助年老的居民干家务杂活，这样老年人就不用到养老院去了。教区小组训练志愿人员，教区的青年小组帮助人们剪草坪等，男童子军油漆房屋，地区商店提供商品。凯西·塔尔诺夫斯基是第十四区地区委员会领薪水的组织者，她做了一个很好的总结说，

“我们的做法的力量不在于反应式的治理。力量在于我们自己解决自己的问题。这就是政治家们做不到的事，市议会的议员做不到的事。”

*本文节选自戴维·奥斯本、特德·盖布勒《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》，周敦仁等译，上海译文出版社，2013年。为阅读及排版便利，本文删去了注释，敬请有需要的读者参考原文。

**封面图为位于亚特兰大的Techwood Homes，是美国第一个公共住房项目，于1936年启用。[图源：Wikipedia]

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