周晨虹 | 英国城市复兴中社区赋权的“政策悖论”及其借鉴
社区赋权（Community empowerment）是西方发达国家公共政策研究的关键范畴，尤其在20世纪90年代后期以来的英国，社区赋权成为城市复兴政策及其实践的必要条件和核心要素。作为政府治理模式的变革，社区赋权增强了社区对于城市复兴政策过程的影响力，加强了政府与公民社会之间的合作伙伴关系，促进了社区福利改善与城市生活的“复魅”（re-enchantment）。然而近年来西方学者的研究也发现，社区赋权并不总能达到理想的结果，在其政策实施过程中还存在着各种局限和障碍。正如“危机管理本身产生了危机”一样，社区赋权本身也带来一些意想不到的负面后果，从某种程度上可以说是社区赋权的“政策悖论”。梳理西方学者关于社区赋权及其内在矛盾的反思，有助于理性认识西方民主政治中公民参与的价值与功能，并借鉴西方城市治理的经验与教训。
1 英国城市复兴政策框架中的社区赋权
城市复兴在英国有着悠久的历史。一百年前英国就已开始应对资本主义工业化、城市化所带来的城市问题，可以说，英国是西方国家城市复兴运动的先锋。二战以后的英国城市复兴政策既有连续性，也可以划分为不同的发展阶段。在每一个阶段，都有其特有的理念与设计，在不同的范围内以不同的方式解决城市问题。20世纪60～70年代，英国的城市政策主要针对城市的内城问题，包括贫民窟的清理与城市中心及其设施的现代化。70～80年代，由于英国经济衰退和经济结构调整，城市复兴政策从重视城市物质设施改善转向更广泛的社会经济问题。在这一时期，撒切尔政府采取了“产权导向的城市复兴”政策，通过与私营部门的合作，以城市发展公司为组织形式，解决城市经济与社会的衰退问题。从90年代初到90年代后期，梅杰保守党政府更加积极地推进城市复兴政策中的简政放权，强化地方政府的角色与作用。1997年，布莱尔工党执政标志着英国城市复兴进入了一个新的阶段。一方面，继续以地区发展议程促进经济发展，改进城市物质设施；另一方面，城市复兴政策开始面向邻里社区。在一个相对较小的地区范围内，通过有效整合经济、社会与环境发展目标来改进居民的生活条件。如果说以前的城市复兴关注于城市商业或工业的发展空间，而社区复兴则更关注于生活于其中的人。
城市复兴计划实施之前，被废弃的英国加的夫湾海滨（CardiffBay waterfront in 1977）。[图源：bbc.com]
从城市复兴政策的演变过程可以看出，城市复兴（urban regeneration）是一个集经济发展、政治改革、环境保护与社会公正等目标于一体的综合性城市政策体系。1994年，英国政府的“城市复兴优先计划”将城市复兴界定为，通过减少被剥夺地区和其他地区以及不同群体之间的差距，增进地方民众生活质量的过程。2006年，伊格鲁复兴基金会（Igloo Regeneration Fund）执行主席克里斯·布朗提出，城市复兴是帮助遭受剥夺的社区成员转变衰退趋势并创造可持续性社区的社会与经济的协调行动。英国城市复兴协会主席乔恩·莱德也指出，城市复兴是旨在解决城市问题、并持续改进地区经济、社会、物质和环境条件的整体目标与综合行动。城市复兴不仅是城市外观与设施的改善，也是包括弱势社区发展在内的包容性城市发展过程。在城市复兴政策中内在地包含了社区赋权的内容。
“赋权”一词在20世纪70年代美国、英国等西方发达国家兴起，最初应用于女权运动、大众教育以及黑人政治等领域，在社会工作、社区心理学以及性别研究等学科领域中最为普及。20世纪90年代以后，以新公共管理和公共部门改革为背景，社区赋权成为英国工党执政期间最为热门的政治概念之一。社区赋权主要是指政府在公共服务供给决策中赋予本地社区以更大的参与权和影响力，其政策导向在于强调自治组织与社区部门在社会政策体系中的角色，促进政府与公民社会之间复杂的互动关系。社区赋权包含着两个紧密相连的方面：一是给予社区以信心、技巧与能力，使其塑造与影响公共部门；二是社区参与，即公共部门与社区接触，并为社区创造赋权的机会。社区赋权被广泛应用于英国的公共政策领域，成为英国城市政治变革、政府管理模式以及政府和社会角色关系再造的重要体现。
如今矗立于加的夫湾的威尔士千禧中心，也是英国城市复兴计划的一个缩影，于2004年开张。[图源：bbc.com]
英国工党政府采取了一系列政策措施推进城市复兴中的社区赋权。1998年，工党政府成立了一个独特的部门“社会排斥部”（Social Exclusion Unit，SEU）开展了一系列城市复兴的创新行动。全国邻里复兴策略（National Strategy for Neighbourhood Renewal，NSNR）是其中最为重要的社区复兴计划，包括邻里复兴基金、社区新政计划、社区复兴开拓者等项目。同时，英国工党政府出台了一系列政策以促进社区赋权、重塑政府与公民社会的关系。2006年提出“两级放权”（doubled evolution）表明了工党政府下放权力的两个步骤，即从中央政府到地方政府再到公民与社区。2010年英国联合政府执政之后，开始致力于“大社会”（Big Society）建设，社区赋权政策继续在英国推广。2011年的地方主义法案（Localism Bill）给予居民对本地事务举行投票表决的权力，赋予其新的权力以帮助解决由于隔离而带来的社区设施和服务问题，并给予志愿组织和社区群体对地方政府提供的服务提出挑战的权力。英国城市复兴中社区赋权的主要形式是通过社区合作伙伴关系，建立中央政府、地方政府、私营企业、公共部门、志愿者组织、准公共部门和地方社区之间的组织连接。很多城市复兴项目中都建有完善的社区参与组织平台，为社区合作伙伴组织参与城市复兴决策提供充分的机会。
2 英国城市复兴中社区赋权的“政策悖论”
英国城市复兴以社区赋权作为政策动力产生了积极的社会变革，促进了城市经济发展，提高了居民生活满意度。社区赋权在城市复兴中发挥了不可替代的重要作用，但也并不是“一赋就灵”的灵丹妙药，在其实施过程中存在着诸多困境与挑战。近年来很多英国学者开始反思城市复兴中社区赋权的政策实施所产生的真实功效。他们认为，以赋权为目标的创新实际上并没有真正赋权于社区，设计糟糕的赋权政策产生了进一步的排斥和隔离，甚至是剥夺，而政府只是描绘了虚幻的社区赋权远景。这些学者对社区赋权政策负面效果的研究大多以城市复兴的具体项目为背景，通过实证研究分析社区赋权的政策困境以及所带来的后续问题。
2.1 社区赋权没有带来实际的变化：社区新政计划的研究案例
对社区赋权政策的质疑主要集中于社区参与是否带来了实际的变化。如果社区参与真正带来了社区生活的实质性改变，社区居民则会愿意投入更多的时间与精力；但是如果社区居民与地方政府和其他机构的合作不能产生双向的利益，那么就存在着社区对于赋权产生幻灭感的危险，参与难以产生或者持续下去。因此，保证社区看到参与直接带来的实效，对于社区赋权政策来说是至为重要的。但近年来西方学者的一些研究表明，社区赋权政策的实施并没有带来所预想的变化。
社区新政计划（New Deal for Communities Programme，NDC）是英国最为突出的社区赋权创新项目之一。在1998～2010年十多年间，作为全国邻里复兴策略的主要组成部分，社区新政计划在英国39个地区的贫困社区建立了社区合作伙伴组织，其中10个在伦敦。社区新政计划投入大约20亿英镑基金，平均每个地区约5000万英镑，在每个地区解决平均9800人的贫困问题，并完成解决犯罪问题、住房与环境、健康、教育与就业等弱势社区发展目标。这39个合作伙伴组织决定着本地城市更新的政策决策，最大程度地鼓励社区参与，提高社区居民的公共参与度。仅在1999～2000和2007～2008年间，社区新政计划的合作伙伴组织投入了2.5亿英镑用于增进居民的社区参与，总计达到总支出的18%。社区新政计划是英国城市复兴中最具代表性的社区赋权政策实践，其所带来的社区变化反映出社区赋权政策实施的实际效果。
英国学者保罗·劳利斯（Paul Lawless）对2002～2008年间社区新政计划所带来的变化进行了评估研究。他发现，社区新政计划为实施的地区和居民带来了一定的变化，主要反映在这些地区和居民的态度变化，而在这些地区和居民的健康、教育以及就业状况方面则没有显示出明显的变化。为了衡量社区赋权政策所带来的变化，保罗·劳利斯构建了一个包括四个关键要素的分析框架。第一，从社区参与的维度来看，社区新政计划虽然吸收社区居民的参与，但社区参与并没有带来太多的利益，相反比预期产生了更多的问题。第二，从地方代理机构的参与来看，社区新政计划虽然与地方代理机构进行合作，然而这些机构常常无法提供社区新政计划所期待的实际支持，社区所得到的经济支持相反更少。第三，从中央政府的角度来看，虽然中央政府一直在强调社区赋权在中央财政预算中的优先地位，但却没有重视政策实施是否满足了社区的需求，由于过于重视财力支持而忽略了政策的实施效果。第四，从邻里层面的变化来看，虽然社区新政计划投入了大量资金，但没有带来应有的社区变化。保罗·劳利斯运用综合相对变化指标
（Composite Index of Relative Change，CIRC）对实施社区新政计划的39个地区进行测量，结果发现，社区复兴计划的投资与39个地区所发生的变化没有任何关系；本地政府的能力与经济发展和人口增长也没有明显改观。保罗·劳利斯关于社区新政计划的另一项研究也证实，在地区水平上来看，实施社区新政计划的地区也没有比其他弱势地区得到更多的改变。
2.2 社区赋权变成政策目标合法化的手段：威尔士“第一社区”项目研究案例
社区赋权政策不仅在实施效果上受到质疑，而且在政策的实施过程中也产生了很多没有预料到的矛盾和困境，使得社区赋权偏离了其所追求的公民参与目标。正如政府为了解决经济危机而采取的改革措施常常产生新的问题一样，在城市复兴政策实施过程中，最初赋权于社区、自下而上的参与设想也在一定程度上成为少数人操纵的项目，社区赋权反而带来了更复杂的问题。英国学者以威尔士的社区赋权项目为案例的研究，分析了社区赋权政策过程中产生的这种负面效应。
隶属于威尔士“第一社区”项目的社区烘焙课程剪影。[图源：walesonline.co.uk]
威尔士是英国最早的工业化地区，1851年威尔士的工业人口就已超过农业人口。由于钢铁、煤炭工业的衰退，南威尔士山谷地区经历了一百多年的困扰，在这里隐性失业已成为一个长期无法解决的社会问题，再加上英国经济的衰退，威尔士经历了双重的危机。这一背景促使2001年社区复兴项目“第一社区”（Communities First，以下简称CF）在威尔士的推广。CF是全国邻里复兴策略中的一个组成部分，其内容是在威尔士100个弱势社区中建立社区复兴的合作伙伴关系，为社区在城市复兴决策过程中的实际参与提供空间。CF项目集中于社区能力建设，力求发展社区合作伙伴、公共部门和服务供给者之间的互动能力，促进公共服务的合作发展和社区的参与。
英国学者贝拉·迪克斯（Bella Dicks）对南威尔士的CF项目进行了长达六年的实地研究，其访谈对象涉及社区合作伙伴联系人、威尔士政府任命的地区协调员、咨询专家和政府官员等，同时还对威尔士政府政策进行了文本分析。贝拉·迪克斯发现，以社区赋权为内容的城市复兴，即“参与式复兴”，常常能激发起“积极公民”的感觉，为政府推行城市复兴政策提供了便捷的合法性，但是却不能解决潜在的政府与公民社会之间的权力不平等关系，或者说，社区赋权就是以更有利于政府的方式来解决社区问题。由于具有对公共政策的“美化”作用（spray-on），社区赋权被左右两派政府利用。正如工党所实施的社区赋权目标只强调公民的责任而不是权力。贝拉·迪克斯的研究发现，经过十多年的发展，CF项目陷入了双重矛盾的困境，一是社区和政府之间相互冲突的期望。社区合作伙伴游离于政府和各个社区之间的“无人地带”，而社区在名义上作为“积极的合作者”，但实际上却被置于“被动的接受者”地位。社区所期望的公民参与没有变成现实，而社区合作伙伴则陷于社区与政府之间的相互扯皮之中。二是社区的民主责任与政府的经济责任之间的矛盾。在CF项目实施过程中，人们开始质疑“钱花在哪里？有什么结果”，尤其是在城市复兴项目中出现的腐败丑闻，更令人担忧其风险。贝拉·迪克斯的研究发现，最初自下而上的参与设想变成了集中控制的计划项目，城市复兴的难题变成了风险管理和经济问责问题。城市复兴只是有限地改变了城市的外在面貌，而没有实质上解决当地弱势群体的就业、健康与教育问题。
2.3 社区合作伙伴组织的内在矛盾与局限：苏格兰城市的研究案例
英国城市复兴中的社区赋权主要是以政府与社区的合作伙伴关系来体现，并通过社区组织吸纳社区居民参与城市复兴。但是这些社区组织在社区赋权中的作用也存在着内在矛盾与局限性。一方面，社区合作伙伴既可能是赋权，增加社区参与的机会；另一方面，对于社区以及与社区一起工作的专业人士，尤其是社区中最为弱势和被排斥群体来说，社区合作伙伴组织也可能意味着“失权”。
英国格拉斯哥大学的路易斯·劳森（Louise Lawson）等人以苏格兰社区赋权政策为背景，对苏格兰城市的一项社区赋权项目进行了长达七年的实地研究。为了衡量社区赋权的政策目标实现程度，他们构建了一个衡量社区赋权成效的研究框架，在能力（Capability）、决定性（Deciding）和目标实现（Achieving）三个维度上，分析了社区组织在社区赋权中的影响与作用。他们发现，在这一案例中社区赋权并没有达到应有的目的，对于关键的参与者来说社区赋权也没有显现出优先权。社区组织并没有遵循其参与的宗旨向社区提供充足的信息反馈，社区居民长期以来只是被动接受社区组织做出的决定，不管这些决定是否代表了他们的利益。社区居民对于社区更新项目的进展更是知之甚少，没有意识到他们的社区能得到多大的改进，也没有意识到何人、何时以及如何决定着他们的命运。而一旦社区组织得到一种道德权威的地位，也就很少有人去质疑它们作为“社区声音”的合法性以及有效性。以赋权为名义的社区组织，并没有发挥出赋权于社区或者给予社区以控制权的作用。正如英国学者乔治娜·布莱克利（Georgina Blakeley）所指出，城市公共事务中的民主参与实际上忽视了城市中社区赋权政策没有带来预想的改变，甚至在某种程度上加深了城市更新过程中弱势社区的隔离与“失权”，这实际上背离了政策设计的初衷，并且带来很多预料不到的问题。社区赋权的“政策悖论”背后有着诸多的影响因素。有的学者将其归结为社区赋权概念本身的模糊性。由于缺乏清晰的定义和概念共识，政策就可能以一种灵活多样的方式被解读和使用。也有的学者认为，在社区赋权政策实施过程中存在着政治宣传与政策实践之间的差距，即所谓的“执行间隙”（implementation gap），公共部门的资源、结构以及运作都不足以给社区带来有实际意义的参与。也有学者认为，缺乏政策监管是社区赋权政策难以真正产生实效的根源。侧重于政策制定而不是政策实施实际上造成了社区参与的困境，社区被置于不了解实情的境地，或者并不知道他们的选择没有实现的可能，实际上造成权力的剥夺。不管因何产生，社区赋权的悖论困境实质上反映了西方民主体制在处理政府与社会关系时的矛盾性与局限性。正如英国学者斯图尔特·戴维森（Stewart Davidson）所指出，英国独特的政治文化和政治体系对协商民主和参与过程既是一种机会，也是一种阻碍。当然这种现象也不为英国所独有，而是西方民主政治体制的通病所在。
3 社区赋权“政策悖论”的解决之道
我们应该看到，英国学者并不是要从根本上否定社区赋权的政策价值，相反意在促使政府采取更为切实的措施，以提高社区赋权的政策实效。很多学者从社区、政府以及民主政体等方面提出改进措施，以求协调城市复兴中政府与社会的关系，实现真正有效的公民参与。虽然中西方民主政治体制存在本质差异，这些促进社区赋权与公民参与的解决思路仍然对我国城市治理具有借鉴意义。
3.1 提高社区合作伙伴组织和社区成员的参与能力
“社区”是英国城市复兴政策实践的核心，既是指参与城市复兴的社区合作伙伴，如志愿组织等，也包括城市复兴所惠及的社区居民。在英国城市复兴中，政府投入了大量资金和精力为社区创造参与的机会，然而由于现实中社区参与能力匮乏，限制了社区承担治理责任的可能性。为了实现有效的社区赋权，社区必须要具有相应的资源、机会和动力。社区能力建设主要是指社区组织与社区居民在城市复兴中参与决策与管理的各种能力，包括组织和财政规划、人力资源、公共关系、技术管理、风险管理等多方面的能力。保罗·欧黑尔（Paul O’Hare）提出社区能力建设必须注意以下几个方面，第一，以社区的内在需求为出发点进行能力建设。社区参与如果不考虑社区的需求，相反会限制社区的自治和独立性。第二，加强对社区组织以及社区居民的培训，使之拥有更充分的知识、技能以及自信与公共部门进行沟通合作，并保证社区成员看到参与确实能带来社区的积极变革。第三，社区能力建设不能过度依赖来自外部的资金支持，否则会增加社区的依赖性，不仅没有促进社区参与，反而产生损害作用。第四，多元化的参与渠道能够有效增加社区赋权的参与度。没有普遍适用的社区参与方式，社区居民选择参与方式的倾向具有多样性。将复兴政策与社区居民最为关心的问题连接起来的参与方式，可以有效提高社区参与能力。总之，西方学者普遍认为在具有较高社会资本、完善社会网络的“社区”之中，更容易实现有效的社区赋权和社区参与。
3.2 促进地方政府与公共机构的文化转变
即使社区有较强的参与能力，也不一定产生社区与政府的积极互动，社区赋权的最大障碍其实来自于政府的“制度阻力”。地方政府和公共部门对于实施社区赋权具有相当大的“惰性”，没有足够的应变能力来适应社区赋权议程所带来的需求。英国学者迪夫·亚当森（Dave Adamson）的研究发现，社区赋权对地方政府的角色来说不仅仅是挑战，更是一种文化上的转变。为了加强社区参与的实效性，最终还要从地方政府的管理体制与治理方式入手。
3.2.1 扩大地方政府与社区互动的组织平台
在英国城市复兴中，政府与社区的互动大多是通过政府主管项目的单一部门进行接触。社区所提出的行动方案需要通过充当社区与政府中介的官员再转达给政府其他相关部门，这就更多依赖于个人之间的关系，政府与社区缺乏组织层面的广泛互动。城市复兴项目需要来自地方政府不同部门的权力和资源，因而社区与政府之间的点状接触显然是不够的。而且在这种情况下，政府部门也难以直接听到来自“社区的声音”。因此，政府部门在与社区合作时应采取更加开放和务实的策略，建立相互交叉的组织机构来促进社区治理的完善。
3.2.2 形成地方政府与社区之间信任、互惠的关系结构
政府部门对于社区参与的回应对于社区赋权政策取得实效具有重要的作用。在政策实践过程中，社区与政府部门之间常常不能进行有效的互动，在社区合作伙伴的较高参与和政府部门的较低参与之间存在着不平衡的现象。社区成员感到来自公共部门的忽视而产生挫折感，从而无法保证社区在公共服务供给方面发挥更大的作用。社区赋权项目并没有使政府部门真正参与进来，政府服务供给模式没有因为社区赋权政策而有明显的改观。因此，需要加强社区与政府部门之间的互动，建立合作互信的关系结构。
3.2.3 构建政府部门公务人员的培训和支持机制
为了达到社区赋权的目的，应从政策上明确地方政府和其他机构与社区组织的工作方式，否则社区会质疑政府部门的赋权诚意。维持社区对于参与的兴趣是至关重要的，对于社区来说，参与必须是有意义、有影响的。要保证社区赋权成为公共服务现代化不可缺少的组成部分，政府部门必须意识到社区赋权政策的积极意义。因此，提高政府部门公务人员对社区赋权的治理能力，建立相应的培训和支持机制是促进政府职能转变的有效途径。
3.3 缓解参与式治理与传统代议制民主之间的紧张关系
参与式治理与代议制民主之间存在着既互补又冲突的关系，这在英国城市复兴的政策实践中表现得尤为突出。社区赋权形成了平行、多样化的社区诉求表达渠道，包括地方政府议员、教区、社区和市镇议会、社区复兴组织、地方论坛等，这些新的社区赋权组织构成了参与式民主的基本架构。然而由于不同的制度基础，参与式治理渠道与原有代议制民主模式之间也存在着交叉、重叠，甚至是冲突。很多英国学者认为，参与式治理与代议制民主之间的有效整合对于城市复兴中的社区赋权具有关键作用。如迪夫·亚当森认为，在城市复兴议程中地方议会充当着社区赋权项目的监督者或主要领导者，并赋予社区合作伙伴组织以合法性，但社区合作伙伴组织往往不是选举出来的，因而不能保证其代表性，这就与其由地方议会支持的合法性产生了矛盾和冲突。而地方官员常常会优先考虑由议会而不是由社区合作伙伴所交办的事务。参与式治理与原有的代议制民主之间的紧张关系影响了城市复兴政策的实施效果，削弱了地方政府的协调能力。为了促进地方决策中的社区参与，中央政府必须保证社区合作伙伴组织获得真正的合法性，进一步强化地方议会的作用，保证民选代表与社区赋权组织成员之间的权力平衡。
4 英国城市复兴中社区赋权政策的借鉴与启示
英国城市复兴中社区赋权政策存在的“政策悖论”现象说明，即使在成熟的西方民主政治体制下，城市治理中的公民参与仍然由于各种限制而难以得到有效实现。城市治理中的社区参与并不是一蹴而就的，需要政府、市场与社会经过长期互动磨合，才能形成合理高效的治理结构。西方学者的研究可以为促进我国城市治理中的公民参与提供一些有益的启示。
目前我国城市化已进入一个加速发展时期，越来越多的城市问题需要政府与市场、社会共同治理，尤其是城市规划、社区发展、环境保护等综合性政策过程中，更需要企业、社会组织以及市民的广泛参与。近年来我国城市政府开始通过城市政策创新推进城市治理中的公共参与，但是如同英国社区赋权的“政策悖论”一样，这些公民参与政策的实施同样存在着流于形式、缺乏实效的问题。当然，这与我国公民参与意识与参与能力相对较弱有关，但也不能否认，我国城市政府对于公民参与必要性与紧迫性缺乏积极回应也是社区参与主要的困境所在。为了保证城市治理的公共利益和公共价值目标实现，政府应主动而不是被动地进行治理体制与治理方式的创新，最大程度地吸纳社会力量参与，同时加强社会组织和公民个人的参与能力建设。
西方城市治理的经验可以借鉴，但不宜盲目崇拜或照搬。英国城市复兴中社区赋权的政策悖论说明西方民主政治体制存在着自身无法克服的弊端。相对于西方民主政治体制，中国特色社会主义民主政治更加有利于促进与保证城市治理中的公民参与。我们应坚持道路自信、理论自信和制度自信，探索符合中国国情的城市治理与公民参与的有效途径与方法。只有立足于社会主义民主政治的实际条件，才能增强城市公共事务中的公民参与实效，促进我国城市治理体系和政府治理能力的现代化。
*原文发表于《城市发展研究》2014年第10期。为阅读及排版便利，本文删去了注释，敬请有需要的读者参考原文。
**封面图为南威尔士“第一社区”（Communities First）城市复兴计划的片区改造和政府资助图。[图源：walesonline.co.uk]
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