托尔波特、朱克｜正式组织结构变革的制度根源：1880-1935年公务员改革的扩散
本文运用城市采纳公务员改革的数据，研究了正式组织结构变革的制度化及其扩散。研究表明，当公务员制度是州政府所要求时，它们就会迅速而直接地从州扩散到每一个城市。当公务员制度还没有如此合法化时，它们逐渐地扩散，并且采纳的基本根源随时间推移而发生变化。在后一种情况中，早期采纳公务员制度的城市与组织内部的需要有关，从城市的特质可以预测采纳情况，而后期的采纳与对合法性结构形式的制度定义有关，因此城市的特质不再能够预测采纳决策。总之，研究发现为我们的论点提供了强有力的支持，即组织采纳一种政策或一个方案主要取决于制度化程度——无论是通过法律还是通过逐步的合法化。
对正式组织结构的解释是多样化的，这跟组织理论的多重视角一样。特别是有两个流派的争论比较激烈：一个流派将组织看作是理性行动者，不考虑组织所处的复杂环境（Thompson，1967；Blau & Schoenherr，1971），而另一个流派则把组织看作是受制于它们所生存的制度环境（Meyer & Rowan，1977；Zucker，1982，1983）。这两种视角对于理解正式组织结构创新的基本扩散过程都有着重要意义：第一种指出了因采纳而产生的对有效性或效率的需要，后一种观点指出了组织在更广泛的社会结构中对合法性的需要。不过，这两种视角并不必然是不相容的，因为组织可能会因为不同的原因而采纳创新，但它们却很少被纳入在同一个经验研究中。
本文通过利用两种视角来解释1880到1935年期间市政府对公务员制度的采纳情况，探究了趋同的重要信息。正式结构的采纳情况可以在不同组织背景中研究，这里我们是在城市检验这一过程，城市通常被用来作为这类研究的背景（例如Schnore & Alfor，1963；Knoke，1982）。早期采纳公务员改革——1915年之前——显示出的是地方政府为解决所面临的特殊问题而做出的努力，而后期采纳的根源则不同，随着用来界定地方结构的社会规范的扩散，公务员制度的合法性不断增强（Parsons，1951）。首先我们将简要回顾一下公务员改革的历史，它引发了改革的制度化的讨论。接下来，我们将分析组织文献中关于正式结构变革根源的基本假设，以便为分析公务员制度采纳模式奠定基础。
通过建立笔试系统选拔市政府人员，并实行任期制把行政人员与政治影响力分开，公务员改革的早期努力就是试图使地方行政更为“理性化”（White，1949；Griffith，1974）。这要求对主要机构或委员会的人事任命承担法律责任。在大多数情况下，公务员制度并不是法律或更大环境中的其他规则所要求的。在这一时期，唯一一次对国家公务员进行的立法是1882年的彭德尔顿（Pendleton）法案，它是专门针对联邦政府组织的，不涉及地方或州政府（Thelen，1972）。它也是一项相对弱的法律，实际上它允许每个行政部门按自己的选择对公共机构进行分类（Wiebe，1967：61）。在这里谈到的这段时期内，只有三个州——纽约州、马萨诸塞州和俄亥俄州——在全州范围内采纳了公务员改革措施。大部分市政府并没有被要求采纳公务员改革，因为它们相对独立于更高层次的组织——州政府或联邦政府（Griffith，1974；Gelfand，1975）。
《彭德尔顿法（Pendleton Civil Service Reform Act）》，是1883年美国国会通过的一项管理与改善美国公务人员的法案。它首次确认了美国联邦政府的人事管理原则，即竞争考试、职务常任和政治中立，并将此原则法制化、制度化，成为美国文官制度的基本原则。[图源：zh.wikipedia.org]
那么，为什么这些城市后来采纳了公务员制度呢？根据对专业历史学家的咨询，这个问题有许多不同的答案。最常见的答案认为是这段时期公共政治机器的严重腐败，以及对政府绩效的不满意，尤其是服务提供方面（Wiebe，1967：4-5）：“腐败交易、滥用暴力以及非法手段开始成为新标准……在提供哪怕是最低限度的服务方面市政府都表现出无能……增加了它混乱的程度”。其他历史学家强调政治分歧的作用，在这种分歧中占支配地位的群体能够维持或赢得他们的地位（Hays，1964；Weinstein，1968）。在一些案例中，公务员改革为这些群体提供了一个能够在移民管理机器中重新表现他们优势的基础（Hofstadter，1956；Wolfinger & Field，1966）。
随着进步运动的日益高涨以及它对科学管理的强调（Griffith，1974：15），政府改革有了基础。实际上，改革运动试图将城市概念从一个政治实体改变成商业公司，城市是一个“联合股份公司”，纳税人就是股东（Clinton，1886；Carndon，1886-1887）。几乎在每一个主要城市，改革者都参与到一系列高度公开宣传的斗争中去，以促进市政府改革（Wiebe，1967：168）。1884年，首个城市通过立法要求实施公务员改革；到1935年，在美国超过450个城市制订了若干类型的公务员立法（Van Riper，1951）。因此，到1935年，城市从以政治为基础的系统向以科层为基础的系统转型的发展势头良好（Hays，1972：9）。
在政府组织的角色和形态发生总体性变动的时期，公务员改革也因此而开始了。在这段时期，只有极少数政府采纳了一些改革的建议；其他的改革，比如政府委员会形式，虽然获得了广泛的采纳，但很快就由于新的创新而黯然失色。这些改革在以前扩散研究的调查中是比较典型的；这些传统的解释很大程度上依据的是对创新的制度化失败的调查。在这段时期，显示公务员改革相对较高程度制度化的两个基本特点使其区别于其他建议和推行的改革：（1）在最初的骚动平息下来之后，它就获得了最迅速的扩展，这显示了它被广为接受；（2）在这个时期所完成的所有改革中，它是最持久和最广泛的。这两大特点是本文分析的核心因变量——采纳——的自变量。
首先来看第一个特点。在1900年以前，公务员制度受到了广泛的争议；1910年以后，对这套制度进行了广泛的讨论但没有太多冲突了；到了1920年的时候，公务员制度作为处理城市事务的合适方法而被接受了（Schiesl，1977：187）。表1概括的数据是根据全国市政府联盟的主要出版物编码的。全国市政府联盟是地方组织的联合，它积极推动了公务员改革。我们对1894、1900、1905、1909和1915年这五年的联盟年度会议议程以及每次会议提交的论文进行内容分析。记录以两种方式进行编码。首先，每个年报中计算与公务员改革有关的主题被提到次数的总数。所提到的内容分成两类：对现有制度安排的批评（如涉及到政党分赃、小集团或者政治特权等），以及实施改革的程序（如任命制度、激励系统和绩效评估）；第二，测量讨论每一个主题所花篇幅的总量，得出每年概括性的页数。每年的报告都有很大的变化，为了控制每个报告的长度，每个概括性的测量是除以当年报告总页数。
以前有关政府体制弊端的告诫刺激了政府改革，但在1900到1905年期间这方面的告诫却出现了戏剧性的下降。实施技术方面（任命制度、晋升以及绩效评估）的讨论也呈现相似的模式，尽管在1894到1900年期间它没有急剧上升，在1900到1905年期间也没有急剧下降。专门讨论公务员改革的文章页数比例变化模式也是这样，尽管1900年后的下降并不太明显。用于一般性讨论公务员的页数比例有点类似，在1900年后开始下降，也不太显著。这些数据表明，公务员制度采纳在1900年达到了顶峰，此后就大幅度地下降。由于1915年之后采纳的急剧增加，因此看起来它是在认识到新制度的需要的背景下发生的，而不是大量直接压力的结果（或者是只有弱效应的区域扩散）。总之，联盟会议议程中关于促进和实施改革的争论及讨论数量的减少表明改革日益获得了合法性并被广为接受。
现在转向持久性问题。不管公务员制度是通过州的管制还是通过市政府的逐渐采纳而扩散，公务员改革都导致了城市政府组织的变化，并使之成为政府组织结构中的永久性元素。一旦采纳后，极少的城市会抛弃公务员制度的，1935年之后联邦和州立法逐渐要求使用地方公务员制度。改革的迅速制度化来自对它和理想的理性官僚制形式之间具有趋同性的认定（Zucker，1983）。政府组织遵循商业公司的模式塑造，开始偏向于服务导向，而商业公司里人员的选拔和晋升建立在业绩基础上，而不是以熟悉程度或人际关系为基础。这段时期所倡导的其他市政府改革，比如政府的城市经理形式、无党派投票形式以及城市全民选举，都反映了迈向“理性化”的市政府行政的驱动力。
最初推行改革到如今已经100年过去了，公务员结构和程序现如今几乎普遍相同了。因此，界定制度元素的关键点——“一个清晰的社会性格相对持久性的确立”（Hughes，1936：180）——就呈现在公务员制度确立的个案中。随着时间的推移，地方政府结构开始明显地受更广泛的文化所塑造；公务员制度开始普遍化。
制度化指的是正式结构要素因既合乎情理又有必要，并有助于组织合法化，从而被广泛接受的过程。从更根本的角度讲，这个过程是一种社会变迁。这个过程可能会以不同方式出现（Hernes，1976）：（1）当这一过程是渐进式的并不被要求时，最初的内生变化就可能发生，或者（2）在这一过程的后期或当这一过程被要求时，外生变化就可能发生。不同的变化过程并非是不相容的，这点可以在公务员改革过程中它们的相互作用和影响上看到。在更为详细的分析之前，需要考虑组织结构根源的一些一般性理论视角。
在很多情况下，组织理论家是从静态来分析正式结构的，关注它在某一时间点上的来源。关于这些来源有许多完全不同的看法。一种观点认为，正式结构来源于内部并经常通过以下方式传递环境效应（比如Child，1972；Thornton & Nardi，1975；Pfeffer & Salancik，1978）：或者是直接（Scott，1975）通过问题的协调和控制（比如Anderson & Warkov，1961；Woodward，1965；Blau，1970）或者是间接（Aldrich & Pfeffer，1976）通过权力、领导以及特定组织角色的社会化。其他观点则认为正式结构来源于外部，源于制度化环境的直接影响。为了生存，组织要遵从被社会界定为合乎情理的和有效率的方式，这种观点很大程度上不考虑对组织绩效的实际影响（Meyer & Rowan，1977；Zucker，1982）。
这些观点并不是不相容的，但更确切地说，它们指出了正式组织结构的变化源自内部或制度环境的条件。在正式结构开始被社会合法化或被要求变化之前，对它们的采纳和任何一种其他创新一样是通过一个扩散过程来完成的，扩散过程很大程度上依赖于变革在组织内部运行中的价值（Utterback，1971；Aldrich，1979）。当然，确定它通常并不容易，尤其是当组织的产出难以估量时。在这种情况下，组织内部对变革的需要通常是由缺乏共识或者冲突的程度来决定的（Cyert & March，1963；March & Olsen，1976；Pfeffer，1981）。从根本上讲，现存的结构被认为是有问题的，“善意的逻辑”（Meyer & Rowan，1977）被破坏。因此，在某种程度上一个组织是否成为正式结构中一项创新的早期采纳者，这将取决于变革对内部程序的改善程度（如使程序顺畅或者减少冲突）。
与之相比，一旦历史连贯性确立了其重要的地位（Berge & Luchmann，1967；Zucker，1977），正式结构变革被采纳就是因为社会合法性，而不管它对组织内部运作的价值。当一些组织元素开始制度化后，即当它们被广泛认为是有效的、理性组织的合适必要的成分时，组织就会面临着将这些元素融合到正式结构中以维持其合法性的巨大压力。这样做，“一个组织就显示了它在按照集体都重视的目的，以一种恰当的方式来行动”（Meyer & Rowan，1977：319）。这对确保组织获取生存需要的各种资源是必要的（在城市的案例中，这些资源是有利的联系地位、全国性组织的成员资格、州或联邦资金资助等等）。一般认为一项创新措施的采纳对于组织实际运行的效率很少或几乎没有什么影响；对它的采纳更多是满足象征符号的需要而不是与任务相关的需要。因此，在某种程度上，作为正式结构创新后期采纳者的组织，其采纳决定将依赖于对变革共同接受的程度，即认为变革对有效率的组织运行是必要的（Walker，1969）。
这里就面临着两个基本问题：改革的明确的科层体系合法性的效应是什么？以及在其随后的采纳中改革快速、广泛合法化的效应是什么？第一个分析比较了州政府科层控制与改革的非强制性的蔓延对采纳比率的效应。在第二个分析中，详细探究根据具体的组织特征预测采纳从早期阶段到晚期阶段的变化。据此可以预期，当创新迅速制度化时，早期采纳要么是基于要求改革的等级制结构的力量，要么是基于使采纳改革合乎情理的组织特征；不过，尽管组织特征可以预测早期采纳，但它们很快就失去了解释力。相反，如果采纳由于未能合法化而失败，那么预测早期采纳的相同特征能够继续预测整个历史区间有可能采纳的单位（Hamblin，Jacobasen & Miller，1973：Ch.7）。在这些案例中确认“创新者”的区域效应和具体特征（如高地位）可以作为采纳的主要预测指标（Rogers，1962）。
在资源和权力的控制被集中于少数有势力的组织的组织网络中，正式结构中一个要素的制度化在很大程度上依赖于这些组织是否赋予它合法性（Benson，1975）。一旦被更高层次的组织赋予合法性，通过法律强制或其他正式手段，依附组织一般会很快做出反应，将这些要素融合到它们的正式结构中。当正式结构的要素具有高的表面效度，并且其总体效度得到普遍共识时，采纳很少成问题。不过，在某种条件下可能会出现强烈的抵制。例如，对一项创新的价值缺乏共识，像公立学校课程改革（Rowan，1982），会导致采纳的失败或早期拒绝创新。此外，强有力的联盟或利益集团也会阻碍等级体制强制推行的变革，如在用校车接送学生到其他学校就学来促进种族融合中发生的抵制行为。
我们并不去探究这类抵制背后的环境，它的重要性只在于让我们注意到法律规定并不总能确保采纳。就公务员改革来说，州，比如像威斯康星州，由于强大的利益集团反对采纳，结果议案就未能在全州范围内通过。不过，在几乎不存在有组织化的反对力量的州，并且对创新的潜在价值共识很高的情形下，州法令在城市间扩散的速度和模式预期将会体现科层体系合法性的程度；将会出现从州到城市的扩散，而不是在城市间扩散。当州立法要求市政府采纳公务员制度时，可以预期在法律实施的第一年将会有巨大的影响，随着州政府的影响扩大，其余城市会在随后几年采纳这项制度。在所调查的历史区间，法律对三个州采纳这种规定的影响应当是明显的。
在本文中，采纳是指通过一项有关建立公务员制度的法律规定的过程。在很多情况下，公务员规定只影响部分市政府部门，消防和警察部门常常是首先受影响的。研究收集了从1880到1935年间167个城市采纳公务员制度的数据。在这些城市中，有74个城市属于要求所有城市在1930年之前采纳公务员改革的3个州，有93个城市所在的州没有这种要求。
1883年纽约州通过了要求全州市政府进行公务员改革的法律，1884年马萨诸塞州通过了这项法律。俄亥俄州1902年在市政府法规中为消防和警察部门制定了公务员法令；1908年这项法令的实施范围扩大，1912年市政府公务员法令获得了宪法的地位（Griffith，1974）。在对3个通过法令要求进行公务员改革的州进行分析时，包括了74个1930年拥有5万以上人口的城市。3个要求采纳的州的数据被汇集到一起，这既是因为样本规模小，也是因为最初的分析显示这些州在采纳模式方面没有明显区别。
93个城市所在的州没有要求进行公务员改革，它们是从1930年人口超过25000人的城市抽样框中随机抽取的150个城市，然后按照规模分层抽样的方式抽取出来的。从150个城市中选取这些城市是按照两个标准来进行的：（1）人口少于50000的城市被排除在外，因为较小城市的有关数据被证明是非常缺乏的，尤其是在最初几十年；（2）那些制定了公务员改革法令的州所属的城市被排除在外。
本文所有分析报告的数据来源已在附录中列出（译文从略）。查理斯N．哈拉比和M.克雷格·布朗（Charles N.Halaby & M.Craig Brown）最初设想对美国市政府采纳公务员制度作纵向的定量研究。公务员改革联盟报告使之成为可能，我们在1977年注意到了。
图1绘制了1880年到1930年间采纳公务员制度的实际时间，在图1中，我们可以比较州政府强制改革的城市和州政府没有强制改革的城市在采纳公务员改革比例上的差异。当采纳是州政府强制的，采纳的比例快速增长。在最初10年内，所有城市中超过60％以上采纳了公务员制度；然后速度减缓，但是在37年内所有城市都采纳了。形成鲜明对比的是，没有被要求的城市最初的采纳是极其渐进的。在最初的15年中，采纳的比率很低。不过，在这段时期之后，采纳的速度逐渐加快。在本研究考察的历史区间末，60％以上的城市已经采纳了公务员制度，采纳比例大约等于被要求采纳的城市10年后所达到的比率。
还有些证据表明这两类城市群体基本采纳过程的不同。学者运用包含不同扩散根源假定的两个模型对这两类城市群进行了评估（Coleman，1964：495-505）。我们运用朱克（Zucker，1975）提出的算法对两个模型进行操作化。不存在全州规定而采纳了公务员制度的城市被分离成两组群体，即城市相互间有充分的沟通的和城市相互间没有沟通的。分散化影响的扩散模型，总体拟合是可接受的，尽管在最初的采纳阶段（高估）和1912年后的采纳阶段（低估）估计值偏离了实际值。相反地，在州政府强制采纳公务员制度的城市，从源头扩散开来几乎是立竿见影，因此第一年城市采纳情况并不符合扩散模型，即使是假定了集中化影响。在我们的实例中，有三分之一以上的样本在第一年采纳了程序，它带来的是一边倒的效应而不是扩散效应。不过，接下来的数年里表现了一种单一源头扩散模式，产生的实际值和估计值之间比较拟合。因此，正如这些结果所表明的那样，由于不同的过程，城市采纳公务员制度完全是两种不同的采纳模型。
我们认为，当没有州政府法令要求时，采纳公务员改革首先是对冲突的回应。冲突产生于久远的、稳定的群体和（或者）社区商业领袖所持有的市政府的恰当角色及功能的观念与社区中地位较低的群体、尤其是在政治上组织起来的移民所持的观念不同。为了与历史学家关于公务员采纳研究以及市政府结构研究相一致，我们预期，公务员改革的早期采纳者是拥有相对较多的国外移民、更多中产阶级（制造业工人和文盲占较小比例）和行政管理范围较窄（较低的市政开支）的城市；我们还预期，与没有采纳的城市相比，采纳的城市规模将更大，城市也更年轻，尽管城市的年龄和规模的总体影响不是很清楚，但趋向于与采纳呈反比关系。这些变量在下文还要详加讨论。
与早期研究相反，尽管在早期扩散过程中，这些变量对一项创新的采纳具有重要的决定作用，但是我们的预测表明随着改革措施越来越制度化，它们的预测能力相对减弱。随着时间的推移，当外界界定的现代市政管理变得更加重要时，采纳被认为是独立于内部因素的。这与早期关于制度化的经验研究是相一致的（Zucker，1977）。我们认为当改革措施因为社会合法性而逐渐被广为接受时，城市开始把它作为一种“社会事实”来采纳，而不管这个城市有什么特质。因此，从总体上看，用城市特征变量来区分采纳者和没有采纳者的能力将逐渐下降。还有一种可能就是一个具体变量的效应可能会发生改变，在不同时点上它会变成一个相对好的预测指标或更差的预测指标。不过，我们在这里主要关注的不是去追踪特定城市特质对于采纳的影响，而是评估随时间推移采纳者和非采纳者之间差异的总体影响。
我们并没有假定有一组具体的特质总是或通常是与创新的采纳相关，而是认为这些特质使得采纳更加“理性”，这在早期扩散过程中是重要的。这也许能解释为什么大量的研究虽然都特别关注作为解释变量的城市特质，但是却未能发现可以预测个体或组织采纳创新的一致的特质是什么（Downs & Mohr，1976）。每一次创新肯定与采纳者的一系列特质有关，但是却只有一些特质是与其他创新相互交织的，除非它们与公认的正当理由相联系。
城市特质和改革：测量
在开始分析之前，需要对那些事先被认定为采纳公务员改革预示器的特质进行全面的讨论。尽管公务员改革是由进步运动作为增进地方政府行政管理效率和效果而提出来的（Woodruff，1903；Thelen，1972），但是一些历史学家却认为公务员改革是一些社会群体（工业家或者中产阶级）作为政治武器来获取或维持他们政治优势的工具（比如允许他们用这样一种方式去界定管理职位的安排，以便确保自己群体的成员能够获得任命进入市政府机构）。
移民与改革。地方行政改革的努力通常被视为是对集团政治发展的回应，这种集团政治的发展与19世纪末20世纪初美国城市移民的大量涌入相联系（Hofstadter，1956；Wolfinger & Field，1966）。由于公务员改革打破了政治庇护，它为传统的盎格鲁血统的美国精英攻击由移民支配的政治集团提供了一种独特而有效的方式：（1）建立政府机关委任标准，包括移民很难满足的教育或文化标准；（2）建立行政任期的规定，以防止城市政府机关中被委任者因为政治庇护而导致的腐败（Hays，1964；Gordon，1968）。依据这种观点，拥有大量国外移民的城市改革将十分普遍，在这些城市中传统的盎格鲁血统美国人群体和那些新来的移民群体之间的紧张状态将十分突出。在本文，是按照国外移民人口的百分比来加以测量的。
改革的社会经济基础。由于改革的支持者来自受过教育且专业化的中产阶级，所以市政改革的接受能力也与一个城市的社会经济构成相联系。两种不同的解释都认为，那些拥有很大比例受过教育的白领市民的城市，其市政改革会获得最热情的支持。一方面，新出现的中产阶级的基本价值观——效率、公正、理性——与这些根本性改革是高度一致的（Wiebe，1967）；另一方面，中产阶级改革者的实际动机是确保在地方政府中能够代表他们的政治和经济利益（Hays，1964；Weinstein，1968）。一个城市的社会经济构成可以用两种方法来测扭：用文盲的百分比来测量一个城市的教育水平，用制造业工人（城市规模残余）的数字作为蓝领职业人员集中的粗略指标。我们假定两者都与公务员改革的采纳呈反比关系。
范围。对改革采纳有影响的第三个因素是范围，或者说是地方政府所执行功能的数目（Liebert，1976；Turk，1977）。根据这种观点，拥有较广范围的城市通过为政治影响力提供更多机会而鼓励了为特定利益展开的竞争以及更高层次的政治活动。这些城市抵制改革的阻力可能更高，因为改革措施通常会限制对正式领导阶层位置的获得。与之相比，在“狭窄范围可能会限制政府和领导层与许多可能的利益之间面对面的联系”的城市中，采纳改革的速度会比较快（Liebert，1976：97）。用市政府总开支（城市规模残余）作为政府范围的指标，我们假定这个变量与公务员改革的采纳呈反比关系。
年龄。决定改革采纳的另一个可能因素是城市的年龄。根据斯廷施凯姆的研究（Stinchcombe，1965）和其他几个最近的经验研究（Kimberly，1975；Liebert，1976；Meyer & Brown，1977），组织正式结构会反映它所产生的那个历史时代，因为组织一般会采纳并保留着那个时代占优势的形式。由于这个原因，可以认为当市政府改革运动席卷全国时，刚开始开发的较年轻的城市比较老的城市更可能采纳改革，因为在较老的城市中，市政府结构已经被既得利益群体所占据和支持（见Williamson & Swanson，1966，关于城市年龄与工业创新采纳的论述）。年龄可以用城市开始成立那一年来测量，因此，在研究的整个历史区间中每个城市的年龄都是按同一标准的。根据这一测量方法，可以预测城市年龄与公务员改革的采纳呈正相关关系。
规模。最后一个与市政府改革采纳相联系的因素是城市规模。尽管对不同类型改革措施的研究都发现规模对采纳有不同的影响（参看Kessel，1962；Schnore & Alford，1963），但针对公务员改革的特定研究发现在改革采纳和城市规模之间有简单的正相关关系（比较Wolfinger & Field，1966）。本研究对城市规模进行了对数处理以使它的分布正态化。
数据和分析
本研究运用比例风险回归模型来分析对城市公务员改革措施采纳有影响的变量的效应（Cox，1972）。这类模型首先是在生物科学中提出来的，后来被社会科学家用来探究现象的多样性（参见Hannan，Tuma & Groeneveld，1978；DiPrete，1981；Carroll & Delacroix，1982）。这类模型超越其他代表性方法（比如Logit和Probit）的主要优势是把一个定性的自变量同变化的时间选择直接结合起来（Carroll，1982）。从本质上讲，目标是做出瞬间转换比例的模型，或者是在一个无穷小的时间单位上从一个离散状态移动到另一个状态转换概率的模型。因此，状态j和状态k之间转换比例被定义为下面的公式，其中p是这种转换的概率。
风险比率既依赖于时间，也依赖于一系列外生变量。
这里，我们以考克斯的研究（Cox，1972）为基础，使用有偏似然估计程序。这个方法只要求较少的信息就可以进行估计，并且所使用的参数假设弱于无偏概率方法。使用有偏似然，似然函数有两个成分，一个依赖于事件的顺序，另一个依赖于事件的准确时间选择。似然函数的最大值只依赖于第一个成分，因此，要求要有正确的事件顺序。像无偏似然估计值一样，获得这个程序的估计值要有出色的渐进性特征（Tuma，1980）。
这个模型的一般公式是：
或
这里H（t）是机会函数，或者是在本研究中，一组单位中某个特定州从不采纳改革状态（0）转变为采纳改革状态（1）的比例。X是一个共变矢量，β是回归系数的矢量，如h0（t）是X=0时一个单位的机会函数。
数据。本研究中采纳数据的来源在前文已经交代过了，在附录（译文从略）中也全部列出。附录中也列出了城市特质数据的来源，它们汇集了从1890年到1930年间每十年一次的人口普查资料。缺失数据是用生成预测值作回归估计出来的（Maddala，1977）。只有一个个案初期人口文盲百分比的估计值是不可靠的，但我们在这期间的分析中排除了这个变量。
不幸的是，有一些自变量的定义随时间推移发生了变化，因而变得不可比较。在使用早期人口普查数据时经常会碰到这个问题。结果，数据的汇聚是不可能的。当这些数据被当作可比较的数据时，不可避免地会出现严重的估计错误，因为在五十年的时段内有一些重要的测量标准发生了重大变化，比如制造业的基本定义。如果把改变了的定义作为一个新变最，在单独的分析中是可以使用的，但解释起来仍然有问题。因此，对市政公务员改革采纳的分析按照四个相分离而又前后相继的时间进行（见Williamson & Swanson，1966，对这一问题有类似的解决方法）。
在最初分析中，我们研究了在1890年人口普查中所测量的自变量对于1885年到1904年间城市采纳公务员改革措施转换率的影响。在这个时间跨度内，只有少部分城市（大约占11%）和委员会或者政府部门签订了正式合约，为市政雇员设置了标准化的人事要求。类似地，在第二次分析中，再次研究了城市特质对1905年到1914年间采纳比率的影响，前期采纳了改革措施的城市被排除在分析之外。这个程序重复用于第三和第四次分析，也就是对1915年到1924年、1925年到1934年这两个阶段的采纳比率进行分析。在每一次分析中，我们把在采纳期前十年所测量的城市特质用作预测器。那么，我们的目标就是去评估这些城市特质随时间推移在预测采纳比率方面的持续效力。
结果
分析结果见表2。对每一个自变量而言，第一行显示了参数估计值，第二行是系数的标准误差，第三行是提高系数幕次的指数。最后一行显示了一个单位预测变量的变化所导致的采纳比率的变化比例。当一个变量没有影响时，这个值就是1.0。值越大于1表明有正效应，越小于1表明是负效应。比如，1.1表明采纳比率增加了10%，而0.9则显示每单位变化引起了10％的下降。
不过，我们对特定变量的影响并不感兴趣，我们更感兴趣的是将变量融为一体的模型的总体拟合度，因为历史学家一般认为这些变量是一个整群，也因为这些变量是相互作用的。哈莱尔（Harrell，1979）认为，D统计量可以类似地解释成比较熟悉的R²，但是这个解释不能广泛应用。因此，我们集中在卡方统计量和它的显著性水平上；不过这两个统计量都得出了同样的结论。
数据对我们的预测提供了强有力的支持。在第一个时期，整体模型的卡方显著性水平超过了0.01（p<0.008）。在第二个时期，影响看起来要弱一些，因为总体显著性水平较低，只有较少自变量的系数是显著的。在第三时期，作为一个群体的变量的预测力继续变弱，并且在第四个时期显著下降。起初良好的解释力以及在最后一个阶段解释力的急剧下降与我们的预期是一致的。因为随着采纳过程的持续发展，城市特质与采纳过程越来越不相关。
表2提供了单个城市变量的影响，从表中可以清楚看到，早期阶段采纳决定很大程度上是建立在这些城市特质上，历史学家曾经把这些城市特质描述为公务员制度采纳的重要预测器，这些特质与减少城市政府内部运行冲突及使之流程化是有关的。在第一和第二个时期，外国移民的百分比以及城市规模与预期的一致，对采纳过程施加了显著影响。还有一个与预测的一致，在第一个时期，中产阶级城市（这些城市的蓝领工人比例较小）更有可能进行改革。不过，随着采纳过程的继续，城市特质对采纳的预测就不是很显著了。只有一个变量，文盲所占的百分比在第三个时期表现得很重要，在最后一个时期这些变量都不显著了。
对结果所作的竞争性解释通过检验城市特质变量的历史演变而得以消除。从表3可以清楚看到，变量并没有随时间的推移而系统性地减少。
我们关于正式结构变化来源的假设在本文进行的所有分析中获得了大量的支持。当有州政府法令要求时，城市就会非常迅速地采纳公务员制度。相反，当在州这个层次还没有法令要求出现时，公务员制度是逐步被采纳的，扩散很大程度上是通过城市间的社会影响来进行的。不过，对组织理论来讲，最重要的发现是，在扩散过程的初期，组织内部因素预测了公务员制度的采纳，但是一旦这个过程很好地延续下去后，这些因素就不能预测采纳情况了。当越来越多的组织采纳了一个方案或政策时，它就开始逐渐被制度化了，或者被普遍认为是理性组织结构的必要成分。制度本身的合法性有助于推动后期采纳者。这些发现对关注正式结构内部或制度来源的具有冲突性的视角作了一个局部综合。另外，它们还再一次显示了历史对理解组织结构及其变化有重要作用（Stinchcombe，1965；Meyer & Brown，1977）。
这里所报告的结论还对我们没有直接提到的两个重要的研究领域有启发意义。首先，在一般理论框架中，对创新扩散的论述要求研究者既要在研究中增进对过程的洞察力，又要对预期的扩散模型、比率和关联性的不同作较精确的说明。大多数扩散研究的这种特点（例如Brown & Philliber，1977）使得积累性发展几乎不可能，除非本质性的扩散如同菲利（Felle，1967）讨论过的那样确实是完全一样的，就像杂交玉米的扩散一样。相反，我们希望我们的模型能够应用于更广泛范围的现象。比如，当扩散模式在早期被突然终止的时候，我们认为这是由于没有成功将变革合法化，最初预测采纳的特质仍将在整个过程中保持良好预测性。事实上，这也许能很好地解释在教育领域一些创新的扩散，尽管可获取的数据并不足以支持研究进行验证。
第二，结果在方法论上也可以给我们一些启示。使用横截面数据，并利用可获得的测量城市特质的数据，并不是所要研究的历史区间的调查数据，这已经成为研究城市政府采纳公务员改革的习惯性做法（参见Sherbenou，1961；Kessel，1962；Schnore & Alfor，1963；Wolfinger & Field，1966；Lineberry & Fowler，1967）。本报告应该做出一点澄清的是，这种方法论上的缺陷有可能会给数据带来严重的偏差：（1）这些市政府改革研究忽视了这样一个事实，即当前数据有可能无法准确反映出创新实际采纳那一时刻城市的各种特质，因而要去确定已改革和未改革城市之间现在的不同是否与创新的采纳有因果关系是很困难的；（2）依赖于横截面设计的研究忽略了这样一个事实，即随时间推移发生的城市对创新的采纳以及影响采纳的因素也许在某一个时间点与接下来的时间点是不同的。在预测早期采纳中比较重要的城市特质有可能在20年后就是无关紧要的因素。
因此，对于正式组织结构变迁研究、创新及扩散研究以及市政府改革采纳研究来讲，本文所揭示的方法和结果在理论上和方法论上都具有启发意义。但是，按照我们的研究目标，最重要的意义在于，关于组织研究的理性视角和制度化视角的边界已经得到了清楚的说明，历史在理解组织方面的重要作用也得到了肯定。植根于组织内部需要的采纳过程随时间推移变成了一个植根于遵从制度定义的过程。