饶静（左图），中国农业大学人文与发展学院教授，研究领域为农业农村发展；农业农村社会学。[图源：baike.baidu.com]叶敬忠（右图），中国农业大学人文与发展学院院长、教授、博士生导师，研究领域包括发展干预与社会转型、农村社会与农政变迁、劳动力流动与留守人口、小农农业与土地政治、农村教育与社会问题等。[图源：news.hexun.com]
乡镇政权作为中国最基层的国家政权组织，直面农村社会，在乡村社会治理结构中占有重要的地位。对乡镇政权的角色和行为的研究一直以来都受到学术界的关注。其中，最有影响力的研究成果有两类：一类认为以政绩考评体制为核心的压力型体制是造成乡镇政权行为失范的重要原因（荣敬本等，1998）；另一类强调乡镇政权作为“经营者”追求自我利益的动机，分析了乡镇政权的谋利性行为以及对国家和农村社会的关系的影响（Shue，1988；张静，2000；杨善华等，2002）。上述研究主要考察了上世纪80年代以来行政和财税体制改革后乡镇政权的角色和行为。自2000年开始，全国各省（市、区）开始陆续实施农村税费改革，并同时开展乡镇机构改革、县乡财政体制改革、农村公共品供给体制改革、乡村教育体制改革等多项配套改革。2004年开始实行粮食直补等政策、农业税税率持续几年下降，2006年开始全面取消农业税。这一系列改革，是继家庭联产承包责任制实施以来，中央对农村社会实施的最重大、影响最深远的改革。它们不仅仅是一场对中央至县级、乡级、村级和农民的利益格局的调整，而且对乡村社会治理以及国家和农村社会关系产生了直接和深远的影响。那么，在国家与农村社会关系发生巨大变化的背景下，处在变革中的乡镇政权实际运作状况如何呢？笔者选择了华北L乡作为案例进行深入调查和分析。
为进一步减轻农民负担，规范农村收费行为，中央明确提出了对现行农村税费制度进行改革，并从2001年开始，逐步在部分省市进行试点、推广。其主要内容可以概括为：“三取消、两调整、一改革”。“三取消”，是指取消乡统筹和农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工。“两调整”，是指调整现行农业税政策和调整农业特产税政策。“一改革”，是指改革现行村提留征收使用办法。[图源：www.mianfeiwendang.com]
L乡位于华北太行山区S县。全乡总面积73平方公里，共辖9个行政村、54个村民小组、62个自然村。全乡共有约1500户、6000余人，其中，劳动力约3200人。全乡的资源禀赋特点为：耕地资源少，人均0.9亩耕地，水浇地不足0.2亩；山场面积大，林业资源丰富，果树种植和中药材种植有较好基础；蛭石、重钙、铁矿等矿产资源丰富。农民以打工和务农为主，近年来L乡铁矿开发业有所发展。2002年S县开始全面实施税费改革，并且配套进行了乡镇机构改革、县乡财政体制改革以及农村公共产品（包括农村义务教育）供给体制改革。1．改革，减轻农民负担。税费改革之前，尤其在分税制改革实施后，像全国许多乡镇一样，L乡乡财政的预算内收入很难维持乡镇政权的正常运转，只能从农民身上征收乡镇统筹、集资等收入作为预算外收入和自筹资金来维持乡镇政权的运转。农民负担随之加重，每个村民每年要交纳100－150元的税费负担。2002年全县实行税费改革，全面取消了乡统筹费、农村教育集资以及专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资。该县农民除向国家交纳农业税及其附加、农业特产税及附加，承担“一事一议”的筹资筹劳外，不再承担任何面向农民的行政性收费，农民负担得到大幅度减轻。例如，2005年，L乡农业税及附加征收额为38270.9元，按全乡6000人口计算，平均到每位村民只需要交纳6.37元。2006年全面取消农业税后，农民负担进一步减轻。2．乡镇机构改革，精简机构和减少人员。199年，S县曾对乡镇人员进行了一次大范围的清理清退。对乡镇各类岗位上使用的临时人员、工资由财政预算外资金支付的合同制人员和代课教师及不合格的民办老师，一律清退；对借调人员，退回原单位；对自行聘用的人员，一律解聘。全县27个乡镇一次就清理清退了544名各类工作人员、696名代课教师。2002年税费改革后开始实行乡镇机构改革，过去的“七所八站”被全部撤消。按照人口、财政收入等因素将乡镇分为三类，其中，一、二类乡镇设置四个行政机构（党政办公室、财政办公室、社会事务办公室和计划生育办公室）以及三个事业单位（农业技术服务中心、文化广播服务中心和计划生育服务中心）。三类乡镇与一、 二类乡镇相比，不设置社会事务办公室和计划生育办公室，其余设置相同。同时，按照省、市机构改革的要求，按20%的比例进一步核减乡镇的行政人员编制和事业人员编制。1999年全县乡镇事业 机构为135个，实有人员1248人，改革后已分别减至81个机构，实有人员490人。L乡属于三类乡镇，设置了2个行政机构和3个事业单位。机构改革后，L乡的事业单位从原先9个站所减至3个，行政机构从原先的5个减至2个，机构得到了精简。工作人员从1999年35人减至现在21人， 并且人员一直没有反弹。改革取得了精简机构和减少人员的成效。3．乡村转移支付，保证乡村两级正常运转。税费改革后，S县对乡镇实行“统收统支”的财政体制，同时，对农村税费改革涉及的收支及农村税费改革专项转移支付实行单独的管理体制。县级按照“统一支出标准、综合平衡、确保运转”的原则，分为人员经费、公用经费和专项经费三部分对乡级转移支付进行核定（见表 1）。①公用经费按照编制人员人均620元/年、车辆20000元/年和电话7200元/年的支出标准核定。②专项经费中农村义务教育按农业人口数人均3元核定；计划生育经费按农业人口数人均2元核定；优抚经费按2001年享受优扶补助的人数人均1000元核定；民兵训练经费按农业人口数人均0.8元核定；乡村道路经费按两个口径核定，一是按农业税计税土地亩数核定，每亩1元，二是按农业税额的3%核定。2002年L乡转移支付资金为17.46万元，其中，直接拨付乡政府资金有10.94万元。由于人员经费由县财政直接拨付给工作人员，L乡直接掌握的转移支付资金实际为8.06万元，用于支付公用经费和三种专项经费。这对于一个管辖6000余人口的乡镇来说仅能维持其最基本的运转，很难再提供较大的乡村公共产品。同时，按村级规模1确定村级三项经费年开支标准分别为10000元、12000元、14000元、17000元、20000元、23000元。村级转移支付除去村干部工资后也仅能保证村级组织的最基本运转。可见，虽然乡村税费改革专项转移支付资金按原先的“村提留和乡统筹”的基本内容为标准进行核定，但是，资金仅能保证乡村组织的基本运转，无法提供较大的公共产品。4．农村公共产品供给体制改革。税费改革后，教育医疗、乡村道路、农田水利基本建设等农村公共产品供给体制也得到全面改革。①教育医疗。原先由乡统筹开支的乡村两级九年制义务教育由各级政府通过财政预算安排。取消农村教育集资后，中小学危房改造所需资金由财政预算安排。农村义务教育经费纳入地方财政预算管理，农村中小学教师工资上收到县级财政管理，以确保教师工资按时足额发放。乡镇卫生医疗事业实行有偿服务，各级政府适当补助。②乡村道路。修建乡村道路所需资金不再固定向农民收取，乡级道路建设资金由各级政府负责安排，村级道路建设资金由村民大会或村民代表大会民主协商决定。③农田水利基本建设。除了部分有集体经营收入或者有其它资金来源的乡村外，大多数村级进行农田水利基本建设等公益事业所需要的资金和劳务，通过“一事一议”解决。“一事一议”筹资一般每人每年不得超过15元；经济条件较好的村，每人每年最高不得超过20元。可见，原先主要由乡统筹资金负责的乡村教育、医疗卫生和乡级道路建设在税费改革后改由县财政统一负责，而村级道路建设和小型农田水利基本建设的资金和劳务则由村级依靠“一事一议”制度实行。综上所述，税费改革后全面取消乡统筹和村提留，改征农业税和农业税附加，减轻了农民负担。乡镇机构和人员得到进一步精简，乡村转移支付保障了乡村组织的基本运转；村级公共产品的供给体制由主要由农民负担转变为主要由国家财政负担。再加上农业税税率降低和全面取消农业税、实施农业补贴政策，使得农民负担近几年进一步减轻。这一系列政策使得农民对于国家（中央政府）权威的认同和拥护进一步提高，全面改变了国家与农村社会的关系，国家与农民的关系从原先的汲取型向给予型转变，走上了新的历史阶段。1．处于依附地位的L乡政权。税费改革之后，乡级财权、人事权、事权和公共产品供给四方面的权力都受到分割和削弱，乡镇政权成为事实上的县级组织的派出机构，呈现出明显的依附地位，表现在：①乡级财权。2002年税费改革后，原先的预算外收入和自筹资金收入被取消，只剩下预算内收入。这部分收入由三个部分组成（按照征收渠道划分）：一是财政收入部分，这部分以农业四税为主体，除此以外还有行政性收费收入、罚没收入、专项收入和其他收入；二是地税收入，包括地方工商税收和企业所得税、个人所得税等；三是国税收入（主要是增值税）留存部分（吴理财，2005）。与其他出现“买税”现象的地区不同，2002年至2006年，S县所有乡镇的地税和国税均由税务系统负责征收，乡镇政权不需要承担地税和国税的征收任务，考核乡镇和乡村转移支付资金也不与税收完成数额挂钩。因此，乡镇收入仅剩下第一部分财政收入。截止至2005年底，S县对乡镇实行“统收统支”的财政管理体制，即乡镇按任务负责征收农业税、农业税附加、耕地占用税上交县级，县级再按照预算进行拨款。可见，乡财政除了县财政拨款外几乎没有任何其他正式收入。没有任何财政税收收入，高度依赖县财政拨款的乡财政实际上已经失去了一级政府财政应有的功能，不能成为一级完备的政府财政。从2006年4月1日起，省一级县乡财政体制改革在全省12个试点县（市）正式推开，对于经济发展水平和非农产业聚集度低、缺乏主体税源、短期内不能成为区域经济发展中心、财政收入规模较小的乡镇，实行“收支统管、核定收支、超收奖励、节支留用”的统收统支加激励的财政体制，把乡镇作为县财政的预算单位，由县财政对乡镇收支实行分户核算，保障乡镇人员经费和公用经费。在这种体制下，乡镇不设立财政所，只设立报账员，成为县财政的预算单位。按照这种试点改革的趋势，L乡政权县财政的依附地位将在改革后进一步加强。②乡级人事权。乡镇人事权受到县级的严格管理，不允许乡镇以各种形式招录、聘用、借调人员。为了有效控制乡镇超编进人，县级要求乡镇首先将进人姓名、性别、年龄、学历、进人理由以及来源逐项填写《增人计划卡》，然后报县编制委办公室。县编制办审核、签署意见后，转财政局审核，看进人编制是否符合经费预算，签署意见后，再送回编制委办公室核准。必要时报编制委审批。组织、人事部门凭《增人计划卡》办理调入手续，用人乡镇持调派令、工资转移证和本人编卡片到 编制委办公室办理编制手续。财政局按工资额，将经费拨付到进人单位。另外，不仅乡级人事权受 到限制，县级的人事权也受到严格的限制。按照相关规定，中央转移支付超过县财政收入40%的县，每增加一个财政供养人员，必须报省编制办批准；中央转移支付不超过县财政收入40%的县，每增加一个财政供养人员，必须报市编制办批准。因此，乡级的人事权是残缺的，在很大程度上依附于上级部门。同时，与税费改革前相比，由于乡级收入受到严格限制，乡镇政权财政供养能力大幅度下降，无法像改革前那样供养大量的聘用人员和临时工人员，这也从根本上限制了乡镇人事膨胀。③乡级事权。乡镇政权的事权被条块关系严重分割。乡国税所由中央垂直；乡地税所、乡电力所、乡工商所由省级垂直管理；乡土地所、乡矿管所、乡派出所、乡司法所、乡动检站等由县各部门进行垂直管理。2002年机构改革后，乡林业站、乡农技站和乡民政所等“七所八站”被撤销，成立了文化广播服务中心、农业综合服务中心和计划生育服务中心。同时，所有的行政收费、罚款职能都被县直部门上收，乡政府只剩下服务职能。用乡干部的话说即“有钱的、有权的都被上面收走了，剩给我们的都是没利可图的、困难的工作，如计划生育！” “乡干部现在只有靠嘴工作！”等等。垂直管理上收了地方政府的权力，防止了地方政府的不当行为，有利于上级政府的宏观调控，然而，也使得乡级作为一级完备政府的事权受到严重分割。④乡村公共产品供给。2002年实行农村税费改革后，L乡乡教委被撤销，成立了中心校。中心校和村小学都由县教育局垂直管理。卫生院由县卫生局垂直管理。乡级财政不再负担乡村教育和医疗服务。县交通局统筹管理乡村道路所需资金，村级道路建设资金和农田水利基本建设等公益事业所需要的资金和劳务，通过“一事一议”解决。可见，税费改革后，乡村教育、医疗卫生和乡级道路建设的供给资金都由县财政统一负责，而村级道路建设和小型农田水利基本建设则基本由村级依靠“一事一议”制度实行。税费改革后，乡镇政权不必为乡村提供上述公共产品，也没有力量和动力为乡村提供乡村公共产品。税费改革后，乡镇机构改革、县乡财政体制改革和公共产品供给体制改革等一系列改革的实施， 使得L乡政权的制度性角色和地位产生了变化，从原先的以“收粮、收税”为主要任务，具有一定财权、事务权和公共产品供给职能的相对自主性政权组织，转变为财政主要依靠上级转移支付，没有多少实质性的财权、人事权和事务权，没有力量和动力提供公共产品，成为事实上的县级政权组织的派出机构。又由于国家权力从村落社会的逐渐退出，日益成长的村落精英掌握了越来越多的村庄资源，使得乡镇政权越来越难以利用村庄公共资源进行经营性谋利行为。L乡政权作为国家和社会关系中重要的行动者，其权力运作空间不断地受到来自上级和村落社会的双向挤压，没有了多少实际权力，成为了高度依赖县级政权的依附型政权组织。2．L乡政权“政权依附者”的角色和行为。面对税费改革背景下乡镇政权的角色转换，有些学者认为，“取消农民负担后，乡镇的财政来源主要就是上级政府的拨款，乡镇政府的利益和人民的利益就具有一致性了，向上级争取资源是乡镇政府和民众的共同目标，向上级争取资源的理由是为本乡人民服务。取消农民负担后，汲取型体制就没有了合法性和经济基础，乡镇政府必然转向服务型政府”（李昌平，2004）。这类对乡镇政权因为财税体制改革而必然向服务型政府转变的观点，无疑忽略了影响乡镇政权角色的结构和制度性因素的复杂性，也忽略了乡镇政权作为行动者对自我利益追逐的巨大能动性。①不彻底的乡镇机构改革。2002年乡镇机构改革后，L乡撤消了原来的“七所八站”，成立了三个服务中心。但在实际运作中，这三个中心却并没有正常运转。它们没有统一的办公室，没有中心负责人，没有明确规定职责。中心工作人员的编制虽然在服务中心，但是他们仍为原来的站所服务，“原来干什么，现在还干什么”。中心工作人员有的是林业防火员，有的为企业和安全生产服务，有的是统计员，有的负责妇联，有的在党政办公室工作。分析其原因，主要是因为虽然乡镇成立了服务中心，但是，县级各部门却并没有进行相应的改革和转型，它们依旧需要寻找到乡镇的“那只腿”，需要乡干部们去落实具体工作。服务中心的工作人员和乡领导干部不仅要完成县级各部门的各项任务，同时还要完成乡镇政权负责的各项集中工作任务，例如招商引资、安全生产、企业服务、计划生育、包村工作、矛盾调解、组织村委换届、防火、防汛、征兵等。这使得服务中心只是成立在编制册上，在现实中难觅其踪影。“服务中心不服务”就不奇怪了，也就难以达到向“服务型政府转型” 的乡镇机构改革目标。乡镇政权成为完成县级交办各项临时任务的机构，成为为县级各部门干部下乡管饭、歇脚的中转站，难以进行政府职能转型。②权力与责任不对称，出现各种失范行为。税费改革前，以“收粮、收税”为主要任务的乡镇 政权因为经济工作方面的压力，需要积极行政，可能会出现盲目上项目等经济工作失范行为。税费改革后，县级政权组织没有加强对L乡政权经济工作的政绩考核压力，例如，县级没有为L乡设立税收考核基数，即地税、国税收入与乡级转移支付数额不挂钩，也不成为考核乡镇的指标。但是，县级加强了对L乡政权在“维护地方稳定、进行社会治安综合治理、执行计划生育工作、基层政权组织建设”等方面的考核。这说明，县级对L乡这类高度依赖县级政权组织的乡镇政权的功能定位 从以前的“收粮、收税”已经转变为“协调各类矛盾、维护地方稳定、完成上级交办的各项临时任务、进行社会动员和组织”。税费改革尤其是农业税取消后，农民负担等问题已经不再成为农村社会的主要矛盾。但并不是取消了农民负担，农村社会就平安无事，各种矛盾就会随之解决，而是随着社会经济的发展，利益主体的多元化，各种矛盾仍会层出不穷。例如，L乡富含铁矿，伴随铁矿资源的开发和管理，出现各种关于铁矿资源开发的矛盾和纠纷。乡镇政权要完成各项考核任务，就要直面各种乡村社会的矛盾，承担“属地责任管理原则”所赋予的责任，所以乡镇政权“什么事情都要管”。但税费改革后乡 镇政权的依附地位日益明显，乡镇政权的权力受到严重分割，乡镇政权已经没有了多少实质权力，成为事实上的空架子。乡镇政权的依附地位使得乡镇政权完成各项任务的困难加大，又“什么事情都管不了！”例如安全生产工作。县安监局是全县安全生产的权力和责任单位，由于“属地责任管理” 原则，乡镇政权对此也担负责任。乡政府成立了乡安全生产管理小组，由主管安全生产的副乡长和 负责安全生产的普通工作人员负责完成县安监局分派的各种任务，监督和检查企业的安全生产工作。但是，在具体的管理过程中，企业主知道乡政府没有什么实权，对乡政府发出的安全生产建议只是表面应付一下，经常置之不理。乡政府也不能采取一级完备政府所能采取的措施对其强制执行，而只能上报县委县政府协调处理。权力与责任不对称的制度性困境，再加上乡镇干部的各种官僚传统，使得乡镇政权经常采用各种“变通”策略来完成国家任务，出现各种失范行为。例如，乡镇政权为了完成信访的考核任务，除对重复上访的人采取劫访、稳控等行为外，还采取某些非正式的手段来解决乡村矛盾以防止村民再次上访，这些非正式手段包括：明知含有铁矿的荒山不能私自进行拍卖，但因害怕引起集体上访，乡政府默许村内群众把含有铁矿的荒山作为普通荒山进行拍卖；因害怕某村民上访，乡政府和村委会与土地所协商，按非正常手续给该村民迅速审批了宅基地。还例如计划生育工作。虽然近些年农村计划生育政策采用奖励和扶持的政策激励人们遵守计划生育法律和制度，但是，村民违反计划生育政策的现象依然大量存在。与以前计生工作的粗暴手段相比，L乡乡干部现在对待政策外生育村民不敢也不允许采取过激的手段，这是乡镇政权依法行政的进步表现。但乡镇干部无法及时、彻底和有效地控制村民的政策外生育行为也成为事实。面对上级的考核压力，乡干部只能冒着巨大的精神压力和政治风险无奈地采取瞒报、虚报数据、清理现场等手段应付上级考核和检查。这种对国家政策的变通执行，已经逐步成为一种稳定的状态，成为一种地方上通行、默许、各方均接受的规则。这使得上级的任务表面上完成了，但实际上却与国家的原始目的背道而驰，当然也与社会的公共利益不一致。③从“政权经营者”到“政权依附者”。尽管L乡政权高度依赖县级政权组织，但其作为社会 行动者在实践中仍表现出各种主动性的谋利性行为。L乡经济发展水平较低，乡镇政权缺少作为经营者走向市场经营企业的各种条件。为了满足各种消费性支出和各种隐性支出，乡镇政权除了向县财政要求追加经费以外，还有一个重要渠道就是向村落社会进行摊派。税费改革后向农民收取各项负担的渠道被堵塞。据笔者调查，2002年税费改革后至2006年，L乡没有发生过向普通村民直接 摊派的现象。由于不直接管理企业，乡镇政权向企业进行摊派的难度也较大。因此，L乡政权摊派对象主要是非法采矿户和村级组织。例如在查处当地的非法采矿活动时，要求被查处对象以“赞助”的形式向乡财政所交纳罚款；向较为富有的村级组织摊派各项费用等。乡镇政权这种谋利性行为是否构成“政权经营者”这一角色呢？笔者在此做一讨论。“经营者”这个概念首先由Shue（1988）提出，用来刻画上世纪80年代行政和经济体制改革后乡村基层干部的双重身份特征。她认为，改革后，地方干部角色越来越向公司的经营者靠近，而不再是家长式的地方官或政客，他们肩负着经济责任因而也急切地到地方体（locality）外部去寻求 新的网络和新的机会。当他们将自己融入市场中时，这些经营者（cadre/businessmen）似乎是独立的，一度偏离了服务于国家的既定方向。张静（2000）、杨善华等（2002）在此基础上对“经营者” 这一概念继续进行了深入的阐述，张静提出并分析了乡村基层政权的“政权经营者”角色的概念，而杨善华等则在张静的基础上将乡村基层政权中的乡镇政权与村级组织分离出来，认为计划经济时代的基层政权（人民公社）是“代理型政权经营者”，而从80年代的财政体制改革开始，乡镇政权逐渐演变为“谋利型政权经营者”，以实用主义的态度对待国家和上级政府的政令，积极扩充自己的政策和制度空间。上述学者认为乡镇政权作为“政权经营者”的基本特征在于乡镇政权可以利用政府的公权力来组织获利，并且在企业出现亏损甚至倒闭时，损失由公共财政来承担。它们这种权力来源于其公共职务的身份。“政府经营者可以无偿或象征性地有偿使用公共资源，例如房产、土地、资金，都不是基层政权运用市场信誉及其偿还能力获得，而是运用它的‘政权’地位获得。政权地位意味着‘公’，意味着经营公共资源的合法性，意味着向公共集资的合理性，意味着其占有的‘公’有性质。然而，当‘公’的产业投资失败时，往往由‘公共大众’承担损失，政府经营者自己则不必承担赔偿的责任，它没有风险，只有收益”（张静，2000）。“谋利型政权经营者”这一概念则更强调并进一步明确80年代初财税体制改革后乡镇政权利用公共身份从事经营活动的谋利性行为取向。“……在工业化程度高的地区更是如此。那里的乡镇政府几乎总是直接参与经营活动，但其目的却不是为了（至少不是完全为了）完成国家的计划指令，也不是为了社区的福利，而主要是为了本乡镇政权这个利益集团的赢利……”（杨善华等，2002）。而税费改革后日益处于依附地位的L乡政权，其“谋利性” 行为与“政权经营者”有本质的不同。这是因为：虽然在县级对L乡政权的考核目标中详细规定了乡主要经济工作的数量化考核目标，但是这并不足以让乡镇政权真正担负起发展地方经济的重担。这是因为，税费改革后，在统收统支财政体制 下，L乡政权人员经费和基本运转经费由县级财政保证；乡镇政权不必负担完成“税收”任务；乡镇预算外收入和自筹资金收入被取消，堵塞了向农民和企业摊派的渠道；与企业发展密切相关的工商、水利、环保、劳动等职能部门也直接由上级部门管理，乡镇政权很难从企业发展中得到直接好 处。这一系列制度使得地方企业的发展与乡镇政权的集团利益无从建立直接的利益关系，使乡镇政权并不需要全盘考虑乡村经济的发展问题，也并不需要像“政权经营者”一样“肩负着经济责任因而也急切地到地方体（locality）外部去寻求新的网络和新的机会”。（Shue，1988）L乡有乡干部兼职从事企业经营，但这与“政权经营者”概念中乡镇政权作为利益集团从事企业经营活动的性质不同。这是个人的企业经营行为，与乡镇政权的运作没有直接关系。L乡政权作为利益集团从事企业经营活动的情况曾经在人民公社时期出现过，那时候成立过 L乡汽车修理厂等两三家企业，但是，没过几年就倒闭了。这说明，因为贫困地区的乡镇政权缺乏作为经营者走向市场的经济资源禀赋，因此“政权经营者”这一概念并不能很好地分析此类乡镇政权组织的角色，而 税费改革和乡镇机构改革后，乡镇政权成为事实上的县级政权组织的派出机构，管理权力和职能被分割。处于依附地位的乡镇政权与改革前的乡镇政权相比，更难利用公共职务身份来低成本获得资金、土地、房产等公共资源，从而也难以作为利益集团开展经营活动。同时，乡镇政权已无实实在在的权力作为参与经营的股本，当村级组织通过村级集体土地和房产等公共资源进行小型经营活动 时，乡镇政权只能利用乡村的上下级关系向有盈利的村级组织索要一些经费，进行谋利，而很难像“经营者”一样作为利益集团参与到其中的经营活动中。这种谋利性行为与“政权经营者”用政府 的公权力来经营而谋利有着本质区别。由此，笔者可以总结税费改革之后的L乡政权的角色特点了。它虽然具有一定的谋利性行为，但并不是“政权经营者”，而是“政权依附者”。它的依附地位使其不足以像“政权经营者”一样成为地方的权势集团来拓展集团利益。它只是依附于县级政权组织，面对财政缺口和利益需求，在乡村社会中进行谋利的“政权依附者”。农村税费等改革使得农民负担减轻，国家和农民的关系从汲取型向给予型转变，中央政府的地位得到增强。乡镇机构改革、县乡财政体制改革、县乡教育体制改革和乡村公共产品供给体制改革的实行在保证税费改革成果的同时也影响了乡镇政权的角色和行为。L乡政权从原先以“收粮、收税”为主要任务，具有一定财权、事务权和公共产品供给职能的相对自主性的基层政权组织转变为以“协调各类矛盾、维护地方稳定、完成上级交办的各项临时任务、进行社会动员和组织”为主要任务，财政上主要依靠上级转移支付，没有多少实质性的财权、人事权和事务权，没有力量和动力提供公共产品的事实上的县级政权组织的派出机构，成为高度依赖县级政权组织的“政权依附者”。由于没有彻底地进行转变县乡政府职能、理顺县乡村关系、加强村落社会的民主监督和考核权力等深层次的改革，加之对“官本位”、对上负责和官僚主义等传统的“路径依赖”，L乡政权并没有在取消农民负担后自然地向“为农服务”和“民本位”的职能定位转型，成为“为民服务”的服务型政府。处于依附地位的乡镇政权由于机构改革的不彻底、权力小责任大，经常利用其能动性“变通”地完成上级交办的各项任务，出现各种失范行为。同时，在追逐个人利益的驱动下，产生一定的谋利性行为。这些使得乡镇政府的职能难以转型，并且各种“变通”策略的普遍使用使乡镇政权表面上完成了国家任务，但是实际上却与国家的真正目的相差甚远，没有有效地连接起国家和农村社会。因此，乡镇机构改革绝不应该仅仅停留在保证税费改革成果的初级目的上，而是应该进一步对县乡组织进行旨在转变政府职能的改革，同时进一步加大村民自治等民主政治建设。只有乡镇政权组织的政府职能得到彻底转变，村级民主政治真正得以实现，才能使得乡镇政权组织在税费改革后真正向“服务型政府”转型，才能构建起良好的乡村治理结构。*本文原载于《中国农村观察》2007年第4期。为阅读及排版便利，本文删去了注释及参考文献，敬请有需要的读者参阅原文。**封面图为农业税交税证。[图源：www.dz19.net]