刘长喜、桂勇、于沁 | 金融化与国家能力：一个社会学的分析框架

刘长喜（上图左），上海财经大学人文学院经济社会学系主任、副教授、硕士生导师。主要研究领域为经济社会学、发展问题研究、网络舆情研究。[图源：sh.shufe.edu.cn]

桂勇（上图中），复旦大学社会学系副主任、博士生导师。主要研究领域为社会网络、社会资本、抗争与社会运动、经济社会学、城市社区。[图源：baike.baidu.com]

于沁（上图右），上海财经大学经济社会学系讲师，复旦大学博士。主要研究领域为经济社会学、政治社会学。[图源：sh.shufe.edu.cn]

摘要

本文从金融社会学的视角出发，提出金融体系能够集聚资源与形塑不平等结构，从而影响国家能力。通过中国的案例研究，本文构建了一个金融化与国家能力的社会学分析框架，系统探讨了在金融化过程中国家利用金融集权增强国家控制与动员资源能力的机制与途径。国家在塑造金融集权结构的同时，利用多种途径，借助金融体系获得更为强大的资源控制与动员能力。这进一步提升了中国在经济、政治与社会等方面的国家治理能力，促进了国家目标的实现。本文认为，金融对国家能力的提升有着独特的作用机制与效应，因此对金融与政治体系关系的社会学探讨具有重要的学术价值。本文最后讨论了运用金融手段提升国家能力的潜力的限度所在。

一、问题的提出

国家控制和动员资源能力的强弱是国家能力的一种核心维度（王绍光，2014）。改革开放前，国家具有极强的控制和动员资源能力（孙立平等，1994）。1978年以来，中国开启了市场化取向的改革开放，国家控制和动员资源能力开始发生改变。国家对资源的控制逐步放开，市场呈现一定的自由度，社会有了一定的行动空间（Nee，1989）。但是，四十多年来国家与社会关系的实际走向却令人感觉扑朔迷离。

有关国家对社会的控制到底是加强还是弱化了这一问题，多有争论。综观这些研究，大体包括三种取向。第一种取向认为在体制改革过程中，国家对经济、社会领域的控制力有所减弱。这一取向下主要有两种理论，即“市民社会理论”和“市场转型论”。“市民社会理论”强调市场经济发展过程中国家对社会控制的松动（邓正来，1997；俞可平等，2002）。“市场转型论”则认为从再分配经济向市场经济的过渡过程中，国家的控制力必然会削弱（Nee，1989，1991）。第二种取向认为国家对社会的控制力实际上反而并没有发生变化。市场改革过程中，政治权力未必会削弱，可能会得以维持或转化（Rona-Tas，1994；Bian & Logan，1996），国家仍可以保持对经济和社会领域的控制（Walder，1995；Lin，1995）。第三种取向以“新威权主义”为代表，认为国家通过改革更强化了对社会的整体性控制（萧功秦，2016；章高荣，2018）。在改革开放的前二十年，资源高度集中在国家手里的局面大为改观，社会开始逐渐发育起来。国家和社会在资源控制和动员能力层面并没有沿着此消彼长的路径演进。特别是近二十多年来，一种资源集聚型国家治理逐渐形成。从控制的范围来看，国家控制的领域的确在缩小，社会的自主性在增强。但从国家控制和动员资源实现自己目标的能力来看，其能力却大为增强。事实上，我们有理由认为国家增强论是部分正确的。

市场化改革大背景下国家控制和动员资源能力的变动机制成为学术界研究的一个焦点。在社会转型过程中，国家确实在基层社会、经济系统等多个领域强化了控制（Read，2003；周立，2005；张军，2016）。在市场转型论者看来，市场化改革必将带来国家能力的缩小和市场（社会）能力的扩大（Nee, 1989）。事实上国家和市场并非截然对立、此消彼长，市场与国家的关系的表现形态具有多样性。在中国，市场化进程并非一个自发的过程，而是受到历史和社会结构的制约。国家总是根据自身利益和偏好引导市场。上述研究看到了国家动员资源及强化控制力的多个不同路径，但对国家如何动员金融资源来实现国家能力提升的探究却不足。对理解市场化改革背景下国家能力到底是如何增强的这一问题而言，金融在其中起到的作用显然不可忽视。作为一项新的机制，金融与国家能力增强之间的关系有必要深入探析。

本文认为，金融化是解释国家能力提升的一个重要机制。在不平等的金融体系权力结构中，国家作为核心的行动者，在金融化进程中有意或无意地获得了能力的提升，进而影响国家—社会关系的演变。本文共分成六个部分：第一部分提出问题；第二部分构建金融与国家能力的金融社会学视角和分析框架；第三部分具体分析中国市场化改革背景下的金融化进程及其具体测量；第四部分分析金融化与国家控制和动员资源能力增强的机制；第五部分进一步分析国家能力提升后对国家治理的影响；最后一部分讨论本研究的金融社会学意义以及金融化对国家能力提升的限度。

二、分析视角：金融与国家能力

当前关于金融的学术研究越来越技术化、模型化，对金融的宏观研究越来越少。实际上，金融与国家、社会的关系在实践中是各个国家面临的重大问题。

就国家能力这一问题而言，有关金融对其作用的分析是必不可少的一环。国家实施有效治理的前提是具备相当的国家能力。国家能力是国家学派（statist）的核心概念之一。国家能力主要包括三个维度，即国家的合法化的能力、政治控制的能力、经济动员的能力（Migdal，1988；埃文斯等编著，2009）。本研究着力探讨国家的经济动员能力。国家能力的关键因素之一即国家拥有动员经济资源以推进经济与社会目标实现的能力（蒂利，2007）。对现代国家而言，经济动员能力可能影响国家的合法化能力和政治控制能力，国家的公开汲取能力越强，其合法性程度可能就越高，国家也越有可能实施有效的控制。国家动员和获取经济资源主要有以下若干种方式：第一种方式是国家借由财政系统获得税收，这是一种从社会中公开汲取经济资源的手段；第二种方式是国家经由金融系统获取经济资源，这种资源获得的方式相对隐蔽；第三种方式是国家运用多种非税手段汲取各部门的利润，此种方式发生的条件是国家几乎控制了所有关键性的经济资源，国家汲取经济资源具有强制性（马骏，2011）。在现代国家体系中，税收和金融是国家动员经济资源的两种主流方式（周立，2003），国家能否通过税收和金融汲取适当的经济资源，会影响现代国家治理目标的实现。

学术界关于财政与国家能力的关系研究较为成熟（Hellman，1978；Weiner，1987；王绍光、胡鞍钢，1998），已有研究指出国家结构、意识形态等会影响财政体制，从而影响国家财政汲取的能力（Campbell，1993）。虽然一些研究初步探讨了金融与国家能力的关系（Lenin，1916；Evans，1995；周立，2005；Davis，2012），但关于金融影响国家能力的研究相对较少。这意味着有必要从金融的角度来探讨国家能力问题，未来的研究工作可能需要着力探究金融与国家能力的关系，分析金融作用于国家能力的方式、机制与可能的后果。

（一）资源集聚与不平等权力结构：金融社会学的视角

金融不仅是一种经济现象，也是一种社会现象。在古典社会学时期，马克思、韦伯、西美尔等非常关注金融议题。马克思强调金融资本扩大了资本主义的矛盾和危机，金融形塑了资本主义的社会结构，使得食利阶层兴起且不断壮大（马克思、恩格斯，1974）。西美尔（2018）考察了货币对个体、社会和文化的影响，认为货币是从传统向现代转型的重要推动力量。韦伯做过系统的证券问题研究，从政治与社会的角度分析证券市场（本迪克斯，2020）。德国在快速工业化过程中曾面临金融市场对不同阶层利益产生重大影响的状况，是否要取消金融市场成为当时争议的焦点。韦伯在系统比较证券市场与商品市场的异同后指出，德国在发展中必须发挥金融的作用，而非取消金融。

这些经典社会学家的思路构成了金融社会学研究的重要理论基础。而且，他们对金融的社会属性及其政治社会后果的强调，为推进金融社会学研究奠定了理论基础。近四十多年来，金融部门逐渐占据经济体的中心位置。世界经济呈现金融化的趋势（福斯特，2007；杨典，2018）。金融的重要性日趋提升，当代社会学家在经典社会学家的基础上进一步推进对金融的研究，并强调金融系统的社会性、文化性和历史性（塞蒂娜、普瑞达主编，2019）。不同国家的历史都证明金融化不单纯是一个经济问题，更是一个政治社会问题。在金融工具越发达的社会中，群体性的贫富分化越被强化（王水雄，2007），这意味着金融化有可能带来社会的结构性变化。金融资本通过对全球经济体系的渗透，“深刻地影响民族国家的政府政策、劳动力雇佣原则、社会关系和家庭生活”（杨典、欧阳璇宇，2018）。

金融是跨越时间和空间的价值集聚。其他资源集聚的手段都受到特定时间和空间的约束，金融手段相对于其他手段能集聚更多的资源。一方面，金融可以跨越时间，通过透支的方式将未来资源集聚起来解决当下问题。各种金融工具的创新的一个重要功能就是进行跨期价值转换。另一方面，金融可以集聚不同空间的资源，在不同空间范围之间进行资源调配。随着金融化进程的不断加剧，金融集聚资源的量级不断被放大。在金融集聚资源的过程中，谁在其中获益以及谁在其中受损，取决于金融体系中的权力结构。在金融体系的权力结构中，不同行动者之间由于历史、制度以及市场的原因往往是不平等的。究其本质，金融结构也是一种社会结构。参与金融系统的行动者多元且众多，在金融市场中，政府、个人、各类企业等行动者在金融市场中的选择行为具有复杂性（周长城、殷燕敏，1999）。由于金融具有系统性，交易对象表现为非特定性，短期来看，谁都可能获益，也可能利益受损。然而，长期来看，各行动者掌握的资金量以及运作金融工具的能力是不同的，那些掌握了更多资金或更有能力运用金融工具的行动者所获收益会更多。在金融体系中占据优势的行动者会将集聚的巨量资源用于实现更有利于自身的利益分配和优势提升。这可能表现为：第一，优势行动者通过金融能对社会财富实现转移和再分配。通过特定的金融工具和金融体系，财富能从某些群体和部门转移至其他特定的群体和部门。某些特定的群体和部门由此能通过金融获取更多财富。第二，优势行动者通过金融能实现成本的社会化。在金融成为资源的主导配置系统后，某些行动者能通过金融的手段将成本社会化。比如许多国家的金融机构往往“大而不倒”，从会计原则上来看，这些机构应该破产倒闭。但是，由于这些机构在经济系统中的地位和影响力，政府往往动员各种资源为这些机构的错误买单，由整个社会分担成本。第三，优势行动者能让某些部门通过金融获得特殊的竞争优势。金融跨越时间、空间和部门的集聚资源的力量非常强。如果有部门能够获得持续的资源输入，该部门很容易获得其他部门难以比肩的竞争优势。比如在18世纪到19世纪的欧洲竞争中，英国更发达的金融技术让它更能将未来收入提前变现，从而在竞争中胜出（陈志武，2009）。

在金融体系的权力结构中，国家是一个非常重要的行动者。金融市场的发育和运行以及金融化的过程本身就是一个政治和社会过程，金融和政治交织在一起（Block，1994）。由于国家在金融体系中具有特殊地位，国家会有意或无意地推动金融服务于国家目标。当然，由于不同国家在金融体系的位置和角色不同，金融与国家的关系具有多样性。

关于金融与国家能力关系的现有研究聚焦于金融对国家引导经济发展的重要作用（Lenin，1916；Block，1994）。国家不仅可以通过银行实现融资，从而引导行业发展；而且，国家还可以通过打造金融的布局来形塑经济政策，比如建立和推动股票市场发展以增强经济活力，实现经济增长的目标（Zysman，1983；Levine & Zervos，1998）。这些研究默认金融是动员资源的重要手段，但对金融作为资源动员手段的特征与效用却未有特别清晰的系统分析。

如果把金融手段置于与财政手段相比较的框架下进行分析，金融在提升国家能力方面的特性会更为清晰。作为国家动员经济资源的两种主流方式，财政、金融各有其特点。其中，财政一直是十分重要的国家汲取资源的手段。当一个国家的财政收入主要来自私人部门缴纳的税收时，这种特征越明显，国家的治理质量就越高（马骏、温明月，2012）。然而，随着货币信用化过程的演进，金融对国家的影响日益增强。事实上，在多个国家和地区，相对于税收手段，金融手段在国家能力中的作用日益突显。这是因为，在特定的经济结构、制度背景与历史情境中，金融手段对国家动员经济资源有财政手段难以替代的优势。与税收手段相比，金融手段在前提条件、资源调配机制、运作成本与可能的获益空间、潜在社会风险方面有其特征（如表1所示）。第一，运作税收手段和金融手段的前提条件不同。国家必须以一套税收制度为依托；金融手段能否有效实施与金融在经济发展中的重要性有关，当金融在各类经济活动中占据大比例、经济运行越来越依赖于金融系统时，国家能够运作金融手段以促进政治社会目标的实现。第二，税收手段和金融手段各自发生作用的资源调配机制不同。税收手段具有公开性，它是一种制度性的定向分配机制，在全社会实现的资源调配呈现局部化的、特定领域的零和博弈关系；而金融手段相对隐蔽，它是一种经济资源的循环和配对机制（陈道富，2017），所造成的社会性资源调配关系具有全局性、表面上看似非零和博弈的特征。税收的公开性表现为税收体系的制度化及其易被感知和认识，而金融有着相当大的隐蔽性，人们不易感受到金融对社会利益的重组、配置，对金融影响经济的过程更不易加以认识和分析。第三，税收手段和金融手段的运作成本和可能的获益空间不同。从运作成本来看，如果税收相关政策经常急剧地发生变化，很容易引发社会成员与国家之间的冲突，造成社会不稳定；而金融成本相对较低，政府只要对金融机构、金融市场保有相当的控制力，通过金融渠道汲取社会资源就很便利，而由于金融面向的对象广泛、金融运作机制复杂，个人被稀释的利益不易被察觉，国家运作金融手段的政治成本和社会成本更低。从可能的获益空间来看，税收作为国家财政收入的主要来源，主要受经济发展水平的影响（郭庆旺、吕冰洋，2004），一般而言，某一年的税收收入与当年的国内生产总值呈正比，税收收入是有限的；而金融则不然，通过各种金融工具，国家在稀释民众财富的同时能汲取更多的社会经济资源。金融体系有更大的创造收益的操作空间。第四，国家运作税收手段和金融手段所带来的潜在社会风险不同。国家运作税收手段不当，其造成的社会风险分布范围较广，风险的演变是渐进式的；金融则可能引发一次性核爆式的冲突，对社会产生严重冲击。在现代社会，金融危机往往会演变为系统性危机。

（二）金融化过程中的国家能力变动：一个分析框架

综上所述，税收手段和金融手段各有其特点。从长期来看，财政手段、金融手段并行不悖，只要经济总量在扩大，财政汲取的资源、金融动员的资源就会同时扩大。但是，从中短期来看，国家对税收手段与金融手段的选择具有“跷跷板效应”。财政手段、金融手段各自有成本，可供国家需求的经济资源总量相对有限，因此国家作为行动者需要进行权衡。很多时候，国家权衡的结果是：由于金融手段具有便利性、隐蔽性、汲取资源的有效性，国家会更多地使用金融手段。尤其是当国家的金融化程度不断深化、金融日渐成为经济社会的中枢系统时，国家会自觉不自觉地更多地运作金融手段。

金融手段得以生效的条件是国家越来越趋于金融化，即利润越来越向金融领域集中，金融部门在国民经济中越来越突显其优势地位（Epstein，2005）。金融化之于国家的重要意义在于它使得金融资本在国家内部和全球范围内获取超额利润（银锋，2014）。在金融资本大量获利的过程中，优势行动者逐渐占据国家的最高经济权力，取得优势的政治地位。近几十年来，世界经济的金融化特征越来越显著。中国的金融化亦在悄然发生，2000年以来，中国的金融化趋势明显，尤其是在2008年全球金融危机以后，金融化的速度呈现大幅的提升（赵峰、田佳禾，2015）。

金融化的结果是金融成为经济社会的中枢系统，实现了资源向金融领域的集聚。但这种资源集聚对谁有利不仅取决于市场竞争的结果，而且从属于金融化发生的政治社会结构。金融化对国家能力的影响效应如何要基于不同的路径进行分析。在不同国家金融化进程中，国家与金融的关系结构不同，进而导致金融化与国家能力变动的机制具有较大差异性。在有的国家，金融化有可能造成国家能力的下降。例如，随着金融化的纵深发展，政府与金融领域的融合度越来越高，金融市场的发展与变化愈发能够作用于政府行为。金融化加剧了资本竞争，促使各国政府出台有利于金融资本投资收益最大化的政策与制度，这削弱了政府进行经济治理的自主性（杨典、欧阳璇宇，2018）。在特定情境下，金融化也有可能带来国家能力的增强，例如，经济全球化铸就了金融业的重要地位，国家制定了一系列政策以帮助金融业扩张和实现利益分配，国家通过一系列金融制度来增强金融业的竞争力。这些行业制度设置在增强金融业实力、强化金融业垄断地位的同时，也强化了国家形塑市场的力量（李雪，2018）。在利益集团作为优势行动者的金融化进程中，更有可能出现国家能力的下降，主要原因在于金融化的收益大都被利益集团垄断，国家成为利益集团的代言人，这与已有的研究结论一致（杨典、欧阳璇宇，2018）；而在国家作为优势行动者的金融化进程中，更有可能出现的是国家能力的增强，其具体增强机制有待进一步研究。

就中国而言，国家与金融的关系是一个值得研究的案例。在中国金融体系中，国家是一个非常重要且特殊的行动者。在中国金融市场化和金融化进程中，国家都是一个不容忽视的存在。在中国加速金融化进程中，国家在金融体系中的制度位置促使金融化集聚的资源更多地服务于国家目标。首先，通过市场化改革，各类经济主体被激活，创造了更多的经济资源。市场化改革带来了经济的跨越式增长。其次，国家通过金融化机制将资源集聚在金融系统。最后，国家通过金融集权使各类资源纳入实现国家目标的轨道上来。假设在改革开放前，资源总量为100，国家能100%实现控制和动员；而通过市场化改革，资源总量增至10000，即便国家资源控制和动员的比例降低为51%，但其控制的资源总量也高达5100。由此可见，国家控制和动员资源的能力事实上是提高而非减弱了。国家通过金融化获得了更强大的能力，进而能运用金融工具和金融手段解决一系列国家—社会关系中面临的问题。

通过金融化与国家能力的文献梳理，结合对中国自20世纪90年代以来的金融化案例的经验分析，本文构建了一个关于中国金融化与国家能力的分析框架。本文认为，在金融化进程中，金融化对国家能力提升具有独特的作用机制（详见图1）。通过金融市场改革、银行股份制改造、汇率改革，中国实现了金融市场化改革，这促使中国金融化加速发展。中国经济金融化主要表现在四个方面：经济货币化程度加深、金融市场规模占GDP的比重急剧增大、金融行业的利润率远超非金融行业利润率以及在家庭总资产中金融资产占比不断增加。金融化的纵深发展带来了金融集权，国家在金融体系中具有独特的制度位置和历史角色，通过财政金融化、外汇储备增长机制、土地金融化、利率双轨制、金融机构具有的双重偏好机制等途径，国家控制与动员资源的能力逐步提升。国家控制与动员资源能力的提升带来了经济治理、政治治理和社会治理效应。

三、中国金融化改革与金融化

进程从全球金融化趋势来说，中国的金融化是全球金融化的一部分。20世纪90年代中期以来，通过系列的制度改革，中国金融化进程不断加速。

（一）金融市场化改革与金融化

由于金融体系在中国具有特殊性，其金融化进程也有与西方国家不同的路径。在改革开放前，中国的金融系统基本处于被完全压制的状态，在整个经济系统中基本可有可无。整个国家只有一个中国人民银行，并且仅仅承担简单的存贷业务，主要服务于政府和国企，严重依附于财政系统。

改革开放初期，伴随着中国农业部门的制度变迁、乡镇企业及个体经济的迅速增长，中国经济迅速货币化（Yi，1991）。多家国有商业银行相继成立，其商业银行性质得以强化，以银行贷款的快速增加为特征的经济货币化奠定了金融化的基础。但是直到20世纪90年代中期之前，中国的金融化进程仍较为缓慢。90年代中后期的一系列市场化改革为快速金融化注入制度化的动力。

首先是通过金融市场的培育与改革，金融市场体系逐渐健全。20世纪90年代以后，中国逐步形成了以同业拆借市场、票据市场、债券市场和股票市场为主体的相对完整的金融市场体系（吴晓求等，1998）。系列金融市场法律法规以及政策相继颁布，一个逐步壮大的健全的金融市场被培育起来。其次是通过国有商业银行独立性改革和股份制改造，塑造了国有商业银行的微观逐利动机，提升了其在金融系统的核心地位（刘长喜等，2014）。1994年，中国正式颁布《中华人民共和国商业银行法》，强化国有商业银行实行自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束。1998年国有商业银行开始垂直化改革，强调国有商业银行独立于地方政府。2003年后开始股份制改造，通过财务重组、公司治理改革、资本市场上市系列股份制改造，将国有商业银行从“技术上破产”的境地打造为具有竞争优势的市场化主体（刘鹏、温彬，2007）。再次，通过汇率改革，中国的贸易和金融深度融入全球化进程。1994年开始进行汇率市场化改革，开始实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制。这次汇改不但为出口提供了汇率支撑，而且形成一种新的货币发行机制，大大加速了金融化的进程。

在这些制度性改革的基础上，二十多年来，中国金融化进程不断加速，大量的资源往金融领域集聚，金融越来越成为中国经济的中枢系统。

（二）金融的中枢地位：中国金融化的主要表现

根据对金融化的测量和相关数据的可获得性，本文主要从M2/GDP、金融市场规模/GDP、行业利润率、金融资产/家庭资产等指标来测量中国的金融化程度。

1.从M2/GDP的指标来看，中国经济货币化程度已居世界前列

经济货币化是指一国国民经济中用货币交易的商品和劳务占其全部产出的比重及其变化过程。金融的影响力首先通过货币的形式表现出来。通常用M2/GDP来衡量经济货币化的程度。改革开放以来，中国经济货币化程度不断加深，1978年至2018年，M2/GDP的比重从0.32升至1.99。与发达国家相比，中国的经济货币化程度已经超过欧美发达国家和新兴市场经济体。以2011年的M2/GDP的比重来比较，中国是1.8，欧元区是1.73，英国是1.66，美国是0.87，印度是0.78，巴西是0.74，俄罗斯是0.53。

2.从金融市场规模占GDP的比重来看，金融的地位不断攀升

衡量金融化的一个重要指标就是看通过金融系统能够集聚多少资源。通常用金融市场规模与GDP比重的大小来测量金融系统集聚资源的多寡。该比重越大意味着金融系统集聚的资源越多。1998年至2017年，金融市场规模与GDP的比重从2.04上升至9.21。1998年以来，该比重发生了跳跃式增长，此后开始波动式攀升，2015年甚至高达16。虽然有统计口径的误差，但该指标在一定程度上反映出金融的地位在不断提高，越来越能集聚规模庞大的资源。

3.从行业利润率来看，金融业的利润率远高于非金融业

行业利润率是一个行业竞争力和影响力的重要体现。2018年，从盈利总规模、户均盈利和利润率3项指标来看中国企业500强，金融行业都排名第一。21户金融企业，盈利15657.65亿元，占到500强企业整体盈利额的43%，百强企业的57%。2008年以来，5家国有商业银行的营业收入占500强企业总和的比例每年都在6%左右，但是其利润总和占500强企业总和的比例每年都在30%左右（陆娅楠，2013）。

4.从居民的资产构成来看，金融资产占比不断攀升

居民资产构成也在一定程度上反映着居民财富中各类资产对居民的重要性。自2004年以来，居民的实物资产占比开始逐步下降（邵宇等，2014）。与之相反的是，居民金融资产逐步攀升。这说明金融对居民的影响在逐渐增大。数据表明，截至2018年末，在中国居民财富中，金融资产规模约为139.5万亿元人民币，占比30%（刘辰，2019:26）。

四、金融化与国家控制和动员资源能力的提升

在中国金融化进程中，国家是一个优势行动者。国家通过制度性和结构性安排，实现了国家能力的提升。

（一）国家在金融体系的特定位置

在中国金融化的进程中，国家作为一个独特的行动者，不但能直接控制金融资源，而且也能间接动员更多的金融资源。基于金融集权的制度安排，国家成为金融体系的核心行动者。近二十多年来，金融权力呈现集权化特征。在金融权力领域中，在政府与市场的边界上，国家的作用不容忽视。货币发行权、金融监管权和核心金融机构的控制权都被政府掌握。在利率汇率决定权、信贷分配权方面，国家采取的是政府主导下的市场运行机制。

具体而言，国家对金融系统的集权主要体现在三个方面。

第一，中央政府拥有货币发行、利率、汇率决定的主导权。在中国，货币发行权属于国家。利率制度则是一国经济体系的中枢。1993年，中国确立了利率市场化改革的目标，逐渐形成了双轨制的利率制度：一是在存贷款方面采取中国人民银行确立的基准利率，二是在货币市场方面利率是由市场决定的。1994年开始实施“以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度”。2005年进一步对汇率进行改革，参考一篮子货币计算人民币多边汇率指数的变化，对人民币汇率进行管理和调节。

第二，在金融资源分配权方面形成政府主导的权力格局。改革开放以来特别是1994年以来，中国金融系统采取了市场化改革，逐渐形成了中央政府、地方政府和市场共同参与的金融资源分配权力格局。金融市场基本是中国各类市场中管控最严的市场之一。在金融资源配置权方面，以中国人民银行为代表的金融监管机构贯彻金融服务于改革开放的大局，在金融资源分配方面最具有发言权。

第三，对核心金融机构的制度化扶持与产权控制。在中国的金融体系中，银行占据主导地位。在银行体系中，政策性银行和国有商业银行发挥着核心作用。国家通过对这些核心金融机构提供制度和资源支持，把这些核心金融组织做大做强。1994年，三大政策性银行相继组建，不断发展壮大。2003年以后，四大国有银行陆续进行股份制改革，大大提升了资产规模和盈利水平。在地方商业银行和农信社的改革中，地方政府在中国人民银行的支持下，也采取了类似国有商业银行的支持方案，促进地方银行机构做大做强。通过产权制度，在国有银行和地方银行机构的治理结构中，中央和地方政府发挥了主导作用。政府通过对核心金融机构的股权持有和高层管理者的任命，使这些金融机构的高层管理者具有经济和政治的双重偏好。国有金融机构是整个金融体系的主要组成部分，且在某种程度上处于垄断地位。这些金融机构在经济上具有追逐利润最大化的强烈动机。同时，通过制度化的控制，这些国有金融机构掌控的资源在一定程度可供国家控制和动员。

（二）金融集权与国家控制与动员资源能力的增强途径

通过金融集权，国家在金融体系的权力结构中处于核心位置，进而增强了国家控制和动员资源的能力。就能力的增强途径而言，一种是通过直接手段，即财政金融化和外汇增长机制实现国家能力的提升；另一种是通过间接手段，即土地金融化、利率双轨制、双重偏好机制来实现国家能力的提升。

1.财政金融化：政府直接控制金融资源的能力大幅提高

财政金融化机制是指政府通过金融手段实现政府直接控制资源能力的提升。随着金融化进程的加速，中国财政金融化机制主要表现为三个层面：一是中央政府通过主导货币发行权获取铸币税收益；二是中央政府通过发行国债从而实现当前可供支配资源的提高；三是通过国有金融机构配置金融资源。

由于货币印刷与货币面值的巨大差值，央行通过发行货币获取巨量资金收入，即铸币税收入。这种收入又以央行利润上交的形式转化为中央政府的财政收入。因此中央银行通过垄断货币发行权使政府掌握了一笔巨大的财富资源。如表2所示，自2002-2018年，货币铸币税总额从1720.4亿升至11109.34亿。

国债是以中央政府为债务主体、利用国家信用形成的一种特殊的债权债务关系。如表2所示，2002年至2018年，中央债务余额从23433亿提升至149607.41亿。

国有金融机构是贯彻国家意志提升国家能力的重要组织。金融企业国有资产是国家发展的重要物质基础和政治基础。截至2017年末，国有金融机构资产总额241万亿元，形成国有资产16.2万亿元。其中中央国有金融企业资产总额149.2万亿元，国有资产10.2万亿元。金融企业国有资产集中在银行业，中央层面，银行业金融机构资产总额、国有资产分别占84.8%、65.3%；地方层面，银行业金融机构资产总额、国有资产分别占89.1%、54.2%（刘昆，2018：2）。这些具有政府背景的金融企业在不断强化市场盈利动机的同时也服从国家意志。中央层面的银行机构主要包括三家政策性银行和五大国有银行。政策性银行是以贯彻国家意志为目标，是政府对金融资源配置权的一个重要体现。1994年以来，中国成立了国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行。2015年国家开发银行定位为开发性金融机构，也即既开展政策性金融业务又开展商业性金融业务的金融机构。国家开发银行更强调通过市场化方式服务国家战略，考虑到其特殊性，本文依然将其等同于政策性银行。1994年至2018年，三家银行的贷款余额从3320亿升至307271.2亿。截至2017年底，五大行资产总规模超97万亿，净利润总和达9668亿元。

2.外汇储备增长机制：获取国际资源能力的提高

外汇储备是指一国政府保有的以外币表示的债权。外汇储备的多寡在一定程度上决定了一个国家在世界经济体系中获取资源能力的高低。随着中国金融化进程的加速，中国持有的外汇储备发生了从“短缺”到“巨额”的转变。1978年中国外汇储备余额为1.67亿美元，而到2019年年底则升至3.10万亿美元。1994年以前，中国外汇储备一直处于较低水平，1994年后开始进入持续增长阶段，2002年后进入加速增长阶段。中国目前已经成为世界上最大的外汇储备国。

1994年以后中国能实现外汇储备持续增长的原因在于中国存在“双顺差”：经常账户和资本金融账户顺差。特别是中国加入WTO以后，“两头在外”的世界工厂发展模式逐渐成型，“双顺差”日益扩大（王永利，2013）。“双顺差”的长期存在带来了巨额外汇储备。巨额外汇储备大大提升了中国在全球获取资源的能力，增强了应对各种冲击的能力。从东南亚金融危机许多国家的遭遇中可以看出，巨额外汇储备能为国家在国际上获取相应的资源提供资金保障。

3.土地金融化：地方政府获取资源的庞大平台

1994年以来，随着分税制和银行独立性改革的发展，地方政府原有的资源获取能力被大大削弱。随着金融化进程的加快，各级政府在金融市场上获取金融资源的能力大幅度提高，以应对财政收入的刚性约束。通过土地财政和土地金融，地方政府大幅度提高了资源获取能力。当前学术界过多强调土地财政问题，其实地方政府以土地作为信用媒介获取巨量的金融资源，即土地金融问题更值得关注（赵燕菁，2013）。具体而言，土地金融是指地方政府以土地财政作为担保、抵押为政府项目融资。近二十年来，地方政府通过土地金融撬动巨量的金融资源为政府治理经济或社会项目提供强大的资源基础。根据财政部的公开数据，2017年地方显性债务总额为16.5万亿元。国内学者对2017年地方隐性债务总额的估算结果一般在30万亿元至50万亿元之间（张晓晶等，2018；白重恩，2018）。由此可以看出，土地作为财政和金融双重获取资源的工具，为地方政府获取资源能力的提升提供了坚实的基础。

4.利率双轨制：国有部门获取金融资源能力的提高

近二十多年来，国有机构（包括国有金融机构和国有非金融机构）都一改20世纪90年代的困境，其资产规模和盈利能力都大幅提高。除了前面提到的国有金融机构之外，中央和地方国有企业也得到高速发展。“2018年，全国国有企业（不含金融企业）资产总额210.4万亿元，负债总额135.0万亿元，国有资本权益总额58.7万亿元。其中，中央国有企业资产总额80.8万亿元，负债总额54.7万亿元，国有资本权益总额16.7万亿元，平均资产负债率67.7%。地方国有企业资产总额129.6万亿元，负债总额80.3万亿元，国有资本权益总额42.0万亿元，平均资产负债率62.0%”。

国有企业不但“起死回生”，而且实现了跨越式高速增长，与国有机构能以较低的成本和较高的机会获取更多金融资源是分不开的。利率双轨制是从计划向市场化过渡时期形成的受管制的贷款利率和市场化利率并存的制度。国家通过金融集权促使金融部门贯彻国家支持国有企业的意志。对银行来说，利率双轨制能使银行通过存贷利差获取巨额利润。对国有企业而言，能以低于市场均衡水平的利率获取资金等于通过金融手段变相获取补贴。同时，受银行激励机制影响，银行在贷款时更偏爱国企。因此，如相关研究所示，国有企业的利率和融资成本都远低于民营企业（刘小玄、周晓艳，2011）。

5.双重偏好机制：间接动员资源能力的增强

如前所述，由于国家直接控制了核心金融资源的配置权力，实现了国家直接控制和动员能力的增强。同时，由于居主导地位的金融机构具有国有企业属性，这些机构具有经济和政治双重偏好。一方面，通过资本化改造，这些国有金融机构的盈利动机大为增强，会在市场上利用国家赋予的特殊地位取得超常规发展，如四大国有商业银行的股份制改造带来盈利动机和能力的提高；另一方面，这些具有经济偏好的国有金融机构同时具有政治偏好，自觉或不自觉地服从政治大局。

综上所述，在直接机制和间接机制的双重作用下，中央和地方政府经济能力获得较大的提升。中央政府利用发行货币、国债、外汇以及中央层面的国有金融企业实现了资源能力的提升。地方政府通过地方层面的国有金融企业实现了资源能力的提升。双重偏好的金融机构以及受特殊金融政策支持的国企都间接提升了中央和地方政府资源能力。土地金融化成为地方资源能力提升的一个特殊机制。

（三）金融化的国家能力提升效应：与财政能力相比的量化分析

相对于财政而言，在中国金融化过程中金融手段对国家能力提升难以量化测量，因为金融的影响具有弥散性和基础性。在上述金融化与国家能力提升机制分析的基础上，我们进一步尝试定量测量。金融对国家能力的提升（简称国家金融能力）用国家控制和动员金融资源的多少来测量。国家金融能力分为直接金融能力和间接金融能力两个方面。直接金融能力是指国家直接可以控制金融资源实现国家目标的能力；间接金融能力是指国家间接动员金融资源实现国家目标的能力。

由于间接金融能力缺乏连续的数据，本文主要对直接金融能力进行测算，并与财政能力进行比较。直接金融能力主要通过财政金融化机制实现，主要从货币发行收益、中央债务融资能力和国有金融机构来测量。由于外汇储备对国家能力提升的具体测量难以界定，这里不放进来。货币发行收益用铸币税测量，中央债务融资能力通过国债余额测量。国有金融机构的金融资源在多大程度上能称之为直接金融能力？受数据所限，本文从两个方面进行保守测量，一是用直接贯彻国家意志的政策性银行的贷款余额测量；二是用“社会融资规模”指标来估算直接体现国家意志的金融资源能力。由于金融企业国有资产集中在中央，本文采取最保守估计，认为社会融资规模存量中至少10%的金融资金直接体现国家意志，从而实现国家能力的提升。由于金融能力用中央直接控制的金融资源来测量，财政能力就用中央财政收入来测量。如表2所示，金融能力自2002年以来不断提升。相对于财政能力，金融能力数倍于财政能力。2002年至2018年，财政能力从10388.64亿元升至85456.46亿元，提升8.23倍。金融能力从54953.40亿元提升至559809.10亿元，提升10.19倍。

从金融能力与财政能力的同年度比较来看，如图2所示，金融能力/财政能力的值整体呈波动上升态势。2002年，金融能力/财政能力的值为5.29，2018年达到最高值6.55。由此可看出，金融能力远超财政能力，随着金融化加剧，金融对国家能力的提升作用远超财政手段。

五、金融化的国家治理效应

一个有趣的问题是，近二十多年社会矛盾虽然在加剧，但经济却仍然维持高速发展，政治社会保持稳定。这背后都需要国家具有强大的资源保障能力。其中一个重要的机制就是金融化对国家能力的提升。可以说金融化提升了国家治理效应。

（一）经济治理：高速经济增长的资源投入保障

改革开放以来，在确立以经济建设为中心的基本路线后，如何在激励各类经济主体的同时将各种资源动员到经济建设的目标上来，成为党和国家考虑的重中之重。从20世纪90年代以后的金融改革取向来看，国家旨在通过提升金融在整个经济体系中的中心位置为经济建设获取更多的资源支持。首先，通过金融抑制政策，降低经济增长的资金成本。在过去四十年，资金是非常稀缺的市场要素。为了降低经济增长的资金成本，中国长期采取低于市场利率的金融抑制政策。通过金融系统，低利率政策将国民储蓄以降低的成本转化为项目投资资金，为经济高速增长奠定资金保障，事实上这是储蓄方补贴投资方（资金需求方）的一种系统化的方式。其次，通过金融支持系统，培育国企、产业和区域优势。在中国经济增长过程中，国企获得了较多的金融支持。在经济增长中，部分产业优势和区域发展优势的培育也离不开金融支持。中国为了实现高速经济增长，采取了投资驱动型的增长模式。在金融系统集聚越来越多资源的同时，投资主体能够以较低的成本获取金融资源。同时各级政府也是重要的投资主体，政府直接和间接掌控的金融资源为实现经济增长做出了重要贡献。

（二）政治治理：夯实应对总体性系统危机的资源基础

一个处于高速增长并且高度融入全球经济体系中的国家很容易受国内外局部危机的影响，进而引发总体性系统危机。消除这些危机需要国家具有强大的资源调动能力。中国通过金融化带来的国家能力的提升为应对总体性系统危机的发生奠定了扎实的资源基础。

国家通过金融控制和动员更多的资源，解决了可能面临的重大政治、经济和社会危机。这大大提高了国家的自主性，降低国家对经济和社会的依赖。这是用金融手段实现政治目的。金融化这种机制较为隐蔽，不容易激起经济和社会的对抗。与20世纪80年代中国政府在各种危机面前捉襟见肘相比，近二十多年来，中国在化解各种危机时表现出强大的资源调动能力。中央政府不但可以直接控制国有银行发放贷款，而且还可以通过金融手段对其他经济领域进行调控（周立，2003）。如中国调动资源，成功应对1997年的东南亚金融危机。再如2008年全球金融危机爆发后，国家出台巨量投资计划加以应对。中国在应对各种危机时调动资源的能力令发达国家和其他发展中国家望尘莫及。

这种应对危机的灵活策略可以抹平或延缓风险，能够把经济领域的风险向具有风险承载力的社会系统转移，风险转移的结果是全社会的通货膨胀。通货膨胀把由投资领域和金融业制造的风险转移给每一个具体的人，十几亿人的风险承载能力是非常大的（梁宗华，2013）。

（三）社会治理：提升社会阶层（群体）的向心力

改革开放四十多年来，中国的社会结构发生了较大分化，产生了许多新的社会阶层（群体）。社会结构的分化也是利益重新分配的过程。在不同的时间段必然有的阶层受益，有的阶层受损。如何协调各阶层（群体）的利益，扩大利益受益面，提升社会阶层向心力，成为中国社会治理的重要议题。

首先，对利益受损阶层加大资源补贴力度，化解社会矛盾。高速经济发展的同时积聚了大量的经济社会矛盾和冲突。这些频发的利益矛盾和冲突如果不能较好地化解，可能会愈演愈烈，进而迸发区域性危机。为了化解这些矛盾和冲突，国家通过财政金融化机制获取的金融资源不但用于经济建设，也用于化解社会矛盾。通过控制和动员资源的能力化解社会矛盾和冲突，有效地缓解了国家和社会的紧张局面。

其次，对后发区域采取特殊金融支持政策。中国在经济发展过程中，不同区域发展有先后。对后发区域，国家采取了包括特殊金融政策的系列支持政策，促进该区域发展，扩大了不同区域利益受益面。

再次，对精英阶层和社会大众需求采取特有的资源支持。中国采取了行政吸纳政治的方式将社会精英纳入行政体系，与社会精英加大联系，同时对社会大众的需求做出积极回应（康晓光，2003）。国家对资源的调配能力和规则制定能力使精英阶层与政府采取合作的收益远远大于对抗。因此，在各个社会阶层利益分化的背景下，通过强大的资源控制和动员能力为阶层合作提供资源基础，大大提升了社会结构分化的治理能力。

六、讨论

本文从金融化视角分析了中国国家控制和动员资源能力的提升。整体而言，金融、财政和国企从三个方面共同促进了国家控制和动员资源能力的提升，但金融对国家能力提升的机制较为基础和独特。金融、财政、国企三种国家能力提升机制相互强化。虽然金融、财政、国企相互强化，共同推动了资源集聚型国家治理的形成，但这是一种偶合，或者说是许多关键性制度变革的意外后果，并非是有意安排的结果。

（一）本研究的金融社会学意义

本文构建了一个金融与国家能力关系的分析框架，力图在金融与政治的金融社会学研究方面进行探索。在古典社会学之后，大部分社会学家采取了剩余策略，有意无意地放弃了对包括金融在内的经济议题的研究。在金融化程度日益加深的今天，金融与政治、社会的相互影响值得社会学家关注。

首先是以金融作为因变量的社会学研究。现在社会学家基本达成了共识：金融作为一个社会现象，其复杂的社会性和文化性值得研究。社会网络、制度、观念与利益、社会结构等视角都是分析金融的重要角度。近年来这方面的研究不断涌现。

其次是以金融作为自变量的社会学研究。在金融化进程不断加速的当下，金融的政治社会后果更是值得关注的社会学议题。从金融对国家的影响到对社会结构的影响，乃至对家庭和个体的影响都值得关注和研究。本文从中国的金融化案例出发，探讨在金融化进程中金融与国家的复杂关系，特别是国家在金融体系中的特定历史角色和制度位置是如何使得国家能力经由各种渠道得到提升的。该研究发现金融和金融化不仅是经济现象和经济过程，还是复杂的社会现象和政治过程。在金融化过程中，处于不平等的权力结构的行动者在其中的得失受到结构的影响。在金融体系中，包括国家在内的行动者权力结构的形成并非一个理性的设计，而是各种行动者互动过程的意外后果。进而言之，即便对其他议题的研究也不能忽略金融社会学的视角。如在社会分层的议题中，金融资产特别是房产金融化后，也成为分层的一个重要维度。

（二）未来走向：运用金融提升国家能力的潜力

相对于财政等其他手段而言，虽然运用金融手段实现国家能力的增强的确存在比较大的操作空间，但是也不容无限度地使用，也是有很多约束条件的。当前金融化虽然有利于国家能力的提升，但其负功能也越来越突出。如地方政府通过土地金融化背负了庞大的地方债务，原来提升政府资源能力的地方债务越来越成为一种压力。因此，在看到金融化对提升国家能力的有利因素时，也应看到金融化的负面效果。随着金融化的加深，金融风险也在无形中聚集，金融危机爆发后的严重后果已经被实践多次验证。换言之，“成也萧何败也萧何”，金融危机也会成为威胁国家治理的火药桶。

金融手段和财政手段在中国国家治理中形成了一个“跷跷板效应”。近年来，中央大力进行去杠杆就是对金融危险的防范，国家通过金融手段获取资源的能力受到刚性约束。同时，由于国家相关支出的刚性要求，近年来国家通过财政手段获取资源的压力凸显。但是，由于经济增长以及外部环境的大变化，财政手段提升资源能力的刚性约束更大。由此可以预判，在金融风险大幅降低后，国家通过金融手段获取资源的能力将会提升，其带来的经济社会后果需要及早研判。

最后，需要指出的是，中国的金融化还在进行之中，其未来走向还有许多变数。这都为未来国家能力变动的走向增添了一定的不确定性。无论如何，金融化的角度都为我们提供了分析国家治理的一个新的视角，值得进一步关注。

*本文原载于《社会学研究》2020年第5期。为阅读及排版便利，本文删去了注释，敬请有需要的读者参阅原文。

**封面图原用于The Truth About The Growth of Household Finance in China一文。[图源：dragonsocial.net]

〇编辑：O泡 〇排版：Y.H.

〇审核：悦怿

【鸣谢】

专题策划人：曾丰又（清华大学社会学系博士候选人）

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