林毅夫 | 产业政策与国家发展——新结构经济学的视角

林毅夫（1952.10.15－），北京大学博雅讲席教授，国家发展研究院名誉院长，新结构经济学研究院院长，北大南南合作与发展学院院长，曾任世界银行首席经济学家兼负责发展经济学的高级副行长。研究领域为农业经济学、发展经济学、中国经济改革，著有《繁荣的求索：发展中经济如何崛起》《新结构经济学》《从西潮到东风：我在世行四年对重大国际经济问题的思考与建议》等。[图源：Wikipedia]

专题导言

“产业政策”（Industrial Policy）这一概念起源于二战后的日本，关于它的研究一开始主要集中于经济学（尤其是发展经济学）这一学科领域内。20世纪80年代后，伴随着对经济学“方法论帝国主义”的反击，社会学（主要是经济社会学）开始涉足产业政策的研究并与经济学相竞争。但是，经济学和社会学的研究各自秉持了不同的学科视角。总体而言，经济学倾向于将“产业政策”作为自变量，研究产业政策对市场机制和产业发展的影响；社会学倾向于将“产业政策”作为因变量，研究不同的产业政策在形成、发展、转型过程中的各类影响因素。不同视角的研究为我们全方位理解产业政策提供了基石。

本专题共由6篇文献组成。

前2篇文献是经济学对产业政策的研究。在2016年，国内两位具有影响力的经济学者——林毅夫和张维迎就产业政策进行了辩论。前者认为合理制定的产业政策能够有效地弥补由于市场失灵所带来的问题，有利于提升本国企业的国际竞争力和产业升级，可以帮助处于“后发”地位的发展中国家追赶发达国家，有利于地区的经济发展，因此拥护产业政策；后者则认为政府只拥有有限的知识与信息，不可能对未来的变化做出完全正确的判断；同时政府也缺乏制定有效产业政策的激励和约束机制，产业政策只会对市场造成破坏以及资源浪费，产业政策总体上不利于经济发展，因此反对产业政策。虽然是辩论，但是这两篇文献（尤其是张维迎教授的那篇）都用通俗易懂的语言较好地总结了当前经济学关于产业政策的理论基础和实践经验。能够较好地帮助我们理解关于产业政策的经济学解释和争论。

第3篇文献起承上启下的作用。它是杜克大学社会学教授高柏所作的一个总结性评论，一方面对经济学关于产业政策的不同理论和研究进行了定位，另一方面指出了经济社会学的研究视角和研究方向。

后3篇文献是社会学对产业政策的研究。如果说经济学侧重于关注产业政策的后果，那么社会学则侧重于关注产业政策的原因，或者说是什么塑造不同形式和内容的产业政策。

第4篇文献——选自道宾（Frank Dobbin）的《打造产业政策》第1章——强调了存在于政治系统内的政治文化塑造了经济系统中的产业政策。道宾认为，在工业化的过程中,曾经影响过政治秩序的各种制度性逻辑经常被“移植到”经济领域作为建立经济秩序的手段。在对19世纪美国、法国、英国的铁路产业政策及其产业发展的分析基础上，他发现，以国家政治文化形式表现出来的观念决定了产业政策对于产业发展的影响。第5篇文献——选自高柏的《经济意识形态与日本产业政策》第2章——强调了意识形态塑造了产业政策。他指出，由于受到德国历史学派思想以及马克思、熊彼特和凯恩斯等西方经济理论传统的影响，日本20世纪30—60年代三个连续的产业政策范式（分别是了管制经济、优先鼓励生产、促进出口与高增长）都强烈地体现出发展主义经济意识形态的影响。第6篇文献——周黎安的《“官场+市场”与中国经济增长故事》——强调了政府本身的制度安排和结构通过影响官员自身的利益而塑造不同的产业政策。从“官员晋升锦标赛”理论到“行政发包制”理论，周黎安教授致力于理解和解释中国经济发展背后的政治制度动因，在这篇文献中，在总结之前研究的基础上，指出了政治制度的安排促使政府制定出能够满足官员职务晋升、地方财政收入等方面利益的产业政策，以此塑造了地方产业发展的不同结果。

在对话开始之时，有必要对产业政策做个清晰的定义，否则很容易各说各话，没有交集。新结构经济学根据学界普遍接受的定义，认为凡是中央或地方政府为促进某种产业在该国或该地发展而有意识地采取的政策措施就是产业政策，包括关税和贸易保护政策，税收优惠，土地、信贷等补贴，工业园、出口加工区，R&D中的科研补助，经营特许权，政府采购，强制规定（比如美国政府规定的在某个特定期限前汽油中必须包含多少比例的生物燃料）等。但不是每个产业政策把这些措施都包含了，有的产业政策只涉及其中的一个，有的涉及两个或更多。只要针对特定产业会影响该产业发展的政策都叫产业政策。

根据在国际上非常有影响的剑桥大学张夏准教授在其获得多个奖项的名著《Kicking Away the Ladder》（上了楼房踢掉楼梯）一书中的研究，从16、17世纪英国追赶荷兰，19世纪中叶以后美国、德国、法国追赶英国，到二战后日本、亚洲四小龙等成功跨越低收入、中等收入进入到高收入的经济体，在追赶过程中政府都用了关税保护、补贴等产业政策来扶持国内幼稚产业的发展，他认为现在有些发达国家反对发展中国家使用产业政策来支持新产业的发展是一种过河拆桥的行为。

张夏准教授在该专著中指出，发达国家正试图“上了楼房踢掉楼梯”，阻止发展中国家采用他们自己所使用的政策和机构以抑制其发展。[图源：amazon.com]

同样地，由斯宾塞和索罗两位诺奖获得者领衔的经济增长委员会在2008年发表的《The Growth Report》（增长报告），对13个在二次世界大战以后取得了年均7%以上、持续25年或更长时间发展的经济体的研究发现，这13个经济体的共同特征是：开放，宏观稳定，高储蓄率、高投资率，有效市场，积极有为的政府，也就是这些经济体也都采用了产业政策来促进经济的发展。

实际上，不仅成功追赶的经济体使用了产业政策，发达国家也还在继续使用产业政策。以美国为例，作为高收入国家，其产业、技术是在世界最前沿，因此美国要想拥有新技术、新产业，必须靠自己研究和发明（R&D）。根据Mazzucato在《The  Entrepreneurial State》(企业家型政府）一书中细致的经验研究发现，现在美国在世界上领先的航天、信息、生化、纳米、医药产业，早期的新产品、新技术开发所需的基础科研都是政府支持的。以大家津津乐道的乔布斯为例，1976年推出的苹果I型计算机是建立在1960年代和1970年代以美国政府的公共资金支持的计算技术的研发成果上，2001年推出的IPOD和其后的IPHONE也是建立在政府资金支持而研发出来的卫星定位、声控和大规模储存等新技术上的，乔布斯的天才在于把这些新技术组合开发成消费者喜爱的新产品。值得一提的是苹果公司在未上市之前，除了得到风险投资的资金之外，也得到美国小企业局50万美元的风险股本投资。同样，谷歌核心的计算技术也是来自于政府资助的研究项目。并且，美国直到现在也还继续支持研发，2013年美国R&D的投入中，有接近40%来自政府的资金，来自企业的占60%。OECD的其他发达国家也是这样，有的多达80%，少的也有25%的R&D投入来自于政府。企业的R&D投入主要用于开发新产品、新技术，因为新产品、新技术可以申请专利。但是开发新产品、新技术所依据的基础科研由于投入大、周期长、风险高，企业家不愿意投入，如果政府不投入，企业新产品、新技术的开发也就成为了无源之水无本之木，就不会有像比尔·盖茨或乔布斯那样车库里的创新企业家。

政府能用于支持R&D的钱是有限的，不能什么基础科研都支持，政府对基础科研资金的配置，就决定了这个国家会发展那种新产业和新技术，这种选择性配置也是一种产业政策。所以，只看到企业家发明新产品、新技术的贡献，而没有看到政府在企业新产品新技术开发之前所投入的基础科研的作用，这是只看到冰山露出水面的一角，而没有看到冰山在水面下厚厚的冰层，认为在现代市场经济中技术创新和产业升级只要企业家，不需要政府发挥作用的观点是对现代新技术新产业创新特性的无知。

但是，因为二战后许多发展中国家使用了产业政策，经济发展绩效却很差，即便在成功的经济体中，包括美国、日本和亚洲四小龙等，也有许多产业政策是失败的，因此，很多经济学家反对产业政策。可是，从上面引用的研究中可发现：尚未见不用产业政策而成功追赶发达国家的发展中国家，也尚未见不使用产业政策而能继续保持领先的发达国家。因此，不能因为大多数产业政策是失败的，就所有的产业政策都反对。如果这样做，就是把婴儿跟洗澡水一起倒掉。

由于没有产业政策的国家经济发展必然不成功，而许多产业政策不成功，因此，作为经济学家的责任不是因为怕产业政策失败而凡产业政策都一概反对，或是因为产业政策是经济发展的必要条件就无条件地支持一切产业政策，而是要研究清楚产业政策成功和失败的道理，以帮助政府在使用产业政策时，减少失败，提高成功的概率。

为何需要产业政策

一个国家经济发展的本质是人均收入和生活水平的不断提高，其前提则是越来越高的劳动生产率水平。劳动生产率水平的提高有两个途径：一是通过技术创新，提高现有产业中产品的质量和生产效率；二是通过产业升级，将现有劳动力、土地、资本等生产要素配置到附加价值更高的产业。根据新结构经济学的分析，这两者的实现需要有“有效的市场”和“有为的政府”的共同作用。

“有效的市场”的重要性在于，引导企业家按照要素禀赋的比较优势来选择技术和产业，生产出来的产品在国内国际市场的同类产品中，要素生产成本才会最低，才可能会最有竞争力，企业才可能获得最大的利润，整个经济才有机会创造最大的剩余和资本积累，使得比较优势从劳动或自然资源密集逐渐向资本密集提升，为现有产业、技术升级到资本更为密集、附加价值更高的新产业、新技术提供物质基础。企业家会按照要素禀赋所决定的比较优势来选择产业和技术的前提，则是必须有一个能够很好地反映各种要素相对稀缺性的价格体系，如果有这样的价格体系，企业为了自己的利润和竞争力，就会按照要素禀赋所决定的比较优势来选择合适的技术和产业，这种价格体系只有在充分竞争的市场中才会存在。所以，新结构经济学主张，一个经济体要发展好必须要有一个“有效的市场”。因此，需要有建立有效市场所需的产权界定清楚和发育各种要素市场等制度安排。

然而，在经济发展过程中，“有为的政府”也必不可或缺。首先，这是因为经济发展是一个资源必须随着要素积累、比较优势变化，不断从现有技术和产业配置到新的效率更高的技术和附加价值更大的产业的结构变迁过程。在技术创新和产业升级过程中，必须要有“第一个吃螃蟹的企业家”，如果没有其他必要的安排，第一个吃螃蟹的企业家倘若失败，将承担所有成本，并让后来者知道螃蟹不可吃，不去犯同样的错误；倘若成功了，后来者将会随之涌进，第一个吃螃蟹的企业家不会有垄断利润。也就是如果没有其他必要的安排，对于第一个吃螃蟹的企业家而言，失败的成本和成功的收益是不对称的；而从社会的角度看，不管失败或成功都给后来者提供有用的信息。因此，政府需要给第一个吃螃蟹的企业家一定的激励，企业家才会有积极性去冒这个风险。发达国家的专利制度发挥的就是这种功能，在18世纪英国如果没有专利制度给新发明获得丰富的垄断利润的机会也就不会有罗巴克和博尔顿等人出资支持瓦特发明蒸汽机。发展中国家的技术创新和产业升级，一般是在国际的技术和产业链内部来进行，多数情况下不能给予专利，但是，仍然需要给第一个吃螃蟹的企业家以必要的激励。当然，这种激励需要找到其他合适的替代方式。

得益于专利制度在18世纪英国的推进，瓦特获罗巴克和博尔顿等人出资支持，对蒸汽机作了一系列改进并取得一系列专利。之后，瓦特与博尔顿合伙组建了专门制造蒸汽机的公司并从中大量获利。[图源：zhihu.com]

其次，第一个吃螃蟹的企业家成功与否，并不完全决定于企业家个人的勇气、智慧和企业家才能。例如，要进入一个新的产业，所要求的从业人员的技能，和以往的产业不尽相同，第一个吃螃蟹的企业家如果完全靠自己培训员工，后来的企业可以以稍高的工资聘走拥有新技术的员工，而使第一个吃螃蟹的企业家蒙受损失。新产业所需的资本规模和风险也通常会比原有的产业大，需要有新的能够动员更多资本、有效分散风险的金融制度安排和其匹配，这也不是第一个吃螃蟹的企业家自己可以解决的问题。随着技术创新、产业升级，资本密集度和规模经济的提高，市场的范围和交易的价值会不断扩大，交通、电力、港口等硬的基础设施和法律、法规等软的制度环境，也必须随之不断完善，这些完善显然超出第一个吃螃蟹的企业家的能力之所及。随着一个国家的发展，技术和产业会越来越接近国际的前沿，新的技术创新和产业的升级需要与这些新技术和新产业相关的基础科学的突破，基础科学的研发属于公共产品范畴，其发现不能申请专利，企业家不会有积极性从事这方面研究。凡此种种困难都属于市场失灵的范畴，需要一个“有为的政府”来协调不同的企业加以克服，或是由政府自己直接提供相应的服务。只有这样才能将随着要素积累，比较优势变化，使具有潜在的比较优势的产业变成新的具有竞争优势的产业。

在经济发展过程中，发展中国家的政府可动员和配置的资源有限，不可能满足所有各种可能的技术创新和产业升级所需的外部性补偿，以及完善所有可能的相应软硬基础设施的要求。因此，和企业家一样，发展中国家的政府也必须对可能的技术创新和产业升级的经济和社会回报做出甄别，按“集中优势兵力打歼灭战”的精神，以“产业政策”集中有限资源，协助企业家从事那些回报最高的技术创新和产业升级，只有这样才能促进经济最好最快地发展，避免陷入“低收入陷阱”或“中等收入陷阱”。同样，发达国家的政府也必须对其企业家所要从事的新一轮的技术创新和新产业发展所需要的基础科研给予支持，才能保持经济的继续发展。由于发达国家可以用来支持基础科研的经费并非无限，因此，也和发展中国家一样必须根据可能的回报来配置有限的科研资源。所以，Mazzucato才根据对美国经济产业技术创新的研究，而把美国和其他发达国家的政府称为“企业家型政府”。

有效市场与有为政府在经济发展中缺一不可，这是我的一贯主张。现在国内经济学家中讲政府作用的人比较少。结果媒体报道上就卡通化，突出我重视政府作用的观点，结果以讹传讹，张维迎教授就成了市场派，我变成了政府派，认为张维迎教授主张经济发展要靠市场，我则主张经济发展要靠政府。这种看法其实是不正确的、不全面的。

刚才提到，增长委员总结了13个快速发展经济体的五大特征。斯宾塞教授在发表了《增长报告》以后常讲这五种特征只是经济发展成功的药材，不是药方。其实是有药方的，药方就是按照新结构经济学所建议的按照要素禀赋结构所决定的比较优势来发展经济。按照比较优势发展有两个制度前提：有效的市场和有为的政府，这两个就是《增长报告》中所总结的成功经济体的第四个和第五个特征。如果按照比较优势来发展结果会怎么样？当然是开放经济，符合比较优势的就多生产并且出口，不符合比较优势就少生产并进口，那不就是开放经济，而且在产业升级、技术创新的过程当中，后发国家还有后发优势，可以靠模仿、引进、消化来取得新技术、发展新产业，这就是《增长报告》成功经济体的第一项开放的特征。按照比较优势发展的话，宏观经济也会相对稳定，为什么会相对稳定？因为产品有竞争力，而且不需要政府补贴，在这种状况之下经济有竞争力，内生的危机会比较少。并且如果遭遇到国际危机的冲击，因为政府的财政状况好，外汇的储备比较多，所以进行反周期政策的能力也比较强，因此，宏观会比较稳定，这是《增长报告》中成功经济体第二项宏观稳定的特征。第三项特征，高储蓄、高投资前面已经讨论过了，如果按照比较优势发展能够创造最大的剩余，而且投资的回报率会最高，因此，资本的积累会最快，储蓄最高，投资最大。所以，实际上经济发展成功是有药方的，这个药方就是按照要素禀赋所决定的比较优势发展经济。

按照新结构经济学的理论，在有效的市场中，政府必须发挥有为的作用，来克服在经济转型升级中的外部性和协调的问题。政府的资源和执行能力是有限的。按照华盛顿共识，新自由主义的看法，政府应该把全国的基础设施都建设好，把全国的各种法制、营商环境都完善好，不应该对任何地区或产业有偏向，认为把这些工作做好了，新产业和新技术就会自发的涌现。这种想法意愿是好的，但是有一个问题，发展中国家基础设施普遍不好，要把全国的基础设施都完善，有那么多资源吗？如果没有那么多资源，就必须按毛主席所讲的，集中优势兵力打歼灭战，按产业发展的需要把一个局部区域搞好，降低其交易费用，那个区域经济就能够快速发展，然后，星星之火可以燎原，从一点发展，带动全面发展，这是个很实事求是的哲学思想。

这种策略性地使用资源，必须了解要发展什么产业，这些产业所需要的软硬基础设施有哪些？在哪儿建立工业园合适？这种针对特定产业在特定地区提供因势利导措施的举措就是所谓的产业政策。从历史经验来看，我没有发现没有产业政策而取得成功的国家，当然更多的是，实行产业政策失败的国家。为什么：我发现绝大多数产业政策失败是因为违反比较优势，违反比较优势，有两种可能性：发展中国家违反比较优势，通常是过度赶超，想在资本极端短缺的情况下去和发达国家直接竞争发展资本技术密集的产业。发达国家的产业政策失败的原因正好是相反的，有些产业已经失掉比较优势了，比如农业或是一些加工业，发达国家已经失掉比较优势了，但是为了维持就业，还给它很多支持，像在欧盟，每头奶牛每天可以得到2欧元的补贴。这两者都是违反比较优势。违反比较优势的结果会怎么样？企业在开放竞争的市场中没有自生能力，就必须给予保护补贴。一保护补贴，就导致两个结果：一个是资源错误配置，一个是寻租腐败。在这种状况下，产业政策当然会失败。

从新结构经济学的角度来看产业政策若想取得成功，就是要帮助企业进入到一个要素生产成本比较低的产业，也就是从要素禀赋结构来看是具有比较优势的产业。但国际上的竞争是总成本的竞争，总成本还包括交易成本。交易成本取决于交通基础设施、法治环境、金融服务等是不是合适。如果不合适，交易成本会特别高。因此，即使这个产业是符合比较优势，要素生产成本低，但交易成本太高，总成本也就太高，还是没有竞争力。这样的产业在新结构经济学中称为具有潜在比较优势的产业。产业政策的目的是什么？产业政策的目的，就是把那些具有潜在比较优势，但因为交易成本太高，在国内外市场中还不具有竞争优势的产业，经由政府帮助改善基础设施和金融法制环境，把交易成本降低。如果能把交易成本降低，这个产业就能马上从具有潜在比较优势变成具有竞争优势，这是产业政策的目的。

中等收入国家的产业政策

对于像中国这样的中等发达国家，怎样来界定潜在比较优势。新结构经济学把中等发达国家的产业分成五大类：

第一类是追赶型产业。这类产业的技术水平跟国际上发达国家的产业还有差距。以中国为例，中国是按照联合国的标准唯一的一个各种产业部类都齐全的国家。但是，中国在2015年是8154美元的人均GDP，代表人均的生产力是8154美元的水平。美国是56421美元，德国是41955美元，日本是33223美元，韩国是28338美元。他们所在的行业我国都有，但是我国相同行业的劳动生产力水平比较低，代表技术和附加值的水平比较低。我国的产业实际上还是在追赶的阶段。这类产业就是追赶型产业。

第二类是领先型产业。有些产业发达国家已经失掉比较优势而退出，我们的产业在国际上已经处于领先或接近领先地位，像家电、摩托车等产业即是。

第三类是退出型产业。这些产业过去符合比较优势，现在由于资本积累、工资上涨失去比较优势，像劳动力密集的出口加工产业，需要退出。

第四类是弯道超车型产业。由于现代科技的特性，有些产业的新产品新技术的研发周期短、以人力资本投入为主，像互联网、移动通讯设备，它的研发以人力资本为主，而且周期特短，像雷军的小米手机，100多人的团队半年一年就研发出来了。它的研发以人力资本的投入为主，我国具有创新才能的人力资本跟发达国家其实没有多大的差距，我国跟发达国家的差异主要是在物质资本上，而且，我国有13亿人口，具有产业类别齐全和广大的国内市场，对这一类型的产业，我国可以实现弯道超车，跟发达国家直接去竞争。

第五类，国防安全产业。这类产业跟弯道超车型产业正好相反，资本投入特别大，研发周期特别长，不符合我国的比较优势，其存在是为了国防安全的需要。

这五大类产业所需要的产业政策是不一样的。对于第一大类，历史上所有成功的国家在追赶期都有产业政策，它的产业政策有一个共同特性就是以要素禀赋的结构相似，人均收入水平的差距为一、二倍，发展快速的国家的成熟产业为追赶的对象。产业政策基本上是帮助国内企业进入这些作为参照系国家的成熟产业。反过来讲，发展中国家失败的产业政策，是以人均收入水平差距太太的国家的产业为追赶的目标。为什么要找一个要素禀赋结构接近，收入水平差距也不大，发展快速的国家的产业作为参照？要素禀赋结构相似、发展程度差距不大，比较优势也就会相似。这里如果是资源土地密集型，就必须有那种自然资源。如果是一般制造业，自然资源是不重要的，只要看资本跟劳动的比例就可以了，这是第一点。第二点，如果一个国家，能够维持20年30年的快速发展，那代表这个国家的产业基本符合比较优势，如果不符合比较优势，不能够维持20年30年快速发展。那么，如果它的产业，在发展过程当中，符合比较优势，但经过20年30的发展，资本积累会很快，原来符合比较优势的产业就要逐渐失掉比较优势，这样，如果要素禀赋结构相似，作为参照系的国家失去比较优势的产业，正好成为追赶国家的潜在比较优势的产业。

新结构经济学根据上述思路提出了“增长甄别和因势利导”的两轨六步伐。第一轨甄别，什么是具有潜在比较优势的产业，第二轨，根据这个产业中企业降低交易费用的需要，因势利导，改善软硬基础设施，使其成为具有竞争优势的产业。

第一步就是找到那些高速增长，要素禀赋结构相似，人均GDP比国内高一、二倍，或是20年前人均GDP在同一个水平的经济体，它的成熟的可贸易产品是什么，那些成熟的可贸易产品很可能就是这个国家具有潜在比较优势的产业。这一点非常重要，可以避免两种错误：第一种是政府太冒进，或是政府被国内的企业所绑架，因为国内的企业有可能为了寻租，就跟政府讲，这个产业非常重要，没有它就没有现代化，但其实是违反比较优势的。违反比较优势，就必须政府大量的保护补贴，即使有保护补贴，把它建立起来，企业在开放竞争的市场中还是没有自生能力，那些保护补贴就必须一直存在。所以，要避免这两种错误。

第二步，如果已经有了一个具有潜在比较优势的产业的列表，那再来看国内有没有一些企业已经发现了这个机会，自发进入了，如果国内已经有企业进入了，照理说，要素生产成本会比作为参照系的国家低，但为什么在国际上，不能跟作为参照性的国家竞争？如果是技术水平较低，可以帮助企业到海外并购有高技术的企业，或到海外设立研发中心雇佣具有高技术的人才开发新技术新产品、如果是交易费用太高，政府就应该分析，为什么交易费用高，然后把造成交易费用高的一些软硬基础设施的瓶颈消除掉，帮助企业把交易费用降低下来。

第三步，如果国内没有企业进入这些产业，或是从事出口的企业很少，那么政府可以招商引资把作为参照系的国家的企业吸引过来。照理，来这里生产要素生产成本会比较低，作为参照系的国家的企业会有积极性来，但现在为什么不来呢？很可能是不了解这个国家，或者这个国家的交通基础设施、营商环境不好，交易成本太高，那在这种情况下，政府要做的就是招商引资，同时改善交通运输、营商环境等，把交易费用降下来。另外，也可以在国内设立孵化器来培育这些产业。

第四步，每个国家都可能有一些特殊的禀赋，这些禀赋可能生产出作为参照系的国家没有，但在市场上有需求的产品，例如一些中药和农副产品。另外，现在的技术变化太快，有很多技术、产业，20年前根本不存在，如果国内的企业发现了新技术新产业带来的机会，并且表现出获利的能力，在这种状况下，政府应该针对这些产业帮助企业把交易成本降下来，让它能够发展的更好。这里最明显的例子是上世纪80年代，印度的信息服务业。80年代之前，是没有信息外包服务业的，但80年代的时候，印度的一些企业家，发现了可以帮美国的企业作信息外包，刚刚开始的时候，是用卫星通讯，所以交易成本很高，后来印度政府发展光纤通讯，交易费用大量下降，印度的信息服务业就变成印度最大的最有竞争力的产业。

第五步，发展中国家一般交通基础设施和营商环境不好。如果有能力把全国都改善最好当然最理想，但实际上，政府的资源有限。在资源有限的约束下，政府可以用集中力量办大事的方式，设立工业园或者经济特区，集中力量把工业园、经济特区里做好，让具有潜在比较优势的产业可以很快地发展起来成为具有竞争优势的产业，并且用这种方式也可以很快形成产业集群，进一步降低交易费用。

第六步，就是对先行企业的外部性的补偿。外部性补偿可以是给予税收优惠；在有资本管制的国家，可以让先行企业优先得到外汇以进口机器设备；在有金融抑制的国家对要优先发展的产业，可以给先行企业优先得到贷款。这种优惠和上世纪50、60年代许多发展中国家按结构主义的进口替代产业政策的保护补贴有何差异？结构主义的产业政策想要发展的产业是违反比较优势的，企业是没有自生能力的。因为没有自生能力，需要大力度的保护补贴，而且，即使把它建立起来，还要长期保护补贴。新结构经济学因势利导的产业政策，所要帮助的企业是有自生能力的，政策优惠只是解决外部性问题，这种优惠通常数额少，而且是一次性或者是短期的。

上述是追赶型产业的产业政策。

对于国际领先型产业，政府的产业政策应该如何来做？国际领先型产业的新产品新技术必须自己研发。发达国家因为所有的产业技术都是国际领先的，所以，所有的产业都必须自己研发新产品新技术才能获得技术创新、产业升级。发达国家的研发是怎样做的？研究的产出基本上是一个公共产品，所以在发达国家的研究基本上是国家扶持的。像美国的国家科学基金、国家健康研究院，由他们提供资金来支持基础研究，研究出来的成果属于公共知识，各个企业再根据这些知识，去开发新产品，新技术。发达国家能够用来支持研究的资源是有限的，所以，也必须对要支持的基础研究有所选择。也就是说，在配置这些基础研究资金的时候，必须针对这些基础知识的突破对新技术、新产品的开发有多大的帮助，这些新技术新产品对经济的发展有多大的贡献来决定基础科研资金的配置。所以，发达国家并不是没有产业政策，只不过它的产业政策和追赶型产业政策中政府发挥作用的地方不同。那么，我们作为发展中国家，有些产业在国际上已经处于领先地位了，这些产业同样必须有产业政策的支持，政府要做的是支持这些产业新产品新技术开发有关的基础研究，来帮助这个产业中的企业能够比较好的开发新产品新技术。另外，也可以跟发达国家一样，以专利、政府采购等来保护知识产权和帮助企业迅速扩大新产品生产的规模。国际领先型的产业其产品的市场是全世界，我国政府也可以像发达国家那样，给予企业在开拓国际市场上必要的帮助，如利用高访推销产品、提高产品认知度，提供企业在海外设厂和开拓销售渠道时所需的人才培训、资金支持、领事保护等。

对于退出型产业，这个产业已经不符合比较优势，应该退出。怎么退出？除了跟国防安全有关的，可以提供人才培训的职业教育，帮助一些有条件的企业进入到经营品牌、产品设计、市场渠道管理的微笑曲线的两端；对于绝大多数加工的企业，帮助他们转移到海外生产成本比较低的地方，可以用国内现在常讲，抱团出海，帮助接受国筑巢引凤、招商引资，使这些加工企业迅速创造第二春，将国内的GDP变为GNP。另外，对要退出去的工人，可以给予再培训，让他们有能力转移到其他行业去。

对于弯道超车型的产业，政府可以设立一些“梦想小镇”，“孵化基地”把人才引进来，并且引进风险资本，加强知识产权保护等以支持大众创业、万众创新。

对于国防安全型的产业，因为它违反比较优势，这种产业只能由财政给予支持，在计划经济时代，由于赶超的力度太大，所以财政上没有办法直接补贴，只能靠扭曲各种价格信号来给予间接性的补贴。现在国防安全产业在整个产业中的比重其实已经很小，应该由财政直接给予补贴。补贴的方式可以是财政直接拨款支持投资和生产，或是用政府采购产品的方式来补贴。

总之，新结构经济学根据一个国家或地区现有产业和世界产业前沿的差距，给政府在产业政策的制定上提供了一个分析框架，帮助政府发挥因势利导的作用，助推经济的快速发展。除了跟国防安全有关的战略性行业外，新结构经济学的产业政策不是政府主导，而是因势利导，也就是企业已经自己发现了机会，自发愿意进入这些产业，政府帮助这些企业家克服外部性和软硬基础设施的完善的协调问题，以使具有潜在比较优势的产业迅速变成竞争优势。新结构经济学产业政策中政府对特定产业的软硬基础设施的相应完善，理应推向全国，但因资源和执行能力有限，因此，只能像毛主席所说的“集中优势兵力打歼灭战”，其目的则像邓小平所说“让一部分地区、一部分人先富起来，以带动全面富裕”。

对于张维迎教授的若干回应

（1）转型经验。中国改革转型成功的原因确实是往市场方向走，中国的产权确实越来越清晰，经济越来越自由，跟国际经济接轨越来紧密。但是，不能像张维迎教授那样，把中国转型取得的稳定和快速发展简单归结为推行了市场化、私有化、自由化、国际化。在上世纪九十年代的时候，不少前社会主义国家跟我们同样处于转型阶段，他们在这四化方面推行的比我们彻底，但是他们遭遇了经济崩溃、停滞和危机不断。我国的成功是因为推行了务实的渐进双轨的改革，在上世纪80、90年代，西方主流学界主张社会主义国家要从计划经济向市场经济转型应该采用休克疗法，同时推行市场化、私有化、自由化、国际化，认为休克疗法会给转型中国家带来“J”型的增长，也就是在初始阶段经济稍微下滑后会迅速的反弹并高速增长。他们同时认为渐进双轨的转型是最糟糕的转型方式，对这种转型绩效的差异我在《中国的奇迹》、《经济发展与转型》、《解读中国经济》等著作，以及最近写的“华盛顿共识的再审视”、“不能简单照搬西方理论”文章中进行了分析。

《中国的奇迹：发展战略与经济改革》为林毅夫、蔡昉、李周合著著作，以诱发性制度变迁理论为框架来分析中国的发展战略、经济体制、经济改革和经济发展的关系。[图源：kongfz.com]

另外，我对新自由主义的批评主要有两点：一是，新自由主义经常把目标当手段，忽视了问题存在的原因，只看到转型中国家政府对市场有各种干预和扭曲，以为把这种扭曲取消掉，经济就会发展好。其实，许多干预和扭曲是为了保护补贴计划经济时代遗留下来的违反比较优势的不具有自生能力的大型国有企业的生存的需要，在自生能力的问题未解决前，取消保护补贴，不仅会造成大量破产、失业、社会不稳定的问题，而且，这些大型企业许多和国防产业有关，这些企业倒闭了会影响国防安全。于是，在取消原来的保护补贴后，为了社会稳定和国防安全而需要给予更为隐蔽的、更没有效率的保护补贴，这实际上是俄罗斯和东欧在转型中发生的问题；二是，新自由主义只重视市场的作用，而忽视了政府的作用，实际经济转型要成功和要发展好，市场和政府两者不能偏废，这也就是为何我提出“有效市场”和“有为政府”的原因。

最后，我同意维迎所所说的“历史不是一块白板”不可能一个模式可以适用于所国家。但是，他认为苏联的计划经济实行了70年我国的计划经济实行了20多年，所以，苏联只能使用休克疗法的看法是说不通的。计划经济推行的历史越长，扭曲越深，越需要的是一种渐进的改革，而非休克疗法的改革。就像病人病得越沉，身体越虚弱，越需要温和渐进的方法来治疗，而不是休克疗法。

（2）新古典。张维迎教授认为新结构经济学是新古典理论的运用，这是他混淆了新古典的理论和新古典的分析方法。新古典的分析方法是假定所有的决策者，包括政府、企业家等，在需要做选择的时候会根据所要达到的目标、给定的资源下可能有的选择方案来选择该决策者所认为的最好的方案的一种分析社会经济现象的方法。新古典的理论，包括新结构经济学的理论，都是经济学家使用这种方法来分析所观察到的社会经济现象背后的因果逻辑所得到的结果。但是，任何理论都是“刻舟求剑”，只有在给定条件下才成立的。目前的新古典经济学理论，尤其是教科书上的理论，绝大多数是总结于发达国家的经验，以发达国家的发展阶段和条件为暗含的前提，发展中、转型中的国家的条件与此不同，而且，现有的新古典经济学理论，缺乏“结构”的概念，或更准确地说，是把发达国家的结构作为唯一的结构。因此，运用于发展中国家经常会有“淮南为橘淮北为枳”的局限性。所以，我反对直接搬用现有的新古典经济学理论，而主张根据发展中国家、转型中国家的条件，自己来观察现象，了解其背后的因果逻辑，提出新的理论来解释现象，新结构经济学是这种努力的初步成果。

（3）比较优势战略理论。张维迎教授认为新结构经济学主张政府根据比较优势来因势利导产业升级是逻辑不自洽的。他认为：“根据比较优势是个人的事情，企业的事情，不是国家的事情。国际贸易本质上是个人之间的贸易、企业之间的贸易，因为国家不会做交易，除非是计划经济国家。因此，分析比较优势的好处完全没有必要涉及国家”。这是张维迎教授对理论的片面理解，企业按照比较优势选择产业只能使其要素生产成本在在国内国际市场中具有优势，但是，市场的竞争不是要素生产成本的竞争，而是，包括交易费用在内的总成本的竞争。交易费用决定于企业组织生产所需的软硬基础设施是否合适，后者的完善超乎企业自己的能力范围，需要政府来帮助解决，否则比较优势只能成为潜在的比较优势，不能使该产业成为在国内国际市场上具有竞争力的产业。例如，在劳动密集型的加工业中最重要的要素生产成本是工人的工资，非洲国家的工资水平低的只有我国的十分之一，高的也只有我国的五分之一，但是，非洲国家在劳动力密集型加工业上无法和我国竞争，就是因为软硬基础设施不完善，交易成本太高。所以，不能因为提倡比较优势的李嘉图在其理论模型中没有提到交易费用就认为在现实经济中不存在交易费用，政府就无需为具有比较优势的产业解决软硬基础设施来降低交易费用，使其变成具有竞争优势的产业。显然，张维迎教授认为新结构经济学所提倡的按比较优势来发展产业的战略“逻辑上是不能自洽的，经验上是不符合事实”的论断，是他生搬硬套理论的结果。

张维迎教授还认为新结构经济学的增长甄别于因势利导的六步法的错误在于，“把经济增长和产业结构变化看成是一个完全线性的演化，每个国家的发展都只能沿着同样的轨迹行进，不可能超越”。显然这也是张维迎教授没有完全理解六步法的结果，在上面介绍的六步法中第四步是企业发现了新技术新产业所带来的机会，这种产业是作为参照系的国家中不存在的，所以，不是只能沿着作为参照系国家的产业发展轨迹行进不能超越。

（4）人的无知。张维迎教授强调，未来是看不清楚的。对于，发达国家来说技术和产业已经是在世界最前沿的，下一个新的产业和技术会是什么，我同意确实是难于预先料定的。但是，对于发展中国家而言，技术创新和产业升级，例如前面五种产业划分中的追赶产业，是有许多信息可以参考的，并非是无知的。最近华为的老总任正非说过，过去华为的发展相对容易，因为是在追赶，有参照系；现在华为的手机和电信设备已经是世界最好的，下一步怎么走就不清楚。但是，对于世界最前沿的产业和技术下一步如何发展，也不能因为充满不确定性，政府就撒手不对R&D中的R提供支持，如果不支持R，也就不会有企业的D。这样的经济就不会有持续的技术创新和产业升级。所以，即使95%以上的基础科研投入是没有任何成果的，政府也不能停止对基础科研的支持。

（5）企业家精神。张维迎教授认为只有企业家才有企业家精神，其实熊彼特讨论的企业家精神指的是发现各种新机会的能力并以创新的方式来掌握这种新机会的精神，不仅是企业家可以有，学者、官员也可以有。如果我们没有企业家精神，就不会到北大来办中国经济研究中心；如果我们没有企业家精神，也不会设法把中国经济研究中心升格为国家发展研究院。当然，政府官员也可以发挥企业家精神给产业转型升级提供因势利导的支持。

（6）政府选择产业和补贴。维迎老是说我主张政府选择产业，不让企业家选择。我再次强调，在我的两轨六步法以及五种产业的划分当中只有一种产业是政府选择的，那就是涉及国防安全的战略型产业，其它产业都是企业家主动选择进入的，然后政府帮着解决他们自己解决不了的软硬基础设施完善的问题。他批评的那种靠补贴来发展产业的产业政策，也是新结构经济学所反对的产业政策，把新结构经济学所反对的产业政策加在新结构经济学上，然后来批评新结构经济学不是没有好好读新结构经济学，就是故意栽赃。他认为我的产业政策涵义太广了，我倒觉得是非常窄的，因为除了国防安全产业外，新结构经济学所主张的政府因势利导措施这在给先行者提供激励补偿和解决软硬基础设施的完善问题，既不需要财政补贴，也不需要高关税保护或限制市场准入。

（7）政府失灵。在谈为什么要有产业政策的时候，我确实谈到市场失灵，但是我同意也会有政府失灵，因此才会研究根据什么样的原则，可以减少政府失灵。尽管存在市场失灵，但我们不能因此说不要市场。同样的，也不能因为会有政府失灵，就说不需要政府。张维迎教授说新结构经济学假设政府是全知全能的，实际上新结构经济学没有这样的假设。

（8）官员的激励。有为政府是一个理想的目标，但政府是不是一定有为是没有保障的，不排除政府的作为变成乱为。新结构经济学采用新古典的分析方法，假定每个人都是理性的。所谓理性就是追求自己的目标, 而不是无私的仁爱型政府（benevolent state）。新结构经济学认为政府官员基本上追求两个目标：第一个目标是希望能够继续执政或是能够得到升迁。第二个目标是希望青史留名，让人家记住他是个好官。新结构经济学也进一步论证用什么方式能够让政府官员同时满足这两个目标，那就是给他所管的地区带来经济繁荣、社会稳定、人民生活幸福安康。倘若如此，老百姓会支持他，继续执政或升官没问题，也能青史留名。这种状况下政府官员的个人利益跟国家利益、社会利益是一致的。遗憾的是，尽管从亚当·斯密发表了《国富论》以来两百多年，许多经济学家做了大量研究，现有的西方经济学理论尚未有能够给予发展中国家的政府官员提供可以遵循就能给他管辖的地区或国家带来经济繁荣的理论。新结构经济学希望能提供一个分析框架，让政府官员在追求自己目标的时候，能够给国家、给社会带来进步、繁荣。当然现在还只是初步的框架，我希望跟大家一起努力把它做得更丰富、更深入、更实用。

（9）专利保护。张维迎教授认为，企业家的创新是为了垄断利润，但是垄断利润能存在是因为有专利保护。如果没有专利保护，就不会有垄断利润，企业家就普遍缺乏创新的动力。强调企业家的作用是很重要的，但是也要把企业家精神发挥作用的制度条件研究清楚。张维迎教授认为我把专利保护定义为产业政策，其实我没有这样定义，因为专利制度不是针对特定产业。但是，企业家开发新产品新技术拿到专利之前所依据的基础科研需要政府支持，我认为那种政府支持是针对特定产业的，是产业政策。

（10）税收优惠。我主张发展中国家针对技术创新和产业升级，以及招商引资出台税收优惠政策，因为发展中国家大部分处于追赶阶段的技术创新、产业升级，对发展中国家来说是新的，但是，在世界范围内都是成熟的技术和产业，没办法给予专利。税收优惠不仅在发展中国家可以用，中国的企业如果到美国或其他国家投资，当地的政府也同样会提供各种税收优惠，力度不会比中国差。

（11）基础设施。上世纪八十年代新自由主义盛行以后国际上有一股思潮，认为企业家和市场能解决一切事情，包括基础设施也完全可以由企业来做，不需要政府插手。世界银行在1947年成立以后最大的部门是基础设施部，到2008年我到世界银行当高级副行长、首席经济学家时这一部门已经被裁消了。但是基础设施的初始投入非常大，回收周期非常长，很多因素是企业家控制不了的。在这样一个思潮的推动下，结果发现企业家只对一种基础设施有兴趣，那就是移动通信，因为移动通信收费很容易，并且有自然垄断的利润。对于其它的基础设施，像道路、电力、港口，企业家普遍不愿意投，导致整个八十年代以后在发展中国家基础设施投资严重不足。直到现在，大部分发展中国家仍然到处面临基础设施的瓶颈，发达国家的基础设施也普遍老旧。张维迎教授认为市场失灵的理论是新古典范式的失灵，在他秉持的重视企业家作用的米塞斯-哈耶克范式中是没有市场失灵的。显然，张维迎教授是以理论来看世界，而不是以真实世界的现象来构建理论。

（12）产业集群。张维迎教授认为产业政策必然失败，反对中国政府采用任何产业政策。中国政府有很多的产业政策，照此推论，中国经济发展必然失败。但是怎么解释中国能够维持这么长时间的稳定和高速发展？如果抛开书本到各个地方去走走看，会发现各地都有产业集群。在产业集群形成的过程中，企业家的作用当然是重要的，但是政府的因势利导的作用绝对不能忽视。我院张晓波教授研究了我国各个地方产业集群的形成，发现在产业集群形成过程当中有很多企业家解决不了的协调问题是靠当地政府来解决，产业集群才能够发展和壮大的。所以，虽然有很多失败的产业政策，但是，产业政策并不必然失败。

（13）汽车产业。张维迎教授想用日本汽车产业来证明产业政策的无效。我想张维迎教授可能对日本经济历史不够了解。日本从二战以后对汽车产业一直是采用高关税保护的，而且有很严格的根据日本特殊国情而制定的各种技术标准。一个消费者即使愿意支付高关税来进口汽车，也难于拿到行车执照，这些都是产业政策。韩国也是这样的，上世纪八十年代、九十年代，在韩国也很难看到外国车，也是因为有关税保护和准入限制。

张维迎教授指出我在2001年的文章中认为日本的汽车产业是成功的，而韩国的汽车产业政策是失败的，但现在韩国的现代汽车却风行全世界。其实，他没有仔细了解我那篇文章的分析，在那篇文章中我指出日本进入汽车的时候，日本的人均GDP已经差不多是美国的一半；韩国进入汽车产业政策的时候，人均GDP只有美国的20%、日本的30%。这种情况下韩国所需要的保护和支持措施就比日本多很多。这是，为何日本的汽车产业有10多家都很成功，而韩国的汽车产业本来有三家公司，后来倒闭了两家，只剩下现代汽车一家。我在这篇文章中也指出，为什么中国跟印度从上世纪50年代就开始有汽车产业政策但最终失败呢？因为当时中国和印度人均GDP只有美国的5%。

日本汽车制造业始于吉田真太郎，1904年他成立日本第一家汽车厂东京汽车制造厂，3年后制造出第一台日本国产汽油轿车，随后日本国内出现了众多汽车制造厂。出于军事的需要，政府颁布了《军用汽车补助法》，对汽车厂商进行扶持，这成为早年日本汽车业发展的原动力。至今，日本汽车工业已经走过一百多个年头。[图源：hisour.com]

就像张维迎教授指出的美国的汽车产业的成功亨利·福特的贡献居功甚伟，但是美国的汽车产业也受到关税的高度保护。一直到上世纪六十年代，美国进口汽车的关税税率高达50%。在这样的产业政策之下，企业家克服了早期的困难，从而发展起来。美国汽车产业成功的另一个原因是19世纪末的时候美国的人均GDP已经达到英国的85%，实际上跟英国是同一发展阶段的国家，美国学习英国发展汽车产业是经济发展产业结构升级的需要。

上述这些国家汽车产业成功和失败背后的原因都符合新结构经济学的道理。

（14）要素流动。张维迎教授认为要素可以流动之后，要素禀赋就不重要了。中国吸引了大量外资，但外资在投资中所占的比重并不高，最多的时候也就在10%到15%之间，中国的绝大多数投资来自国内的资本。此外，发达国家虽然资本相对丰富，但是发达国家的资本流动到发展中国家来是要利用发展中国家的比较优势，来获取更大的利润，他们不会把资本流动到使发展中国家的人均资本达到发达国家一样高的水平。所以资本流动并不改变一个发展中国家劳动力相对丰富的比较优势。

（15）地区差异。张维迎教授提到，中国有些地区实际上已成为高收入经济体，有些还是中低收入经济体。我同意这样的观点。在这种状况下，我们不能全国一刀切的产业政策，而是应该根据各地不同的情形制定产业政策。我讲的五种产业的划分实际上就能满足这样的需要。

（16）对标国家。张维迎教授列出了人均收入水平比中国高一倍或两倍的国家名单，但他忘了因势利导框架中选择参照系国家的另一个条件，那就是维持二、三十年的快速发展。他列出的那些国家很多都是失败的国家。为什么要选择维持二、三十年快速发展的国家作为参照系？有两个原因。一是如果能够快速发展二、三十年，那么，这个国家大部分的产业必然是符合其比较优势的。二是如果能维持长时间的快速发展，资本积累一定非常快，有一些原来有比较优势的可贸易产业就会失掉比较优势，这些产业就会成为后来者具有潜在比较优势的产业。        

（17）辩论的方式。我跟张夏准教授的辩论进行了四轮，每一轮都是写出来在杂志上发表。我很希望我跟张维迎教授的辩论不是口头的，因为，口头辩论不容易聚焦于逻辑和经验事实。写出来最好，通过文章，大家可以刀对刀、枪对枪、逻辑对逻辑、事实对事实，这样才能使真理越辩越清楚。

*本文节选自林毅夫等主编《产业政策：总结、反思与展望》，北京大学出版社，2018年版，标题为编者自拟。

**封面图为《中国经济周刊》2016年11月刊版面，记录当年11月9日，著名经济学家林毅夫、张维迎在北京大学围绕产业政策展开面对面的辩论。[图源：chinanews.com]

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专题策划人：于恒（南京大学社会学系博士生，研究方向为经济社会学）