张维迎 | 认知局限、激励扭曲与产业政策

张维迎，北京大学国家发展研究院博雅特聘教授，北京大学市场网络经济研究中心主任，中国企业家论坛首席经济学家。主要研究领域有产业组织、企业管治、信息经济、中国经济转型。著有《法律制度的信誉基础》（2002）《中国企业成长新动力：产业整合》（2004）等学术文章。[图源：finance.sina.com.cn]

专题导言

“产业政策”（Industrial Policy）这一概念起源于二战后的日本，关于它的研究一开始主要集中于经济学（尤其是发展经济学）这一学科领域内。20世纪80年代后，伴随着对经济学“方法论帝国主义”的反击，社会学（主要是经济社会学）开始涉足产业政策的研究并与经济学相竞争。但是，经济学和社会学的研究各自秉持了不同的学科视角。总体而言，经济学倾向于将“产业政策”作为自变量，研究产业政策对市场机制和产业发展的影响；社会学倾向于将“产业政策”作为因变量，研究不同的产业政策在形成、发展、转型过程中的各类影响因素。不同视角的研究为我们全方位理解产业政策提供了基石。

本专题共由6篇文献组成。

前2篇文献是经济学对产业政策的研究。在2016年，国内两位具有影响力的经济学者——林毅夫和张维迎就产业政策进行了辩论。前者认为合理制定的产业政策能够有效地弥补由于市场失灵所带来的问题，有利于提升本国企业的国际竞争力和产业升级，可以帮助处于“后发”地位的发展中国家追赶发达国家，有利于地区的经济发展，因此拥护产业政策；后者则认为政府只拥有有限的知识与信息，不可能对未来的变化做出完全正确的判断；同时政府也缺乏制定有效产业政策的激励和约束机制，产业政策只会对市场造成破坏以及资源浪费，产业政策总体上不利于经济发展，因此反对产业政策。虽然是辩论，但是这两篇文献（尤其是张维迎教授的那篇）都用通俗易懂的语言较好地总结了当前经济学关于产业政策的理论基础和实践经验。能够较好地帮助我们理解关于产业政策的经济学解释和争论。

第3篇文献起承上启下的作用。它是杜克大学社会学教授高柏所作的一个总结性评论，一方面对经济学关于产业政策的不同理论和研究进行了定位，另一方面指出了经济社会学的研究视角和研究方向。

后3篇文献是社会学对产业政策的研究。如果说经济学侧重于关注产业政策的后果，那么社会学则侧重于关注产业政策的原因，或者说是什么塑造不同形式和内容的产业政策。

第4篇文献——选自道宾（Frank Dobbin）的《打造产业政策》第1章——强调了存在于政治系统内的政治文化塑造了经济系统中的产业政策。道宾认为，在工业化的过程中,曾经影响过政治秩序的各种制度性逻辑经常被“移植到”经济领域作为建立经济秩序的手段。在对19世纪美国、法国、英国的铁路产业政策及其产业发展的分析基础上，他发现，以国家政治文化形式表现出来的观念决定了产业政策对于产业发展的影响。第5篇文献——选自高柏的《经济意识形态与日本产业政策》第2章——强调了意识形态塑造了产业政策。他指出，由于受到德国历史学派思想以及马克思、熊彼特和凯恩斯等西方经济理论传统的影响，日本20世纪30—60年代三个连续的产业政策范式（分别是了管制经济、优先鼓励生产、促进出口与高增长）都强烈地体现出发展主义经济意识形态的影响。第6篇文献——周黎安的《“官场+市场”与中国经济增长故事》——强调了政府本身的制度安排和结构通过影响官员自身的利益而塑造不同的产业政策。从“官员晋升锦标赛”理论到“行政发包制”理论，周黎安教授致力于理解和解释中国经济发展背后的政治制度动因，在这篇文献中，在总结之前研究的基础上，指出了政治制度的安排促使政府制定出能够满足官员职务晋升、地方财政收入等方面利益的产业政策，以此塑造了地方产业发展的不同结果。

首先澄清两个基本概念。

第一个是关于产业政策的含义。我理解的产业政策，是指政府出于经济发展或其他目的，对私人产品生产领域进行的选择性干预和歧视性对待，其手段包括市场准入限制、投资规模控制、信贷资金配给、税收优惠和财政补贴、进出口关税和非关税壁垒、土地价格优惠等。

这里的关键词是“私人产品”和“选择性干预”。政府在公共产品上的投资不属于产业政策，尽管对什么是公共产品，经济学家之间存在意见分歧。普遍性的政策也不属于产业政策，如统一的公司所得税不是产业政策，但扶持性的所得税减免属于产业政策。专利保护是知识产权问题，不属于产业政策。地区政策也不属于产业政策，尽管经常与产业政策伴随。

林毅夫对产业政策的定义太宽。按林毅夫的定义，几乎政府做的所有事情都是产业政策，批评产业政策就等于否定政府的作用，就是无政府主义者。这不利于问题的讨论。

第二个是目标模式和改革过程的区别。林毅夫经常把有关政府与市场关系的定位与从计划经济到市场经济的转轨路径混淆在一起。在他看来，主张市场主导、赞同新自由主义就是主张“休克疗法”，主张渐进主义改革等同于政府主导。所以他把“休克疗法”的恶名戴在新自由主义头上。这是完全错误的。

在林毅夫眼里，我大概属于“新自由主义者”，这一点我不会否认，尽管我更愿意称自己为“古典自由主义者”。但我也是改革的渐进主义者。1984年春我提出的双轨制价格改革思路，就是一个渐进主义的改革思路（林毅夫也经常强调双轨制的渐进性质）；1993年我和易纲合写了“中国渐进式改革的历史视角”一文，分析为什么渐进改革在中国是一种必然；2008年我也写过渐进改革的文章。我的渐进主义观点一直没有改变，它不仅与我的自由市场理论不矛盾，而且正是我的自由市场理论的延伸。

事实上，绝大部分古典自由主义者和新自由主义者是不赞同“休克疗法”的。因为，按照哈耶克的观点，制度是自发演化的结果，不是人为设计出来的。演化一定是一个渐变的过程。

弗里德里奇·奥古斯特·冯·哈耶克(Friedrich August von Hayek，1899.5.8 - 1992.3.23)，奥地利裔英国经济学家 ，新自由主义的代表人物，获得1974年诺贝尔经济学奖 。著有《通往奴役之路》（The Road to Serfdom，1944）《自由秩序原理》（The Constitution of Liberty，1960）等。[图源：npg.org.uk]

尽管我不赞成休克疗法，但我觉得林毅夫对前苏联国家改革路径的否定还是太武断了。他完全忽视苏联1990年前的历史事实，没有认识到实行了70年计划经济的苏联和只有20多年计划经济的中国相比，改革的初始条件有很大不同。苏联解体之前戈尔巴乔夫并没有选择休克疗法，叶利钦时期的改革更像是抢救式治疗，因为叶利钦主政前，苏联已经休克了，已经没有走渐进改革的可能。

历史不是一块白板，我不认为一个模式可以适用于所国家。

下面，我讲五个点：第一点，我和林毅夫关于市场理论范式的分歧；第二点，我为什么反对产业政策；第三点，外部性和协调失灵不构成产业政策的正当性理由；第四点，林毅夫“比较优势战略理论”在逻辑上是不能自洽的；第五点，林毅夫“增长甄别法”的谬误。

一、我和林毅夫关于市场理论范式的分歧

我和林毅夫有关产业政策的分歧，其实是有关市场理论的两个不同范式的分歧。林毅夫信奉的是“新古典经济学范式”，我信奉的是“米塞斯-哈耶克范式”。新古典范式是“设计范式”，米塞斯-哈耶克范式是“演化范式”。

新古典经济学把市场理解为资源配置的工具。为了证明市场的有效性，它需要做出一些非常强但不现实的假设。反过来，当这些假设不满足时，就出现了所谓的“市场失灵”，包括外部性导致的市场失灵，不完全竞争导致的市场失灵和信息不对称导致的市场失灵。

林毅夫所有的理论都是以新古典经济学的市场失灵为基础的。这一点他自己也不否认。针对剑桥学者张夏准说他“太忠实于新古典经济学”，“不能把自己从新古典经济学的桎梏中解放出来”的批评，林毅夫辩护道：“新古典经济学针对这一切来说是一个有用的工具，而不是一个制约因素。它很灵活，足以用模型分析外部性、动态性和协调失灵这些让政府扮演着重要角色的要素；同时还提供了一个标准，来判断政府是否过于偏离比较优势产业。没有前者，发展中国家可能会缺乏应有的智慧去抓住发展优势产业机遇，并为可能的产业升级和发展奠定基础。但是，如果没有后者，如历史记录所强调的，政府可能会犯下许多代价高昂的错误，……”。

显然，在林毅夫看来，新古典经济学简直是万能的灵丹妙药，既能告诉政府应该做什么，又能告诉政府不能做什么！

我不理解的是，一方面，林毅夫把自己的理论建立在西方主流经济学市场失灵理论的基础上，另一方面，他又公开高调地批评别人“照搬西方主流经济学是行不通的”。为什么别人信奉新古典理论是“照搬”，他自己信奉新古典理论就是“创新”？为什么新古典理论在他手里是战无不胜的“神器”，在别人手里就变成了不堪一击的“神话”？我不理解林毅夫讲的“照搬”是什么意思，但在我看来，如果有谁在“照搬”的话，他本人一定是其中之一。

我本人对新古典主流经济学的评价没有林毅夫那么高，我认为，新古典经济学并不是一个好的市场理论，至少不像林毅夫说的那么好。新古典经济学家所谓的市场失灵，其实是市场理论的失灵，不是市场本身的失灵。我认为米塞斯和哈耶克发展的市场理论，是一个更好的分析范式。

根据米塞斯-哈耶克市场理论范式，市场是人类自愿合作的制度，是一个认知工具，市场竞争是人们发现和创造新的交易机会、新的合作机会的过程；市场最重要的特征是变化，而不是均衡。市场的有效性不需要新古典经济学的假设，恰恰相反，这些假设与市场竞争是不相容的。

比如说，在新古典经济学里，最好的市场是“完全竞争市场”，但“完全竞争”与创新根本不相容，因为创新一定会导致竞争的不完全，甚至所谓的“垄断”；新古典经济学里，信息不对称会导致市场失灵，但根据米塞斯-哈耶克范式，市场的优越性正是来自不完全信息，因为市场以分工和专业化为基础，分工和专业化的价值就来自信息不对称。正是由于信息不对称，由于信息的分散性和主观性，我们才需要市场。

新古典范式和米塞斯-哈耶克范式的区别突出地表现在对企业家作用的认知上。新古典经济学的市场是没有企业家的市场，因为新古典的假设使得企业家根本没有存在的价值。如果偏好给定、资源给定、技术给定，信息是完全的，没有不确定性，每个人同等聪明，当然也就没有企业家的用武之地。

在米塞斯-哈耶克范式里，企业家是市场的主角，发现和创造交易机会是企业家的基本功能；正是通过企业家发现不均衡和套利，市场才趋向均衡；正是企业家的创新，使得市场不断创造出新的产品、新的技术，并由此推动消费结构和产业结构的不断升级。

信奉新古典范式的经济学家有时也使用“企业家”这个词，但他们说的“企业家”不过是一个计算器：给定目标和手段，按照“边际收入等于边际成本”的规则计算出最优投入和产量。制定这样的决策不需要想象力，不需要机敏，不需要判断力。

但对真正的企业家来说，想象力、机敏和判断力才是最重要的。

我和林毅夫有关产业政策的争论，与我们对企业家精神的不同理解有关。

我应该为新古典经济学说句公道话。尽管新古典经济学并不是一个好的市场理论，容易误导我们对真实市场的理解，但仍然是一个有用的分析工具。特别是，上世纪70年代公共选择学派用新古典经济学范式发展出来的政府失灵理论，在一定程度上矫正了市场失败理论的谬误，从而使得市场失灵不再构成政府干预经济的充足理由。

林毅夫一方面对市场失灵浓墨重彩，另一方面，对政府失灵轻描淡写。在他的理论里，政府官员是无所不知、无所不能、毫不利己专门利人的人！他没有告诉我们，为什么政府官员比企业家更有能力和激励判断未来。

二、我为什么反对产业政策

我对产业政策的关注由来已久。1980年代中期，日本的产业政策很受一些中国经济学家和政府官员的推崇。1987年夏天，我随中国经济体制改革研究所代表团对日本做了为期半个月的访问，我得出的一个基本结论是：国内流行的观点至少有两点不切实际之处：一是对日本产业政策的作用估计过高；二是对其作用的方式估计错误。

日本早期的产业政策之所以没有产生灾难性的后果，是因为错误的产业政策总会受到企业家的抵制。汽车产业就是一个典型的例子，如果没有本田宗一郎等人的抵制，也就没有日本汽车产业的今天。

尽管许多早期的研究把日本的产业政策塑造为成功的典范，90年代之后有大量关日本产业政策更为详尽的研究，得出的一个基本结论是：日本产业政策总体上讲是失败的。

迈克尔·波特等人用翔实资料证明：在日本最成功的20个产业，基本没有产业政策的作用，即使有，作用也微乎其微；反倒是，最失败的7个产业，都受产业政策的严重影响。80年代之后，日本产业政策的失误比比皆是，包括第五代计算机的研发、模拟技术、移动通讯等方面，都被产业政策带入歧途。通产省神话由此破灭。

改革前中国实行的是计划经济。改革后，产业政策代替了计划指标，是穿着马甲的计划经济。正如刘鹤和杨伟民在《中国产业政策：理论与实践》一书的序言中讲到的：“计划就是产业政策，产业政策就是计划，二者都体现了政府对经济生活、资源配置的干预。”

《中国的产业政策——理念与实践》，刘鹤、杨伟民著，中国经济出版社。[图源：douban.com]

自上世纪80年代以来，中国产业政策失败的例子比比皆是，成功的例子凤毛麟角，这一点连林毅夫本人也不否认。中国经济持续存在的结构失调、产能过剩，哪一个不是政府产业政策主导的结果？

我一直试图从理论上寻找产业政策失败的原因，我发现，产业政策失败的原因和计划经济失败的原因完全一样。概言之，产业政策之所以失败，一是由于人类认知能力的限制，二是因为激励机制扭曲。更通俗地讲，一是由于人的无知，二是由于人的无耻。认知能力的限制比激励机制更根本。

先讲认知能力的限制。拥护产业政策的人的一个基本假设是：技术进步和新产业是可以预见的，因而是可以计划的。这个假设是完全错误。

新产业总是来自创新，历史证明：创新和新产业是不可预见的，这是因为：创新过程充满了一系列的不确定性，创新没有统计规律可循。创新的不确定性使得我们没有办法预见求索的结果并预先制定一条通往特定目标的路径；我们既不知道目标在哪里，也不知道道理在哪里，只能在不断的修正错误中前行。

人们对创新和产业发展的分析都是“事后诸葛亮”。如果能提前预测创新，那它就不是创新了！30年前没有人预见到今天的主导产业（互联网、新能源、生物制药等），今天也预测不了30年后的事情。

创新的不可预见性意味着，实现创新的唯一途径是经济试验的自由，即哈耶克讲的具有不同知识和不同见解的“众人的独立努力”，而不是将自己锁定在预定的路径上。

这就是分散化决策优点：每个企业家按照自己的警觉、想象力、判断决定做什么、不做什么；市场竞争决定成败：成功的创新带来利润，不断得到复制和扩散，成为新的增长点；失败的试验停止。

产业政策是集中化决策，意味着将社会资源集中投入到政府选定的目标，这是一种豪赌！成功的可能性很小，失败的代价巨大。如果每个人有90%的可能性犯错误，10个人分别决策的话，同时犯错误的概率只有34.9%，至少一个人成功的概率是65.1%，只要有一个人成功了社会就有了这个产品。相反，如果集中做一个决策，成功的概率就只有10%。

还有一个不争的事实是，政府官员并不具有企业家的警觉性和判断力；即使有，也没有企业家那样的激励。专家也没有能力制定产业政策。专家不是企业家，他们也许有创新所必须的硬知识，但并没有创新所必须的软知识。

靠企业家制定产业政策也不可能成功，因为过去的成功不是未来的指路灯，对经济发展产生重要影响的创新通常来自名不见经传的创业者，而不是功成名就的商界领袖。许多辉煌的企业破产了，就是因为新的、更具创新力的企业家的破坏性创新。

让我引用江小涓上世纪90年代的一项研究说明一下专家决策的问题。上世纪80年代初期，鉴于当时电风扇生产“一哄而上”的局面，机电部约请了若干国内有名的生产技术、市场分析和经济管理方面的专家，商讨对策。

大量调研和分析的基础上，专家们认为，中国电风扇行业的年生产能力在今后若干年保持在1000万台左右为宜，主张选择若干实力雄厚的企业“定点”生产。主管部门据此制定了相应的政策。然而实践证明，专家们的预测与实际状况有很大差距，电风扇的市场容量和生产规模不断迅速扩张，80年代初中期的实际产销量与预测就有1倍以上的差异；到80年代后期，电风扇的年产量和销售量均达到5000万台左右，仅出口就达1000万台。

在数年激烈竞争优胜劣汰的过程中，电风扇行业的组织结构也趋于合理，生产集中于几个名牌企业集团，但并不是原来设想的布局模式。江小涓总结说，这种使用了“科学”的程序与方法，却没有得到“科学结论”的情形，在许多产业政策的制定过程中都出现过。

说到电风扇，我不由得想起林毅夫曾讲过的他自己的故事。当年回国时他用配额买了4台电风扇，全家每人一台，因为当时根本想不到以后能用上空调。

管理大师克莱顿·克里斯坦森说：“当我们看到专家对新兴市场未来发展规模的预测时，我们唯一可以确定的是：他们的预测都是错的。”

接下来讲一下产业政策失败的第二个原因，即激励机制的扭曲。产业政策通过对不同产业、不同企业在市场准入、税收和补贴、融资和信贷、土地优惠、进出口许可等方面的区别对待，创造出权力租金，这必然导致企业家和政府官员的寻租行为。

从实际看，无论是产业政策的制定过程，还是产业政策的执行过程，都充满了一系列的寻租活动。一项特定产业政策的出台，与其说是科学和认知的结果，不如说是利益博弈的结果。结果是，得到政策扶植的企业家通常并不是真正的创新企业家，而是套利者和寻租者。新能源汽车骗补就是一个典型的例子。不难理解，大笔从政府拿钱的企业并没有做出像样的创新来！

创新的不可预见性意味着产业政策一定会出现失误。但政府官员和专家们一般不愿承认自己的错误，因为错误会暴露自己的无知；掩盖错误的一个办法是对失败的项目提供更多的支持。结果是，错误一个接着一个！自由市场上的企业家没有办法掩盖自己的错误，他们也没有权力阻止别人证明自己错了！

让我以电信业为例说明这一点。3G通讯有三个国际标准，分别是CDMA2000、WCDMA和TD-CDMA，在TD-SCDMA作为3G标准上马之前，三大电信运营商的老总和两任信息产业部部长吴基传和王旭东都反对，因为TD在技术上根本不成熟。应该说，他们的判断是正确的。

但2006年十几个院士联名上书最高领导，最高领导拍板，中国移动被要求采用TD标准。在TD成为“创新型国家”样板后，所有的反对意见一律封杀，直到2014年，《财新》才发表“TD式创新”一组文章，开始揭露真相。掩盖TD决策错误的办法是加快上4G，其实中国电信的CDMA2000和联通WCDMA刚刚投入使用，远没有饱和，根本不需要马上替换成4G。因为错上TD和过早淘汰3G浪费了数千上万亿元资金，但不会有人对此承担责任。

概而言之，由于人类认知的局限和激励机制的扭曲，产业政策注定会失败。事实上，产业政策只会阻碍创新，因为产业政策会误导企业家，使他们将资源投入不该投入的领域和不该投入的项目。中国光伏产业的发展就是一个典型的例子；日本企业在模拟技术上的投入也是一个例子。企业家如果跟着政府的产业政策走，不可能有真正的创新。为了创新，中国企业家需要的是自由和公平竞争的法治环境，而不是产业政策的扶植。

所以我主张废除任何形式的产业政策。政府不应该给任何产业、任何企业吃偏饭！

林毅夫等人认为，尽管许多产业政策是失败的，但不能由此就认为政府不能制定正确的产业政策；关键不是要不要产业政策，而是制定什么样的产业政策。这种观点很类似上世纪80年代有人捍卫计划经济的观点：不是计划经济本身不好，而是我们没有把计划经济搞好！只要尊重价值规律、尊重科学，计划经济是可以搞好的。我希望我有关产业政策失败的两个原因已经证明，林毅夫等人所希望的“正确的产业政策”，过去没有过，现在没有，今后也不会有。

尽管如此，还是有必要就政府官员的激励机制再讲几句。

林毅夫似乎认为，政府官员的寻租行为是可以通过激励机制的设计解决的。这种认识如果说不是过于天真，也是对激励理论的误读。

政府官员是多任务、多目标的代理人。如果我们能够获得所有行为后果的有关信息，当然可以设计一个激励机制，使得他们没有寻租的空间。但无论在理论上还是实际看，获取这样的信息是不可能的。没有办法对政府官员的投入和产出进行有效的度量，也就没有办法对他们进行有效的激励。对政府官员，我们只能进行程序性的监督和控制，尽量让他们管的事情少一点，明确只能做什么不能做什么。这就是“有限政府”含义。

就产业政策而言，激励机制的设计还有特殊的困难：一项政策的后果需要很长时间才能展现出来，短期内看上去好的政策，长期看可能是坏的；政策后果的好坏不仅依赖于政策的制定，也依赖于政策的执行。但政府官员像走马灯似的换来换去，要界定每个官员的个人责任是不可能的。每个官员都有充足的理由为自己的决策辩护，我们很难区分究竟是“经”错了还是和尚念错了！

我能想到的惟一有效的激励机制是：如果政府要实现某个产业政策，就应该让赞成该产业政策的政府官员和专家把自己的一部分家产拿出来投入，或者做抵押物。既然你认为这个投资是好的，那就给你个赚大钱的机会吧！拿纳税人的钱搞投资，总会有严重的逆向选择和道德风险。

最好的激励机制也只能缓解人的无耻，不能解决人的无知。

*本文节选自林毅夫等主编《产业政策：总结、反思与展望》，北京大学出版社，2018年版，标题为编者自拟。

**封面图为《中国经济周刊》2016年11月刊版面，记录当年11月9日，著名经济学家林毅夫、张维迎在北京大学围绕产业政策展开面对面的辩论。[图源：chinanews.com]

〇编辑：Y.H.  〇排版：O泡

〇审核：悦怿 / 多肉

【鸣谢】

专题策划人：于恒（南京大学社会学系博士生，研究方向为经济社会学）

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