弗兰克·道宾 | 打造产业政策：政治文化与工业理性

弗兰克·道宾（Frank Dobbin，1956-），哈佛大学社会学系教授，主要的研究领域是组织、不平等、经济行为和公共政策。他所著的《打造产业政策——铁路时代的美国、英国和法国》获得了ASA的马克斯·韦伯奖，将美国的独特现代工业战略追溯到其政治制度的早期差异。目前正在研究旨在防止歧视的公司政策在现实世界中的影响，以及公司股东重视创新和相关法规以控制公司冒险的影响。[图源：www.bilan.ch]

摘要

本章概述了这三个国家的早期政治文化，指出了三个国家的产业文化与其政治文化也是沿着相似的路线发展的，但这种平行发展决不是机械的。在每一个国家，国家产业政策范式的发展都是一个跌宕起伏的进化过程，都要经历许多不成功的开始、创新、失误及范式转变。直到今天，政策范式都没有停止进化的脚步，它们继续被国内和国际的不同效率观念塑造着。早期的政治文化绝不能完全决定今天的政策范式，但今天政策范式的演进会受到国家已经形成的关于秩序和效率观念的制约。

导言

在19世纪，每个西方国家都发展出了一套独特的产业治理战略。当前流行的种种政策制定理论忽视了这些战略产生的根源，因而最终无法解释它们在历经革命、政权更迭、战争与萧条后能够一直延续下来的原因。那些主张产业政策受经济效率规律驱动的功能主义者和经济理论家们解释不了这样一个事实：不同的国家并没有都朝着一个效率最优模型的方向发展。而认为政策反映掌权者偏好的政治理论家们无法解释的则是另一个事实：这些西方国家的产业战略在具有极大意识形态差异的不同政体下都得以维持其本来面目。

分析家们有时也使用诸如“传统”和“遗产”等词语来解释各个国家的政策战略，但绝大多数理论框架重视的都是可以一般化的政治和经济变量，而没有充分考虑到各个国家的习俗。这样就造成了在政策比较研究中令人遗憾的理论和经验发现之间的错位：理论总是凸显那些普遍性的政治和经济力量，而经验调查通常会在最终的分析中强调传统的影响。因此在许多研究中我们可以看到，在将理论上重要的因素用于解释极小的一部分跨国差异后，文化和传统就被随手拿来用以解释那些巨大的“剩余”差异。我认为这些人之所以不愿对传统进行理论化和详细考察，根源于现代世界观的一个核心原则——各国的特殊传统是以前时代的残留，而它们终究要被逻辑和理性的力量所摒弃。因此，这一现代世界观的核心前提——当今的政策应该是受普遍利益和理性规律支配的——使得人们很难想象某种文化的因素在指导着产业政策的制定。

在本书中，我将绘制1825年到1900年间美国、英国和法国铁路政策的演进图，以此来探究这些国家产业政策战略的根源。我的研究目的是把塑造政策制定的国家传统理论化。两个方面的理论观察促使我这样做。首先，现代经济以及支持它们的政策是以不同的方式组织起来的，而且没有显示出明显的趋同迹象，但绝大多数的分析家恰恰没有注意到产生和维持这些差异的过程。其次，少数声称能解释这些国家差别的理论又漏洞百出。比如，国家性格理论采用一种特殊形式的简化主义，将国家之间的制度差异归根于那些无法说明具体起源的集体心理特征。而在政治研究中强调结构惯性的新制度主义者或国家主义者们则对政策的连续性提出许多同意反复式的说明，却很少真正地给出解释。他们认为制度得以持续的原因是政策战略被制度化了，这是在下定义，而不是在进行解释。我认为国家传统影响政策制定是通过提供对社会秩序和工具理性的集体理解来实现的。在不同的国家里，历史造就了人们关于秩序和理性的不同观念，而各个国家的现代产业政策正是围绕着这些不同的观念建立起来的。

我的观点是通过两个简单的经验观察得出的。

第一，与过去为了组织政治生活而发展制度的情况相仿，19世纪，西方国家为组织经济生活而发展了制度。美国政体把主权置于一系列自治社区政府中，而由法院主导的联邦政府则相对羸弱。产业政策制定的经济自主权一开始置于践行积极增长职责的地方社区政府手中，而后才置于由华盛顿行使自由市场裁判权的联邦政府手中。法国政体把主权置于统领政治秩序和保持国家统一的唯一力量——中央政府手中，相应地，产业政策制定的经济自主权也属于中央政府，并遵循与组织政治生活相似的逻辑，即只有中央政府的统筹规划才能产生经济秩序并实现国家的物质目标。英国政体将主权置于精英个体身上，防止他们受其近邻、王权或国家官僚体制的侵害。产业政策力图把经济自主权置于个体公司之中，这一目标一开始通过放任这些公司自由竞争来实现，后来通过积极施以保护，使它们免遭市场和政治力量的侵害而实现。

图为吉百利（Cadbury）的一架Avonside机车将一列巧克力产品拖向伍斯特（Worcester）和伯明翰（Birmingham）运河对岸的沃特赛德（Waterside）仓库。英国吉百利公司拥有自己的铁路系统。[图源：www.birminghammail.co.uk]

大多数分析家认为，政治文化和工业文化之间的相似性是理所当然的，但我却认为，正是这种相似性包含着破译国家间政策差异的秘密。对于工业效率的不同理解起源于不同的政治生活传统。当人们进行现代工业政策的设计制定时，社会和政治秩序的组织原则被扩展和应用到了经济领域。

第二个经验观察是，国家产业战略常常被复制去处理新的问题。国家面对新的政策困境时，会围绕现存制度的原则设计新的制度。例如，那些曾经试图通过刺激价格竞争来提高效率的国家，也会运用这一战略在新的行业中试图达成效率的目标。我认为政策制定的方法之所以被重复使用，是因为国家制度为政策制定者提供了解决新问题的因果性原则，而不是简单地因为制度给决策者提供了用以重复历史的组织资源。通过研究在铁路时代最初的75年里铁路政策的复制和演化，我将探讨这些因果性原则在政策的连续性和变化中所发挥的作用。

在对理论观点展开讨论之前，我先简要地回顾一下截至19世纪末这些西方国家就产业政策方面所制定的相关战略。不同的战略之间到底有何不同，各个国家的产业战略又是如何由此获得进一步发展的呢？美国在进入20世纪时，设计出了通过克服贸易束缚和加强价格竞争来捍卫经济自由的工业政策。联邦反垄断政策就是为了防止一些行业通过限定价格和联合造成行业垄断，而那些行业监管机构的目标就是防止形成卡特尔，并保持价格竞争的活力。这些政策的形成与一种观念密不可分，即在自由市场上对公司的自然选择、优胜劣汰是增长的主要源泉。20世纪初以来，反垄断法不断被扩展和强化，并且被应用到石油、电信和计算机等行业。在诸如电力、天然气、无线电、电视和航空等行业，都有监管机构监督定价和竞争。美国强化市场机制的产业政策使人们坚信：自由竞争几乎使每一个经济部门都获得效率。

法国的情况很不相同。19世纪末，法国人设计出一套产业治理体系，此体系建立在经济生活的公共协调原则之上。法国的产业政策旨在对主要的制造和基础设施部门进行自上而下的指导，这些政策基于这样一个原则：只有国家才能防止自利的企业家和市场的非理性行为干扰经济发展。20世纪早期，国家技术官僚开始进行公私混合企业和公司国有化的实验。从20世纪50年代开始，具有标示意义的产业规划开始实施，国家技术官僚开始染指所有经济部门。五年规划设立了各个部门的目标，并授权国家来协调和处理新兴部门的崛起以及夕阳产业的衰落。技术官僚精英能够比自利的资本家和无形的市场之手更好地指导经济，法国的政策一直受到这一观念的驱使。

如果说在19世纪末，美国的政策是把掌控经济生活的权威分配给市场，法国的政策是把权威分配给技术官僚，那么英国的政策则是把权威分配给企业家的公司。在自由放任思想的庇护下，英国鼓励同业联盟，同时遏制掠夺性兼并，以保护小公司。小公司的企业家精神是增长的主要源泉的观念影响并塑造了20世纪英国的产业政策。为了应对20世纪二三十年代的经济危机，英国鼓励同业联盟以避免破产。第二次世界大战后，工党因意识形态原因而对公司进行国有化，但仍然保留了管理层不受政治干涉的独立性。在随后的几年里，英国模仿法国的工业计划，那些促进朝阳部门发展的尝试变成对濒临失败公司的救助，大大消除了市场力量对那些濒临失败公司的影响。20世纪80年代，撒切尔政府回归原路，制定了明确的政策，把经济权威还给了公司。20世纪的工业政策通过防止市场和政治的干涉而捍卫了私人的自主性，进而强化了以利润为导向的企业家精神，这种精神在19世纪就被认定为经济活力的源泉。

美国、英国和法国是如何选定这些战略的呢？大多数政治、经济以及制度主义/国家主义取向的研究都无法对此作出解释，因为这些研究把由社会建构出来的现代性原则当作是理所当然的，而这些现代性原则本身应该作为它们研究的对象。它们仅仅非常表面地看待现代世界观，这种世界观认为人类行为总是以经济效用的最大化以及为集体化的物质利益而进行政治斗争为取向。它们把工具理性看作是自然而生的。它们对不间断的社会实践活动毫无置疑，从而认为制度是客观、公正的。从实质上说，它们把现代世界观所代表的常识性理解形式化，并且把这些理解作为分析工具来解释现代性本身。结果是那些政治的、经济的、制度的及国家主义分析者们只对源于现代世界观内部的问题进行提问，而没有对那些曾经促进19世纪社会科学获得巨大发展的重大问题进行提问，这些问题事关新的社会制度和对社会现实的新理解如何产生及演进。政治分析家们试图要理解的是，为什么某个利益集团会在对某个特定政策的争夺中获得胜利，而不是试图去理解现代性如何围绕国家、阶级、种族和利益等组织集团而建构起人们的身份和行动（参见Anderson，1983；Ruggie forthcoming，Thomas and Meyer，1984；Lipset and Rokkan，1967），经济学家们试图去解释经济效率原则的无可置疑性，而不是试图去理解现代社会是如何围绕着进步这一观念而组织起来的，以及那些特殊的关于进步和效率的观念是如何产生的，正像许多经济社会学家所主张的那样（例如，Granovetter，1985；DiMaggio and Powell，1991；Zelizer，forthcoming）。制度主义/国家主义的分析家们试图厘清何种制度化的实践最适合特定政策的产生，而不是试图去理解此种实践活动是如何被赋予集体意义从而维持下去的，即实践活动是如何“成为”制度的（参见Berger and Luckmann，1966；Meyer，Boli and Thomas，1987；Scott，1992；Jepperson，1991），我在下文中称这三种取向为“现实主义者”，以区别对同一领域展开研究的社会建构主义的研究取向。我的观点是，这些不同形式的现实主义对现代背景下理性的本质缺乏清醒认识，因为它们只从表面看待社会世界，而它们本应该追问这个世界是如何变成现在这个样子的。

政治现实主义

民主政府的一个假设前提是，政策的抉择反映了社会中不同利益集团的实力较量。通过考量不同竞争集团的影响力来解释政策选择一直是政治学视角的核心。多元主义者（Truman，1951；Lowi，1969）和许多新马克思主义者（Mills，1956；Miliband，1969）的利益集团观都认为，政策制定是一个发生于相互竞争的利益集团之间的冲突过程；自由思想家和激进思想家首要的分歧在于政治角逐中的基本规则是否公平。多元主义者的观点至少可以追溯到韦伯的《经济与社会》一书，书中有关于各种各样政治团体如何兴起的讨论。新马克思主义者的观点可以追溯到《十八世纪的雾月革命》一书，它描绘了在路易·菲利浦（Louis Philippe）当政时期为夺取国家控制权而斗争的各个精英派系。这些理论的常识性前提假设——政策制定反映出竞争集团之间的力量对比影响政治学之深以至于即便是那些自封的政治学内的革命者们也认为这一前提是理所当然的。理性选择理论增加了可以通过数学模型客观评估利益这一内容；联合论者增加的内容是，由于集团利益随时而变，所以不同时刻会出现不同的派系联合。

现实主义的视角对我们洞察国家是如何从一定的政策选项中作出选择的有一定帮助，但并不适用于作比较研究。首先，它无法解释这些既定政策选项的起源（Bachrach and Baratz，1963；Lukes，1974）。不同国家几乎从来没有从同样的政策选项集中作选择，它们甚至常常从相互排斥的政策选项集中作选择，因此理解政策选项的起源是至关重要的。以铁路路线规划问题为例，英国从来没有考虑过国家规划，而法国从来不会考虑私人规划。这些选项为何没有进入政治讨论？弄清这一原因，也就理解了为何英国采用私人计划而法国采用国家计划；但是，利益集团分析家们大多忽视了政策选项是如何形成的这一问题。其次，利益集团视角无法解释为什么某一弱势利益集团在某一个国家能够赢得一个较好的政策•而比其更为强势的同类利益集团在另外一个国家却不能赢得同样好的政策。利益集团分析家们深信最强大的利益集团总能成其所愿，以至于当一个弱势集团似乎要赢得一场政策之争时，他们总会不遗余力地证明该弱势集团其实并不弱或者该集团根本就没有赢。实际上，他们是通过集团能否赢得政策之争来界定其实力的。第三，或许是最关键的一点，政治现实主义无法解释不同国家的同类利益集团为什么会相信不同的政策会符合它们的利益。美英法三国的物质境况几乎相同，但各国铁路部门倡导的政策却迥然不同。我认为，政治现实主义视角无法解释不同国家间的政策差异，原因在于它们囿于现实主义的形式，从而妨碍了它们对利益集团、需要政策解决的集体问题以及实际的政策选项是如何建构出来的等问题的追问和思考。

经济现实主义

从经济决定论者的日常对话和学术理论中所表述的观点可以看出，他们认为社会系统受塑造着制度的经济规律支配。政策制度服从经济规律，或者通过一些宏观选择过程而实现，在这一过程中那些适合的政策受到强化；要么通过一些微观过程而达成，在此过程中，个人层面的效用最大化集合成集体意义上的理性制度。无论通过哪种方式，外在的、普遍的经济规律总是主宰着世界并产生社会实践。现代经济理论就是尽最大程度挖掘这些规律的实践。它的一个核心论点是，经济现实是单一的，世界各地都服从同样的外在规律。由这一核心信条得出的推论是，制度背景并不是经济生活和经济规律的有机构成部分，这与一些经济社会学家常常主张的很不同（White，1988；Zelizer，1988），相反，制度背景被视为一系列的条件变量，其影响可以通过经济领域的一般理论预见到。透彻了解了一般理论，就可以全面理解经济行为和经济制度。

宏观选择过程学说表明，经济制度（包括政策）会朝着那些有效解决方案演进并能有效地适应新的环境因素。在有些情况下，政治家和利益团体会积极地选择那些有效的政策工具，而在另一些情况下，功能需要决定政策选择。近年来在发展研究的文献中重新复兴的工业化逻辑（logic-of-industrialization）理论认为，经济发展的每个阶段都相应地产生出了一系列特殊的相伴随的政策和经济制度。比如，亚历山大·格申克龙（Alexander Oerschenkron）在其关于“后工业化国家”的论文中宣称，一些国家采用某些积极政策来促进增长是出于应对相对落后发展状态的需要。新古典主义理论家们深信，美国强化市场作用的政策反映了普遍的经济规律，因为这些政策的实施正好与经济增长同步。他们不时预言，美国的政策模型乃各国趋同的方向。南非德（Andrew Shonfield）的现代资本主义政治经济学宣布，作为一种制度模型，法国产业规划不久就会战胜和取代自由放任主义。这些宏观选择过程学说假定，随着时间的流逝，最有效的政策制度不是由理性的国家行动者选出，就是由国际市场这只看不见的手来选出。

新制度经济学和理性选择理论是立足于微观层面来解释社会制度的。经济理论中的制度主义把那些重要的经济制度，比如产业政策，与自利行动者的效用最大化行为联系起来。对于道格拉斯·诺斯（Douglass North 1981）而言，政治统治者是通过创设能使个人收入最大化的制度来实现国家财政收入最大化的，而这也是在集体意义上有效的政策制度出现的原因。对于博弈论者和交易成本分析家来说，宏观制度是微观经济活动的外显结果，因此，其理论上的关注也就锁定在微观层次上。理性选择理论认为，从总体上来说，个体自利的政治行为将会最终导致在功利意义上妥协的政策制度的产生，这些政策制度能通过公共产品的最大化而提升效率。

事实证明，普遍经济规律塑造了社会制度这一观点已经越来越难以持续。美国继英国之后成为世界上无可匹敌的经济领袖，这似乎使人有理由相信，英美表面上自由放任的政策反映了普遍经济规律的要求。但是，国情相异的瑞典、法国和日本等国，通过完全不同的经济增长模式都取得了成功，这一事实侵蚀了上述想法的基础。如果非常不同的经济体系能够带来旗鼓相当的增长率，那么，这个世界的经济规律肯定是宽泛的而不是狭隘的，是包容的而不是排斥的。而且，如果那些促成卡特尔和使国家充当公司成功与否仲裁人的政策也能促进增长，那么那些我们认为自己了解的经济规律必然在本质上是错误的。现代社会确信超验的经济规律的存在，并付出许多努力来寻找，认为人的行为都受其支配。然而，在实践中，不同背景下的经济逻辑和行为模式相差甚远。这样的认识至少可以追溯到早期的制度主义经济学家，如凡勃伦（Thorstein Vablen 1904），他坚持经济学是一门进化的科学，因为经济模式是历史的产物，而不是完全由外力决定的。如果经济规律是受环境影响的而非超验的，如果不同的规律组合能够发挥相似的功能，我们就应该努力理解经济体系多样性的起因。

制度现实主义

政治科学中的新制度主义/国家主义视角试图回应政治学和经济学范式无法回答的问题：为什么不同国家的政策战略模式能够持续长久？他们给出的答案是，国家组织结构的惯性维系了政策战略的延续。他们与种种现实主义所主张的一样，认为社会制度，即习惯，具有和高楼大厦一样的本体论地位。社会的“结构”独立于置身其中的人类行动者而存在。这些分析家悬置了一个巨大的问题：数百万的个体是如何就现实达成足够一致的共同理解，以保证他们都有动力从事早晨起床、整理文件、拧开螺栓、做汉堡包、访问邮局等所有有助于社会制度再生产的工作（参照Sewell 1992）。现代国家制度被那些享有共同认知框架的广大民众日复一日地全面激活，因为这些民众共享的认知框架赋予了现代集体项目和日常琐事以意义。制度现实主义者不去试图解释作为习惯基础的、关于现实的共享观念是如何形成的，而通过使用诸如制度均衡、岐化作用、路径依赖、政治习得和惯性等术语使习惯获得“物的属性”。结果经常陷入同意反复：制度化的实践之所以能持续因为它们有惯性，之所以有惯性则是因为它们能持续。如果制度主义学说致力于回答制度“为什么”持续，那么它定会给出更多有用的见解（例如，Jepperson，1991；DiMaggio and Powell，1991；Meyer，Boli and Thomas，1987）。

国家的组织资源对这些观点来说是极为重要的。现有资源会支持国家采纳那些与现有政策同形的新政策，而阻止与现有政策有本质差异的政策的执行。例如，19世纪，美国联邦当局的组织资源匮乏，因此在诸多政策领域几乎不需要联邦政府协调的治理战略就出现了（Skowronek 1982）。制度主义者并不是简单地讨论哪些国家拥有更多的资源。他们认为，国家都有做一些特定事情的资源，但那些需要国家做其他种类事情的新政策往往会失败，因为这些政策超出了国家组织资源的负担能力（Skocpol and Fincgold，1982），追踪长期政策的研究发现，国家倾向于使用相似的战略解决新问题（Krasner，1978，Zysman，1983，Ikenberry，1988），而这被当作制度有着本体论意义的“物的属性”的证据。

制度主义/国家主义的现实论者宣称，国家的组织特征是政策长期连续性的关键。制度上义者没能解决的一个经验困惑是，经过150年的快速成长，民族国家已经与以往大大不同了（Tilly 1975），19世纪中期的美国，除了邮局和军队，很少有长期雇员，但经过快速成长，很快就成了拥有数百万长期雇员的组织利维坦。然而，在现代民族国家兴起和扩张的过程中，国家政策战略显示出明显的连续性。我认为，相对于国家组织资源来说，植根于社会的国家行动逻辑更多地维护了政策的连续性。事实上，国家经常会在并不具备相应组织资源的情况下创设一些新的政策工具，但国家会依据现有政策所包含的原则来制定这些新政策。

现代国家中的文化与意义

现有的公共政策理论都是为解释国家内部的政策选择而发展起来的，因此很不适于解释不同国家政策风格的巨大差异。换言之，多数理论家总是提出类似于“为什么美国在1953年通过了一个反垄断修正案，而在1962年又通过了一个不同的修正案？”这样的问题，而针对此类问题给出的答案对回答“为什么美国总是使用反垄断法来治理产业，而法国却是通过积极的国家协调？”这样的问题是没有帮助的。问题不是预言国家政策战略有多难，而是现有理论不具备预言所需的条件。美国会采用什么样的政策来治理一个新的产业呢？强化价格竞争的政策肯定是正确的答案。美国有多大可能会像法国有时候做的那样，将一个产业指定为“国家优先考虑对象”，并用公众的钱将这个产业推上垄断的地位？答案是：概率几乎为零。

如果要做这些宽泛的预测，人们并不需要了解利益群体、微观经济模式或国家组织资源。如果要猜想未来的政策会如何，人们只需把握现行政策的逻辑基础就行了，因为不同国家的政策遵循着根本不同的逻辑。比如，美国的政策是围绕着自然选择、优胜劣汰的逻辑而组织起来的，法国的政策则围绕看国家协调的逻辑，当然还存在其他类型的逻辑。这些逻辑是明显而持久的。一旦我们充分理解了这些逻辑，我们就可以立刻认识到为什么由国家进行铁路规划是典型的法国式的，而为什么国家不愿征用私人土地来修建铁路是典型的英国式的。

政策分析家没有将不同国家政策的逻辑进行理论化，原因在于，各国经济遵循不同的文化模式这一事实与现代世界观不一致，后者认为现代经济学和物理学一样，都受一个通用理论下的同一套规律所支配。产业政策和其他宏观经济制度都受这个通用理论的影响。社会科学家大多接受社会现实是一元的这样一个观念，并因此而致力于寻找超验的社会公理。民族志学者是一个例外，因为他们旨在在前现代社会中找到完全不同的、与普遍超验的经济规律不相一致的行为原则，所以他们期望找到根源于地方的实践和意义。正因为这样，民族志学者着手理解社会体系时有一个现代性的分析家所不具有的优势：他们深知前现代制度所表达的意义是一种地方的虚构。相对而言，现代性的归化者在研究现代性时会假定社会制度反映了外生的经济规律，因此他们没有把新古典主义理论这样的文化产品看作是塑造政策解决方案和个体行为的制度化的意义体系的一部分。现代性的分析者认定新古典主义理论是真的，而民族志学者并不这么看，正像他们不会相信地方本土理论关于饮酒与收成之间存在关联一样。近年来，没有遵从新古典主义路线的经济体的成功（参见Hamilton and Biggart 1988）理应会促使一些经济学家将经济理论看作是一种信仰系统，因为这些经济体的成功提醒我们，所谓的经济原则并非是普适的。然而，新古典经济学家仍然坚持捍卫他们的理论，认为没有按照市场原则组织的经济受到了那些违反自然规律的政治操纵的影响，而这些政治操纵会为它们将来的发展埋下祸根。简而言之，社会科学因解释现代性的特征而兴起，并且一开始就承担起现代性赋予的责任，即揭示普遍有效的统一的社会规律。

制度化的意义体系

我认为，如果我们遵循民族志学者的方法，并把现代社会中的制度化意义看作是地方性社会过程的产物，那么就能更好地理解公共政策。要做到这一点，就必须从现实主义的问题——“什么是社会现实的普遍而理性的规律？”——转向建构主义的问题——“那些特殊的、理性化的社会制度是怎样在具体的社会背景下产生的？”我坚信理性化的意义体系之间的差异可以解释各国政策间的区别，而且，理性从本质上讲是文化的。

从宽泛的意义上讲，当今世界上存在着几种不同类型的制度化的意义体系。为了能充分理解前现代社会的宗教意义体系如何向现代的、世俗化的理性意义体系转型，社会科学诞生了。所有的宗教意义体系都引领社会制度去服务于一个更高的权力，目的是在身后得到恩典。然而，代表更高权力和宗教伦理的各个意义体系之间有很大差异，这决定了以救赎为导向的社会实践有着非常不同的形式。同样，所有理性意义体系都引导制度为科学与效率服务，目的是通过征服自然以求增长。然而，代表理性本质和促进增长的方法的理性意义体系也是不相同的，这也决定了以进步为取向的社会实践有着明显不同的形式。结果是，尽管我们期待在显著有别的文化体系（例如，英国的世俗理性、巴西的萨满教）中找到针对共同问题而又明显不同的解决方法，但是我们也发现，即使在公认的非常相似的理性化文化体系中，人们找到的解决方案也极为不同。

实践与意义

无论在宗教社会、理性化社会、神秘化社会，还是在图腾社会，当行动被赋予了意义时就成为了习俗。也就是说，只有当行动者就其行动意图达成集体理解，行动才能成为习惯性的。行动要被付诸实践就必须要行动主体互相理解，就这一点而言，所有实践都承载着意义。通常，意义是由手段和目的之间的关系构成的，这种关系是世俗的、理所当然的，正如人们常说的“世界就是这个样子的”。人们认为集体的、有目的的手段-目的规定直接反映了现实的本质，这就使得行动者经常无法意识到意义乃是一种集体理解这一事实。艾伯特·赫希曼（Albert Hirschman）继承了卡尔·波兰尼（Karl Polanyi）的思想，他将这种层面的意义视为“默认的维度”，即“被一个群体分享的理论和看法是如此显而易见，以至于从来就没有被全面或系统地清晰表达过”（1977：69）。现代社会中，人们通常会否认任何具有明确工具性的东西同时也是文化的。

作为统一和完整的意义体系，所有文化都宣称自己能够精确地代表社会现实，并且否认其他现实存在的可能。只能存在一个上帝，或者一个神灵体系，物理学也只能有一个通用理论，经济学则只能有一套经济规律。社会科学家一旦认同了此类意义体系，就无法将理性化的制度视为意义载体。问题的根源在于缺乏反省能力。置身于文化内部，是很难看到任何文化构架自身的。西方传教士很容易将异域的意义体系仅仅看作迷信，但是他们仍然相信自己的宗教体系抓住了现实的本质。与此类似，现代性的研究者也很容易认为其他国家的社会制度是由本土的社会信仰推动的（“那些疯狂的法国社会工程师们又开始行动了”），但始终相信自己国家的世俗的、工具理性的社会制度体现了现实的“真正”本质。

为解释现代社会体系之间的明显差异，分析者们将工具理性制度和文化领域分离开来，并将社会体系的差异归因于文化。这样一来，文化一词就专门用来指那些被现代性所认可的象征性的而非工具性的制度了，如艺术、宗教、时尚和教育等（Eisenstadt，Abitol and Chazan，1987），一般来说，社会科学认为，工具性的社会制度如政府、市场、企业和科学都是非文化的。塔尔科特·帕森斯（Talcott Parsons）针对这种差异进行了规范的描述。在个体层面上，行为被类似地划分为文化的和工具的两种范畴，而没有自利倾向的行为都用文化和规范来解释（参见Elster，1989）。由于将工具理性制度从文化分析的范畴中分离了出去，这样的分析方法就导致了文化研究的枯竭”“反垄断政策是如何体现理性世界的？”这样的问题是不可能有人问的。因此，现代性的核心矛盾是：尽管所有的工具制度都宣称受同一套经济规律指引，但事实是，不同国家的工具制度中存在大量不同的文化形态。社会科学到目前为止回应这个困境的方法是，识别出少量的、导致国家制度模式和行为模式差异的“文化”制度，而不是将所有制度和行为都定义为文化，并在此基础上对理性化进行提问。然而，工具制度代表着世界上的手段和目的，就此而言，它们必然是文化的。

我的目的既不是要挑战现代世界观，也不是要为社会科学提供一种完全不同的、足以否定现代性反省能力的思考方法。我只是想指出，要全面理解工具理性文化体系之间的差别，就有必要把它们看作社会现象。从某种程度上来说，现代制度反映了以理性和科学形式而展现世界的努力，因此现代制度会因不同社会采用的不同表现形式而有所变化。

事实上，社会建构主义者在其他理性化的领域也得出了类似的结论（Bergerand Luckmann 1966）。民族国家的研究者认为，民族国家作为一种特殊的历史社会建构，曾经是理性兴起的不可缺少的部分，但作为一种社会形式，现代国家并不是一个历史必然（Thomas and Meyer，1984；Anderson，1983；Sewell，1985；Ashcraft，1986；Krasner，forthcoming）。制度经济学家（Veblen，1904；Commons，1934）和经济社会学家（White，1988；Zelizer，1988；Granovetter，1985）指出，理性化的经济行为模式是因某些确定的历史原因而兴起的，并在后来被社会建构成有效的制度。组织理论中的“新制度主义”把理性化的组织政策当成是社会建构，这与我将国家政策看作是社会建构差不多（Meyer and Rowan，1977；Zucker，1977；DiMaggio and Powell，1983；Scott，1987），建构主义的科学社会学家（Bloor，1976；Wuthnow，1987；Latour，1992）也将理性化的科学规则视作一定历史条件下的社会建构。在把主观意义的阐释作为理解理性的核心要素这一点上，我与宏观建构主义者在研究理性化的制度方面有着很类似的研究方法。

理解

绝大多数分析家假定，工具性制度的目的和手段是明晰的，因而在分析工具性制度时阐释起不到什么作用。认为工具性实践象征着什么的想法看起来是可笑的，因为它们只是在那里完成任务而已。然而，正如韦伯（Weber）指出的那样，社会学的使命就是“阐释性地理解社会行动”，而行动只有“行动着的个体赋予其行为一定的主观意义时”才存在。所有的行为都有主观意义，没有任何领域的行动会顺从无须加以分析的客观现实：“在任何情况下，意义都不可能是指客观上‘正确的’意义，也不可能指在某种超自然的意义上为‘真的’东西。”（Weber，1978：4）。换句话说，任何类型的行动都不能理解为它本身，也不能自己解释自己。只有通过领悟行动的主观目的、领悟行动者所理解的行动与目的之间的因果关系，社会科学家才能解释行动。韦伯称这个解释过程为理解（verstehen），我的目标是理解不同的理性化社会体系是如何将完全不同的社会过程与经济增长联系在一起的。

韦伯将理性实践断定为一种理想类型，这意味着理性实践总是围绕着一套普世的因果关系展开的。这样的处理方式使我们对工具理性本质的认识更加混乱。韦伯对理性的处理与他对宗教社会体系的研究形成了鲜明的对比，在宗教研究中，韦伯全面展示了宗教的复杂性和差异性。事实上，与韦伯一样，大多数早期分析家都将现代性视作一种单一的现实。

理性化的意义体系

从文化的视角来看，理性和科学是现代的灵魂，它们渗入到社会行动中并推动社会行动。规定着理性世界的运行的，不是包罗万象的精神或神秘力量，而是一系列先验的、去魅的物理和社会规律。现代社会体系的使命就是要揭示这些规律并运用它们统治世界。按照经济学家的说法，这项伟大的事业是由人们积累财富的天生愿望推动的，而评判其成功的标尺“进步”则是由商品总量的增加来衡量的。一旦以理性和科学为取向的进步开始推动人类行动，官僚制度与市场就取代教堂与君主制度而成为集体行动的核心文化场所。理性化的意义体系类似于宗教体系，将社会秩序的起源外化到普遍社会规律的表达过程之中。宗教社会体系设置了一个更高秩序（higher-order）的转世意识，该意识实际上是个体意识转世能力的具体化，而理性社会体系设置了一系列由物理和社会规律组成的更高秩序，这些规律以可预测的方式统治着世界。

现代社会的文化体系正是国绕着寻找不变的物理和社会规律组织起来的，这些规律使人类有能力以进步之名改变世界。社会科学是这个过程的有机组成部分，因为社会科学试图辨别复杂的社会习俗的功能，甚至将目的特征强加于那些明显不以积累为取向的制度身上。例如，研究规范的理性选择理论试图指出，尽管有些规范可能在个人层面上并不服务于任何目的，但它们确实是为某种更高秩序的理性服务的（参见Elster，1989），帕森斯（Parsons，1951；1971）的功能理论试图说明，现代社会中那些公认的象征性的、表面上没有什么功用的制度，事实上也有至关重要的产生社会整合、维持社会秩序的功能。因此，在现代思维中，社会生活的每一个细节都被想象为进一步推动人类财富积累使命计划的一部分。现代世界观和社会科学虽然也承认存在包括民主和平等在内的非物质维度进步，但它们通常将这些非物质维度也归入积累的范畴，比如，主张经济自由是增长的不可缺少的一部分（Bowles and Gintis，1986）。

简而言之，虽然现代社会的特质与前现代社会有着明显的不同，但现代社会并非是单一的，因为那些我们相信是从经验中“揭示出来的”社会规律和经济规律实际上是社会生活的产物。正如在宗教社会体系中，各种各样的神体现了它们所控制的社会体系的特征，社会现实的理性法则也体现了它们所统治的社会体系的特征。

理性化体系的认识论

为了追求进步，理性化的社会运用科学的认识论来追寻物理和社会世界的统—规律。在所有的理性化领域，如科学、管理、经济及公共政策领域，知识都服从这种认识论。知识由关于世界的一般法则组成，这些法则以经验事实为基础，并采用一定的因果关系的形式。这些因果关系必须是非神秘化、透明的，而且在逻辑上与现存知识是一致的，经验事实的证实过程也必须符合规定的程序。

宗教意义体系宣称拥有关于现实本质的精确实质认识，与此不同的是，理性意义体系旨在寻找一套辨认现实本质的方法，因此，理性意义体系中的基本规律是可以修正和变化的。所以，即便事实对因果关系证伪，也不会威胁到理性化的意义体系。相反，证伪能证明方法的有效性，制定认识论规则也是为了推动证伪。理性意味着知识的建构是一个积累和迭代的过程，因此，即便范式的转换无情地扫荡了某个领域里所有已被接受的知识，从怀旧主义的角度，过时的学识也会被看作只是通往启蒙之路的一个必经台阶而已。例如，我们认识到，只有在正统的宏观经济学理论的基础上才能产生出新正统的凯恩斯主义，人类必须首先相信地球是扁平的，才能继而推论出地球可能不是扁平的结论。宗教意义体系则是不可能这么轻易地经受住此类证伪的。

尽管认识论的原则在不同的理性化领域是一致的，但证明的规则却是多种多样的。自然科学是高度形式化的，它们运用的证明规则是清晰的、系统的和可经验证实的。经济学理论也是高度形式化的，但是就像在数学领域一样，它的证明规则允许单独使用逻辑来证实理论。事实上，经济学理论的证明规则偏爱逻辑甚于经验证据。当然，经济学理论也一直受到现实世界（real-world）的检验，因此目前流行的理论可能被经验事实（如经济萧条）所否证（Hall，1989）。所有理论都能由实际工作者和专业理论工作者提出并加以传播，但管理理论的特别之处在于，它们经常由单一的“有力的”案例来证明。因为管理理论被认为是外行也有认知能力进入的理论，因此实际工作者频繁地“发现”孤立的因果关系，并通过诱人的论述或流行出版物传播出去。在自然科学中，朴素的理论一般不会比小报消息流传得更远，部分原因是自然科学中的证明规则更加严苛，还有部分原因在于自然本身并不具备容纳孤立理论的足够弹性。产业政策理论的基本原则被认为是易于认知的，因此从认识论的角度看，产业政策理论更接近于管理理论，而不是科学理论；也正因为如此，即便是初学者也能够理解像反垄断或支持卡特尔等政策的逻辑，并能在常识性准则的基础上对政策加以评判。

理性化的意义——即理论——在所有这些领域都是现象学的，因为意义都是由主体间关于原因与结果的理解组成的。行动者一般是从经验中来把握意义的，不论意义是关于重力的（科学）、市场竞争的（经济学）、行政管理系统的（管理学）还是关于反垄断诉讼的（政策理论）。我们对重力特征（无处不在、无生命和并不神秘）的初步了解，并非来源于高中的物理课本，而是源于我们的生活经验我们身边的每一个人都能体会到重力的这些特点。同样，美国人认为反垄断诉讼可以强化产生宏观经济效率的自然选择机制，但这一知识也并不是从高中的公民课上学来的，而是源于他们每一天的生活经验——他们身边的每个人都知道反垄断政策有这样的目的。很多的现代理解都是通过这种被动的社会建构方式产生的，在这样的社会建构中，自然规律、经济规律等被反映在行动规则中，并被进一步内化进个人的认知结构。说这些规律是社会建构的产物，实际上就是说它们只是现实的陈述（representations），而非现实本身。相对于重力本身，重力定律体现了一种文化形式，该形式代表和解释了一种被称为“重力”的东西。

从文化角度研究政策的词汇

以文化（制度化的手段-目的形式）作为研究政策的焦点，这种方法需要一些新的词汇。

产业文化

产业文化是指各国产业组织和经济行为的制度化原则（Dyson，1983），作为文化，它们包括实践及与之相关的意义。人们曾用比喻、框架、意识形态、世界观、象征、集体无意识、习惯、集体陈述、工具箱和知识等术语来指涉文化的意义方面。我认为，意义与围绕着意义而建构的实践是不可分割的，因此我用“产业文化”一词同时指意义和实践两个方面。作为理性化文化，产业文化也有着其他理性化体系的特征。它们由不同层次的行动编织在一起，并与这些不同的层次保持一致。它们围绕有着常识一样实用价值的公认逻辑而组织起来，并常常以自然规律为仿效对象——就像玛丽·道格拉斯（Mary Douglas 1986）在更一般的意义上讨论的理性化制度一样——如果认为自然选择会影响理性，个体、组织和公共政策层面上的习惯就会遵从选择过程。

产业政策范式

产业政策范式是政策行动的制度化原则，它们起着强化产业文化的作用。用彼得·霍尔（Peter Hall 1922）的话来说，一个政策范式就像一个完全形态，“它构造了政策制定者看待世界的特定方式，并规定了他们的角色”。政策范式既包括以政策实施为形式的实践，也包括体现为政府行动原则的手段目的设定。政策范式来强化产业文化，是通过在经济行动者中间创造和维持一定的行为模式，并用符号确认这些行为模式的有效性来实现的。例如，美国的反垄断政策既鼓励企业间的价格竞争，也将市场竞争确认为宏观经济效率的源泉。

讨论

伴随着现代性的兴起，政治秩序的核心使命也从对领土和人民的征服与镇压，转变成征服和战胜自然以谋求经济增长。过去，以垄断暴力来保障军事胜利和社会秩序是政治结构建设的目标（Hintze 1975），现在则被经济扩张的目标所代替。不论政治伦理如何不同，从共和的到帝制的、再到神权的，现代民族国家都会一心一意地追求经济增长。帝国和政权的存亡也很快就变成由国民生产总值（GNP）的增长水平而决定。

在现代化过程中，曾经影响过政治秩序的各项制度，从目的论的角度被重新解释成经济秩序和进步的手段。这种事情随处可见，但是没有比英国更加鲜明的例子了：英国政治传统的兴起有很多历史和其他原因，但可以肯定的是，它的兴起并不是为了使国民生产总值最大化，然而，亚当·斯密（Adam Smith）仍然宣称英国政治传统乃英国经济繁荣的最终原因。任何国家只要认为本国经济是成功的，就会将经济的成功归因于其特殊的政治秩序。

现代的产业战略日益呈现出其所在国家的政治制度的特征，不仅是因为民族国家将现存的政府特色重新解释为经济增长的战略，而且还因为它们采用政治文化中一般的手段-目的形式来设计经济制度。政治文化塑造新的产业与经济战略，最主要是通过决定国家能认识到哪些经济与产业问题，并通过限制国家所能提出的解决这些问题的方案来实现的。

首先，政治文化会影响国家把什么样的事件和实践视为是有问题的——国家能够意识到哪些问题。每一种政治文化都是围绕着两个方面的工作组织起来的，一是支持某些对社会秩序起着建设作用的实践类型，二是压制那些对社会秩序起着破坏作用的实践类型。例如，美国和英国的政治制度倾向于强化社区和个人的主权，并防止政治权力向中央政府集中。在新兴的产业经济领域，这些国家认为，社区和个人的经济自主权是构建整体经济秩序所必需的，因此防止经济权力集中到国家和私有企业手中是必要之举。在法国，政治结构的设计取向是通过集中权威来实现社会秩序，相应地，经济权威的集中也被认为是实现经济秩序的一种手段；正因如此，法国会特许组建在国家严密监督下运行的巨型区域铁路寡头。

图为法国阿尔斯通公司，是全球轨道交通、电力设备和电力传输基础设施领域的领先企业，以创新环保的技术而闻名。2020年2月，阿尔斯通正式收购庞巴迪的轨道交通设备子公司庞巴迪运输公司，轨交行业寡头竞争趋势更加明确。[图源：www.sohu.com]

一旦需要公共解决方案的集体问题得到了确认，国家就会开始制定政策。在铁路发展史上，这些国家所确认的问题类型是完全不同的。英国把产业集中看作是国家必须采取行动解决的问题；法国却把产业的集中和协作不足当作需要国家解决的问题。国家对产业问题的争论反映了国家对政治问题的争论，这也决定了国家采取政策行动的领域。政治文化还会影响到哪些政策效果会被看作是有问题的，以及哪些政策应该得到调整。例如，美国会将价格趋同解释为诱导竞争的政策的失败，而英国则将其解读为稳定产业发展政策的成功，因此美国会采取行动结束价格趋同的局面，而英国则会听之任之。

其次，政治文化中包含的因果关系会影响到国家能够构想出何种产业政策战略——对解决方案的构思产生影响。例如，在法国，政治秩序是通过军队专制主义和中央集权控制来实现的；在英国，政治秩序则是通过使地方精英的自治权最大化来实现的，他们以追求自身利益的方式来增加公共产品。结果，当法国人意识到产业秩序存在问题时，他们首先想到的解决方案是考虑如何加强中央政府的控制能力；而当英国人认识到产业秩序的问题时，他们想到的方案则是如何促使经济主体的私人利益与集体利益保持一致。总之，在这些国家，维持政治秩序的因果机制会被复制到经济领域，用来实现经济秩序与经济增长。

当解决产业问题的方案被用来解决新问题时，这些解决方案就被社会建构成是有效的。例如，新英格兰各州首先设置了有裁决权的调节机构，以此来控制那些对公众利益十分重要的行业中的企业的行为。很快，其他州也采用了同样的解决方案，后来，联邦政府模仿这些州立机构设立了州际商业委员会（ICC）。在1825年到1850年间，英国在多个产业部门中设置了监察员制度，用以解决这些产业部门的问题，铁路行业也在其中。这样的复制过程促进了产业秩序和理性的一般原则的清晰化，从而国家不断从现有的政策中提炼这些原则，并运用这些原则来设计解决新问题的政策方案。

产业的政策解决方案会随着时间的流逝而改变，或者是因为政策产生了意想不到的结果，如美国的铁路补助资金被盗用；或者是因为经验事实证明了政策包含的因果逻辑假定是错误的，如英国通过宣传意外事故而提高安全度的政策被证明是失败的。当上述情况发生后，国家都会制定新的政策战略。然而，一旦某种政策及其因果假定被制度化，这种政策就会成为影响未来政策制定的独立因素。英国在决定采用产业治理的监察员模式之前也曾犹豫不决，并最终选择了一种更具干预色彩的解决方案，但监察员模式在其最鼎盛时期曾被用于几乎所有的产业领域。在选定由联邦政府加强价格竞争之前，美国也曾尝试过由州和地方政府来积极推动产业发展的政策，但是一旦加强价格竞争战略建立起来以后，价格竞争就渗入到所有经济部门的治理政策之中。

我认为，一般来说，文化影响了各个国家理解问题及作出回应的方式，尤其是政治文化的特征影响了产业政策战略的最初形成。这一过程具有历史复杂性，也是不确定的，因为每个国家都有可能采用其他的政策路径，但在整个铁路政策史上，政治文化的影响是清晰可辨的。在每个国家里发生的细节将在以后的章节讨论，此处只是简单概括一下产业政策的范式是如何形成的。有必要指出的是，首先，铁路政策战略与许多其他产业政策战略是并行发展的。我之所以选择铁路产业进行分析，是因为它在现代产业政策范式成形之前就已经出现了，还因为铁路政策的演变与1825年到1900年间的总体政策范式的形成是并行的，也因为铁路产业的重要性保证了政策制定者会形成大量的、可供一个世纪后甚至更远的将来进行分析的资料。

政治文化

我的整个论点是从政治文化开始的。到1825年，美、英、法三国都已经形成了清晰的政治文化，包括实践及其意义。当意识形态的原则被用来支持政治实践的时候，由于一定历史原因而兴起的政治实践就获得了意义，这样一来，现有的国家特征就被社会建构成政治秩序的有机组成部分。在每一个国家里，这种国家特征都象征着达到政治秩序的特定的积极手段，而公民则认为这些手段是能够达成政治秩序的唯一方式。同样，每一个国家也都会指定一些威胁秩序的邪恶行径。在美国，宪法的制定者开始将在辽阔的、缺乏整合的殖民地形成的自治原则，清晰地表述为一种民主治理理论，并试图使其正式化。因而，社区主权成为政治秩序的源泉。在法国，君主主义者和共和主义者一样，都赞扬法国政府的中央集权制度，认为这是法国政治秩序的品牌；他们进一步将中央集权发展成一套同时适用于君主制度和民主制度的政治哲学。对法国来说，民主需要一个强有力的中央政府，以防止可能在公民生活中代替共和政体的中间群体出现。因此，国家主权是政治秩序的源泉。英国革命支持了君主立宪制的政府模式，在这一模式下，每位领主都统治着自己的领地。英国的政治哲学家把这个结构提升为最低纲领派政府理论的实例，并将其视为政治秩序和自由的基础。个体主权成为政治秩序的源泉。

政治秩序的核心逻辑渗透到所有的国家制度之中。在以后的几章中，我将分别讨论各国的多种国家特征（如公共权威的核心、权力的集中度、立法系统的性质、官员和公共专家系统、公共财政能力）是如何体现这些单一逻辑的。

新兴的产业文化

铁路产业中的国家产业战略的成长，是试图解决在四个功能领域认识到的问题的结果。这四个功能领域是规划、融资、技术与管理协调、定价与竞争。在每一个国家的产业领域里，新的产业政策都会复制从前建构出来的有助于政治秩序的过程和实践；反过来，产业政策也会阻止对政治秩序有破坏性作用的过程与实践。在设计推动经济增长的产业政策的过程中，这些国家发展出来的产业理性方面的文化建构与它们的政治秩序的建构是同质的。政策制定者们是用他们所熟悉的世界给他们提供的社会组织原则来建构产业制度的。

美国

在美国，社区自治是政治秩序的基本要素，而政治权威向中央的集中则是有破坏作用的。早期的铁路政策的特征是地方政府的积极活动主义。那时候，路线规划直接受到州政府和地方政府的影响，它们努力赢得铁路服务的目的是要推动当地的经济增长。政府通过向私营机构提供土地和资金来鼓励铁路建设。铁路融资也由州和地方政府主导，它们使用各种财政奖励措施刺激铁路建设。联邦政府曾轻率地使用公共财政投资横贯美洲大陆的铁路线，但不久，贪污腐败问题终结了联邦、州及地方政府的积极活动主义。美国和欧洲的铁路运行都需要考虑怎样才能在轨距、时区、安全运行和列车时刻表等领域进行技术和管理方面的协调。美国政府坚决拒绝干涉铁路运行，政府将这些问题交给铁路的私有业主处理。最后，关于定价和竞争问题，美国各州和联邦政府一开始是允许铁路业者自行定价的，但后来随着少数业者对铁路产业的控制越来越集中，政府才不得不制定政策，推动价格竞争，以遏制经济权力的过分集中，捍卫美国的经济自由。加强市场机制采用了由州和联邦政府监管的形式，目的是为了预防价格歧视、价格固定、卡特尔化以及曾经被大的铁路公司用来限制交易的种种实践。到19世纪末，美国的国家政策已经倾向于采取强化市场机制的措施来确保经济自由和经济增长，同时防止国家采用其他形式干涉经济生活。

法国

在法国，中央政府对各种社会力量的协调是政治秩序的基本要素，而过度的私有化则是政治秩序的破坏力量。很多法国人都期望能将铁路行业收归国有，但是财政约束使这个想法无法实现。作为一种替代，政府最终采用了对铁路产业进行严密监管的方式。法国意识到铁路的重要性后，中央政府的官僚机构就获得了规划铁路网络的权威资格。国家工程师们断然拒绝地方势力和铁路公司参与铁路路线的制定，因为他们认为地方势力和铁路公司的介入会构成对整个国家铁路设计的潜在威胁。铁路发展所需的资金由中央政府来协调，全部土地和大部分的资金都由中央政府负责提供。为了吸引建设投资，政府担保给私人资本提供回报分红；在困难时期，政府会亲自接管铁路建设，以确保工程顺利进行。运行和建设标准也完全由政府官僚机构控制，它们决定收费标准、规定经营程序、设立建设细则、修建桥梁和隧道以及指定车厢规格。法国的价格和竞争政策是独一无二的，政府强制合并了一些早期的独立线路，用来建立六个私有的区域性垄断公司。通过建立垄断和制定价格，法国政府防止了铁路行业的竞争。总的来看，法国的铁路政策倾向于由中央综合调控铁路产业，并防止私营的自利的铁路企业破坏铁路网络的和谐与效率。

英国

在英国，个体的政治自治是政治秩序的基本因素，而由政府或其他私人行动者占据支配地位则是政治秩序的破坏力量。英国的政策与法国的政策完全不同。铁路规划完全交给了私有投资商。除了保护土地所有者免受不必要的政府征用外，无论是地方政府还是中央政府都不会干涉私人规划。铁路投资也完全是私人的，议会从未听到过为铁路建设提供公共财政援助的任何提议。一般来说，运行程序和建设标准也交由铁路公司决定，但政府确实也曾干预公共安全管理和第三等级乘客的票价，目的是保护英国自治公民不因过强的资本主义的无节制行为而受到伤害。英国的价格与竞争政策的目标是，保护公司免受强大的政治权威的干涉（如政府无端干涉铁路事务）和免受强大的经济权威（如巨大的掠夺性的铁路公司）的干涉。竞争政策则采取公共干预的方式来预防企业兼并（目的是保证小企业的自治）和鼓励组织卡特尔（目的是稳定有创业精神的公司）。可以看出，英国的产业政策明显不同于美国的产业政策。英国议会试图把对铁路产业的控制置于个体手中，为了这个目的，议会破坏了市场竞争机制以维护公司的生存。简单地说，英国产业政策的目标是要保护公司而不是保护市场竞争。

图为1907年旧明信片上的英国大干线铁路标准客运火车。[图源：www.fortunapost.com]

从上面的叙述中可以看出，每个国家在产业领域设计的产业政策都用来在政治秩序的创建中发挥作用。在本章中我的野心是有限的。我希望已经演示了还需继续挖掘的政策制定中的同质性（isomorphism），还想指出，一方面，考虑到人类已经发明的制度安排的多样性，这种同质性是相当令人惊讶的，另一方面，目前流行的所有理论范式都无法对它作出令人满意的解释。为了与其他人的论点区分开来，本章我显得有点过于好辩。我并不是说，政治、经济和制度在现代世界无足轻重。相反，我认为，比起现实主义理论所承认的，这些领域中的问题要严重得多。经济学理论虽然指出了很有价值的一点，即存在着界定理性行为的限制条件，但现实世界的证据似乎推翻了认为一套规则可以统辖所有经济体系的元理论假设。因此，那些研究不同的系统逻辑因何而异、从何而来这样的棘手问题的经济分析家可能会提供更多的真知灼见。政治分析家研究群体之间的斗争无疑是正确的，但是他们倾向于将特殊群体的存在及这些群体如何看待他们的自身利益当成是理所当然的。因此，那些研究利益群体如何产生及这些群体如何形成自己的利益偏好的政治分析家可能能够回答更根本的问题。制度主义/国家主义分析学家正确地指出了制度会随时间流逝而不断自我复制，但他们倾向于回避像现实的制度化建构是如何形成的以及它们如何影响政策制定这样的困难问题，这一倾向是令人恼火的。在本章的有限空间里，我还没能真正开始探寻制度化的文化意义在这三个领域（政治学、经济学及制度主义）中的作用。接下来，我希望提供一些证据用以说明意义的作用在政策研究中一直被低估了。

结论

总之，具有显著英、美、法政体特征的文化因果设定使得这三个国家的现代产业政策战略也具有各自不同的特色。当民族国家开始从现存国家制度中解读出理性，并认为这些制度的存在是为了推进现代的进步计划时，当行动者运用现有制度中的因果逻辑去解决产业组织的新问题时，文化中的因果假定就开始刻画现代产业政策了。本章概述了这三个国家的早期政治文化，指出了三个国家的产业文化与其政治文化也是沿着相似的路线发展的，但这种平行发展决不是机械的。在每一个国家，国家产业政策范式的发展都是一个跌宕起伏的进化过程，都要经历许多不成功的开始、创新、失误及范式转变。直到今天，政策范式都没有停止进化的脚步，它们继续被国内和国际的不同效率观念塑造着。早期的政治文化绝不能完全决定今天的政策范式，但今天政策范式的演进会受到国家已经形成的关于秩序和效率观念的制约。在下面的章节中，我希望能够向读者表明，经济效率和理性的核心原则——关于资本主义和现代社会如何运作的核心观念——是一定社会和历史力量共同作用的产物，而不是超社会的（extra-societal）经济规则的产物。

*本文选自弗兰克·道宾《打造产业政策》，张网成、张海东译，上海人民出版社，2008年。为阅读及排版便利起见，删除了注释和附表，敬请需要的读者参阅原文。

**封面图为1868年修建中央太平洋铁路的现场。中央太平洋铁路与联合太平洋铁路接轨，使得美国本土东西海岸之间实现了一线连通。[图源：zhuanlan.zhihu.com]

〇编辑：孤星    〇排版：谨行

〇审核：连翘 / 谨行

【鸣谢】

专题策划人：于恒（南京大学社会学系博士生，研究方向为经济社会学）

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