刘爽、朱宇、郑澜 | 全球人口干预与“新的中国选择”：超越“全面两孩”政策的思考

刘爽（左图），中国人民大学人口与发展研究中心副主任、人口学系教授，任职三十余年。研究方向包括人口与社会发展、公共政策和人口管理、社会性别研究、政策和项目评估、婚姻与家庭。专著《中国的出生性别比与性别偏好》获省部级一等奖，《全球人口管理：从理论到实践》获省部级三等奖，另发表学术论文数十篇。[图源：ssps.ruc.edu.cn]

朱宇（中图），现就职于中国人民人寿保险股份有限公司战略规划部。硕士毕业于英国伦敦政治经济学院，研究方向为中国第二次人口红利。博士毕业于中国人民大学社会与人口学院人口学专业，研究方向为人口与经济、家庭金融模式、人口老龄化。[图源：作者本人提供]

郑澜（右图），硕士毕业于中国人民大学社会与人口学院人口系，现为北京行政学院北京市市情研究中心助理研究员。[图源：“人口青专会”微信公众号]

内容提要

文章基于全球视角，利用联合国等机构发布的人口政策及生殖健康/计划生育数据，阐述国际社会人口调控与政策干预的总体变化趋势及特点，并在此基础上对未来中国计划生育的改革发展进行了思考，发现：近30多年来，在人口增长、生育水平、老龄化、生殖健康/计划生育以及国内乡-城迁移等人口政策的各个领域，全球采取不干预立场的国家数量和比例均在大幅下降，人口干预是世界性的时代潮流。全球超过90%的国家或地区都在践行计划生育，展现出这项实践的普适性、包容性和强大生命力。生殖健康促进极大地丰富和拓展了传统计划生育实践。建议中国的计划生育在人口政策等基本概念的区分、整合服务、“外围”政策支撑以及发挥社会组织“实体性”作用等方面推进改革创新。

2016年伊始，“全面两孩”政策落地实施。新政策一经公布，立刻引起了全社会的广泛关注和高度重视，并迅速成为国内学术界的一个研究“热点”。不分城乡、地区和人群的“全面两孩”政策不仅将对中国未来的人口发展产生长远、深刻的影响，而且也标志着中国的计划生育实践进入了一个崭新历史时期，具有“划时代”的意义。

“全面两孩”政策研究对加深了解和认知一项公共政策的制定、实施及其后果有着重要且积极的作用。特别是与以往的生育政策变化相比，本次政策调整过程中对家庭和女性的关注、对生育配套服务的强调、对完善政策法规的重视等等都是空前的，反映出重大的历史进步。但在聚焦这一政策的同时，有必要站得更高、看得更远一些。因为“全面两孩”政策的实施不是孤立的，它是数十年中国计划生育定向历程中的一个“环节”，是现代中国人口转变内在作用机制的一个时代“节点”。它最重要的意义并不在政策本身，而是标志着中国的人口发展和计划生育实践进入了一个崭新的时代，这是全球人口发展与干预背景下新的“中国选择”。

2015年12月21日上午，十二届全国人大常委会第十八次会议初次审议了《人口与计划生育法修正案（草案）》。草案提出，修正案将自2016年1月1日起施行，由此独生子女政策正式宣告终结。[图源：xing73.com]

1    文献回顾

仅在短短的一年时间中，有关“全面两孩”政策的研究已硕果累累。概括地看，这些成果主要从4个方面展开：（1）从数量、结构等人口发展本身阐述新政策可能带来的宏观人口影响；（2）从微观家庭层面探讨孩子的生与养、妇女的工作与家庭平衡等问题；（3）从公共服务的视角分析新政策所需要的配套支持措施；（4）跨学科、从更宽泛的角度诠释“全面两孩”政策可能产生的社会经济效应。

在宏观层面，不少学者的研究聚焦于“全面两孩”政策可能带来的有利和不利影响。认为这一政策有利于人口年龄结构的改善，包括使少年儿童人口规模和比例得到提升，劳动年龄人口规模的减少趋势逐渐逆转，人口老龄化有一定程度的减轻，对促进出生人口性别比平衡发挥积极的作用（翟振武、李龙、陈佳鞠，2016；黄匡时、张许颖，2016；李桂芝等，2016；《天津经济》课题组，2016）；但同时新政策也会加速“人口红利”的消减，未来60年老年人口规模已成定局，其对缓解人口老龄化的作用有限，在一定时期内人口抚养负担还会加大（翟振武等，2016；孟令国等，2016）。

在微观层面，有学者提出：这一政策将对家庭养老产生增强作用，有利于家庭结构的改善，规避独生子女死亡伤残对家庭养老带来的风险，促进社会和谐、稳定（桂世勋，2016；《天津经济》课题组，2016）；“助力家庭社会转型、调整和发展”（王翔，2016）。但也有研究者指出，“全面两孩”政策“将会给女性健康、就业、家庭经济、家庭关系、抚幼等带来负面影响”，诸如避孕节育取环复通的困难、孕育过程的复杂、缩短女性就业时间、家庭更大经济压力、家务劳动负担加重、代际在生育观念上的差异导致家庭矛盾等等（王毅平，2016），以及可能加剧对女性的“就业歧视”（谢樱，2014）。

一些学者特别关注新政策对国家经济发展的影响。提出：“全面两孩”政策将带动消费需求、刺激投资、增加就业（《天津经济》课题组，2016）；“助推经济发展”、“推动供给侧改革”（王翔，2016）；在短期内，适度增加的出生人口规模将对婴幼儿市场、住房、教育等消费领域带来积极影响；长期来看，则会增加劳动力供给（王军、张央、高凌斐，2016）。

尽管对“全面两孩”政策实施持充分肯定立场的学者占据主流，但对于未来的生育政策走向仍存在不同观点。有学者对短期内全面放开生育表达了明确的反对意见，认为“人口老龄化和育龄妇女缺乏生育意愿是社会文明进步的标志”、过早“全面放开生育将导致人口整体素质下降、家庭矛盾增加、幸福感降低”，而“指望政府像西方发达国家一样奖励生育不现实”，老龄化并不可怕且中国的老龄化也没有那么严重等（万安培，2016）。但也有学者强调“从独生子女到二胎再到鼓励生育—全面放开生育政策应提到议事日程”（孙松滨，2016）。

杨成钢（2015）在观察了近期围绕生育政策调整展开的讨论后，认为就中国人口政策而言，最需要讨论和反思的不是技术层面的问题、而是价值理念问题，这恰恰是一切社会政策的“根本方向”。万鑫（2016）则从政策构建的角度，提出“中国需要建立以社会政策和社会福利制度为基础的新型人口政策。要从单一人口政策向宏观社会经济政策引导转化，要将人口政策置于社会政策和社会福利制度之中，结合就业、卫生、教育、社会保障、环境保护、社会福利等各个方面，来妥善解决人口问题，改善人口结构和提高人口素质。”

上述研究给我们重要启示，但仍有局限。特别是迄今仍缺乏基于全球视角对中国人口发展、人口政策和计划生育的认知与思考。尽管多年来围绕着控制人口增长，我国的生育政策和计划生育实践显现国别特色，但中国的人口干预是世界各国人口共同行动的一部分、也是全球范围内的社会实践。超越中国的特殊性，从全球视角审视我国的人口发展、人口干预（政策）与计划生育实践，不仅必要而且十分重要。正基于此，笔者认为：在如此重要的历史转折时期，有必要瞻前顾后、顾近谋远。与分析“全面两孩”政策同样重要、甚至更为重要的是对中国未来人口调控和计划生育走向的思考。这是超越“全面两孩”政策对计划生育改革、发展的思考，是对更宽泛意义上人口政策的思考。当然，这种思考本身极具挑战，非个人能力所及。故本文所做的努力旨在抛砖引玉，期待能够引起学界、同仁对中国人口政策和计划生育未来更大的关注。

自1978年“独生子女政策”以始，中国的计划生育政策有过多次变动。推行以来，中国一直持续关注开展情况与收效。2010年前后，开始较大规模鼓励二孩生育意愿的研究。至2013年推出“单独二孩”，出生率上涨幅度并不理想。本文发于2016年的“全面二孩”政策之后。至2021年第七次人口普查后，又推出“三孩政策”。配图为1975年吉林省卫生和计划生育委员会制作的宣传图。[图源：whatsonweibo.com]

2    人口干预和调控是全球性的时代潮流

当今世界是一个人口发展、变化多元化的世界，不同地区的人口走向各异。发达国家的人口增长极其缓慢、甚至出现负增长，受困于人口老龄化、高龄化和劳动力不足；发展中国家有的人口出生率仍高企，力图减慢人口增速；也有的已成为世界上生育水平最低的国家。

尽管不同国家面临不同的人口态势、担忧不同的人口问题，但关注并干预人口发展却是一个日益共同的选择。这一选择以政府对人口的看法和人口政策为标志，大体起始于20世纪五、六十年代，并在20世纪90年代达到了新的历史高度。其中一个重要的证据就是，在1974～1994年两次世界人口大会间的20年中，全球就有近50个发展中国家明确制定了人口政策。这些政策有的是单独发布，有的则纳入了国家长期发展规划（于学军、郭维明，2000）。

由于各个国家的人口形态不同，国家体制和社会结构各异，因此政府解决人口问题的立场和具体做法并不相同，人口政策呈现出不同的特点。包括迄今为止国际社会对人口政策的内涵也缺乏统一的界定。整体而言，对人口政策有广义和狭义之分。前者涵盖人口的规模及其增长、人口结构、人口分布、生育、死亡与健康促进、迁移等多个维度，后者则主要聚焦在人口增长及生育调控上。

联合国高度关注世界各国政府的人口立场、关注各国人口政策的制定与实施，利用多种信息渠道和专门调查，分别从人口规模与增长、人口年龄结构、生育、生殖健康与计划生育、健康与死亡率、空间分布和国内、国际迁移等多个方面，收集并提供了1976年以来世界各大地区及各国（地区）人口政策的概况及其变化，为我们在更广阔的视野中认知人口政策提供了可能和机会。

2.1    政府对人口增长采取政策干预的国家

数量日益增多

表1是1976～2013年间世界各国（地区）政府对人口增长采取不同政策立场的数量及其构成情况。从中可以看到：2013年，全球有78%的国家（地区）政府都对本国的人口增长状况有不同方式和程度的干预；其中37%的国家（地区）政府采取的是降低人口增长率的政策，在全球国家（地区）总数中占比最高；另有20%的政府采取的是提高人口增长率的政策，21%的国家（地区）政府采取保持现有人口增长速度的政策。

纵向观察1976年以来全球各国（地区）政府对本国（地区）人口增长的政策态度，秉持提高人口增长率、降低人口增长率和保持现有人口增长率政策立场的国家（地区）数及其占比都在不同程度地增加，唯有采取不干预人口增长政策的国家（地区）数在大幅减少，其所占比例已从1976年的55%下降到2013年的22%。

由于人口增长态势不同，较发达地区和欠发达地区各国政府对人口增长采取的政策立场差别显著。其中，发达国家的主流是想提高或保持现有的人口增长率，而发展中国家则主要是力图控制人口增长。但值得关注的是，两类地区在人口增长政策上却表现出一个共同点，就是对本国（地区）人口增长采取不干预政策的政府比例30多年来均在急剧降低（见图1）。除北美和大洋洲对人口增长政府不干预的比例相对稳定外，其余地区展现出同样的变化趋势。

2.2    各国对人口生育行为的干预不断增强

由于世界各国的妇女生育水平相差悬殊，生育水平的高低对国家发展的影响也各不相同，各国政府相应采取了不同的生育调整政策。2013年，全世界想要降低生育水平的国家（地区）数最多，占比达到43%，这些国家（地区）全部都是发展中国家（地区）；政府采取提高生育水平政策的国家（地区）占27%，其中既有发达国家、也有发展中国家。与各国政府对人口增长的政策立场类似，无论是发达国家或者发展中国家，对生育水平视而不见、不采取任何干预措施的国家数及其所占比例，在20世纪70年代中期以来均是显著减少或降低（见图2）；其中：发达国家（地区）整体是从59%降到16%、发展中国家（地区）是从50%降到12%，最不发达国家更是从79%跌落到2%。

2.3    放缓从农村向城市的迁移是世界上大多数政府的意愿

根据联合国的统计，2013年世界上只有约10%的国家（地区）对本国的人口分布状况表示满意；想要明显改变人口分布的有118个国家（地区），它们占全球国家（地区）总数的60%；其余国家（地区）改变人口分布的政府意愿没有那么强烈，但仍期望有所改变。

表2显示：在1976～2013年的30多年间，全世界想要放缓国内人口乡-城迁移的国家（地区）始终占据主流，且数量和占比均增幅极大。发达国家（地区）和发展中国家（地区）对待国内乡-城人口迁移的政策立场高度一致。不仅采取增加或保持国内人口乡-城迁移政策的国家（地区）数量及占比均极小，而且都是实行“降低”（放缓）乡-城人口迁移政策的国家（地区）数居多、采取“不干预”政策的国家（地区）数30多年来明显减少，只是发展中国家（地区）的整体变化更为剧烈一些。世界大多数国家（地区）政府对乡-城人口迁移的政策态度，从另一个侧面验证了对人口的干预是大多数政府的共同立场。需要指出的是，在全球人口城市化进程不断推进的背景下，大多数国家（地区）、特别是发展中国家（地区）的政府对国内乡-城人口迁移想要“减少”或“延缓”的政策态度似乎有些“令人意外”，但这恰恰反映了因为快速城市化导致的城市人口大量聚集、农村人口减少给城乡发展带来的某些问题，包括城市地区的环境恶化、交通拥堵、贫民窟现象、基础设施不足，以及农村地区年轻劳动力流失、更高的人口老龄化程度，等等。各国（地区）政府对乡-城人口迁移的政策态度反映了他们期望能够引导人口迁移并使城市化带来的负面影响最小的政策立场，这被强调为政府需要制定“有预见性”的政策和策略（Population Division of Department of Economic & Social Affairs，UN；2013）。

贯穿本文的“乡-城”用语在人口相关官方文件和学术研究中较为少见，一般用“城乡”一词。城乡的差异与流通是中国人口政策一大重点，所谓的流动人口是在中国户籍制度条件下的一个概念，指离开了户籍所在地到其他地方居住的人口。中国现行的户籍制度尽管目前处于半开放状态，且近年国家积极寻求改革，不过目前仍在实行，为理解人口流动的关键。配图为其中一位编者在家附近拍到的计划生育宣传标语，与上方“中国梦”系列的宣传形成鲜明对比。

3    中国计划生育的未来发展

与世界各国（地区）政府的人口政策立场相比，计划生育（family planning）在全球是更具广泛性、更有包容性、影响力也更大的社会实践活动。根据联合国人口司提供的数据，2013年在全球被统计的197个国家（地区）中，政府表示直接支持“计划生育”的有160个国家（地区），占到总数的81.2%；另外还有20个国家（地区）的政府表示间接支持“计划生育”，它们占到总数的10.2%（Population Division of Department of Economic & Social Affairs，UN；2014）。也就是说，目前全世界有超过90%的国家（地区）的政府都支持并参与计划生育实践，而在20世纪中叶国际计生联（IPPF）刚成立时，仅有8个国家（地区）参加这项实践。如今，支持计划生育已成为世界各国的共同选择，显现出这一社会实践的强大生命力。

Family Planning直译是“家庭计划”，原本强调的是夫妇双方根据其意愿和家庭利益对生育做出决策与选择。与之相适应发展起来的计划生育实践主要是从社会的角度为夫妇提供有关避孕、节育、怀孕、生育等信息、咨询和服务，帮助他们在健康、福利和责任的框架中实现其生育意愿（刘爽，2004）。正是由于计划生育本身并没有对是否限制家庭生育或控制人口增长做出倾向性的规定，所以世界上无论是想要控制人口增长还是力图刺激人口增长、拟或满意现有人口增速的国家（地区），都有参与计划生育实践的社会需求和作为空间。随着社会发展和现代计划生育的不断深入，计划生育无论是内涵还是外延，都已超出了它最初的本意和范围。特别是1994年国际人发大会提出的“生殖健康”理念，极大地提升和拓展了传统计划生育信息、咨询和服务的内涵。随着计划生育越来越多地作为某些国家（地区）、特别是发展中国家促进人口与经济社会、资源环境协调发展的政策依托，它具有了更广泛、积极的社会发展意义。 

国际人发大会，全称国际人口与发展大会（International Conference on Population and Development，简称ICPD），又称国际人口与发展会议。会议于1994年首次在开罗召开，即下文提及的“1994年国际人发大会”，此后每年召开一次。当时179个国家通过了一项颇具革命意义的《国际人口与发展会议行动纲领》（Programme of Action of the International Conference on Population and Development），并呼吁将妇女生育健康和权利置于国家和国际发展努力的中心。[图源：pgaction.org]

3.1    促进生殖健康已成为世界各国的

共同实践

“生殖健康”是1994年国际人发大会的核心议题之一，实现“普遍享有生殖健康”更成为21世纪初全球千年发展目标的一部分。“生殖健康”强调“以人为中心”，它的内涵不仅包括以避孕节育为核心的计划生育，而且涉及到母婴保健、安全流产、对性传播疾病和生殖系统疾病的预防与治疗、性健康等；甚至还包括了反对针对女性的性暴力。因此，生殖健康既反映了人类最基本的社会需求，也体现着人的基本权利，对消除贫困、发展教育、改善生活质量、提高生产能力以及推动发展具有基础性和关键性（UNFPA，2004）。

生殖健康促进已成为国际社会的共识和一致行动。在联合国人口司提供的2014年全球生殖健康政策数据中，涵盖了婚姻、生育、青少年生育与避孕、计划生育、未满足的计划生育需要、性与生殖健康服务、安全分娩、人工流产、孕产妇死亡等多个侧面，反映了生殖健康内涵的丰富性。据此我们可以看到世界各国（地区）在生殖健康和计划生育领域社会干预行动的某些突出特点（见表3）:

（1）在生殖健康领域，世界各大洲及各国（地区）最一致的行动就是对以避孕节育为核心的计划生育的支持和参与。其中不仅有高达91%的国家（地区）参与到这项实践中，而且超过80%的国家或地区都是由政府直接投入提供计划生育的信息、咨询和服务。与发达国家相比，发展中国家政府对计划生育的支持力度更大，直接支持的比例达到93.2%。

（2）政府想要降低生育水平的国家（地区）对计划生育的支持力度最大，而对本国生育水平采取保持、提高或不干预政策立场的国家（地区）对计划生育的支持方式相对多元化（见图3）。

（3）在生殖健康促进领域，降低青少年生育率、提高性与生殖健康服务的可及性和保证青少年能够获得避孕措施，是被绝大多数国家或地区优先考虑并采取回应行动的三大问题。但不同地区和不同类型的国家侧重点明显不同，非洲各国最为重视的是青少年生育、性与生殖健康服务的可及性、青少年对避孕措施的获得、早婚和强迫婚等问题；而在发达国家相对受到更多关注的是青少年生育和性与生殖健康服务。

（4）日本、加拿大、澳大利亚等部分发达国家对计划生育采取的是间接支持方式，而瑞士、德国等发达国家的政府甚至没有对计划生育的投入支持。这一方面源于该项实践的历史传统；另一方面也体现着当今这项实践的基本特点，即政府部门、民间组织和私营机构相互配合、共同参与计划生育实践。

（5）无论是生殖健康促进还是计划生育实践，都具有极大的包容性。它不仅反映着人类最恒久的需求，而且是人最基本的权利。因此，无论采取什么人口政策的国家（地区），也无论面临哪些妇幼健康、计划生育、性与生殖健康问题的国家（地区），都在各有侧重、以不同方式参与这一实践。

3.2    中国计划生育的改革与创新

中国的计划生育已经走过了40多年艰难、曲折的历程，这是一个基于国情不断改革、发展的过程，也是一个顺应时代和国际潮流、与时俱进的过程，更是一个从行政管理色彩浓厚到遵循依法管理、从强调“人口控制”到注重生殖健康、突出优质服务、从“埋头”本国的计划生育到积极参与全球人口行动的转变过程。特别是在提出并落实“全面两孩”政策的同时，政府提出了改革、完善计划生育服务管理的主要思路（国务院新闻办公室，2016）。与以往的生育政策调整相比，政府多方面提出同步或配套的支持性、保障性政策、措施，这是以往从未有过的，它标志着中国的计划生育实践正在发生着重要变化。结合全球生殖健康/计划生育实践的启示，对中国计划生育的改革与创新有必要做出更进一步深入和前瞻性的思考。

3.2.1 计划生育不等同于生育政策，更不等同于人口政策

在国际社会，人口政策、生育政策和计划生育的内涵、外延有着显著区别。其中，人口政策内涵更丰富，覆盖人口数量（规模）、结构、生育、死亡（健康）、分布与迁移等多个维度，生育政策只是其中的一部分。而计划生育则一方面作为引导人口生育、进而影响生育水平的手段和措施（各国的客观事实证明了两者的关联性），另一方面是立足育龄人群、满足他们对避孕节育信息、咨询和服务需求的社会服务计划或项目。目前计划生育已拓展为生殖健康促进，前者作为一项服务被纳入后者。在过去很长一段时间，在我国生育政策与计划生育是被混用的，源于控制人口增长的迫切需要，计划生育成为严格限制生育和生育政策的“代名词”。但随着生育水平的持续低稳和生育政策的逐步放宽，两者的着力点正在并将继续“渐行渐远”。这意味着我国的计划生育已经到了逐步回归其本义、体现包容性特点的历史阶段。它不仅是“提高家庭福利、家庭幸福的重要途径”、“促进生殖健康的重要手段”（李建民，2015），而且也是国家改善民生、促进健康基本公共服务的一部分。这将使得中国的计划生育与国际计划生育实践的原旨和主流更加靠近。

3.2.2 整合服务是计划生育改革发展的重要路径

2013年，在国务院新的机构改革中，原国家卫生部与人口计生委进行了机构合并，为将原先作为两个独立服务系统的妇幼卫生和计划生育（生殖健康）技术服务实现资源共享、服务整合提供了历史性的重要机遇。国家卫生计生委在机构合并后不久发布的《关于优化整合妇幼保健和计划生育技术服务资源的指导意见》中，指出妇幼保健机构有“优质的医疗资源和技术优势”，而计划生育技术服务机构“有完善的基层网络、擅长群众工作”，强调优化整合两大服务资源可实现资源共享、优势互补、服务融合，有利于提高服务效能、提升服务质量，也能够更好地在妇女儿童生命周期的不同阶段提供有针对性、连续、系统和综合性的服务。新的服务体系将涵盖围产、儿童、妇女和生殖健康/计划生育四大部分，并兼有医疗卫生和预防保健两类服务，符合妇幼卫生、生殖健康/计划生育服务的规律性要求。随着各级行政机构的合并，新服务体系的整合依旧面临诸多挑战和考验，包括服务理念与服务模式的融合，服务的延伸与衔接、服务人员的培训和能力建设（包括分流）以及在计划生育服务信息和健康档案、出生缺陷的预防与监测、优生优育等众多方面的重新定位与整合。此外，作为人口健康领域受众面最广、基础性最强的生殖健康如何纳入“健康中国”国家发展战略，也需要做出积极回应和部署。

3.2.3 加强“外围”政策、实现与“普惠”制度的衔接是中国计划生育改革发展的根本所在

21世纪初，以“小额贷款、项目优先、科技扶持、政策优惠”等为政策措施的“计划生育利益导向机制”被正式提出（中共中央、国务院，2000）；随后，农村计划生育家庭奖励扶助制度、计划生育家庭特别扶助制度以及“少生快富工程”等逐步建立并开展；在不同地区，对计划生育的激励机制更不断扩大到集体福利、宅基地划分、承包土地、就业培训、就医、低保、扶贫开发、住房及子女入托入学等社会生活的各个领域；“计划生育利益导向机制”逐步过渡、转变为“人口和计划生育利益导向政策体系”。这一体系发展到今天已表现出多层次、多方位及多手段等特点。它通过激励、约束、引导和补偿等功能，在中国计划生育实践的特定阶段发挥了一定的作用。纵观世界各国在人口发展和人口干预的政策中，采取一定导向的社会经济政策（措施）来引导人们的生育行为、干预国家的人口变化，是一种常见的做法。特别是在发达国家，包括了婴幼儿津贴、家庭津贴、父母产假和育儿假、儿童福利措施、税收优惠、住房补贴、弹性工作时间的推行等多种政策措施。与其他国家、特别是与发达国家不同的是，我国的计划生育利益导向政策是在人口子系统或计划生育工作体系内相对独立制定、实施的，表现为推动计划生育的一类“特惠”政策。其中的很多做法或是源于相关社会保障制度的缺位而由计划生育领域先行推进，如农村计划生育家庭养老的奖励扶助制度；或是对计划生育家庭的政策倾斜，如在“新农合”、“新农保”中的缴费补贴；当然，也有专门针对计划生育的补助或奖励，如：独生子女奖励、手术并发症的特别扶助等。

在计划生育转型发展的新时期，需要对计划生育利益导向政策体系给予梳理和甄别。其中一部分政策措施在未来中国的人口发展、变化更多从生育“控制”转向行为“引导”、在国家大力发展和建立全覆盖社会保障体系的背景下，可以考虑融入国家的社会保障制度体系，包括社会保险、社会福利、社会救助等各个领域，如农村计划生育家庭父母的养老奖励扶助、“新农合”、“新农保”的缴费补贴等，采取增补优先的方式，体现制度保障和公平理念。另一部分依旧作为计划生育“特惠”政策给予完善，强化制度化、规范化建设，如：计划生育手术并发症的特别扶助、失独伤残家庭的特别扶助等。当然，这是在过去生育限制“政策语境”下建立的“特惠”体系，也需要逐步过渡与转变。

3.2.4 社会组织应在计划生育的服务管理中发挥更大作用

国际经验表明，民间组织因其组织形式灵活多样、便于提供专门化服务以及更贴近服务对象等优势，在各国、特别是发达国家的计划生育实践中发挥着独特且难以替代的作用，是服务主体之一；由民间组织直接承担部分具体服务也是一种较普遍的现象。在中国计划生育领域，计生协是目前国内组织网络最健全、基层影响力最广泛、与群众日常生活和切身利益最接近的社会组织。它以往在计划生育的宣传倡导、公益项目、基层自治以及群众工作等方面都发挥了积极、重要的作用。从中国计划生育未来发展的方向看，以计生协为代表的社会组织应该更有作为。其中不仅要在计划生育的社会化宣传倡导和群众工作中继续发挥主要作用，而且应在更大范围、以更“实体性”的方式承接计划生育/生殖健康领域的某些具体服务，包括现有的计划生育基层技术服务站、点向社会组织的逐步转移。这不仅可以将大量直接面向群众的基层、基础性事务工作从行政管理中剥离出来、有利于政府职能的转变，而且可通过政府购买服务等方式实现社会组织与政府的优势互补、服务整合及社会的协同治理。当然，包括计生协在内的社会组织急需加强自身能力建设、创新管理体制和运行机制，壮大志愿服务和社会动员力量，推进服务的专业化和职业化，真正能够发挥枢纽型社会组织应有的职能与作用。具体到生育政策调整后计划生育转型发展的新形势，计生协等社会组织可承接的具体事务性的服务管理活动包括：计划生育的宣传倡导和大众健康教育、计划生育利益引导制度和政策的落实、对计划生育失独伤残等特殊家庭的关爱与帮扶、对农村留守群体的关注和社会支持等等；同时可以在“协会+基金会+项目运作”新型运作模式、建立计划生育/生殖健康基层基础服务清单和服务人群目录、针对青少年的性与生殖健康服务、生育及计划生育保险、参与全民健康行动等方面做出积极探索。

中国计划生育协会成立于1980年5月29日，1983年3月成为国际计划生育联合会的正式会员，是以倡导人民群众计划生育/生殖健康为目标的全国性、非赢利性群众团体。据2018年5月协会官网显示，当时已建立各级协会近百万个，发展会员9400余万名。图为协会的现行组织网络结构。[图源：chinafpa.org.cn]

4   结论与思考

（1）虽然不同国家（地区）人口的数量、结构、分布以及增长变化的态势和特点差别巨大，虽然各国（地区）的政体、制度与社会结构明显不同，虽然不同国家想要的人口形态变化迥异，但是在对待政府是否需要进行人口干预这一问题上却表现出明显共识。30多年来，世界各国采取“不干预”政策立场的政府数量及占比均明显减少（降低）。这表明：一方面，对人口的干预和调控是全世界的一种时代潮流，是各国（地区）政府的共同行动，它超越了国界与政体；另一方面，随着时间的推移和人类社会的发展，世界各国（地区）政府对人口发展、变化的关注度日益增高，对人口采取行动的国家（地区）越来越多。

（2）从全球看，当今是一个人口现象和人口问题日趋复杂化、多元化的时代，也是人口变化与社会经济发展、资源环境关系空前紧密的时代，人口问题的多维性特点日趋突出，这使得人口政策及其干预行为的内涵和外延都在逐渐丰富与拓展。以往以生育调控为核心或重点的人口政策正逐步转向涵盖生育和生殖健康、死亡与健康促进、国际国内迁移、人口结构、人口分布等诸多领域，隶属更宽泛的社会治理和公共政策。从生育政策向人口政策、从人口调控本身向与社会经济政策相互衔接、协调配套转变，是大势所趋、时代使然。

（3）尽管世界上绝大多数国家（地区）由于人口形态不同，所采取的人口政策立场、采用的具体政策措施在程度、方式、路径以及具体做法上有所不同（甚至很大不同），但有一个突出的共同点就是，都对人口政策从宏观和微观两个层面予以认知。前者旨在推动人口要素自身均衡发展，促进人口与经济社会资源环境协调、可持续的发展；后者则直接面对个体与群体，强调服务和需求的满足。从这个意义上说，人口问题的解决既要有管理，更要有服务。从“治标”向“治本”转变、从“手段”向“目的”转变、从管理向服务转变，它代表了人类社会人口政策发展的方向。

（4）随着近些年生育政策的一系列调整，中国未来的人口调控和生育政策走向已越来越趋于明朗，问题只是在什么时间做出进一步的改变。相对未来生育政策的变化及其时间表，更宽泛涵义的人口政策、更回归原意的计划生育实践在新的历史时期如何创新和发展，这是一个任务更为艰巨、过程更为复杂、耗时更长的巨大考验和挑战，值得给予足够的关注与重视。

（5）“全面两孩”政策的实施标志着中国已进入人口发展新的历史阶段，也意味着中国的人口政策及其实施需要跨上新的历史高度。这一方面表现在中国未来的人口发展和干预应逐渐从以生育为核心转向“大人口”，兼顾和重视更宽泛意义上的人口数量、结构、素质及分布等的调整和干预，回归人口政策的本意，突出“均衡”与“发展”内涵；另一方面也提示我们，尽管经过艰难曲折中国走出了一条具有中国特色的人口转变道路，但中国的人口发展和调控实践仍是全球人口发展领域各国共同行动的一部分，依然要遵循人口发展、变化、干预的普遍规律。在目前这样一个特殊的历史转折时期，要立足生育政策调整、更需要超越生育政策调整，进一步明确与坚定：至少在可预见的历史时期内，生育政策放宽性调整、包括以后的进一步宽松甚至完全取消生育限制，都不是不要人口干预，也不是不要人口政策，更不是不要计划生育。相反，是要在更高的层面、更广的范围内，以更具“发展”的眼光，来了解和认知人口动态及人口问题，采取根本性、制度性的政策措施实现干预及问题的解决。这不仅是中国的选择，更是全人类的共同选择与时代潮流。

*本文原载于《人口研究》第40卷第6期（2016年11月），99-110页，为阅读及排版便利，本文删去了注释及参考文献，敬请有需要的读者阅读原文。

**封面图计划生育时期宣传海报，以红色字体醒目地写着“实行计划生育，贯彻基本国策”（CARRY OUT FAMILY PLANNING, IMPLEMENT THE BASIC NATIONAL POLICY）的宣传语。[图源：easytourchina.com]

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