刘家强、唐代盛｜“普遍两孩”生育政策的调整依据、政策效应和实施策略

刘家强（左图），西南财经大学中国西部经济研究中心教授，民革中央副主席，全国政协常务委员，全国政协副秘书长。[图源：tyzx.people.cn]

唐代盛（右图），北京交通大学经济管理学院教授、博士生导师，中国劳动经济学会理事，四川省人口学会副秘书长，四川省学术和技术带头人后备人选。[图源：sem.bjtu.edu.cn]

内容提要

“十三五”对中国来说非常关键，人口均衡发展问题是这一关键时期的核心要素。老龄化与少子化并存导致劳动力减少的人口结构叠加效应对我国人口长期均衡发展产生深远影响，这意味着人口政策必须做出适应性调整。文章认为逐步放开的生育政策调整符合我国人口政策设计初衷和发展方向，“普遍两孩”生育政策是我国现行生育政策调整和完善合符逻辑的结果，其政策实施将对我国保持人口长期均衡发展、缓解婚姻市场挤压、延长人口红利收割、推迟老龄社会进程等方面的人口学后果和经济学后果产生积极效应，未来我国需要完善适应“普遍两孩”生育政策的支持体系和治理体系，实现从奖励少生向保障人口安全的政策转型以及“普遍两孩”生育政策治理体系和治理能力现代化转型。

1    “普遍两孩”生育政策的调整依据

人口长期均衡发展包括多方面的均衡，但其基础和核心是人口自身的均衡，这取决于生育政策的合理调整。2015年，中国共产党十八届五中全会对我国生育政策进一步调整和完善，提出“促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。”这一决定是富有远见的重大战略决策。我国生育政策进一步调整为“普遍两孩”生育政策的主要依据是：

第一，“普遍两孩”生育政策的调整和完善仍然是坚持计划生育基本国策。我国人口基数大的基本国情并未根本改变，人口数量问题仍然是制约我国社会经济发展的关键性问题之一。计划生育政策经过30多年的实践发展、调整，逐步趋于完善，它是符合我国基本国情、经过实践检验的结果，需要公正评价计划生育的成果，不能否认计划生育政策的科学性和正确性。从最早的“一孩化”生育政策到后来的“双独两孩”生育政策和2014年实施的“单独两孩”生育政策，乃至即将启动和实施的“普遍两孩”生育政策，实际上均属于有计划管理生育的范畴，计划生育基本国策的内涵会随着国情、社情的变化持续进行调整和完善。

第二，“普遍两孩”生育政策的调整和完善是两种生产理论在新时期的新的表现形式。两种生产理论始于20世纪80年代初，这一理论揭示了物质资料生产和人类自身生产之间相互关系特点和相适应的规律，阐释了人口与经济之间的辩证关系，形成我国人口政策和计划生育工作的理论基础。20世纪80年代前后，我国人口多、生育无节制、生产生活难以解决等问题凸现，两种生产的矛盾引致“一孩化”生育政策成为我国人口政策和计划生育工作的必然选择。近些年，老龄化与少子化并存的人口结构叠加导致劳动力供给进入减少通道，对我国人口长期均衡发展产生深远影响，这意味着人口政策必须再次做出两种生产的适应性调整。经过审慎考察生育政策长期累积的效果，我国实现“一孩化”生育政策演变为“普遍两孩”生育政策的渐进式调整，这是历史实践和现实诉求的理性选择。

第三，逐步放开的生育政策调整符合政策设计初衷和发展方向，“普遍两孩”生育政策是我国现行生育政策调整和完善合符逻辑的结果。1980年，中共中央发表《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》（以下简称《公共信》）后，“一孩化”生育政策在全国城乡先后推行（不含部分少数民族和边疆地区农村）；1982年，中共中央、国务院提出某些群众确有困难要求生两孩的，经过审批可以有计划地安排，部分省份启动和实施农村“双独两孩”生育政策；1984年，中共中央提出在1982年的基础上考虑再增加几项，各地启动和实施“双独两孩”生育政策；2013年，中国共产党十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，2014年各地相继启动和实施“单独两孩”生育政策。2015年，中国共产党十八届五中全会提出“普遍两孩”生育政策，这是站在我国长远发展的战略高度做出的促进人口长期均衡发展的重大举措。从这一系列生育政策的演变可以看出，调整和完善生育政策符合我国人口发展的内在规律，也符合《公开信》的科学预见和政治承诺：“到三十年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了。”生育水平过高或过低均不利于人口与经济社会、资源环境的协调发展，生育政策逐步放开有利于稳定我国适度生育水平，减缓人口总量在达到峰值后过快下降引发的结构性人口问题。

1980年《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》[图源：politics.people.com.cn]

第四，“普遍两孩”生育政策符合当前社会的主流价值和市场化取向。人口安全和家庭幸福已成为我国社会主流的价值取向，“普遍两孩”生育政策给婚育家庭带来较大的生育选择空间，其实施有利于人口政策进一步回归人性人文。2013年，中国共产党十八届三中全会《决定》提出：“市场在资源配置中起决定性作用”，在生育政策框架下通过利益导向机制等市场化手段进行生育调节也更符合“国情民意”。甘肃酒泉、山西翼城、河北承德、湖北恩施等地在20世纪80年代中期实施“两孩政策”试点，通过晚婚晚育加间隔的方式对生育行为进行调整。2000年和2010年，酒泉、翼城、承德、恩施等四地的总和生育率平均为1.31和1.52，分别高出全国（1.22）0.09个百分点和（1.18）0.34个百分点，“普遍两孩”生育政策只是相对有限提高了试点区的总和生育率水平。

2    “普遍两孩”生育政策的政策效应

2.1    “普遍两孩”生育政策是否会导致短期生育堆积效应

生育堆积提出了一个人口学的基本理论问题，是指由于生育政策调整变宽，一批育龄妇女在某孩次非自愿的空档生育期后，如何完成该孩次的生育问题（姚引妹、李芬等，2014）。“两孩政策”调整后，有缓释模式和突释模式两种生育模式，当生育行为由正常模式转换为突释模式，短期内会对一国或地区的出生人口规模和生育水平产生显著影响，从而形成生育堆积效应。符合“两孩政策”条件的育龄妇女年龄越小，调整后前几年两孩生育释放比率越低，就越接近正常的两孩生育模式。2014年，我国启动和实施“单独两孩”生育政策，其目标人群的年龄相对较小，据国家卫计委（2015）的测算，77.8%的“单独两孩”年龄分布在35岁以下，其中：69.2%为1980年代出生的人口，8.6%为1990年代出生的人口，加之年龄较小的目标人群经济负担能力也相对较低，因而累计到2015年9月全国有176万对单独夫妇申请再生育，仅占到符合“单独两孩”生育政策目标人群的15.78%。从数据可以看出，“单独两孩”生育政策的两孩生育释放模式属于缓释模式，是一个比较自然、渐进的生育过程。

相对“单独两孩”生育政策的目标人群，“普遍两孩”生育政策的目标人群规模较大。据测算，2012年我国15～49岁分年龄且孩子为独生子女的育龄妇女有1.52亿（翟振武、张爱苓等，2014），有60%的家庭有生育意愿，约6900万（减扣“双独两孩”和“单独两孩”生育政策目标人群）的“普遍两孩”家庭准备再生育孩子，较大的“普遍两孩”生育政策目标人群引致生育堆积的可能性增大。而且，“普遍两孩”生育政策的目标人群多属年龄偏大的育龄妇女，符合“普遍两孩”生育政策条件的育龄妇女60%左右在35岁以上，其中40～49岁的占50%（国家卫生和计划生育委员会，2015）。一般而言，符合生育政策调整范围的育龄妇女年龄越大，调整后前几年两孩生育释放比率相对就越高，两孩生育释放模式就更倾向于突释模式，这将增大“普遍两孩”生育政策实施后生育堆积的可能性。不过仍然存在多个因素影响“普遍两孩”生育政策的堆积效应：

一是，生育观念、抚养成本等多重因素导致我国家庭正在向家庭规模小型化转变，孩子的潜在增长与需求已然发生明显变化。生育动机反映的是多样的生育需求，其基本逻辑是“生育是满足某种需求的手段”。由于理性“两孩”家庭面对较高的生育直接成本和机会成本以及逐步完善的养老保障体系和养老服务体系，生育需求也就具有了可替代性，因而我国总和生育率较长时期保持在低水平状态。1990年后，我国总和生育率一直低于更替水平，2000年、2010年人口普查数据显示的总和生育率为1.22、1.18，2011年、2012年、2013年抽样调查数据的总和生育率为1.04、1.26、1.24，远低于2.5的世界平均水平和2.1的生育更替水平，处于极低生育率水平状态（Kohler、Billari、Ortega，2002、2006）。从欧美国家的经验来看，总和生育率水平1.5是一个高度敏感的警戒线，进入1.5以下就可能掉入低生育率陷阱。同时，生育意愿与现实生育率之间存在较大差距，2000年经济合作与发展组织（OECD）的数据显示，24个国家的总和生育率平均只是理想子女数的63.5%，而我国目前每个家庭平均理想子女数1.6～1.8个孩子（侯佳伟、黄四林等，2014），属于世界最低水平国家之一。我国现代化的快速推进和长期实行“一孩化”为主的生育政策，其叠加效应形成的少生观念已经定型，加之抚养成本攀升和代际财富流向的逆转（财富流由长辈流向幼辈）导致生育孩子的边际效应递减、生育孩子的数量偏好被生育孩子的质量偏好取代，鼓励生育的难度甚至可能会比中国台湾地区、韩国和欧美国家还要大，因而现实生育率将逐渐变得更低。

二是，育龄妇女人口基数持续萎缩和生育年龄老化，即使实施“普遍两孩”生育政策，也会弱化生育堆积效应。我国15～49岁总育龄妇女和20～29岁黄金年龄育龄妇女（目前2/3的孩子是该年龄人群育龄妇女生育）在2012年开始负增长，其中总育龄妇女将从2011年的3.83亿减少到2030年的2.93亿，而黄金年龄育龄妇女将从2011年峰值的1.14亿减少到2032年的0.65亿（在保持总和生育率不变的情况下）。据进一步推算，“普遍两孩”生育政策的目标人群多属年龄偏大的育龄妇女，符合“普遍两孩”生育政策条件的育龄妇女60%左右在35岁以上，其中40～49岁的占50%。我国育龄妇女的数量减少和生育年龄老化，即便放在实施“普遍两孩”生育政策的框架下，也难以出现新增出生人口数量激增和大幅波动的生育堆积效应。

总之，由于“普遍两孩”生育政策目标人群基数较大、育龄妇女年龄偏大，“普遍两孩”生育政策的两孩释放生育模式会一定程度偏离正常模式，倾向于突释模式，短期两孩释放生育比率相对较高。然而，由于新型生育观念定型、育龄妇女数量减少及其年龄老化等因素的抵消效应，“普遍两孩”生育政策的短期生育堆积效应又会在一定程度上被弱化，“普遍两孩”生育政策只能在一定程度上提升育龄妇女生育率水平，并不能改变我国总和生育率长期低于更替水平的基本态势。

2.2    “普遍两孩”生育政策是否会降低我国出生人口性别比并缓解我国未来婚姻市场的挤压问题

出生人口性别比是分析和衡量人口结构的重要指标，联合国确定的出生人口性别比正常值范围为102～107。出生人口性别比长期偏离正常值域会影响成年人口特别是婚龄人口的性别比构成，进而影响到未来婚姻市场的均衡状态。我国最近30多年的出生性别比偏高引发广泛关注，1980年，我国出生人口性别比突破正常值范围上限达到107.11，1982年、1990年、2000年、2010年出生人口性别比分别为108.5、111.3、116.86和118.06，2013年“单独两孩”生育启动和政策实施前我国出生人口性别比仍然高达117.6，出生人口性别比长期严重偏离正常值范围。2010年，中国社会科学院发布的《社会蓝皮书》指出，我国19岁以下年龄段的人口性别比严重失衡，2020年我国处于婚龄的男性数量比女性多2400万，其中，24～28岁的男性4900万，22～26岁的女性只有3900万，二者差距达到1000万（姚美雄，2015），婚龄人口中的男性将面临较为严重的“娶妻难”社会问题。出生人口性别比长期偏离高，将对我国婚龄人口形成较大的婚姻挤压问题。

近年来，学术界对生育政策逐步放开如何影响出生人口性别比有不同甚至冲突的观点，但主流观点认为放宽生育政策可以促使出生人口性别比回归正常。李建新（2009）、王军（2013）认为，适度放宽生育政策能够缓解严格生育政策对我国出生人口性别比失衡的激化，在一定程度上可以促使出生人口性别比回归正常水平。翟振武、李龙（2014）认为，较为严格的生育政策在一定程度上引致出生人口性别比偏高，调整生育政策将促使出生人口性别比下降。经验数据也证实了这一点。2014年是我国“单独两孩”生育政策实施的第一年，全国出生人口性别比为115.88，比2013年的117.6下降了1.72，出生人口性别比降幅明显。山西翼城是我国“普遍两孩”生育政策的试点区，2000年和2010年0～4岁人口性别比103，较长时期保持在人口性别比正常值域。这说明“两孩政策”较好满足了我国婚育家庭的生育愿望，使政策目标与生育意愿之间达成一个相对理想的状态，并弱化了我国男孩偏好的生育文化，在生育行为上就减少了对出生人口性别的人为干预。因此，随着“两孩”生育政策的全面实施，出生人口性别比将回归正常值域，从长期趋势而言，这有利于缓解我国婚姻市场的挤压问题，也在较大程度上降低性别比失衡导致的男性剩余人口对社会公共安全的不利影响。

山西翼城县王庄乡北丁村的计划生育宣传栏 [图源：m.bxbk.net]

2.3    “普遍两孩”生育政策是否可以增加劳动力供给并延长人口红利收割期限

劳动力持续大量供给和农村剩余劳动力转移推动了我国近几十年的经济高速增长，2001年我国人均GDP超过1000美元，经济突破贫困陷阱（马尔萨斯陷阱），2010年我国人均GDP达到4382美元，进入中等偏上收入水平国家行列，人口负担转变为人口红利（中国经济增长与宏观稳定课题组，2007）。但从2012年开始，我国15～59岁劳动年龄人口数量第一次出现下降，比2011年减少345万人，劳动力占总人口的比重为69.2%，比2011年下降0.60个百分点，这显示出劳动力从逐年增加到开始减少的“拐点”出现。如果实施“普遍两孩”生育政策，将对我国劳动力供给产生多大影响，在多大程度上可以延长我国人口红利的收割期限?我们从以下两个方面来认识“普遍两孩”生育政策对未来我国劳动力供给和人口红利收割的可能影响：

第一，“普遍两孩”生育政策能为我国劳动力供给带来增长效应。

（1）“普遍两孩”家庭的生育意愿。生育意愿是“普遍两孩”生育政策实施后对实际生育水平具有预测作用的核心变量之一。2011年，中国人民大学人口与发展研究中心在北京的生育意愿调查结果显示，如果政策允许，62.1%的20～40岁已育1个孩子的单独夫妇希望生育两孩，平均理想子女数为1.81个（靳永爱，2014）。2013年，国家卫计委在全国29个省、市、区（除西藏、新疆）调查常住人口中20～44岁已育1个孩子的单独夫妇的生育意愿，60.8%的单独夫妇希望生育两孩，平均理想子女数1.93个。2010年“生育意愿与生育行为研究”跟踪调查数据的分析显示，不同政策人群在意愿子女数上并无显著差异（李建新、李娜，2012）。因此，如果我国实施“普遍两孩”生育政策，其政策目标人群与“单独两孩”生育政策目标人群的生育意愿应基本一致，“普遍两孩”生育政策的目标人群生育意愿约为60%，平均理想子女数1.8个左右。进一步，由于我国育龄妇女不孕率从20年前的3%提高到2010年的12.5%，“普遍两孩”生育政策目标人群有生育意愿而且能够生育的比例被调整为52.5%。

（2）生育意愿与现实生育率之间的差距。1998～2008年中国台湾地区的总和生育率是理想子女数的58%，1992～2010年日本总和生育率是理想子女数的51%～57%，2000年经济合作与发展组织中24个国家的总和生育率平均是理想子女数的63.5%。这些数据反映出的变动规律，与Bongaarts（2001）提出的在生育转变过程中生育意愿与生育行为的变化规律一致（生育率较低时，实际生育水平往往低于理想子女数），中国台湾地区、日本和经济与合作组织的总和生育率均较低，因此这些国家或地区的实际生育水平远低于理想子女数。基于上述的生育意愿与生育行为变化规律和数据，可以大致推算我国育龄妇女的现实生育率大约相当于生育意愿（作为理想子女数的替代变量）的60%，从而得到我国已有1个孩子并具有两孩生育意愿的目标人群能够实现生育目标的约为31.5%。

（3）已有1个孩子并有两孩生育意愿的“普遍两孩”育龄妇女人数和出生人数。我国15～49岁且孩子为独生子女的育龄妇女有1.52亿，60%的家庭有生育意愿，即约9000万“两孩”育龄妇女准备再生育，减扣“双独两孩”生育政策目标人群1000万左右和“单独两孩”生育政策目标人群1100多万，“普遍两孩”生育政策育龄妇女人数约为6900万。按照现实生育率31.5%计算，未来“普遍两孩”生育政策新增出生人数约2173万。假定“普遍两孩”生育政策目标人群将在政策放开后的6年内逐步完成两孩生育，每年进行两孩生育的妇女比例分别为1.5、3、2.5、1.5、1.0、0.5，如果2016年实施“普遍两孩”生育政策，则2016～2021年新增出生人口分别为326万、652万、543万、326万、217万、109万，从2031年开始“普遍两孩”生育政策新增出生人口将作为劳动力逐步释放。不过，由于60%的“普遍两孩”生育政策目标人群的年龄在35岁以上，其中40～49岁的占50%，他们已过黄金生育年龄，因而“普遍两孩”生育政策最终的实际出生人数还会有所减少。

我国目前少子化趋势明显，2010年0～14岁人口占总人口的比重只有16.6%，远低于27%的世界平均水平，实施“普遍两孩”生育政策是调整未来人口结构、实现劳动力合理供给的重要手段之一。就中短期而言，我国劳动力供给与原政策下水平一致，但“普遍两孩”生育政策带来的新增出生人口，在一定程度上可以从消费侧面对我国经济增长带来积极效应。就长期而言，“普遍两孩”生育政策新增出生人口经过15年成为劳动力，这一政策将从2031年后开始影响我国劳动力供给水平，2037年前后将为我国劳动力规模贡献2.6个百分点左右，从生产和消费两个侧面带来我国经济增长的积极效应，据国家卫计委（2015）的测算，对潜在经济增长率的影响会有0.5%左右。

第二，“普遍两孩”生育政策在一定程度上可以延缓我国人口红利收割期限。

传统意义的人口红利是指少儿抚养比与老年抚养比均相对较轻，总人口中劳动年龄人口比重上升，从而在老年人口比例达到较高水平之前，形成一个劳动力资源相对比较丰富、对经济发展十分有利的黄金时期。如果以总抚养比变化率为依据作为人口红利时期的判别标准，我们选择的标准为总抚养系数（从属年龄比）小于50%（14岁及以下少儿人口与65岁及以上老年人口之和除以15～64岁劳动年龄人口）即是人口红利时期。

由图1可以得出如下几个结论：

其一，维持生育政策不变，即总和生育率由2000年的1.74（总和生育率为漏报出生回填后数据）下降至2020年的1.45，此后年份维持在1.2～1.3之间，在这一生育政策框架下的我国人口红利时期将持续到2034年，2035年总抚养系数达到50.62%，人口红利窗口将关闭。

其二，“单独两孩”生育政策的人口红利时期将持续到2034年，与维持生育政策不变的人口红利窗口关闭时期基本一致，其中，2029年之前，因“单独两孩”生育政策的累计生育能量的释放，形成“单独两孩”生育政策下的总抚养系数略高于维持生育政策不变的情形；2029之后，因“单独两孩”生育政策新增出生人口逐渐进入劳动力市场，形成“单独两孩”生育政策下的总抚养系数略低于维持生育政策不变的情形。这说明，“单独两孩”生育政策对人口红利的效应影响不明显。

其三，“普遍两孩”生育政策的人口红利时期将持续到2035年，相对维持生育政策不变和“单独两孩”生育政策的人口红利窗口延迟1年关闭，其中：2031年之前，因“普遍两孩”生育政策的累计生育能量的释放，形成“普遍两孩”生育政策下的总抚养系数高于维持生育政策不变、“单独两孩”生育政策的情形；2031之后，因“普遍两孩”生育政策新增出生人口逐渐进入劳动力市场，形成“普遍两孩”生育政策下的总抚养系数低于维持生育政策不变、“单独两孩”生育政策的情形，每年的总抚养系数比维持生育政策不变和“单独两孩”生育政策的总抚养系数低1～2个百分点。

2.4    “普遍两孩”生育政策是否可以缓解人口老龄化问题和延迟深度老龄社会的进程

人口老龄化及其程度和速度的变化是人口结构变动最明显的特征，并引发了关于人口红利及其消失等问题的关注（蔡昉，2009），而人口老龄化最直接的影响就是对养老金、社会保障和社会福利等社会政策的制定和未来发展的直接影响（胡乃军、杨燕绥，2012）。我国早在2000年就已经进入老龄社会，2010年我国65岁及以上老年人口数量1.19亿，60岁及以上老年人口数量1.78亿，是全球唯一老年人口过亿的国家。2014年，我国60岁及以上老年人口数量2.12亿，占总人口的15.5%；65岁及以上老年人口1.38亿，占总人口的10.1%。根据联合国人口预测中方案（总和生育率1.8），中国60岁以上老年人口在2050年将达到峰值4.39亿，老年人口比重为31.1%，中国因此将步入深度老龄社会。高龄老年人口加速使中国面临的老年人口问题更为突出，2010年80岁及以上高龄老年人口2063万，占老年人口比例为11.7%，2050年中国高龄老年人口将超过1亿。老龄化与少子化并存导致劳动力供给进入减少通道的叠加效应构成我国老龄社会进程中的新问题：

一是，劳动年龄人口数量减少与老年人口数量激增导致潜在扶助比持持续下跌。1950～2010年间，我国潜在扶助比由7.72减少到5.54，2050年将进一步跌至1.55。我国劳动力内部结构将趋于老化，15～24岁组和25～44岁组的劳动年龄人口规模和比重在2035年前快速下降，2040年45～64岁组的劳动年龄人口比重达到46%的波峰（原新，2012）。

二是，“四二一”家庭结构影响老年人口的供养问题。根据中国家庭发展报告（2015），我国城乡空巢家庭超过50%，独居老年人口占老年人口总量的近10%，仅与配偶居住的老年人口占41.9%，2009年我国18.9%的老年人口为失能老人和半失能老人，加之社会保障体系和养老服务体系还在构建和完善过程中，老年人口的养老、医疗、长期照料等一系列问题考验着我国家庭的代际稳定。

三是，“未富先老”、“未备先老”是我国老龄社会的基本事实和显著特征。目前，我国的养老、医疗、长期照料和公共资源分配等方面的社会政策和社会治理处于“未富先老”、“未备先老”状态。根据2015年中国家庭发展报告数据显示，28.9%的城镇老年人口养老没有困难，农村仅为15.9%；老年人口接受社会化养老服务的比重也较低，日常生活照料主要依靠老年人口自身和家庭成员；健康医疗资源的配置在区域之间、群体之间处于非均衡状态，对社会化服务的需求较大。

2014年实施“单独两孩”生育政策且若保持不变，我国独生子女存量规模仍将增长，到2050年将达到30322万人，但与实施“一对夫妇生育一个孩子”的生育政策相比，独生子女规模将减少4527万人（姚引妹、李芬等，2015）。实施“普遍两孩”生育政策后，由于“普遍两孩”生育政策的目标人群和新增出生人口相对“双独两孩”、“单独两孩”的规模更大，未来独生子女规模的收缩效应将进一步放大。这意味着独生子女家庭的减少，在一定程度上将减少“失独家庭”、“残独家庭”和“空巢家庭”衍生的家庭风险和社会风险，有利于构建和谐的家庭结构以应对未来养老问题。“普遍两孩”生育政策实施对延迟我国老龄社会进程具有一定贡献，据测算，2050年人口老龄化水平为30.16%左右（人口总量包含两代“普遍两孩”生育政策新增出生人口），比联合国人口预测中方案低近1个百分点。“普遍两孩”生育政策新增出生人口在一定程度上可以稀释老年人口在总人口中的比重，减轻我国未来的养老压力。当然，相对2050年4.39亿的60岁以上老年人口及其中1亿以上的高龄老年人口，“普遍两孩”生育政策只能有限延缓而不能从根本上改变我国深度老龄社会的进程。

3    “普遍两孩”生育政策的实施策略

面对更为宽松的“普遍两孩”生育政策，需要加快新的生育模式的政策支持体系和生育治理体系的建立：

一是，进一步调整相关法律法规和生育政策体系，完善新的生育模式的政策支持体系和治理体系。通过修订和完善《人口与计划生育法》，依法实施“普遍两孩”生育政策。在法治思维和法治方式框架下对我国人口政策进行理论创新、制度创新和价值创新，生育政策体系要向调整结构性人口问题转型，对于影响我国结构性人口问题的新的重大问题要及时纳入生育政策体系，如生育间隔弹性问题、区域性人口差异问题、奖励扶助目标人群界定问题、新生儿缺陷防治问题等等，塑造具有中国特色的人口政策的制度优势。在启动和实施“普遍两孩”生育政策后，政策支持体系要从原有的奖励少生向保障人口安全转型，激励按政策生育，对按政策生育“两孩”的家庭给予关爱和政策支持。通过层级性治理和多属性治理，统筹解决好家庭普惠政策、社会救助机制与计生家庭利益导向机制的有效衔接、协调和配套，这是未来计划生育政策支持体系和治理体系调整和转型的重要方向所在。

二是，在生育政策方法上维护我国生育政策的延续性，规避生育政策衍生的风险。依据“控制人口增长，提高人口素质，促进人的全面发展”这一核心价值对现行生育政策进行合理调整，实现生育政策调整前后的有效衔接，维护我国生育政策的严肃性和连续性。推进我国生育治理体系和治理能力现代化，对于生育政策可能衍生的社会风险，相关部门要落实五个到位：其一，细则调整到位。“普遍两孩”生育政策出台后，要尽快落实政策实施细则，制定“普遍两孩”生育政策及其支持体系的前后衔接办法，以方便政策解释和工作执行；其二，政策传递到位。要正确理解“普遍两孩”生育政策的内涵，明白“政策放宽”不等于“工作放松”，及时调整计划生育工作的思路和方法，让政策目标人群明白“普遍两孩”生育政策是一个长期调整，避免“抢生”引发短期生育堆积效应；其三，技术支持到位。通过技术平台开发，进一步做好国家层次的人口基础信息库建设，实现婚姻、生育、户籍、流动等方面的信息共享，基于大数据库建立重大社会经济政策的人口影响评估机制，为生育治理提供基础性条件；其四，监督执行到位。赋予我国计划生育政策新的时代内涵，明确“普遍两孩”生育政策执行和监督的边界和底线，实现刚性执法与软性引导相结合；其五，目标责任到位。各级党政一把手要对“普遍两孩”生育政策亲自抓、负总责，坚持目标管理责任制，落实相关部门“普遍两孩”计划生育工作的责任。

三是，加强出生监测预警，完善“普遍两孩”生育行为的治理机制。通过人口发展战略研究，增强“普遍两孩”生育政策目标人群和新增出生人口的监测和预警，引导“普遍两孩”家庭负责任、有计划按政策生育，维护良好的生育秩序。其一，加强“普遍两孩”生育政策实施后的出生预测。全面摸清符合我国“普遍两孩”生育政策目标人群的基本情况、生育意愿、待生情况，进行多方案出生人口预测，加强动态追踪；其二，做好“普遍两孩”家庭出生的分类管理。按照“普遍两孩”家庭育龄夫妇年龄、生育间隔等的优先次序实施“普遍两孩”生育政策，对年龄较大的“普遍两孩”家庭应优先考虑他们的两孩生育需求，高生育率地区和男孩偏好地区的低龄“普遍两孩”家庭应严格保持生育间隔，提高“普遍两孩”生育政策效率；其三，开展出生监测预警。做好“普遍两孩”生育政策的管理预案，避免“普遍两孩”生育政策实施过程中可能出现的多种风险，尤其要关注高生育率地区和男孩偏好地区生育大幅反弹的可能性。引导“普遍两孩”生育政策目标人群适当提前或推迟生育，避免结构性人口波动，确保政策过程可控、生育秩序可控、生育风险可控；其四，实施目标调控和效果评估。卫生计生部门要对“普遍两孩”生育行为和生育目标适时进行跟踪和评估，针对“普遍两孩”生育政策实施后出现的新问题、新现象加强生育影响和变化趋势的研究，调整“普遍两孩”生育政策体系和治理体系中的偏差。

四是，充分考虑区域差异性，“普遍两孩”生育政策的制定和执行要兼顾统一性与灵活性。在“普遍两孩”生育政策启动和实施过程中，要绘制相对一致的“普遍两孩”生育政策调整时间和技术路线图，把握“普遍两孩”生育政策调整的关键变量和时间节点，为“普遍两孩”生育政策实施提供一个清晰的标准和路径，维护“普遍两孩”生育政策的社会公正。在地域和偏好上进行适当分类和差异化推进，高生育率地区和男孩偏好地区仍然是我国生育治理的重点监测对象，对于违法生育行为，应综合运用法律、行政、经济等手段依法依规查处；对低生育率地区和性别比正常地区，激励“普遍两孩”家庭按政策生育，引导其合理选择生育时间，做好优生优育服务。

五是，加强基本公共服务需求和供给的预测，做好基本公共服务资源的前瞻性配置。短期内，“普遍两孩”生育政策对医院接产能力、孕妇围产、婴幼儿保健等医疗服务保障形成一定压力，中长期则会对托儿所、幼儿园、中小学等公共服务资源形成一定压力。需要提前规划和做好“普遍两孩”生育政策的公共服务配套工作，进一步优化公共服务资源的配置，加强生殖健康、妇幼保健和幼儿园、托儿所等公共服务的供给。其中，医院方面，要新增或在现有医院挖掘潜力，增加综合医院妇产科医疗资源，建设一批危重孕产妇急救中心；幼儿园和中小学方面，加快推进托儿所、幼儿园、中小学校等教育资源的配套规划，在目前生源不足的中小学试点小班化教育，预留一定的教育资源以备生源高峰期到来，在城市新区或流动人口聚集区，考虑新建托儿所、幼儿园和义务教育阶段学校。

《人口经济学新论》，刘家强主编，西南财经大学出版社2004年1月出版。本书阐述了人口经济学的基本理论、人口与经济的关系、我国人口增长与经济增长的动态分析、人口与通货膨胀的理论与实证分析等。[图源：book.duyima.com]

“普遍两孩”生育政策是我国社会经济转型影响深远的公共政策之一，这一新的生育模式为家庭带来较大的生育选择空间，但如何引导政策目标人群的生育行为，从而实现政策效率和生育秩序是各方主体必须思考的问题。当前，在我国法治思维和法治方式的框架下，构架“普遍两孩”生育模式新的治理体系并推动治理能力现代化，能为“普遍两孩”生育模式的启动和实施提供政策框架和制度基础，实现从奖励少生向保障人口安全的政策转型以及“普遍两孩”生育政策的治理转型，这将有利于我国结构性人口问题的调整，最终实现我国人口的长期均衡发展。

*本文原载于《人口研究》2015年第6期第39卷，3-12页。为阅读及排版便利，本文删去了注释及参考文献，敬请有需要的读者阅读原文。

**封面图为普遍两孩政策开放后典型的二孩家庭。[图源：xinhuanet.com]

〇编辑：折宇  〇排版：饭团

〇审核：罗尼 / 书畅

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