包刚升 | 国家治理与政治学实证研究

包刚升，2012年获北京大学政治经济学系博士学位，复旦大学国际关系与公共事务学院政治学系教授。研究方向为比较政治、民主转型、新政治经济学、中国改革与转型。著有《被误解的民主》《民主崩溃的政治学》《政治学通识》等书。[图源：8zhile.com]

专题导言

“审计”（audit）这一概念源于财务会计领域。自1980年代以来，很多社会科学研究者开始对渗透到财会领域之外的新管理主义思潮和实践进行批判。其中，《审计爆炸》（The Audit Explosion）（Power，1994）和《审计社会：验证仪式》（The Audit Society: Rituals of Verification）（Power，1997）两本专著深入探讨了这一时期出现的重要概念群。“审计”逐渐成为一种文化，并进入各个领域。

财务审计是一种推论性实践，除了依靠口头证词和直接观察，还会从对预算和书面陈述等文件的有限检查中得出结论（Power，1994）。扩散到财会领域之外的“审计”的影响往往以不可预测的方式变化，但其最重要的共通点是：强制性问责（林小英和薛颖，2020）。无论在什么情况下使用，审计都会采用“公众检查”“提交审查”“呈现可见”和“衡量绩效”的含义，其表现形式则被迈克尔·鲍尔（Michael Power）称为“验证仪式”（Rituals of Verification）（Power，1997）。

在现今中文研究中，“审计文化”的相关研究多集中于审计领域的文化建设，少有探讨“审计”迁移到财会领域之外后获得的新意义和功能。本专题参考任柯安（Andrew Kipnis）在2008年发表的《审计文化：新自由主义治理、社会主义遗产还是治理技术？》（Audit cultures: Neoliberal governmentality, socialist legacy, or technologies of governing?）一文的思路，由五篇文献组成：前两篇是对“治理”与新自由主义的回顾与反思，后三篇则聚焦于国内“审计文化”相关研究较多的区域，高等院校的实证研究。

正如林小英、薛颖（2020）在文章中所言，“审计作为今天在各个公共领域普遍施加的权力，其自身存在一切公共权力无法自我消除的弊端。当管理精英的话语变得如此自然化以至于不受挑战时，我们恰恰最需要保持对审计文化和质量保证持怀疑态度的能力，因为权力在被伪装时最有效，绩效考核作为审计文化的核心措施，很容易被视为问题的‘自然’解决方案，而想不到其他。”而这，正是社会科学反思的有力之处。

内容提要

关于国家治理的问题，现有的研究与思考主要聚焦于两个方面：一是偏重于政治哲学的视角，从国家治理的“应然”入手进行学理探讨，其核心是好的国家治理应该是什么？二是偏重于具体政策的视角，从中国改革的现状入手，试图回答与国家治理和治理能力现代化有关的具体政策问题，提出下一步改革的政策建议。这两种视角当然都很重要，但国内现有文献总体上比较忽略国家治理问题的政治学实证研究。实证研究自20世纪以来已成为全球政治学界的主流研究范式，其重要性毋庸置疑，国家治理问题的研究自然不应例外。倘若没有实证研究的支撑，很多与国家治理有关的政策建议就缺少充分的依据，好似空中楼阁。只有基于严格的实证研究，政治学界对国家治理政策问题的发言才有更坚实的基础。本文试图通过对一个概念和三个问题的分析，来对此做一个初步的探索。

一、国家治理的定义与类型

一个概念，是指如何定义和理解国家治理。实证研究的前提是界定概念，如果概念不准确或边界不清，后续经验研究往往难以展开。所以，如何定义和理解国家治理是一个关键问题。中共中央文件英文版把国家治理译为state governance，但state governance这种用法在英文中其实并不常见，更为常用的对应概念是public governance，即公共治理。与公共治理有关的流行概念还包括good governance，即善治或优良治理。这一概念由于世界银行1997年发布的世界发展报告《变革世界中的政府》而被广泛引用。从词源上说，国家治理或公共治理的概念是公司治理这一概念在公共部门和政治领域的延伸。所以，要准确定义和理解国家治理，最好从公司治理这一概念入手。

图为1997年世界发展报告封面。报告主要探讨了政府的作用及其有效性：在飞速发展变化的世界中它应该做什么，如何去做，以及如何才能做得更好。报告从两方面对政府改革提供了指导性框架，并从世界各国政府和政府改革的成功与不成功事例中，对不同起点的国家提出了具体的战略。[图源：book.ixueshu.com]

公司治理之所以成为一个问题，是由于所有权与经营权的分离。现代大型企业特别是大型股份制公司有两个基本特点：一是股权比较分散，股东数量较多；二是多数股东无法直接参与经营管理活动。此外，委托人与代理人之间还存在信息不对称等问题。那么，如何能保证经营者（经理及经理阶层）会基于所有者（股东）的利益行事呢？公司治理结构主要要解决的就是这个问题。从学理上说，公司治理的理论基础是委托代理理论。在公司治理结构中，这一理论把股东视为委托人，把经理和经理阶层视为代理人。委托人和代理人都被视为经济人，即他们是自利的、理性计算的和追求效用最大化的。

经济人（Economic man），又称作「经济人假设」，即假定人思考和行为都是目标理性的，唯一地试图获得的经济好处就是物质性补偿的最大化。这常用作经济学和某些心理学分析的基本假设。这一概念源自图中亚当·斯密（Adam Smith）的《国富论》（The Wealth of Nations）。[图源：econ.sinica.edu.tw]

这样，公司治理结构的核心是如何设计一组合约来保证代理人能够基于委托人的利益行事。现有研究揭示，激励相容是这组合约的关键特征，即合约要确保：当代理人完全基于委托人利益行事时，代理人才能实现自己的最大收益。如果不是激励相容的合约，会导致什么问题呢？在这种委托代理关系中，就容易出现严重的道德风险与逆向选择，这两个概念都是针对代理人的。当然，任何委托代理关系中都可能出现道德风险和逆向选择，而有效公司治理结构的关键在于降低道德风险和逆向选择的可能性。总之，公司治理是规定利益相关者如何指导、经营和控制公司的一系列制度、政策、流程与惯例，目的是为了实现公司绩效与股东利益。

公司治理理论为理解国家治理提供了一个重要的视角。尽管国家治理与公司治理不同，但国家治理中也存在委托代理关系问题。在国家治理结构中，委托人是每一个公民或公民共同体，代理人则是实际履行统治与服务职能的政治家和官员。类似的，国家治理体系的核心同样是设计一组激励相容的合约，来确保政治家和官员要基于公民共同体的利益行事。在这一分析框架中，政治家和官员同样被视为经济人，他们并非天生就是基于公益的行为者；相反，他们时时考虑自己的效用函数，并基于自身利益行事。这意味着政治家和官员同样存在道德风险和逆向选择问题。换句话说，他们随时可能违背委托人的利益，转而从事仅对自己有利的政治行为。为了降低道德风险和逆向选择的可能，国家治理结构上委托代理合约的关键是：只有当政治家和官员作为代理人服务并实现公民共同体作为委托人的利益时，政治家和官员才能实现他们自身的利益。

逆向选择为信息不对称所产生的现象之一，发生在「事前」（契约签订或交易完成前）因交易双方握有不同程度之信息，信息相对缺乏之一方为了避免因信息缺乏而受损害，反而作出损害自身之决策与选择。阿克洛夫（Akerlof）在1970年代发表著作《柠檬市场》（The Market for Lemons），对这一现象作了深入阐述。在信息不对称下，因为市场中的价格过低，价格机制将驱使拥有好车的卖方离开市场，形成逆选择。最终造成市场中充满劣质品，使市场崩溃。[图源：medium.com]

这一合约的原则是一样的，即实现委托人与代理人之间的激励相容。从逻辑上讲，这是实现有效国家治理的基本条件。倘若不能设计一组激励相容的合约，代理人就会基于其自身利益自行其是，结果就是委托人的利益无法得以保障。这样，本应作为代理人的政治家和官员将成为一个自利自为的阶层，而本应作为委托人的公民共同体将对代理人阶层统治与管理国家的行为失去控制。在这种情形下，政治家和官员可能会将整个社会视为自己榨取统治租金的平台。结果是，国家治理将陷入一种极其糟糕的境地。所以，区分优良治理与不良治理的关键是能否在政治生活中建立一组激励相容的合约。根据委托代理合约是否符合激励相容原则，国家治理可以分为两种类型：共享型国家治理和分利型国家治理，前者基于一组激励相容的合约，后者则相反。在政治实践中，这组委托代理合约表现为一整套与政治权力获得和行使有关的制度、程序与惯例，包括从宪法设计、政体类型到具体政治制度在内的一系列安排。

二、不同国家治理绩效的差异

从逻辑上讲，国家治理的实证研究涉及三个环环相扣的基本问题。国家治理体系和治理能力之所以重要，是因为会导致治理绩效的差异。第一个问题是：为什么各国呈现不同的治理绩效？国家治理体系和治理能力的不同如何导致治理绩效的差异？这个问题把治理绩效视为因变量，把国家治理体系和治理能力视为自变量，试图探索两者之间的因果关系。

治理绩效是一个非常庞杂的概念，如何衡量治理绩效也是一个难题。一般的做法是，可以把治理绩效拆分为政治绩效、经济绩效和社会绩效等几个方面来考察。政治绩效可以用民主指数、法治指数、政治稳定指数、腐败指数及公债占GDP比例等指标来衡量，经济绩效可以用人均GDP水平、经济增长率、失业率及通货膨胀率等指标来衡量，社会绩效可以用经济社会平等指数或基尼系数、犯罪率及暴力严重程度等指标来衡量。如何定义上述指标固然存在争议，不同机构和不同学者通常也采用不同的衡量标准，但这些都是衡量一个国家或社会治理状况的重要指标，而且联合国、世界银行这样的权威国际组织以及Polity Ⅳ、透明国际这样较为专业的跨国评级机构已经建立了相应的数据库。

2017年世界银行基尼系数世界地图。基尼系数越小所得分配越平均，基尼系数越大所得分配越不平均。[图源：Wikipedia]

世界银行从1996年开始独立推出一个各国治理绩效的评级系统，名为世界治理指数（Worldwide Governance Indicators，简称 WGI）。该指数用六个指标来衡量一个国家或政治体的治理绩效，分别是：公民表达与政府问责、政治稳定与低暴力、政府效能、管制质量、法治以及控制腐败。世界银行每年会对各个国家或政治体给出上述六个方面的评级，这一评级就代表了世界银行对这一国家或政治体治理绩效的综合评价。通过世界治理指数数据库和其他机构的数据库，可以大致看出一个国家的治理绩效目前已可以用比较公允的方法来加以衡量。

通过比较，也可以看出不同国家的治理绩效存在显著的差异。而影响治理绩效差异的直接原因就是国家治理体系和治理能力的不同。那么，国家治理体系和治理能力如何治理绩效的高低呢？其中的因果机制又是什么呢？按照中国共产党十八届三中全会“推进国家治理体系和治理能力现代化”的提法，国家治理体系和治理能力至少可以分为“现代化程度低”和“现代化程度高”两种类型，或者是“不发达”和“发达”两种类型。此外，按照现有研究，国家治理体系和治理能力还可以从几个不同视角进行分类，比如人治型与法治型、威权型与民主型、集权型与分权型、绝对主义型和立宪主义型，等等。由此可见，世界各国的国家治理体系和治理能力肯定存在着不同的类型。

按照开头的概念辨析，国家治理还可以根据是否符合激励相容原则进行分类。符合激励相容原则的国家治理，是公民共同体作为委托人一方与政治家和官员作为代理人一方的共享型国家治理体系；不符合激励相容原则的国家治理，是分利型国家治理体系——此种治理体系下，政治家和官员无须根据公民共同体的利益诉求和政治偏好行事，而成为一个自利自为的特殊利益集团。共享型国家治理体系和分利型国家治理体系的两分，某种程度上跟阿西莫格鲁和罗宾逊区分的包容型制度（inclusive institutions）和攫取型制度（extractive institutions）两种类型是一致的。

上述讨论是对治理绩效（因变量）与国家治理体系和治理能力（自变量）之间基于经验的实证研究的基本思考。这种研究可以是质性研究，比如比较案例分析；也可以是量化研究，比如基于大样本跨国数据的统计分析。在此基础上，通过对两者因果关系的解读来完成理论构建。在政策层面，对这一问题研究的意义在于揭示何种类型的国家治理体系和治理能力能够产生更好的治理绩效，从而为推进国家治理体系和治理能力现代化确定更为具体的目标与愿景。

三、国家治理体系与治理能力的影响因素

假定上述研究已经论证了国家治理体系和治理能力类型的重要性，随之而来的问题是：为什么不同国家会呈现国家治理体系和治理能力类型的差异呢？哪些因素决定了国家治理体系和治理能力类型的差异呢？这里的研究把国家治理体系和治理能力本身作为因变量，而试图要找出这一因变量背后的关键自变量。按照此前的讨论，进一步问：决定一个国家治理体系与治理能力发达或不发达的原因是什么？或者问：造成共享型与分利型国家治理体系分野的原因是什么？这是第二个问题。

已有的政治学研究提供了三个主要的分析视角：一是该国的经济、社会等结构性条件，二是该国的政治经济制度因素，三是该国政治精英的行为与选择。此外，文化因素和国际因素通常也被视为重要的影响因素。更具体地说，何种结构性条件、何种制度安排、何种精英行为决定了不同国家治理体系和治理能力的类型？这里的结构性条件可能包括经济发展水平、阶级结构、族群与宗教人口结构、社会不平等程度、人口教育结构、权力资源集中度等等。当然，考虑到第一个问题的研究，这里要防止循环论证的问题。比如，有人认为，经济发展水平低导致国家治理体系和治理能力类型较落后，而国家治理体系和治理能力类型落后又反过来导致治理绩效比较差——经济层面就表现为经济水平和经济增长率低。这里的制度安排既包括政治的又包括经济的，前者比如基本的政体类型以及具体的政治制度设计等，后者包括基本经济制度模式以及政府与市场关系等。这里的精英行为既包括了政治领袖的领导力和政治阶层的行为模式，又包括不同集团政治精英之间的互动和博弈。与社会结构和制度安排相比，精英行为是更难以结构化的变量，但对国家治理体系和治理能力也会产生直接的影响。

基于上述分析，可以对国家治理体系和治理能力的类型（因变量）与一个国家的社会条件、制度与精英行为等因素（自变量）之间的关系进行实证研究。这里的研究方法与第一个问题没有什么区别，既可以是质性研究，又可以是量化研究。这一研究要解释: 哪些社会条件、制度与行为因素决定了国家治理体系和治理能力类型——究竟是不发达国家治理体系，还是发达国家治理体系，或者是共享型国家治理体系，还是分利型国家治理体系？其中的因果机制又是什么？

四、如何解释国家治理体系转型

与上述问题密切相关的是国家治理体系和治理能力的转型与变革。为什么有的国家成功地实现了国家治理体系的转型与变革，而有的国家没有做到呢？哪些因素决定了国家治理体系和治理能力转型的差异呢？这是第三个问题。

国家治理现代化，可以被视为从不发达的国家治理体系向发达的国家治理体系的转型与变革，也可以被视为从较为低效的国家治理体系向较为高效的国家治理体系的转型与变革。从上文国家治理概念出发，这一问题还可以被理解为从分利型国家治理向共享型国家治理的转型与变革。

这一问题的分析框架同第二个问题很相似，同样需要问：一个国家或社会的结构性条件是否构成国家治理体系转型的有利或不利条件？国家治理体系转型过程中选择不同的政治与经济制度安排，会对转型产生何种影响？政治精英的行为与选择如何影响国家治理体系转型的成败？只有在经验研究基础上解决这几个理论问题，才能为国家治理体系和治理能力的转型与变革提供恰当的政策建议。

本文简要讨论了国家治理的概念，认为有效国家治理结构的核心是在公民共同体作为委托人与政治家和官员作为代理人之间建立一组激励相容的合约，目标旨在塑造符合激励相容原则的共享型国家治理体系。而与国家治理有关的政治学实证研究应该立足于三个核心问题 : 为什么不同的国家治理体系和治理能力会导致不同的治理绩效？哪些因素决定了不同国家间国家治理体系和治理能力的类型差异？哪些因素决定国家治理体系转型的成败？能否解决好这几个涉及国家治理的关键问题，是政治学研究的重大挑战。只有基于实证研究，政治学才能为国家治理和治理体系现代化做出坚实的理论贡献。

*本文原载于《学术月刊》2014年第7期。为阅读及排版便利，本文删去了部分注释与参考文献，敬请有需要的读者参考原文。

**封面图为2010年5月25日英国下议院的议事场景。[图源：blog.gov.uk]

〇编辑：宁静 〇排版：千寻

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〇专题策划人：二号机

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