【观点】贵州贵达| 房开企业破产中府院联动的必要性——从贵州省破产管理人视角出发

范帅破产重整那些事 2023-02-03

本文作者：范文汛律师，贵州贵达律师事务所清算与破产管理团队专职律师

房开企业破产中府院联动的必要性

——从贵州省破产管理人视角出发

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摘要：随着供给侧结构性改革的深化，受经济环境变化及市场不利因素影响，房开企业破产案件大量涌现，此类案件衍生的系列问题，关系到涉案当地的社会稳定、经济运行、金融安全、环境保护等诸多方面。为抓住此类案件的核心问题，探究妥善解决问题的有效方法，本文将以贵州省破产管理人视角出发，通过分析、总结在贵州省各县市办理不同房开企业破产案的实践经验，进一步探讨府院联动机制对房开企业破产核心问题处置的必要性，以期为加快推动贵州省破产配套制度建设提供参考和借鉴。

关键词：房开企业破产；府院联动；管理人。

2015年底，中央经济工作会议明确提出要推进供给侧结构性改革，2016年底，提出要深化供给侧结构性改革。在此背景下，我国房地产供给侧结构性改革亦随之深入，房地产企业破产案件开始大量涌现。在此类破产案件中，普遍存在以拆迁户、购房户为主要群体的业主债权人，并由此衍生出关系到社会稳定等各方面的系列问题亟待化解。实践中，要想有效保护拆迁户、购房人等业主债权人根本利益，关键在于对在建工程的妥善处置，而在此系统工程的实施过程中，因维稳压力大、牵涉的利益广泛等诸多因素，必然需要政府的支持。故此，本文结合在贵州省各地办理不同房开企业破产案件的实践经验，对府院联动机制的必要性、对依法破产的积极作用、府院联动中的难点及建议等加以阐述，为助力贵州省构建常态化府院联动机制，促进破产配套机制建设提供参考和建议。

一、房开企业破产相关问题概述

（一）贵州省房开企业破产的现状

行将破产的房开企业，通常表现为连年亏损，大量资产被抵押、查封，依靠成本越来越高的融资勉强维持，绝大部分房地产开发项目处于停工状态，难以长期持续稳定经营等。此类“僵尸”房开企业在市场经济“优胜劣汰”的自然调整下，必将依法通过破产程序走向债务重组市场，这一处理路径和机制是市场经济发展趋于完善的标志之一。

然而，受我国各地区市场经济水平发展程度不一的影响，相应的对于运用破产机制处理“僵尸”房开企业的数量和进程也有所差异。以贵州省为例，从2016年至2018年，笔者通过公开渠道查询到的省内各级人民法院共受理破产案件118件，其中房开企业破产案件35件，占比29.7%，房开企业破产案件数量从2016年的0件，到2017年的9件，再到2018年的26件。可见，自2015年底中央经济工作会议明确提出要推进供给侧结构性改以来，贵州的房开企业破产案件成显著增长的趋势，并在各类破产案件中占有较高比例。

（二）房开企业破产的成因

房地产属于资金密集型行业，房开企业走向破产的最直接原因是资金链断裂导致后续开发资金不足，使工程项目陷入停工状态。导致资金链断裂的原因多种多样，受宏观经济政策调整、市场环境变化等因素的综合影响，金融机构对房开企业收紧放贷，房开企业向银行融资的难度和成本不断增高，从而使企业融资渠道改向民间高利息借贷、房地产信托等“饮鸩止渴”式融资，使企业大量核心资产被重复抵押、查封，经营能力受到限制；同时，由于上述融资方式缺乏有效监督机制，借贷资金容易被挪作他用，难以保证优先投入在建工程项目，使得在建工程项目恢复良性运作的效能大打折扣；更有甚者，企业自借贷时起，直接被借贷方实际控制，完全丧失自主经营权等。

以上多种因素导致房开企业资金周转问题进一步加剧，资金链断裂，在建工程项目被迫停工，最终陷入破产危机。

（三）房开企业破产所衍生的问题

首先，房开企业的经营活动从项目的开发建设到运营销售，涉及多方利益，事关社会稳定。其牵涉到的利益主体诸如拆迁户、购房户、建设工程承包商、建筑材料供应商、农民工、金融机构、民间借贷人等，随着破产程序启动，上述利益主体转化成破产房开企业的业主债权人群体、工程类债权人群体、借贷类债权人群体。其中，业主债权人群体和工程类债权人群体由于人数众多，且利害关系涉及到其根本的生存权利，所以反应最为激烈。实践中，往往有建设工程承包商以房开企业不付工程款故无法发放农民工工资为由，鼓动农民工群体前往政府信访部门、房开企业处围堵、喧哗；业主债权人组织群体上访，要求政府介入处置“烂尾”在建工程，保证业主房屋及时得到交付的维权行动等。造成社会不稳定因素增多，维稳压力上升，不利于社会安定。

其次，破产房开企业由于营业的停滞，对其在建工程长期停工缺乏管理，为城市治理带来安全隐患，不利于城市的建设发展。例如，在建工程裸露的框架结构，破损的建筑外墙，工地内杂乱堆放的建材，给城市形象造成不良影响，不利于城市综合营商环境建设，降低外来投资的信心与吸引力；闲置的施工设备，如升降机、塔吊、废弃的高层构筑物，如装饰雕塑、广告牌等，由于缺乏管理维护，而加速老化，容易脱落，对城市公众安全带来隐患；破损的围墙已无法形成有效隔离，工地内的盗窃活动时有发生，对城市治安环境也造成一定破坏。

再次，破产房开企业占用大量借贷资金，若工程项目长期停工，将增加金融风险。房地产开发需要大量资金投入，且资金来源主要依靠借贷，此类债权人主要由银行、房地产信托公司、自然人等主体构成，其中最大的债权人一般为银行、房地产信托公司等金融机构。当房开企业因陷入破产危机导致工程项目停工时，企业的偿债能力随之停滞，金融机构获得债务清偿的风险亦大幅增加。

（四）在建工程复工建设的必要性

如前所述，房开企业破产将衍生出一系列社会、经济、金融、环境问题，单就房开企业而言，其自身可通过破产机制退出市场，但是因其衍生出的系列问题不会因为企业的退出而自行化解。管理人从破产制度的立法本意出发，是要创造条件将企业破产财产的价值最大化，以求最大限度维护广大债权人的合法权益，减少其利益损失。而在建工程系房开企业的核心资产，若能够完成对在建工程的复工建设，将全面解决业主债权人的房屋交付问题，并能够通过继续销售剩余物业获取资金，从而提高对工程类债权人、借贷类债权人的清偿率。可见，妥善处置在建工程，开展项目复工建设，是实现企业破产财产价值最大化，有效化解系列衍生问题的最优方式。

二、府院联动机制对破产房开企业处置的现实意义

（一）府院联动机制的概念

所谓府院联动机制，源自一府两院的概念，是对实践中政府与法院建立有效协调机制的一种概括。就其字面理解，府院，指政府和法院，这里的政府作广义理解，指党委和政府。联动，即为联合行动，是指互相提供支持的主体之间，一方发生变化，另一方随之作出相应行动。破产中的府院联动机制，是指政府和法院之间为促进破产企业的处置，解决破产事务中各种复杂问题，所形成的联合行动的协调机制。

（二）府院联动机制的若干表现形式

府院联动机制在实践中发展出若干表现形式，如：府院联席会议、协调会、工作小组、联合发文、行政发文等。其具体适用方式见下表：

适用形式	府院联席会议	协调会	工作小组	联合发文	行政发文
适用对象	一般事务	各个部门	大案要案	共性问题	政策支持
适用目的	明确责任	协调行动	统一部署	处理共性问题	政策指导和帮助
适用方式	联席会	协调会	领导组长、部门成员	联合发文	政府发文
适用范围	凡需联动均可	涉及各部门间协调的	重大事项	需府院共同解决的共性问题	需政府部门解决的突出问题
联动成果	处置方案	会议纪要	小组通知	府院文件	政府文件

在上述府院联动机制的表现形式中，最具代表性和重要性的是府院联席会议。通过政府和法院联合召开会议，共同商讨、明确需要解决的主要问题及各自责任范围，在此基础上，根据实际情况需要可启动其他形式的府院联动机制加以推动。就实践中遇到的问题进行归纳、总结，对于需要从政府层面制定文件提供指导和支持的，采取政府发文的形式；对于需要政府和法院共同发起的，则采用联合发文的形式。

（三）府院联动机制运行的原则

1、司法主导

企业进入破产程序，关乎当地社会经济的稳定及发展，法院作为破产法的司法机关，理应主导好破产程序的推动。通过对管理人的监督、宏观指导，促进破产程序的运作，充分运用司法措施对应当协调、配合而不协调、不配合的机构、个人采取必要的惩戒，以推动破产程序的进程。

2、行政保障

因企业破产涉及到的社会问题日益广泛和复杂，政府应充分理解府院联动的目标所在，依法提供财税政策、维护稳定、社会保障、金融风险防范及经济调节等行政保障支持，避免单纯追求行政效率或处理单项的行政事务而过度干预、迷信指令、顾此失彼，而应注意有效全面统筹、协同推进。

3、市场处置

破产法及破产程序本身旨在构建和完善市场机制，故府院联动应明确各自职能的界限，充分尊重和发挥市场在优化资源配置中的重要作用，为建立健全开放透明、公平竞争、优胜劣汰的市场机制，而充分履行相关程序，依法公开处置破产财产，有效盘活资产，优化资源配置。

（四）管理人在府院联动机制中的定位

管理人是破产方案的设计者、是破产路线的执行者。管理人需要明确府院联动机制是推动破产程序的有效路径但不是唯一通道，管理人要心系自身职责所在，始终坚持勤勉尽责、审慎能动的原则，依法独立履职，不可祛于公战，更不可盲从府院联动被动履职。管理人依法接受法院的监督和指导，但不是等靠法院的具体安排，是依靠府院联动推进破产进程，而非依赖府院联动一令一动，管理人应积极能动地发现破产过程中的问题，识别问题，灵活提出解决思路和方案，并先行同法院沟通，进一步修改完善方案，要善于担当，不可没有定见。在方案实施过程中，依法履职，遇到管理人职权范围外的问题难以处理的，可通过法院启动府院联动机制，充分运用府院协调功能，整体统筹，对重点、难点问题进行专项研究、突破。

（五）房开企业破产处置更需加强府院联动机制

如前所述，有效化解房开企业破产所面临的系列衍生问题的关键所在，是对其核心资产即在建工程的妥善、高效处置，这需要管理人能够多方面统筹运用人、财、物力，并涉及土地规划、复工投资引入、工程建设、竣工验收、房产过户、税费减免等一系列实务问题。对此，法院和管理人只能通过破产法及相关法律赋予的权力，判断和处理其中法律层面的问题和部分实务操作，除此以外的更多社会职能问题，则离不开政府及各部门的帮助和支持。故政府、法院、管理人在实践工作中更需要加强三者协调。

三、笔者参办的府院联动机制在贵州省房开破产案件中的运用

（一）以黔西中友房地产开发公司、黔西县友联旅游开发有限公司破产合并清算案为例

由黔西县中友房地产开发有限公司、黔西县友联旅游开发有限公司共同开发的“水西古城”项目是黔西县重点打造的旅游、商住综合体房地产开发项目，由于开发时间长、资金链断裂等原因，导致资不抵债，两家公司被债权人向黔西县人民法院申请分别进行破产清算。

该案件系黔西县首宗破产案件，且因“水西古城”项目在黔西县及周边地区知名度颇高，涉及业主债权人、工程款债权人、借贷债权人数量多、范围广，引起黔西县人民政府和黔西县人民法院高度重视。为有效推动破产清算进程，维护广大债权人的切身利益，当地政府和法院针对该案建立了包括府院联席会议、协调会、工作组为主要形式的府院联动机制，最大限度为管理人提供了维稳、办案经费、政策宣传等方面的支持。在案件办理过程中，管理人发现两家破产清算公司在资产、财务、人事等方面存在高度混同的情形，若分别破产清算，将不利于该项目在建工程和土地的全盘运作，失去项目整体处置的优势，将损害广大债权人的利益。经过组织专项研究及论证，管理人向黔西县人民法院提出两家公司应进行合并破产清算的法律意见，并通过法院向黔西县人民政府启动联席会议，共同组织研究合并破产后的管理模式、处置方向等问题。可以说，积极有效的府院联动的应用，为本案最终实现合并破产清算、整体打包出售项目在建工程创造了良好基础和有利条件。

（二）以安顺千禧房地产开发有限责任公司破产清算案为例

安顺千禧房地产开发有限责任公司成立于2000年，成立之初，原本系一家资金实力较强的房地产开发企业，从成立至今相继开发了十多个项目，后因缺乏科学管理体系和发展理念，混乱的家族式经营导致公司资产不断流失，经营逐渐恶化，同时由于缺乏对自身实力客观清醒的认识，盲目购地扩张，导致运营资金陷入紧张。为缓解资金短缺局面转向民间高利借贷，急剧膨胀的债务规模耗尽了企业的正常运营能力和价值，最终陷入债务危机，其开发的“东方花园”、”黄果树彩虹旅游商城”等在建工程项目相继陷入停工状态，由此，因核心资产失去“造血”功能导致资不抵债，债权人将千禧公司向安顺市中级人民法院申请破产清算。

受法院指定后，管理人为厘清千禧公司的整体情况，识别其是否应该继续营业投入了主要力量。通过对千禧公司的土地和房产情况进行彻底调查，管理人形成了完整的专题调查报告，向安顺市中级人民法院汇报，建议继续营业并提出对在建工程进行复工建设的设想。经安顺市、各区人民政府同安顺市中级人民法院充分协调，通过多次联席会议、协调会议就千禧公司“东方花园”等项目面临的具体问题进行了思路的讨论和方案的决定，最终以管理人进行重新融资，对停工的在建工程进行复工，充分发挥剩余资产价值的方式进行处理。

四、对房开企业破产案件中府院联动机制的优化建议

（一）探索建立房开企业破产预警识别机制

房开企业陷入债务危机濒临破产时，政府若能够提前识别，事先制定相应风险处置预案，往往可以实现事半功倍的效果。这需要政府加强信息化方面的建设，建立对经营异常的、在当地影响力较大的房开企业的破产预警和识别机制，形成常态化监管，防范金融风险、社会不稳定风险。当房开企业出现危机前兆时能够及时被处置，根据需要适时使之进入破产程序，从而及时化解破产风险。

（二）建立常态化、规范化的协调机制

目前建立的府院沟通协调模式有待进一步完善，较为突出的问题是缺乏规范化和常态化的沟通协调机制，从笔者参与办理的房开企业破产案件来看，府院间的协调沟通基本还局限于个案处理层面，但随着今后破产审判工作的不断发展和深化，沟通协调机制势必需要进行相应的升级和优化。一方面应该坚持以法院为主导，为在建工程复工提供法治层面的保障，如将用于后续复工建设的融资款项经过必要程序作为共益债务加以认定、加强对业主类债权人权益的保护等工作；另一方面离不开政府提供行政管理层面的支持，如提供财政支持、税收优惠、行政审批等支持。只有逐步形成规范化、常态化的协调机制，才能确保破产审判工作所面对的各大利益主体的程序正义需求和效率需求得到有效满足。

（三）成立破产专业审判机构

《企业破产法》的颁布实施，填补了我国长期以来作为市场经济运行法律中重要组成部分的市场退出法的重大空白。但是，市场退出法要真正发挥其作用不能仅仅停留在立法层面，更需要人民法院在司法审判活动的实践。我国企业破产案件从无到有、企业破产制度从初步设立到趋于成熟，是我国社会主义市场经济发展、社会主义法治建设的重要体现。以前我国的企业破产案件数量总体较少，绝大多数是应国有企业计划内关闭需要，企业破产制度尚不健全，在计划经济向市场经济转型之初，企业退出市场的法律规制性较弱。司法实践中对具有独特法律地位和程序价值的破产案件缺乏足够的认识，在此背景下，形成的原有企业破产案件审理模式是把企业破产案件混同于普通民商事案件一并处理，没有独立的审判部门和组织。近年来，随着企业破产法对破产受理条件的拓宽，大量的破产案件涌向法院，破产案件数量的激增已成大势所趋，虽然个别地方的法院已经对成立独立的审判部门和组织进行了有益的尝试，但大多数法院仍然停滞在原有的审判模式下，这种模式已经无法应对新形势下破产案件的审判工作，究其原因，破产案件审理中需要法院决定的事项众多，房开企业破产案件尤甚，如何面对房开企业破产所带来的一系列数量多、专业性强、社会影响大的问题，在兼具公正与效率、一统法律效果和社会效果的原则下处理好这些案件，对人民法院提出了新的挑战和考验。破产制度是兼具了诉讼程序、非诉程序、特别程序和执行程序的某些特点，而又独立于这些程序之外的一种特别的程序制度。这是由于这一特殊性，破产案件的审理相对于一般民商事案件，需要有更为专业的审判人员来完成。因此，成立破产专业审判机构专门负责审理破产类案件，应属必然之举。此机构的成立，对于培养熟练掌握和精通破产法律制度，具有办理与破产案件相关的综合知识、经验和能力的法官，对于破产案件审理思路、尺度的一统、清算案件审判效率的提高、审判经验的积累和司法能力的提高、有效监督管理人工作和充分发挥管理人职能作用、正确认识和充分发挥破产法律制度推动市场退出的作用，以及通过专业机构和人员对破产案件审理流程中出现的问题加以总结、归类和分析研究，进一步完善我国破产法律制度等，均将体现出重要意义。只有法院特别是破产审判实践起步较晚的法院，通过不断积累，具备过硬的、专业的破产审判司法能力，才能更加有效的担当和发挥府院联动机制中的主导地位和作用。

五、结语

府院联动机制是一套源于实践的有效协调机制，对推动破产工作特别是复杂疑难的房开企业破产工作具有现实指导意义。贵州省因破产审判工作相对于发达地区起步较晚，制度建设和司法能力尚有参差，不断学习、充分参考、借鉴先进的破产实务经验，通过府院联动推进相应配套制度的建立及完善，从制度层面为企业破产提供保障。

参考文献：

①朱焕东、魏清见：《府院联动机制的探索与思考——以南通太平洋海工重整案为例》2018破产法理论与实务论坛。

②尤震宇：《破产案件常态化府院联动机制研究——以江苏省为例》[J]. 法制与经济 . 2018(09)。

③方来红：《企业破产案件中政府、法院协调机制研究》[J].法制与社会2019年05期。

贵州贵达律师事务所清算与破产管理团队专职律师。自2012年办理清算及破产类案件至今，先后参与贵州平水机械有限责任公司破产清算案、贵州黔龙药业股份有限公司解散清算案、黔西县中友房地产开发有限公司破产清算案、安顺市千禧房地产开发有限公司破产清算案、贵州英发集团房地产开发有限公司破产清算案等大型清算与破产管理类案件的办理。

曾参与贵州省国资委2012年度课题《国有企业按照﹤破产法﹥实施破产操作研究》的调研工作，并执笔《破产管理人相关问题及建议》，2014年参与编撰《民营企业法律实务》等课题与专著。

本文来源：微信公众号“贵州贵达律师事务所”

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