建党节 | “中小学校党组织领导的校长负责制”带来哪些变化？

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今天是建党节。历史川流不息，精神代代相传。以伟大建党精神为源头的中国共产党人精神谱系，是我们过去成功的重要精神力量，也是未来我们继续成功的关键答案。

2022年1月，中共中央办公厅印发《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》（简称《意见》），明确提出建立中小学校党组织领导的校长负责制。这一学校领导体制是学校党建工作的重要组成部分，也是党的领导在教育事业领域中制度建设的必然选择，不仅有利于发挥党组织领导的制度优势，也有利于加快推进教育治理体系和治理能力现代化，更有利于全面深化基础教育改革发展。因此，要深刻认识和把握党组织领导的校长负责制的制度建设，推动中小学校实行党组织领导的校长负责制落地、落实、落细。

今天议题聚焦“中小学校党组织领导的校长负责制”，探讨自《意见》印发以来，“中小学校党组织领导的校长负责制”带来哪些变化？党组织领导的校长负责制的制度建设路径以及中小学校党组织书记要有哪些履职创新？

“中小学校党组织领导的校长负责制”带来哪些变化？

 (一)重大事项决策机制

在校长负责制下，校长是中小学治理的核心主体，重大事项主要是校长直接决策或校长办公会集体研究、校长个人决策，个人色彩较浓，缺乏规范系统的决策机制，不利于学校有效治理和长远发展。鉴于此，2022年《意见》专门设置第3章“建立健全议事决策制度”，系统改革和规范了决策机制。其要点在于：

1.中小学重大事项决策权完全属于党组织，校长主要负责执行。“校长负责”可以归为三项职权：一是重大事项方案研究拟订。在党组织决策前，一般由校长办公会“研究提出拟由学校党组织讨论决定的重要事项方案”。二是重大事项执行权。三是全面负责重大事项外的日常管理和教学工作。在行使方式上，“校长负责”在前两项职权上对应的是“个人决策”。但决策时依然需要召开集体会议(校长办公会)，2022年《意见》第6条规定：“在广泛听取与会人员意见基础上，对讨论研究的事项作出决定。”不过，在党组织领导的校长负责制下，校长个人决策只能是重大事项的拟表决方案和表决后的执行方案，重大事项本身只能由党组织决策。

2.构建系统的重大事项决策机制。在党组织领导的校长负责制下，中小学多数重大事项决策由党组织和行政班子分工完成，一般包括四个步骤：一是党政领导班子成员提出动议，书记在与校长充分沟通且无重大分歧后，启动决策程序。二是校长办公会研究拟由党组织会议表决的重要事项方案，由校长个人决定。三是党组织会议讨论决定。党组织实行集体决策制，“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党组织会议集体讨论作出决定”。书记只是会议召集和主持人以及决策集体的平等一员，不是独立决策者。四是校长办公会研究落实党组织决策具体措施，校长个人决定，负责执行。

3.党组织直接决策的重大事项。“学校内部组织机构的设置及其负责人的人选”两类事项不需经过校长办公会，由党组织直接决定并执行。相较2016年《意见》赋予党组织“内设机构负责人的教育培养和选拔任用”这一人事权，2022年《意见》又增加了机构设置权。这两类事项的决策流程只有两步：一是动议，二是党组织会议讨论决定。需要注意几点：首先，这两类事项决策不经过校长办公会，但并非不让行政班子参与。从制度上，党组织至少需要在会前通过两条途径征求行政班子意见。一是书记与校长充分沟通且无重大分歧，二是征求涉及机构或人选的分管副校长(无论是否党员)意见。其次，“下管一级”是我国干部制度的基本规则，因此学校党组织干部任免权对应的是“内设机构负责人”(学校中层干部)，不包括学校党政领导班子，这是上级党组织(教育局党委或区县党委)的职权范围。一些地区在推进党组织领导的校长负责制时提出赋予学校党组织“提名聘任副校长”权力，表面上说是“加强中小学党组织的领导作用”，实则违背了“下管一级”的上位规则，侵蚀了上级党组织的权力。最后，在党组织决策规则上，多数重要事项有半数以上班子成员到会即可召开，干部任免事项“必须有三分之二以上成员到会”。表决时，上述事项都是“简单多数决”。

(二)人事安排

相比校长负责制，2022年《意见》在人事安排上也作出两项重大调整：

1.明确党组织书记是学校的“一把手”。

2.党员副校长进入党组织班子。2022年《意见》第12条规定：“行政班子副职中的党员一般应当进入党组织班子。”这是更重要的变化，意味着党组织班子人员构成乃至中小学治理结构的基础性变革。在校长负责制下，书记作为个人参与学校治理，但党组织作为整体并不承担太多治理任务，特别是不参与重大事项决策，其主要职责是党务工作。相应的，在书记之外的党组织班子成员选配上，就是以做好党务工作为出发点，一般安排有一定特长且教学任务较轻的年轻教师。除书记、专职副书记外的党组织班子成员不算是学校领导班子成员，对他们在“正式党员”这一条件外没有其他资格要求(例如现任职务职级、任职年限等)，其任免或提名不需经过上级党组织，学校内部即可决定。与之不同，在党组织领导的校长负责制下，党组织作为整体嵌入学校治理结构，履行把方向、管大局、作决策、抓班子、带队伍、保落实的领导职责，主导治理过程。那么，党组织班子成员就是毫无疑问的学校领导班子成员，显然不能再由年轻教师担任，而是应当让党员副校长进入。

要补充的是，“党员副校长进党组织班子”要求在实践中尚存困难，原因是干部储备不足。具体来说，中小学一直是民主党派发展的重要阵地，许多能力强、威望高的中小学副校长都是民主党派成员。也就是说，一些学校乃至一些地区没有足够数量的党员副校长，进而就会影响党组织领导的校长负责制的实施。因此，全面落实党组织领导的校长负责制，还需要加大干部培养力度，但同时仍然要保证民主党派的持续发展。解决好上述问题就非常考验各地党委组织部门和教育行政部门的智慧。

党组织领导的校长负责制的制度建设路径

习近平总书记强调：“坚持和完善现有制度，从实际出发，及时制定一些新的制度，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。” 不管建立和完善什么制度，都要注重实体性规范和保障性规范的结合和配套，确保针对性、操作性、指导性强。”可见，一个好的教育管理体制需要完善的制度建设才能实现。

（一）确保规制性要素：做到新旧政策文件与法律法规保持一致性的“前后衔接”

规制性要素是制度的内核，为制度建设提供总体框架支撑，为规范性制度和文化-认知性制度良性运行提供支持，这就需要强化对规制性制度进行系统科学的顶层设计和安排。

1958年，“党组织领导的校长负责制”开始实行，其政策依据最早可见中共中央、国务院颁布的《关于教育工作的指示》提出，建立党支部领导下的校长负责制。此后，1985年，中共中央发布的《关于教育体制改革的决定》指出，“学校逐步实行校长负责制”。2006年，《中华人民共和国义务教育法》第三章第二十六条明确规定“学校实行校长负责制”，这是首次以法律形式把校长负责制固定下来。虽然校长负责制从某种意义上确实提高了学校管理效能，一定程度上推动了教育的发展，但在实践中也出现了党的领导被弱化、虚化和边缘化等问题。2016年，中央组织部、教育部党组联合印发《关于加强中小学党的建设工作的意见》指出：“边疆地区、民族地区已明确了实行党组织领导的校长负责制的中小学校，党组织要积极探索发挥领导核心作用的有效途径。”至此，党组织领导的校长负责制初步确立。2022年，《意见》的颁布，中小学校党组织领导的校长负责制才正式以党内指导性文件的形式得以确立。截至目前，从确立形式来看，“校长负责制”为法律，“党组织领导的校长负责制”为党内指导性文件，而两者在概念的内涵和外延上均不相同，因此，在具体制度贯彻落实中，党内指导文件与法律产生了选择冲突，这就给制度建设提供了空间，即协调两种冲突规范 之间的系，要达到政策文件与法律法规保持前后一致性，显然，在《中华人民共和国义务教育法》中明确“党组织领导的校长负责制”的地位和作用更符合我国的国情。

（二）完善规范性要素：要求不同位阶规章机制之间内容上互嵌性的“上下配套”

1.科学合理地修订学校章程

学校章程是学校的“宪法”，在教育法律和学校规章制度之间起到承上启下的作用。承上受制于国家法律法规及规章制度，同时起到具体细化的作用；启下是统领规范学校内部的各项规章制度及运行机制，还要起到学校“基本法”的作用。它是学校治理的法理依据，作为学校发展所依据的纲领性文件，应规定学校的内部管理体制。因此，依法制定和修改学校章程，将党组织领导的校长负责制写入学校章程，在章程“学校领导体制或学校管理体制”条目中，明确党组织的领导核心地位、履行主体责任、发挥领导作用、履行各项职责、党组织书记职权等。在修订过程中，要充分体现国家意志和程序正义，需成立学校章程起草小组，形成草案后经过党组会、校务会、教代会、家委会等充分讨论，根据意见反复修订，最后由学校教代会讨论通过，经上级党组织及教育行政机关审核批准后执行。

2.建立科学民主的决策机制

健全完善的议事决策机制，是推进决策科学化、民主化、制度化的基本保证。党组织作为学校的最高决策机构，在作出重大决策时，要坚持“集体讨论、集体决定”原则，按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”形式，制定党组织和行政的议事规则，完善党组会、校务会的议事规则，对议事全过程做出具体翔实的规定，确保决策有章可循。从决策会议主题上，将会议区分为党组会、校务会“以决为主”的会议，务虚会、研讨会“以策为主”的会议，群策群力，使决策更加科学合理。

3.建立顺畅高效的沟通机制

有效沟通是提高党政领导班子凝聚力和战斗力的法宝，是提升党政决策质量和水平的重要保证。因此，建立正式的、顺畅的沟通协商机制尤为必要。从沟通主体来看，一是建立党组织书记和校长的定期沟通制度，关于党组会有关校长职权范围的议题，会前应充分征求校长意见，会中积极讨论议题发表建议，会后及时交流吸收借鉴。同样，关于校务会有关学校重大事项议题，会前应充分听取党组织书记意见，及时向党组会汇报情况，统一意见并执行。党组织书记和校长只有通过充分交流意见，才能发挥合作优势，促进学校和谐发展。二是建立领导班子的谈心谈话制度，对学校重大决策、重要事项需进行事先酝酿、充分沟通，党政正职与副职、副职之间、领导班子成员之间、领导班子与有关部门之间，都需要加强交流与沟通，交换想法与意见，加深尊重与理解，营造和谐的共事氛围。三是建立学校领导班子与中层干部、教师、家长、学生的沟通协调制度。涉及领导班子分管职能部门工作议题，需要加强与职能部门领导、涉事师生之间的沟通，充分听取各方意见建议，达成共识的最大公约数。从沟通形式来看，可以通过党组会、校务会、教代会、碰头会、工作例会等正式的会议形式进行沟通，也可以通过谈心谈话、日常聊天等非正式形式进行情况了解，以促进工作有效推进。

4.建立有效制约的监督机制

建立健全完善的权力监督机制，是确保权力规范运行的重要前提。从监督主体来看，上级党组织及教育行政部门、学校纪委、有关监督检查职能部门、教代会、家委会等主体都要发挥民主管理与监督作用，充分发挥主人翁意识，促进权力运行更加规范透明；从监督对象来看，监督党组织书记、校领导班子成员以及中层领导干部的权力行使；从监督内容来看，重点监督党组织的核心领导作用，校长科学行使、民主行使、依法行使职权的能力，同时对学校党组织书记、校长、中层领导干部等行使权力情况进行监督；从监督形式来看，通过党内监督、舆论监督和社会监督的有机结合，拓宽监督渠道和方式，形成整体监督合力。只有通过有效制约的监督机制，才能保证党的教育方针政策落实不走样、不跑偏。

5.建立民主共治的参与机制

协作性公共管理理论认为，无论在政策制定的过程中，还是在政策的具体执行中，公民参与都应成为领导者必要的协作伙伴。学校治理实际上就是公共管理的重要组成部分，学校治理应当接受教职工及家长的参与，并且不仅参与学校治理决策的形成阶段，还应该参与到政策运作和执行阶段，甚至要参与到决策执行后的效果评估阶段。首先，增强决策的正当性。学校治理的核心是为社会公众提供公共服务，学校政策以社会公共利益为基础，只有让公众参与学校治理的过程，这种服务才能真正满足社会公众的需要。其次，提高决策的质量。学校的各项决策和工作部署能否得到有效的贯彻落实，取决于决策本身是否科学合理，公众参与当前处理复杂问题的需要。最后，增强决策的执行力。学校政策能否得到有效执行很大程度上取决于公众的合作程度，提高学校政策执行效率需要服务对象的积极参与和主动接受。因此，学校必须有一套全面系统的规则和程序，对政策制定过程中广大参与者何时何地、以何种渠道和方式等问题从制度上加以规范。

（三）提升文化-认知性要素：注重不同层面基础保障之间功能上互补和衔接的“左右联动”

文化 - 认知性要素强调，人们长期处于外在的文化框架的影响和制约之下，很容易形塑其内在的理解和认知，促使其行为模式固化，进而对组织活动施加影响，这也是制度建设的文化建构功能。校园文化作为学校组织运作中最为内在、最为深层的制度性要素，同样也是制度建设的关键力量。首先，学校文化建设应体现在学校办学理念中。学校是基于自身历史文化与发展历程的前提下创办的，应明确指导思想与政治站位，具有自身的办学特色与理念。其次，学校文化建设体现在学校章程中。学校章程对文化建设进行顶层设计，体现学校办学方向和社会价值观念。最后，学校文化建设体现在校风校纪中，决定着一个学校师生的思想道德水准和文明程度。因此，加强学校文化建设，不仅能助推这一制度的落地落细，也能擦亮教育的政治底色，还能涵养学校的政治底蕴，厚积师生的政治底气。

中小学党组织书记应在六个方面履职创新

山东省潍坊市教育局党组成员、副局长，潍坊第一中学党委书记井光进，曾先后担任山东省潍坊中学、潍坊北辰中学和潍坊第一中学三所学校的党委书记，基于这三所学校的任职经历，他认为在全面推进中小学校党组织领导的校长负责制背景下，中小学校党组织书记，需要重点抓好以下六个方面的工作。

（一）把握办学方向

作为学校党组织书记，确保正确办学方向是第一位的。办学方向要结合学校实际来谋划推进，具体化落实到位。只有摸透实情，才能把准方向。刚到潍坊中学时，我们便在教职员工中发起了“学校发展的优势有哪些”“学校发展的问题是什么”“下一步怎么干”“我能做什么”四个问题和“安全稳定风险点”“为教师办实事金点子”两个方面的“四问两征集”活动，不仅理清了学校发展面临的具体情况，也基本摸清了教职员工内心的真实期待。

（二）优化治理体系

党组织要引领课堂教学、课程建设等各个领域按照教育规律和育人规律办事。一方面要在课程教学改革中落实，另一方面要靠治理体系的变革来推动。党组织书记要把治理体系变革记在心里、抓在手上，带领和支持校长、教师共同推进治理体系的优化，保障、配合和促进教学改进。

办学章程和行动纲要是一所学校的指南，体现着办学理念和办学追求。调整组织结构是优化治理体系的关键。项目管理是治理中的常用手段。在学校治理中，不能忽视家长的力量。办好学校，离不开众筹社会资源和智慧。

（三）建强人才队伍

学校加强党的建设的重要举措之一就是凝聚人心、鼓舞士气、激发干劲，建设一支担当奉献、改革创新的干部队伍和高素质、专业化的“四有好老师”队伍。要在新教师招聘引进上下功夫，要为教师提供持续的内生动力，为教师发展搭建更多平台。

从学校管理实际来看，职员队伍不容忽视。只有将各方力量都激发出来、凝聚起来，才能形成齐心协力干事业、当先锋的良好局面。

（四）推动育人变革

立德树人是学校的根本任务，如何通过党建工作引领育人变革，回答好“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”的根本问题，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，是党组织书记必须时刻记在心上的大事和要事。首先，要科学研判学校育人工作的“未来路径”。其次，要服务国家选才需要，推动拔尖创新人才培养。再次，要重视学校教研工作，把教研机制创新作为促进学校高质量发展的重要抓手。

（五）抓实思政工作

中小学校思政工作应重点聚焦两个方面内容，一是教师思政，主要是教职工层面；二是思政课程和课程思政，主要是学生层面。为融合两个层面工作，学校还要加强对内对外的宣传工作。

（六）加强自身建设

党组织自身过硬，才能统揽全局、协调各方。学校党组织书记要把加强党组织自身建设摆在前面、抓在手上，聚焦“党的全面领导如何体现、党组织战斗堡垒如何建强、党员先锋模范作用如何发挥”来出题目、建制度、见成效。加强党对学校工作的全面领导，推动党的方针政策在学校层面的转化落实，关键在日常、在经常，重点在制度、在细节。三所学校都以制度建设为主线，将“三重一大”事项集体决策、书记与校长的常态化沟通、重大事项党组织研究前置等制度常态化推进、落实。

本文综合整理自 中国基础教育、中国教科院、中国民族教育等。

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