外交事务丨退守中的民主
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退守中的民主
雅思察·芒克 （Yascha Mounk）
冷战终结后，民主看似蒸蒸日上。但那种自信的乐观放错了地方。依后见之明，有目共睹的一点是，期待民主遍布这个世界的各个角落是不谙世事的幼稚见识。近年来的威权转向昭示了民主体制的缺陷和失败。
对当代民主摇摇欲坠的状况，大多数分析始于某种似曾相识的描述。那些描述不见得全不正确，但遗漏了这幅图景的重要一部分。过往二十年的故事不只关乎民主的脆弱，还关乎威权主义的力量。
自一九九零年代以来，独裁政权在经济绩效和军事实力方面已有斩获。独裁者们学会了运用数字工具，以复杂手段压制反对运动。他们击退了一度显得前途无量的民主阵营，控制了那些似乎正变得更民主的国家，并大大强化了它们的国际影响力。世界所见证的与其说是民主的退却，不如说是威权主义的复兴。长期以来致力于维持起码生存的独裁者，眼下正咄咄逼人。未来几十年，民主与独裁之间将展开一场漫长而持久的较量。
那场较量的结局并非预先注定。为赢得胜利，美国及其民主盟友需要理解这一历史性时刻的利害关系，并以较过往更具想象力和勇气的方式共同捍卫全球民主。它们还需要解决两大核心目标之间的张力造就的两难局面: 一方面，遏制自身队伍内部的倒退，另一方面，维持一个对抗俄罗斯等威权主义政权的统一战线。简言之，要反对一些国家反民主的政府是比较棘手的；这些政府的支持，对回击嗓门高亢、愈见自信的威权主义者来讲至关重要。
应付这一两难局面需要高超的技巧，既要维护与在民主方面诚信可疑的国家合作的可能，又要维护与真正民主的盟友之间密切的伙伴关系。那还意味着放弃“推广民主”，转而支持“捍卫民主”：在很大程度上，要谋求确保民主世界的安全而非壮大民主世界。
蒸蒸日上的威权主义者
唐纳德·特朗普的白宫任期令人前所未有地疑心，在民主和独裁的冲突中，美国会站在哪一边。甚至2016年前，华盛顿就时常支持独裁政府，当年，要在一个战略意义重要的国家找到民主盟友，前景看上去比较渺茫黯淡。但在过去四年间，美国总统似乎对独裁政权而非民主国家青眼有加，且为民主盟友内部的独裁力量鼓劲打气，这是第一次。
特朗普质疑北约存在的合理性。他一再拒绝谴责一些独裁者干预民主选举、在外国土地上谋杀持不同政见者或悬赏美国士兵人头的企图。他表达了对独裁者的仰慕之情，那些人包括俄罗斯总统普京、埃及总统塞西和朝鲜领导人金正恩，尽管他们之间和他们的国家之间在意识形态或地缘战略意义上没有多少共同点。
特朗普执政时期，美国还鼓动其他民主国家内部的极端主义势力。在接受极右翼媒体布莱巴特新闻（Breitbart）专访时，时任美国驻德国大使理查德·格雷内尔（Richard Grenell）暗示，他谋求“赋权”于欧洲范围内的民粹主义运动。同时，美国驻荷兰大使皮特·霍克斯特拉（Pete Hoekstra）在美国驻荷兰大使馆内，为一个荷兰极端主义政党及其金主举办了一场私人聚会活动。在国内，特朗普本人在白宫迎来了一批又一批威权主义的民粹主义者，其中有匈牙利总理欧尔班和印度总理莫迪。
在外交方面，特朗普担任总统期间，美国不再是所谓的自由世界领导国家。说得更直白一点，特朗普行政分支的大部分人实际上背叛了民主，倒向了独裁阵营。
从表面上看，欧洲及其他地方强大民主国家的温和领导人与特朗普几乎没有共同点。他与法国总统马克龙或德国总理默克尔之间几乎不存在好感。但尽管人们一般公认，那些欧洲领导人都支持民主价值观，且发表过支持人权的优雅演讲，他们的实际作为却一再声援和煽动了世界各地的独裁力量。
譬如，2016年，默克尔穷于应付大量涌入欧洲的中东和撒哈拉以南非洲地区的难民时，由她牵头促成，欧盟和土耳其总统埃尔多安达成的一项协议，切断了移民前往欧洲大陆的一条主要通道。当时埃尔多安正设法大权独揽，并忙于关押一百多名记者，这份利润丰厚的协议帮助他巩固了自己的政治地位。德国和其他几个欧洲国家还推进实施了由俄罗斯建造的天然气管道项目“北溪2号”。这条管道将确保它们的能源供应，同时使得一些中东欧民主国家极易受到来自克里姆林宫压力的影响。
但默克尔和其他欧洲领导人为独裁阵营提供的最重要服务，是未能阻止匈牙利和波兰等邻国的民主倒退。过去十年间，布达佩斯和华沙的政府迅速蚕食法治，削弱分权制度，损害新闻自由，并将选举变得极不公平。追踪全球民主治理状况的组织“自由之家”最近将匈牙利的评级下调至“部分自由”，这对欧盟成员国来说是悲剧性的头一遭。
即令如此，布鲁塞尔仍未对匈牙利或波兰实施严肃制裁，这两个国家还继续从欧盟获得了数十亿欧元。因未能对那些资金的分配实施任何有效控制，欧盟实际上为领导两国政府的反民主民粹主义者提供了一笔贿赂基金，供他们奖励政治盟友，同时惩罚对手。
太少，太迟？
面对威权主义的复苏，这一无所作为的可耻时期眼下结束在望。在美国，乔·拜登在去年总统选举中的胜利使得坚定致力于推行民主价值观的政治家重新执政。在欧盟，一些成员国对民主的攻击已变得极为明目张胆，乃至于包括荷兰首相马克·吕特和两名欧洲议会议员索菲亚·英特维尔德（Sophie in ’t Veld）和谢尔盖·拉戈丁斯基（Sergey Lagodinsky）在内的一些激进政客，已迫令欧盟当局开始对抗该集团内部的威权主义政府。但除非民主派领导人意识到威权主义复苏的程度及造成的严重威胁，他们的应对手段可能太少，也太迟。
欧盟试图在这个集团内部遏制独裁，这是一个令人沮丧的例子，证明了三心二意的举措可能如何以失败告终。2020年，在多年无所作为之后，欧盟终于打算尝试，要为其在整个欧盟范围内拨付的资金附带更强硬的条件。欧盟委员会一项提案的构想是确立一项制度：假如成员国在国内违反本国法治，向它们拨付的资金就将遭到冻结。两个可能的目标国家波兰和匈牙利实施了反击，它们威胁要否决欧盟的一项预算，其内容之一是向至关要紧的新冠疫情援助措施提供资金。一如既往，欧洲领导人很快就屈服了。欧盟委员会在一项妥协方案中放弃了该援助措施的核心内容。这一妥协旨在挽回面子，但主要是展现了，只要互相给予政治掩护，欧盟内部的独裁领导人眼下如何可以基本上不因攻击民主而承受负面后果。
这场勾兑的结果是，当欧盟成员国采取削弱法治举措时，欧盟委员会仍不能扣留资金。为制裁这些国家，布鲁塞尔反而需要证明欧盟的资金被浪费了。在另一个让步中，欧盟委员会承诺，在那些反对新规则剩余条款的人士有机会在欧洲法院挑战那些条款的合宪性之前，欧盟不会对成员国提起任何法治诉讼。这实际上保证了欧尔班和其他独裁领导人赢得更多不公平的选举，并在未来几年继续掌权。约束匈牙利和波兰的尝试最终以失败告终，这只能说明，欧盟内部的独裁领导人眼下在多大程度上可以逍遥法外。
2019年5月，华盛顿特区，美国总统特朗普与匈牙利总理欧尔班。图：Carlos Barria / Reuters
在大西洋两岸，现在要评估美国新一届行政分支推广民主的成效还为时太早。拜登与其高级外交政策团队成员最初的声明显示，他们是严肃看待独裁威胁的，且渴望恢复美国作为“自由世界领导国家”的角色。一年前，拜登在发表于《外交事务》的文章中写道: “民主和自由主义战胜了法西斯主义和独裁统治，创造了自由世界。但这场对决不只决定了我们的过去，也将决定我们的未来。”这一态度标志着截然不同于过去四年的真正转变。谢天谢地，在拜登领导下，北约短期内维持下去将不再是问题，理所当然，那些依赖美国提供安全保障的国家也将长出一口气。（拜登文章题为“Why America Must Lead Again”，见于《外交事务》网站，发布于2020年1月23日。——译注）
未来一些年里，美国也更可能与长期的民主盟友而非独裁国家或倒退的民主国家密切合作。相较于特朗普，拜登无疑将与默克尔和韩国总统文在寅等民主国家领导人而非埃尔多安或塞西等独裁国家领导人维持更好的关系。拜登不可能像特朗普那样，多次邀请欧尔班或莫迪等反民主的民粹主义者前往白宫。在安东尼·布林肯领导下，国务院将再度对世界各地侵害人权和自由制度的攻击行为表示关切。民粹主义者和独裁者将不得不为攻击核心的民主价值观付出代价。
拜登和他的团队还暗示，他们打算召集民主国家，举行一次高规格峰会。虽然即将上任的行政分支没有发布有关这次峰会时间和内容方面的细节，但该建议的意图是明确的: 重振民主国家，抗击威权主义威胁。假如处理得当，此次峰会将释出美国承诺践行民主价值观的重要信号。
所有这些变化都代表拜登行政分支胜过特朗普行政分支的可观改进。但即使得到全面落实，这些变化可能仍不足以遏制威权主义的复兴。问题在于，这些举措的两个核心目标——遏制强大独裁政权的影响力和终结关键民主国家中的倒退——往往相互冲突。任何终结威权主义复苏的尝试，都必须同时终结印度和波兰等四面楚歌的民主国家加入全球专制政权的行列，并阻止俄罗斯这样的国家重塑国际秩序。但假如华盛顿想遏制俄罗斯，它需要维持与波兰的密切关系。
这一两难局面将令拜登行政分支难以执行其支持民主的议程。例如，当美国召集民主国家召开拟议中的峰会时，它可以安心避免邀请那些正在迅速倒退且在地缘战略方面相对不重要的民主国家，如匈牙利。但要避免邀请印度或波兰这样正在倒退的民主国家，会更加更困难；因国土面积巨大，地理位置独特，这两个国家在美国遏制其最强大威权对手时是重要盟友。
民主国家永远无法完全回避这一困境。但对这一问题的性质，它们可以抱开放的态度，并公开承诺采取一致的战略。这要求主要民主国家在与其他国家的关系中明确区分两个层级的国家: 较低层级的国家与美国在遏制强大专制政权方面拥有共同的地缘战略利益，但它们本身就是独裁国家或倒退中的民主国家；较高层级的国家与美国拥有共同的民主价值观，也拥有共同的地缘战略利益。
这一战略将延续以往那种承认有必要与不完全民主的国家维持战略联盟的外交政策，但也代表一种标志性的背离，即美国和其他强大民主国家承诺，维持与自由民主国家的全面伙伴关系状态，同时，假如其他长期伙伴在民主方面出现明显倒退，就降级与它们的关系。
形成这种两级结构，或将为有兴趣与成熟民主国家保持关系的国家的政府提供适度但真正的激励，以结束它们对法治的攻击；还可能为那些国家的亲民主活动分子和运动提供证据，证明抵制未来的独裁者可以在国际关系方面带来收益。特别是在那些严重分裂的国家，亲民主力量仍有希望通过选举更换政府，这样的政策变化，影响只可能是，雄心勃勃的独裁者要么失去权力，要么继续掌握权力。
在他提议举行的民主国家峰会上，拜登应当建章立制，明确什么行为违反了最低民主标准，以及华盛顿将令未能达到那些标准的国家付出什么代价。他还应邀请其他国家采用各自版本的拜登主义。越多发达民主国家践行这一路线，其效果就越是有力。
捍卫民主
这种路线要求美国和欧洲的决策者重新思考“推广民主”这一提法。在大多数情形下，这一术语被用来形容为在独裁国家或新兴民主国家激励民主运动而推行的一些令人钦佩的举措。但有时，美国和其他国家滥用了这一术语，将其误用于通过武力强行推动民主的破坏性企图。然而，更深层次的问题在于，推广民主这一理念本身，恰恰建立在这样一个假设的基础之上: 未来将比过去更加民主。
考虑到近年来的威权主义复苏，领导人有必要重新审视这一假设。未来几十年间，一些独裁国家当然可能实现民主化，当这样的机会出现时，发达民主国家应该尽其所能，施以援手。但美国和欧洲外交政策的首要目标不应是在那些尚不存在民主的国家推广民主。相反，美国和欧洲外交政策的首要目标应当是，在那些民主正处于严重危机之中的国家捍卫民主。
恰如民主之推广是渐进发展的，民主之捍卫的演进也需要时间。但美国及其盟友应立即采取一些措施。考虑到华沙限制了新闻自由，自由欧洲电台理当像它在2020年重启匈牙利语广播那样，重启波兰语广播。进而，美国之音理当监督印度的变化，这些变化或许可以证明，开播一档新的印地语节目是有必要的。全国民主基金会（NED）这样的组织理当升级在这些地方的活动：考虑到那些国家的政府正在扼杀公民社会，打击非政府组织，资源的转移越来越关键。
严肃承诺捍卫民主还意味着动用外交手段向民主倒退的盟友施压。这必定关乎大棒和胡萝卜。一项可能的大棒政策是，扩大对致力于颠覆民主制度的官员实施定向制裁。另一项可能的大棒政策是，推迟或取消有利于反民主政府的那些计划中的行动，比如五角大楼打算将数千名美军调往波兰。
2021年1月，拜登在华盛顿特区。图：Kevin Lamarque / Reuters
捍卫民主还需要更多专注于外交政策与国内政治之间的关联。最近，评论家和政策制定者开始强调自由贸易之类国际事务会如何影响国内政治: 若非普通公民认定自由主义国际秩序将改善他们的日常生活，他们是不会乐意承担其重负的。但这一关联在另一方向上也同样强大: 对民主价值观失去信心或不再相信自身政治体制的公民，很难成为高效的民主推广者。
发达民主国家的领导人需要直面他们当中独裁取向的挑战者。但他们必须避免动用非自由主义的手段做到这一点。这条道路可能荆棘满布: 譬如，许多民主国家越来越乐意禁止极端主义政党，限制被视为散布仇恨的言论，并审查社交媒体平台。所有这些措施的有效性都令人怀疑。但可以肯定的是，初露峥嵘的独裁者往往会运用高度相似的法律和规章掩盖他们集中权力的举动。
何以要制止外国独裁者限制民主国家公民在国内可以说什么，外交政策和国内政策之间的关联也是原因之一。
尽管事实或将证明，要完全阻止言论钳制的行为是不可能的，但1977年的《反海外腐败法》（Foreign Corrupt Practices Act）或许可以用作有效应对的范例。美国法律严惩企业向外国官员行贿的行为，由此可以极大遏制腐败。美国和欧洲的立法若能禁止企业和其他组织惩罚那些批评独裁政权政策的雇员，那些立法就可能构成类似的遏制手段。这些法律可以约束耐克、大众和休斯顿火箭之类组织的行为，由此大大方便它们抗拒要求它们的雇员保持沉默的外部压力。
改革还是死亡
阻止威权主义复兴的最后一步是改革自由主义国际秩序的两大基础性机构: 欧盟和北约。设计那些组织的美国人和欧洲人假定，他们自己的国家永远不会经历严重的民主倒退。结果是，这两大组织都没有直接手段，可以暂停性质发生根本改变的某个成员国的地位，或者清理门户，将该国逐出。
这对欧盟来说尤其成问题，因该集团要求其成员国牺牲相当多的主权方可加入。尽管某国的政治家有时发现很难向他们的选民解释这一点，但之所以有这一安排，有些理由是令人信服的。大多数欧盟国家本身规模太小，无力处置气候变化之类跨国问题，也无法显著影响世界政治。因共同致力于践行民主和法治，放弃一定程度的独立使得这些国家可以增进共同的价值观。
但依同样的逻辑，威权主义领导人在欧盟内部的兴起却严重损害了这个集团的合法性。对荷兰公民而言，将他们国家的部分主权与邻近民主国家（如希腊或瑞典）共享或许合情合理，因为他们的利益大体而言是一致的。但要从政治上解释或从道德上证成，何以布达佩斯和华沙的未来独裁者制定的规则理当约束荷兰公民，却比较困难。假如布鲁塞尔的决策者不去处置那一矛盾，欧盟将面临一场其目前机构完全无力应对，但关乎其生死存亡的合法性危机。
北约面临一个类似问题。北约就像是欧盟，如《北大西洋公约》序言所阐明的那样，其成立始于“捍卫……民主、个人自由和法治原则”的决心。因北约成立的主要目标一直是军事性的，所以它长期以来容忍了违反那些原则的一些行为。葡萄牙是北约的初始成员国之一，在这个联盟诞生时是独裁国家。1952年后的几十年间，希腊和土耳其加入北约，尽管这两个国家偶尔由军事独裁者控制，它们的成员国地位仍毫发无损。
但北约今天面临的问题是不同的。即便当年希腊、葡萄牙和土耳其是独裁国家，它们仍是这个联盟的可靠成员国; 冷战期间，它们显然站在美国这样的民主国家而非苏联这样的共产党国家一边。眼下，包括捷克共和国、匈牙利、斯洛文尼亚和土耳其在内，一些成员国似乎更青睐俄罗斯，而非美国。2019年，土耳其军方甚至可能袭击了美国在叙利亚的一个突击队哨所。这些内部矛盾是不可持续的。一份共同防御协定若囊括了愿意向另一成员国军队开火的国家，该协定将很快失去所有可信度。但要将一个成员国逐出北约，甚至比在欧盟这样做更困难。尽管一些律师已暗示有巧妙的变通方法，但《北大西洋公约》并没有明确包含任何暂停某个成员国的地位或加以驱逐的机制。
在这两个组织中，修补这些缺陷或将耗费巨量政治资本，必定需要严肃的外交压力，还可能有赖于全面的法律或组织重建。所有这些都是民主领导人可能缺乏进行必要改革的欲望的充分理由。但假如没有机制可以确保成员国要么与每个组织的使命保持一致，要么退出，欧盟和北约将陷入功能失调和无关紧要的境地。
认真看待捍卫民主的政治家必须优先改革这些机构，即使这样做会导致严重的内部冲突。假如成员国的行动不再符合欧盟或北约的核心使命，那么它们必须要么改变路线，要么加入可能驱逐它们的规则。然而，假如事实证明这些改革不可能推行，那么在一个更可持续的基础上重建这两个组织，或许好过让它们败落。
欧洲领导人已开始意识到他们当中存在民主倒退的威胁。美国新一届行政分支承诺捍卫民主，反对非自由主义的威胁。为将这一决心转化为有意义的行动，政治家和外交官们必须跳脱传统的外交剧本。为应对死灰复燃的威权主义构成的威胁，当今世界的各民主国家必须承诺采取大胆行动。假如它们这样做了，它们无疑将面对一段艰难而不确定的旅程，那将消耗它们的政治资本，并引发反弹。但另寻他路却更糟糕，没有可比性。
（作者1982年生于德国，是美国约翰斯霍普金斯大学高级国际研究院副教授，美国外交关系理事会高级研究员。本文原题“Democracy on the Defense”，原载《外交事务》2021年3/4月号。听桥译，正文若干地方略去一个国家的名字或有删节，并略去一张原文配图。）
译文未经授权。
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