外交事务丨停滞的印度能否再次繁荣

2021年1月，印度古吉拉特邦第一大城市艾哈迈达巴德（Ahmedabad），正在建设中的一条公路。图：Amit Dave / Reuters

停滞的印度能否再次繁荣

阿文德·萨勃拉曼尼亚（Arvind Subramanian）

乔什·费尔曼（Josh Felman）

二十一世纪头十年的相当长时间里，印度经济诱发了全世界的想象力。

在其他国家羡慕地旁观下，印度成为增长最快的自由市场民主国家，似乎毫不费力，就从一个深陷贫困泥沼的国度，一跃而成为一个高技术、拥有汽车的中产阶级社会。在信息系统技术（Infosys）、塔塔咨询服务（Tata Consultancy Services）和维布络（Wipro）等信息技术公司的加持下，这个国家镇定自若，决心成为一个全球性角色，甚至是经济超级大国。 

但随后，2008年全球金融危机到来。印度长达三十年的结构转型逐步僵住，并停滞了十多年，同时，窳劣的经济管理加剧了最初的震荡。到新冠病毒疫情袭来，全世界的关注转移到他处，印度似乎从全球经济版图上消失了。

但在2021年，印度再度现身世界经济舞台。外国投资组合经理确信这个国家正重新迸发活力，他们注资其股市，助力印度股市飙升。风险投资家注资数字技术创业公司，利用了印度计算机工程人才、活力四射的企业家和市场潜力的独特组合。确实，在云计算、教育、娱乐、金融、支付和旅游领域，印度似乎每个月都会出现一只新的“独角兽”（估值超过十亿美元的初创公司）。目前，印度总共有将近七十家这样的独角兽公司，比中国和美国之外的任何国家都多。

同时，国际制造企业也开始关注印度，它们正设法将工厂从中国转移出去，以实现生产的多样化。毕竟，印度拥有庞大的国内市场，数量可观、技术熟练的英语管理人员，巨量的年轻低技能工人储备，看起来非常适合生产劳动密集型出口商品。这一切不免叫人发问: 印度回来了吗？

回答这个问题的难度，远远大于近期一些经济数据所昭示的情形。毫无疑问，印度近年经济成就的“硬件”方面取得了令人刮目相看的进展，如建设实体和数字基础设施，能够向民众提供有形基本商品，拥有一大批熟练工程师和企业家。但同时，这个国家仍在努力继续修补其“软件”，即国内企业家和外国公司必须在其中运行的核心经济框架。政策会突然改变; 规则会调整，以关照某些公司。结果是，印度国内企业家和外国公司不愿进行投资，而这是利用印度迅速发展的硬件设施所必需的。

印度能否再次繁荣起来，成为中国之外的另一个重要选择，取决于这个国家能否最终克服其政策软件中长期存在的缺陷。若非如此，印度经济领域最近的突飞猛进就可能证明，一个希望满满国家又一次出现了错误的开端。

印度失去的十年

要回答“印度是否回来了”这一问题，重要的是先了解印度何时离开，又为何离开。答案是，一些计划出了大错。

在本世纪之初的经济繁荣时期，印度企业料定将有持续而迅速的增长，因而大手笔展开投资。因此，当2008年金融危机终结繁荣，导致利率飙升、汇率崩溃时，许多大公司发现偿还债务变得困难重重。随着一些公司开始违约，银行背负的不良贷款超过了它们资产的百分之十。

历届政府的应对是，采取一个又一个行动，解决这一“双重资产负债表”问题。政府最初要求银行推迟偿还，后来又鼓励银行和企业通过改进破产体系解决自身问题。这些举措逐步缓解了债务问题，但仍然令许多公司深陷财务脆弱状态，无力投资，银行也不愿放贷给它们。因投资和出口疲软，印度经济无法恢复先前的活力。

随着增长放缓，社会和经济进步的其他指标随之恶化。长期衰退的女性劳动参与率继续下降，达到自1948年印度独立以来的最低水平。这个国家原本就规模偏小的制造业缩水到只占整个国内生产总值的13%。历经几十年改善之后，诸如发育迟缓、腹泻、急性呼吸道疾病减少等儿童健康目标方面的进展已停滞不前。

然后，新冠疫情袭来，随之而来的是巨大的经济和人道灾难。随着疫情在2020年蔓延，印度经济规模缩减了7%以上，是主要发展中国家中表现最差的。贫困状况显著加剧，扭转了长期下降的趋势。尽管一些大型企业安然度过这场冲击，中小型企业却蒙受重创，令它们在2016年政府实施货币贬值政策，2017年推行复杂的商品和服务税（GST）之后本已遭遇的诸多困难雪上加霜。2016年，印度政府突然宣布86%的货币不再流通。商品和服务税是一种增值税，尤其重创小型企业。拥有对未来满怀憧憬、向上流动的中产阶级，对这样一个经济体而言，或许最能说明问题的统计数据来自汽车行业: 2020年，印度的汽车销量与2012年一致。

2021年初，该国的人口和卫生系统遭遇了第二波大流行病的灾难性打击。据估计，印度的感染率超过70%，印度成为世界上感染率最高的国家之一，导致约250万至450万之巨的人口死亡。许多幸存者发现他们的生活已黯淡无光: 一家之主面临巨额医疗费用，他们的孩子则已被迫辍学18个月。在一个学习效果本已差强人意的国家，一代儿童更严重地掉队了。

新冠疫情肆虐，令停滞十年的经济雪上加霜，对印度的经济前景造成严重影响。2021年6月，印度央行的消费者信心指数跌至历史最低点，75%的受调查者认为印度经济状况已经恶化，这是该调查历史上对印度经济状况的最差评价。

在政治领域，不满情绪一样容易察觉。一年多以来，新德里的中央政府与各邦政府围绕商品及服务税收入的分配争吵不休。过去两年多里，若干邦对求职者实施了新的居住要求，直接挑战了全国统一的劳动力市场原则。印度还重启了“保留”政策，这是印度版的平权行动；根据“保留”政策，一些工作岗位要为那些来自传统弱势群体的人士保留。

改进硬件，修补软件

尽管印度的结构转型已经放缓，但政府仍忙于强化经济硬件，竭力修补软件方面的一些问题，以为新一轮繁荣奠定基础。

硬件方面的许多改进是显而易见的。铁路和公路网络不断拓展，一些新建的重要高速公路和德里-孟买货运走廊接近完工，缓解了对印度经济增长最突出的制约。同时，重要的数字基础设施也已建成。全国性数字支付系统“统一支付接口”（UPI）已经完工，数字公司可以利用这一系统实施创新，并为政府提供新的向穷人发放现金补贴的高效手段。

政府推动再分配的一些独到做法不那么引人注目，但甚至可能更重要，或许还是总理莫迪政治成功的经济基石。在其他许多国家，社会支出传统上集中在无形的公共物品上，如卫生和教育。自2015年以来，莫迪政府转而投资于提供有形基本商品和服务的一些项目，其中许多是针对女性的。这样的“新福利主义”包括银行账户、煤气、厕所、电力、住房，最近还将水和普通现金纳入其中。

虽然有些说法言过其实，但新福利主义的成就是切实存在的。到2019年，98%的家庭用上了电，而十年前只有75%，60%的家庭用上了清洁的煤气。根据调查数据，近四分之三的印度女性现在有银行账户，可以自己使用。此外，政府向穷人提供的补贴此前以“渗漏率”极高著称，现在则直接以现金支付方式提供，确保这些补贴能够到达预期受益人那里。这些补贴现在每年达到1000亿美元。

2021年11月，印度德里，抗议农业改革的农民。Anushree Fadnavis / Reuters

与此同时，政府采取重大举措，改进了印度的政策软件，特别是有关经济投资的规定。以其中三项行动为例。2019年，企业所得税率从35%降至25%，对新的制造业企业则可能实施仅为15%的税率。2021年8月，政府宣布将着手解决近70亿美元的税务纠纷，尤其是与英国凯恩能源公司（CairnEnergy）和沃达丰公司（Vodafone）的税务纠纷。这些纠纷源于一部制定水平低下，已有十年历史，对外国公司追缴税收的法律。2021年10月，在实施了68年笨拙低能的公有制之后，印度老牌国有航空公司印度航空（Air India）被政府实施了私有化改造，卖回给了其最初的所有者塔塔集团（一家跨国企业集团，还拥有塔塔咨询服务公司）。

所有这些举措都旨在增进私营部门的发展，并释出政府致力于兑现这一目标的信号。事实上，更多雄心勃勃的改革措施正在酝酿之中，这包括计划将其他公共部门资产货币化，实现农业经济自由化，清理印度晦涩、过时、武断的劳动法律。

这些市场友好型的改革措施可能叫人认为: 印度的软件和硬件一样，都在迅速改进之中。但得出这一结论为时尚早。尽管政策框架的某些方面已经简化，但妨碍私营部门增长的新的更大障碍已经就位。要理解这一问题，不妨考虑一下当前印度政府增长方案的重心，即旨在刺激战略性产业，壮大“龙头企业”的产业政策。

志向在外，转身向内

莫迪政府强烈渴望吸引国际制造业从日益缺乏竞争力的中国转移到印度，这一愿望理由充分，成为莫迪政府实施新产业政策的动力所在。

自金融危机以来，中国已在劳动密集型产品领域放弃了大约1500亿美元的全球市场份额。但到目前为止，印度只能吸引中国失去份额的不到百分之十。为获得更多全球市场份额，印度政府基于有的放矢的补贴、回归保护主义、不参与区域贸易协定，启动了一项三管齐下的战略，被称为“自力更生的印度”（Atmanirbhar Bharat）。

这些补贴以生产环节优惠措施（PLIs）的形式提供给指定行业的制造商，包括手机、电子产品和药品制造商。无论是国内企业还是外资拥有的企业都有机会获得这一优惠，五年内政府方面则可能因此损失约1% 的国内生产总值。

为进一步刺激国内生产，尤其是在受惠行业，政府推翻了长达三十年的共识，开始提高进口关税。自2014年以来，关税提高大约3200项，影响到约70%的进口总额。结果是，印度平均关税率从13%上升到近18%，这使印度的贸易壁垒大大高于东亚国家。

最后，莫迪政府终止了前几届政府加入地区贸易协定的努力，其结论是，最好不要加入以中国为中心的亚洲生产体系。在莫迪的前任曼莫汉·辛格（Manmohan Singh）领导下，印度签署了11项贸易协定; 自莫迪2014年上台以来，印度没有签署任何贸易协定。值得注意的是，莫迪政府拒绝加入《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），而包括中国、日本、韩国、东南亚国家联盟十个成员国、澳大利亚和新西兰在内，几乎所有亚洲国家都已加入该协定。印度与欧盟的贸易谈判也没有取得多少进展。

“自力更生的印度”战略会起作用吗？令人生疑。毕竟，似曾相识的一幕已经发生过: 印度目前的产业战略与其独立后的经济政策有惊人的相似之处。1991年，印度已远远落后于其更市场导向的亚洲竞争对手，于是放弃了独立后的经济政策。新的路线即“补贴制度”（subsidy raj）带有旧的“许可证制度”（licenseraj）的所有风险，也就是说，新的路线很难执行，由任意专断的决策驱动，并催生了一个难以退出的资格系统。

该战略也没有解决印度最迫切的需求问题。印度人口仍然年轻，但大量低技能工人在可以为他们提供合理且不断增长的工资的行业寻找有酬工作机会。为满足他们的愿望，印度必须效法那种亚洲式的增进劳动密集型产品出口的做法。但生产环节优惠措施着眼于技术和资本密集型行业，如手机，这些行业只能为印度的巨量人口提供相对较少的就业机会。

更重要的是，印度保护主义的关税制度不太可能吸引制造商离开中国。更高的关税将使企业难以获得现代生产所依赖的廉价、高质量的进口投入。印度不加入亚洲最全面的贸易协定，这一决定意味着该国的出口产品将在许多世界上最具活力的市场中处于不利地位。换言之，恰在印度有了人们期待已久，首次与作为全球制造业中心的中国展开竞争的机会之际，印度政府的做法却令印度经济融入全球供应链难上加难。

不择手段的龙头企业战略

莫迪产业政策的最独到之处可能在于，壮大那些已在特定经济领域取得主导地位的企业。几十年前，日本和韩国采取过类似的“龙头企业”战略，形成了一批财阀式的企业集团。因此，支持产业政策的理由是众所周知的。在政府帮助下，受关照企业可以实现巨大的规模经济，建立网络，并帮助国家实现其经济目标。它们还可以强化一国在全球市场中的地位。

在印度，该战略围绕两家大型企业集团即阿达尼集团（Adani Group）和信实工业集团（Reliance Industries）展开，它们分别由亚洲最富有的两个人高塔姆·阿达尼（Gautam Adani）和穆凯什·安巴尼（Mukesh Ambani）领导。其积极后果之一是，信实集团旗下电信公司 Jio 推出了一个廉价的4G手机网络，首次将数亿印度人接入互联网。另一个积极后果可能是，因这两大企业巨头都在可再生能源方面进行了大量投资，它们可以帮助印度实现气候目标。

但要评估这些有益的进展，必须参照其负面影响。个别受关照企业的扩张受到鼓励，其他许多企业却因存在一些令它们难以与那些龙头企业竞争的规则而灰头土脸。Jio公司迅速扩张，但巴蒂（Bharti Airtel）和沃达丰两家电信公司却陷入财务困境，导致它们无法投入大量必要资金，将印度的手机系统迅速转换到5G网络。同样，亚马逊、塔塔集团和沃尔玛在印度发展在线零售平台的计划因一项拟议中的监管调整而告落空。人造纤维的高成本投入妨碍了印度国内的服装出口商，但有利于生产这种纤维的信实集团。这样，总体而言，壮大龙头企业的战略破坏了改善投资环境的目标。

 2017年，孟买，印度最大电信企业Jio 的一家门店。图：Shailesh Andrade / Reuters

龙头企业路线的累加效应在印度可能比在其他国家更严重，因阿达尼和安巴尼麾下企业集团的利益遍布印度经济的各个领域，包括国防生产、港口和机场、能源、天然气、石油和石化产品、数字平台、电信、娱乐、媒体、零售、纺织、金融支付和教育。政府以牺牲国内外其他企业的利益为代价支持阿达尼和安巴尼麾下企业集团，这是在助长经济权力的高度集中。

在日本和韩国，财阀式企业的经济权力是受约束的，因为它们通常在可贸易部门运营，必须通过全球范围内的竞争来证明它们具备效率。但阿达尼和安巴尼麾下企业集团主要在国内基础设施领域运营，这些领域远离国际竞争，但受政府监管影响巨大。因之，印度龙头企业战略的一大风险是，可能形成一种寡头垄断经济，扼杀创新和增长。

污名化的资本主义

最令人担忧的或许是，龙头企业战略可能加剧印度的一大历史问题，即“污名化的资本主义”（stigmatized capitalism）。许多印度人对私营部门（以及整个资本主义）的态度极为矛盾。印度的私营部门依旧背负着在许可证制度下获得生命的耻辱，在许可证时代，腐败无处不在。直到今天，人们都认为，印度一些顶级企业家不过只是掌握了印度关税和免税代码的微妙细节，由此建起他们的帝国，然后出于自身利益厚颜无耻地操纵它们。

信息技术领域1990年代的繁荣洗脱了私营部门身上的一些污点。信息技术的发展得益于它与政府的距离，而非靠近政府。但随后，金融危机爆发前的一些年间，基础设施建设迎来繁荣。那一时期，私营企业利用上届政府的“租金制度”（rent raj）攫取了公共资源（土地、煤炭、电信领域）。现任政府的选择是，通过监管方面的偏袒和获得基础设施合同的特权渠道支持两大企业集团。这就是污名化的资本主义，阿达尼和安巴尼麾下企业集团的变种。

如此偏袒似乎不太可能为基于市场的改革赢得公众支持。事实上，这已将许多印度人置于那些企业集团的对立面。去年，政府决定对受到严格管控的农业部门实施自由化改革，这是整个政策建制派长期以来一直敦促政府采取的举动。但出人意料的是，一些预期中的受益群体决定反对这项改革，部分原因是，他们担心，新体系将被证明是由阿达尼和安巴尼麾下企业集团主导的寡头垄断，这将压低农产品价格。政府试图说服农民不去反对，但没有成功。2021年 11月下旬，一年多的抗议活动之后，政府宣布将收回相关法律。

有缺陷的软件

产业规划和龙头企业战略的具体缺陷之外，是一个有关政策设计（也即香肠是如何制作的）的路线失败。问题从错误的数据开始，一直延伸到从规划到实施的整个过程。

在过去一些年间，专家们对印度官方数据的质量和完整性提出了严重质疑。最近的财政预算扭转了不把支出记入政府资产负债表的趋势，但即使是现在，公众仍缺乏对这个国家总体财政状况的了解。在新冠疫情高峰期，科学家们反复要求政府提供其早已收集的卫生数据，但政府方面几乎没有公布任何信息。没有更大的透明度，要令人们相信政府的决策是建立在优质信息的基础上是比较困难的。

许多政策也在印度的联邦体制中搁浅。今天，从农业、卫生政策、电力、税收到福利计划，印度的几乎每一项重大经济事务都有赖于中央政府和邦政府采取联合行动。然而，中央政府通常制定政策几乎完全自行其是，结果是，许多项目在邦一级执行不力。在这种情况下，决策可能陷入恶性循环，在这样的循环中，缺乏信任妨碍了各邦妥善实施全国性项目，因而削弱了中央政府的信任，妨碍了中央政府就下一项政策措施与各邦展开协商。近期的农业改革就说明了这一问题，相关改革措施未与受影响的邦协商就强行实施了。

即使改革措施准备充分，执行到位，许多政策也因缺乏连续性而饱受困扰。政府往往因后续措施毁掉了自己的战略目标。例如，禁止一些重要产品出口和限制私营公司可以保有的粮食存量的决定妨碍了增加农业收入的行动。2019年，因所得税起征点大幅提高，大约四分之三的纳税人无需缴税，从而使扩大税基的意图受挫。目前，拟议中的在线零售规则危及增加外国投资的目标，可能对亚马逊和沃尔玛的运营带来不利影响。

所有政府都必须不时改变监管方式。但印度长期存在的不一致问题意味着，企业不能指望经济框架的稳定性: 假如它们根据现行规则进行投资，一两年后规则改变时，它们就可能遭遇麻烦。有些人可能决定，最好不要进行任何投资。缺乏明确、稳定的投资框架，是说服国际制造商离开中国，将它们的营运转移到印度的根本障碍。这也解释了外国直接投资何以一直流入印度的科技行业: 因为这个行业与制造业不同，受管制程度较轻，因此不会受制于同等程度的政策不确定性。

重启之机？

假如印度经济能够摆脱这场疫情，那么来年应该是个好年头。印度的国内生产总值已经恢复到疫情前水平，国际货币基金组织预测，2022年，印度的国内生产总值将增长8.5%，比中国高出约三个百分点。问题在于，印度政府能否将这一增长用作更持续繁荣的跳板，将印度变成一个全球性的制造业中心。

与中国对比是富于启示意义的。相较于中国，印度的人口和劳动力都很年轻。中国在基础设施和住房领域展开巨量投资的硬件革命已基本结束，但印度的硬件革命才刚开始。中国私营部门的创业精神和创新能力也时而受到削弱; 相比之下，印度是世界上最大的民主国家，私营部门的壮大具备基础。（本段最后一句有删改——译注）

然而，要实现印度经济的潜力，政府需要一种全新的政策路线，即重启这个国家的软件。其产业政策必须重新定位，着眼于降低贸易壁垒，进一步融入全球供应链。龙头企业战略理当放弃，转而采取对所有企业一视同仁的做法。最重要的是，决策过程本身必须加以改进，以便政府能够建立和维持一个稳定的经济环境，制造业和出口能在这样的环境中兴旺发达。

但几乎没有迹象表明，这样的变化会发生。更有可能的是，随着印度继续稳步改善其硬件，如实体和数字基础设施、新福利主义，印度软件中的缺陷将妨碍印度的进步。软件可能终究具有决定性意义。除非政府能从根本上改善其经济管理，并在决策过程中灌输信心，否则印度国内的企业家和外国公司不会乐意进行大胆投资，而这对转变这个国家的经济进程来讲是必不可少的。

还存在更进一步的风险。政府愈发依赖尊奉多数的非自由主义政策，这可能影响社会稳定与和平，以及司法、媒体和监管机构等机制的廉正。这样的趋势破坏民主规则和实践，进而也可能带来经济成本，削弱公民和投资者对政府的信任，并在联邦政府和各邦之间制造新的紧张关系。此外，印度东部和西部边境遭遇的安全挑战大大升级了。（本段最后一句有删改——译注）

假如这样的动态因素占据主导地位，印度经济可能再经历令人失望的十年。当然，温和的增长依旧会有，一些行业和部分人群会有出色表现。但更宽泛意义上的繁荣——革新和改善数百万印度人的生活，并说服全世界相信印度回来了——或将遥不可及。在那种情况下，当前政府成就全球经济领导地位的雄心可能终究像前几届政府的雄心一样难以实现。

（本文第一作者阿文德·萨勃拉曼尼亚是印度阿育王大学经济学教授，美国彼得森国际经济研究所非常住高级研究员，2014至2018年间曾任印度政府首席经济顾问。著有“Of Counsel: The Challenges of the Modi-Jaitley Economy”。第二作者乔什·费尔曼现任华盛顿宏观经济咨询公司JH Consulting主管，曾供职于国际货币基金组织。本文原题“India’s Stalled Rise”，见于《外交事务》2022年1/2期，2021年12月14日上线。）

译文未经授权。

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