外交事务丨全球秩序的真正危机

2019年5月，华盛顿特区，匈牙利总理欧尔班·维克多与美国总统唐纳德·特朗普会晤。图：Carlos Barria /Reuters

 

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全球秩序的真正危机

亚历山大·库利（Alexander Cooley）

丹尼尔·耐克森（Daniel H.Nexon）

2016年唐纳德·特朗普当选为美国总统，引发了一场关于自由国际秩序性质和命运的大辩论。这一秩序似乎突然陷入了一些非自由主义大国挑战者和一位虎视眈眈的美国总统的双头夹击之中，腹背受敌。特朗普或许已在2020年失去总统职位，但自由秩序仍然受到威胁。如果说有什么不同的话，那就是最近一些事态凸显了它所面临的挑战的严重性；而且最重要的是，这些挑战只是危及自由主义自身的一场广泛得多的危机的一个表现。

第二次世界大战后数十年间，民主党和共和党的主导派系都致力于形成一个由美国领导的自由国际秩序的计划。他们将华盛顿视作这样一个中心：建设一个至少部分围绕市场交易和私有财产组织起来的世界;保护政治权利、公民权利和人权;代议制民主的规范性优势;通常是通过多边机构开展工作的形式上平等的一些主权国家。不论其缺点如何，将在冷战结束后出现的这一秩序使数百万人摆脱了贫困，并造就了史上最高百分比的人类生活在民主政府之下的局面，但也清除了防火带。防火带的存在，可以使一个政治层面的动荡难于难蔓延到另一个政治层面；而假如没有防火带，一个政治层面的动荡就可以从国家内部跃升至国家层面，再跃升至地区层面，最后跃升至全球层面。

在成熟民主国家，特别是在欧洲和北美，主要操盘手认定，降低国际壁垒有利于自由主义运动和价值观的传播。有一段时间是这样，但由此形成的国际秩序眼下有利于形形色色的非自由主义力量，以及反动的民粹主义者和保守的威权主义者，他们在逐步颠覆民主机制和法治的同时，将自己视作所谓传统价值观和民族文化的捍卫者。在许多右翼美国人和海外同道眼中，西方的非自由主义看上去相当民主。（本段有一处删节。——译注）

就任后没多久，美国总统乔·拜登就开始谈论“二十一世纪民主政权与独裁政权间的效用之战”。这期间，他回应了一种广泛流传的观点，即民主自由主义面临来自内部和外部的威胁。威权主义国家和非自由民主国家正谋求损害自由国际秩序的核心层面。而这一秩序的所谓支柱，尤其是美国，正面临屈从于国内非自由主义的危险。

不论他们是想“重建美好未来”还是“重振美国”，每个美国分析人士似乎都同意，美国务必首先回复常态，整饬自身，以与威权主义大国展开高效竞争，并在全球舞台推进民主事业。但两个主要政党对这一复兴计划的必要内涵有相当不同的理解。两党在这方面的分裂远甚于经济监管和公共投资方面的争议。两党党徒都将另一方视做关乎美国作为一个民主共和国之生死的威胁。

美国是两极分化程度更高的西方民主国家之一，但其政治冲突和紧张是更广泛国际进程的显现。例如，美国的反动右翼与各类全球网络存在关联，这些网络既包括反对派的政治运动，也包括一些在任政权。美国国内一些支持自由民主的举措将对更广泛的自由秩序形成层叠累积、有时不可预测的影响。与此同时，不处置更广泛的国际和跨国挑战，决策者也无法实现国家事务的井然有序。

所有这一切都远远超出为美国民主涂上一层新漆并改造其厨房结构。仅仅再度承诺美国对多边机构、条约和联盟的义务无法应对这场危机。这场危机的根源是结构性的。当代自由国际秩序的本质，使得民主国家尤其容易受到内部和外部非自由主义压力的影响。

在目前的形式下，自由主义制度无法遏止日渐高涨的非自由主义浪潮；各国政府都曾竭力防范源自本土和外部的反民主意识形态和策略四散传播。自由民主国家必须调整身段，在多个层面上抵御威胁。但有一个隐匿的麻烦。任何应对这场危机的尝试都有赖于显然是非自由主义的决策，或者必须要有新版的自由秩序。

向动荡敞开大门

中美之间新冷战这一提法的批评者强调，当今世界与冷战最初几十年的世界之间存在根本差异。苏联和美国形成了判然两立的地缘政治集团的中心。相较而言，北京和华盛顿是在相互重叠和勾连的地缘政治空间展开活动的。关于应对中国在美国的投资设置多少限制，华盛顿的政客已讨论多年。在苏联问题上，不存在这种担心，也没有担心的必要。美国公司没有将生产外包给苏联工厂; 苏联从来不是美国或其关键条约盟国的重要制成品供应国。

各领域的进展——所有这些进展在过去三十年中都加速了——使得世界因知识和商业的流动而结合得越来越紧密，那些流动包括市场扩张、经济放松管制、资本的便捷去留、卫星通信和数字媒体。人们越来越多地了解到世界不同地区正在发生的事情; 正式和非正式的跨国政治网络在重要性和影响范围上都有增益，而在冷战期间，受硬性的地缘政治边界和数量更少、成本更高的远距离通信形式的限制，这样的网络是有限的。

这些正在展开的变化搅乱了苏联内爆后出现的地缘政治图景。没有一个单一、统合的国际秩序取代冷战时期存在更多分歧的国际秩序。新自由主义政治家满怀期盼，世界却从未变得“平坦”。相反，本世纪到来之际形成的这个国际秩序是高度离散多样的。1990年代出现的许多新的民主政权只形成了勉强微弱的民主; 乐观主义者错误地将昭示自由民主制度之孱弱的早期迹象蔑斥为通往全面民主化道路上的绊脚石。向东跨过欧亚大陆，自由秩序变得越来越像是东拼西凑的产物。一些国家在没有接受政治自由主义要求的情况下，成功且高效收获了自由主义经济秩序的利益。（本段略有删节。——译注）

那些年，许多分析家承诺，市场扩张将形成稳健的中产阶级，这些中产阶级进而会要求政治上的自由化。他们认为，基于人权、法治和环境非政府组织的全球公民社会的发展，会有助于培育和动员支持民主的力量，尤其是在后苏联国家。人们普遍认为，互联网是一股势不可挡的自由力量，会尽其本分，传播自由主义的经济原则和政治自由难以抗拒的魅力。

哪怕2005年之后，人们仍有理由乐观。据支持民主的倡议组织“自由之家”，2005年是全球民主政体出现净增长的最后一年。但现在回想起来，那种乐观似乎幼稚到无可救药。

2001年，就在中国正式加入世界贸易组织前几个月，“九一一”袭击驱使美国启动全球反恐战争。包括通过“强化审讯”技巧和利用向第三方政府“特别引渡”以对“非法战斗人员”实施酷刑在内，小布什政府采取或扩大了一系列缺乏自由的做法，并支持实施军事化版的民主推广。2003年入侵伊拉克以及随之而来的先发制人原则造成美国与法国和德国等欧洲盟国之间关系的进一步紧张。“颜色革命”（2003年发生在格鲁吉亚，2004年发生在乌克兰）和2010年爆发的“阿拉伯之春”运动进一步突显了国际机构、西方非政府组织和社交媒体等自由秩序代理人引发的威胁。一些威权主义和非自由主义的政权越来越多地采取了预防自身受到这些跨国自由主义威胁影响的战略。

技术创新、自由主义国家的政策选择、不断演变的威权主义做法，三者累加的结果是“不对称开放”，即这样一个怪诞现实：当代自由秩序的运转对威权国家比对自由民主国家更有利。相较于自由民主国家，威权国家可以更有效地削弱国际公民社会、跨国公司、经济流动，甚至互联网对其民众的影响。威权主义者可以利用全球流动的自由——不论是经济自由主义政策还是政治自由主义政策给予的自由——提升自己的非自由主义影响力。他们这样做的同时，以各种手段禁止、排除和控制可能威胁到他们把持权力的跨国流动的观念、组织、信息、金钱。

威权主义的有利条件

开放是自由社会的核心原则之一，但自由国家的开放已成为一种负担。美国决策者面对的一个根本问题是，非自由国家和非自由主义的政治运动善于利用一个开放和相互关联的全球体系。九十年代和本世纪初是美国行使霸权的时期，美国的施政塑造了一些国家决策者的假定，对他们来讲，那一问题尤其具有挑战性。

开放并没有形成一个更自由的全球性媒体和信息环境; 威权主义者在自己的国家对西方媒体设置障碍，同时利用进入西方平台的渠道推进自己的议程。例如，威权国家眼下拥有进入民主世界的更丰富媒体渠道。尽管威权当局越来越排斥西方媒体，俄罗斯的 RT（今日俄罗斯）等国有全球性媒体机构仍获得数十亿美元的政府支持，并拥有过量的外国分支机构和记者，其中一些驻扎在西方民主国家。（本段有删节。——译注）

同样，威权国家赞助的组织和游说团体继续在开放社会中开展活动，同时，俄罗斯等国对西方的官员、学者和智库下达了禁令。当代的独裁者具有形象意识。他们利用新技术和社交媒体平台塑造他们的全球形象，提升他们在国内和国际受众中的地位。他们按照常规与西方公关公司签订合同，这些公司把他们的客户描绘成在国内深得民望，强调他们的地缘战略重要性，洗白他们镇压和腐败的历史。独裁者还试图通过资助智库、赞助“考察团”和其他旅游活动影响自由民主国家的决策者。由非自由政府和独裁国家的寡头聘用的声誉管理公司仔细审查全球媒体，并威胁提起诉讼，以劝阻负面报道的发布，遏止调查。（本段删去一个国家的名字。——译注）

2021年7月，匈牙利首都布达佩斯，民众抗议政府使用间谍软件“飞马”。图：Marton Monus / Reuters

数字技术成就了新的国内和跨国镇压手段，使得强大国家（如俄罗斯、沙特阿拉伯和土耳其）和弱小国家（如白俄罗斯、卢旺达和塔吉克斯坦）的安全部门都可以强化监控、恐吓和压制流亡中的政治反对派和侨民社区活动人士的行动。甚至那些生活在通常被认为安全国家（如加拿大、英国和美国）的反对派和活动人士也包括在内。正如最近对以色列技术公司 NSO集团（NSOGroup）及其间谍软件飞马（Pegasus）的调查所凸显的那样，威权政府通常在民主国家企业的帮助下，参与了对来自其他国家的异见人士和记者的广泛数字监控。（本段删去一个国家的名字。——译注）

西方技术公司一度自封为开放的捍卫者。眼下，许多公司屈服于东道国的压力，清理了一些可用来更方便反对东道国政权的内容和工具。就在2021年9月俄罗斯议会举行选举前夕，克里姆林宫说服苹果和谷歌删除了一个由被监禁的反对派领导人阿列克谢·纳瓦利内（Alexei Navalny）支持者开发的应用程序，该程序旨在帮助协调反对派的投票。纳瓦利内指责那些技术巨头充当了克里姆林宫的“帮凶”

国际机构也在屈从于威权主义者的意志。威权国家已经携手，形成了诸如“志同道合组织”（Like-Minded Group）这样的联盟，反对批评个别国家的人权做法，赋予国家主权以特权，阻止非政府组织的委派，削弱它们在获得授权的联合国进程[如“普遍定期审查”（Universal Periodic Review）]中的作用。（本段有一定删节。——译注）

威权国家不只可以在自由国际秩序的一般性机构中自由运作，还在打造由其他一些秩序维持机构组成的一个生态系统，它们可以将自由民主国家排除在这个系统之外，或显著削弱它们的影响力。通过建立新的地区经济和安全组织，俄罗斯等国可以经由公开拒绝传播政治自由规范和价值观的机构强化它们的地区议程，利用这些机构帮助它们在更受尊敬的国际组织内结成非自由集团，并在自由秩序机构不是那么欢迎威权主义者时保持退出选项。（本段略有删改。——译注）

自由民主国家的内部溃败

自由民主国家蒙受的威胁还来自内部。维系自由秩序的是两大联盟: 美国和欧盟。这两大联盟同时也是一些最强大、未来可能成长起来的非自由主义势力的大本营。宽泛地说，这些势力呈现出两种形式:自由民主政府自身为反击它们察觉到的威胁而采取的非自由行动，以及非自由主义的政治运动、政党和政客那里所见证的反民主势力。

民主政府总是要在自由和安全之间进行权衡，自由主义也总是面对两难境地，即在多大程度上容忍非自由行动者。在二十世纪的大部分时间里，美国政府宽恕了地方各级层面的种族威权主义和种族隔离做法，后果是骇人听闻的。“九一一”事件后，美国的国家安全政策通过宣扬先发制人的战争理念、将民主推广加以军事化等举动，对当前自由秩序的危机起到推波助澜的作用。投机资本主义和经济的过度金融化，使美国成为2008年金融危机的中心。最近，全球性的大流行病使更严密的边境控制和更严格的移民政策常态化，并削弱了难民保护措施的合法性。

为抵制非自由主义势力，民主政府采取的一些措施威胁到了开放，而开放是当代自由秩序的标志性特征。华盛顿动用强制手段干预全球市场，试图确保美国获得一些战略意义重大的技术，并确保在这些技术领域的优势。（本段有一定删节。——译注）

与中国经济广泛脱钩，对这一动议的真正支持仍然有限，但北京和华盛顿之间日益加剧的对抗，已导致其他打着竞争力和战略自主权旗号的背离市场自由主义之举发生，尽管是部分的背离。在本文撰写期间，《美国创新与竞争法》（U.S. Innovation and CompetitionAct）正陷入和解进程，这是多年来两党认可的第一部支持全国性产业政策的重要立法。在这方面，这部立法代表了对后冷战时期的开放自由主义或新自由主义的有限逆转。

新自由主义是市场自由主义的变种，自1970年代开始，它力推更大规模的放松管制、私有化和资本流动。新自由主义实施了包括大规模修订税法典以利于高收入人群和美国大企业在内的一些举措，侵蚀了社会保障，加剧了不平等。但是，很多美国政客的选择不是遏阻这些政策，而是指责中国的贸易行为。维持对中国商品的关税迎合了民粹主义情绪，有益于钢铁等与中国进口产品存在竞争关系的行业中数量有限的工人。但关税对出口行业和消费者伤害更大。到目前为止，那些关税看起来并没有与中国形成新的、更有益的贸易安排。

与本土反民主势力较量的一些举措也可能损害自由主义的准则和价值观。在美国，自由派和进步派都呼吁改变程序性规则，以防止民主倒退。他们支持对右翼民兵和准军事组织采取强硬立场，将自由派法官安插在最高法院，并放弃长期存在的立法惯例，如拖延战术。当一些明显是非自由主义的政权采取同样的措施时，观察家们正确地指责它们破坏了民主。

事实依旧是，自由民主国家确实面对反动的民粹主义、保守的威权主义和其他反民主运动兴起的真切威胁。在美国，两大政党之一依旧对一位威权煽动者感恩戴德。在“弥天大谎”（即客观但错误地断定民主党通过系统性的选民欺诈从特朗普那里窃取了选举结果）的推动下，共和党正在清洗那些妨碍了推翻2020年总统大选结果的官员。共和党压制选民的举措正在加速实施。极端的选区重划已经使马里兰、北卡罗来纳和威斯康星等一些州成为事实上的立法独裁制，即民主与独裁特征混合在一起的治理体制。假如这些趋势继续下去，程序上的改变可能将被证明是阻止美国民主瓦解的唯一途径。

文化战争和权力政治

更宽泛而言，自由主义有自我削弱的危险。当代政治自由主义的核心是相信某些权利和价值具有普遍性，即不论不同国家、文化或历史背景之间存在多大差异，那些权利和价值都是存在的。人权条约体系采纳了这一理解; 签署国承诺保护特定权利，如正当程序，并避免特定的侵犯人权行为，如酷刑。

但近几十年来自由权利的扩张已引发越来越强烈的反弹。奥巴马行政分支通常是通过国务院在国外提倡性少数人群（LGBTQ）权利的举动，在捷克共和国和乌干达这样不同国家的保守派那里都引燃愤怒情绪。从性少数人群权利到性别平等，再到移民权利，当代自由主义价值的随性蔓延，在民主国家和非民主国家都招致反弹，为非自由主义政客提供了孤立特定自由主义价值，并利用这些价值作为分裂对手理由的机会。

或许是在不经意间，莫斯科实施了一场将性少数人群的权利妖魔化为儿童性虐待借口的运动，由此成功将自己塑造成了守护传统价值观的灯塔。这一策略没有特别新奇之处。值得注意的是，它是如何超越国界，并在这一过程中成为其他国家非自由主义政策基础的。这样的分裂策略也被用来将改革者与非自由主义价值观捆绑在一起，由此削弱国际社会对他们的支持。例如，克里姆林宫幕后支持的信息战强调，纳瓦利内早些时候发表过有关中亚移民的仇外言论，随后，大赦国际短暂撤销了纳瓦利内的“良心犯”身份。

2009年2月，俄罗斯总统普京在莫斯科的一个公开活动中。图：Ria Novosti / Reuters

问题的关键不在于美国应当放弃将性少数人群权利作为其外交政策部分内容的做法，或纳瓦利内有关中亚移民的值得警惕的看法没有什么后果。问题的关键在于，在增进自由权利的过程中，决策者不得不面对重大的权衡、矛盾和争论。

这超出了民主推广和公民权利问题的范围。拜登行政分支宣布腐败可能危及国家安全，这是正确之举。但反腐措施将激发的反弹一样构成国家安全方面的关切。咄咄逼人的措施将威胁到欧洲和其他地方有政治背景的寡头。腐败的独裁者可能认为，诸如扩大对服务提供商的尽职调查要求，禁止外国官员接受贿赂，一些反盗贼统治的举措严重威胁到他们的政权，并将促使他们的公众集结起来，反对这些新形式的“国内干预”。保护自由主义的重要步骤，哪怕是防御性步骤，也会催生反击自由秩序的事态，而且不只来自海外。反腐败措施威胁到大批美国政客、商人和咨询顾问。近年来，尤其是在2016年大选之后，这些措施已成为党派对立的另一根源。

反动人士无国界

党派对立并非互不相干的国家现象。美国的反动民粹主义是一种全球趋势的具体体现。匈牙利总理欧尔班·维克多（Viktor Orban）在国际上受到右翼评论员、族裔民族主义领导人和保守派名流(尤其是美国人)的欢迎，这凸显了非自由主义网络的跨国特征。值得留意的是，他没有被拜登政府邀请参加计划中的12月民主峰会。但他已成为美国右翼的媒体宠儿：作为国家领导人，他谴责慈善家乔治·索罗斯(George Soros)的影响力，鼓吹反移民政策，拥护传统价值观。

美国右翼的重要论坛保守派政治行动会议（Conservative Political Action Conference）计划于2022年在匈牙利举行年会。福克斯新闻网主持人塔克·卡尔森（TuckerCarlson）可以说是美国最有影响力的保守派媒体名人，没有之一。2021年夏天，他花了一周时间在匈牙利采访欧尔班，赞扬他的政府，并告诉他的观众，匈牙利是民主国家的模范。卡尔森响应了欧尔班的观点，即世界已深陷文化危机，但西方文明的命运本应处于平衡之中; 这种双方感同身受的危险是团结跨国右翼的粘合剂。

欧尔班通过程序上合法但实质上削弱法治的策略巩固了权力。他将自己的党羽安插到的法院，施压、控制或关闭独立媒体。包括禁止性别研究、将中欧大学逐出匈牙利在内，欧尔班公开抨击学术自由，此举与目前右翼在共和党控制的州中禁止讲授批判性种族理论，并将矛头指向自由派和左翼学者的举动有相似之处。

旨在反制非自由主义的护栏已经朽败。例如，政治学家丹尼尔·科勒曼（R.Daniel Kelemen）指出，欧盟理当是维护自由民主准则的典范，但在阻止匈牙利和波兰当局逐步削弱它们的民主方面基本上无所作为。欧洲议会设立的区域性政党组织有效庇护了一些反欧盟政党，如匈牙利的青年民主联盟（Fidesz）和波兰的法律和正义党（Lawand Justice），令它们免受制裁。欧洲统一的劳动力市场允许政治反对者和牢骚满腹的公民以迁居其他欧洲国家的方式离开，这削弱了国内反对非自由主义政策的斗争。[丹尼尔·科勒曼，是位于美国新泽西州的罗格斯大学（Rutgers University）政治学和法学教授。——译注]

事实上，这些动态与美国联邦制下正在发生的那些事情并没有多大区别: 法院庇护极端的选区重划和有针对性的选民压制等反民主做法，一些共和党控制的州颁行的法律旨在允许立法机构以防止舞弊为借口干预地方选举监督。许多共和党官员对共和党急剧转向威权感到忧惧，但由于担心给个人带来政治上的不利后果，或破坏该党的选举前景，他们几乎没有任何因应举措。

美国右翼知识分子和电视节目主持人对欧尔班的推举，是一个有关构成自由秩序核心的密集关联如何助力反民主运动兴起的突出例证。另一个例证是，巴西总统博索纳罗的儿子之一爱德华多（Eduardo Bolsonaro）成了美国反动民粹主义者斯蒂芬·班农（Steve Bannon）创立的民族主义组织的一员。来自美国的黑钱为一些海外的非自由主义政党和政治运动提供了资金。与此同时，窃国大亨将资金洗入美国的银行账户、房地产甚至政治当中。洗钱之举经由其腐败性影响煽动了美国的民粹主义。许多寡头和盗贼政客认为，特朗普这样的反动民粹主义者的世袭统治风格是在支持他们的利益，因此乐于以任何能做到的方式支持他们。俄罗斯的资金支持往往通过与克里姆林宫有关联的寡头集团提供，为欧洲和北美的右翼和文化保守组织提供金钱，目的是削弱自由秩序。

2017年7月，波兰首都华沙，特朗普造访。Kacper Pempel / Reuters

随着许多徒有自由民主之表的国家内部的分歧日益扩大，美国旨在捍卫自由民主的外交政策会要求拜登行政分支（或未来的任何民主党行政分支）在与美国结盟的民主国家和半民主国家的国内政治中表明立场。奥巴马行政分支试图这么做时，他们的努力是随意且无效的。值得注意的是，拜登行政分支至少在公开场合避免利用特朗普时代对波兰的安全承诺，就该国的民主倒退向执政的法律与正义党施压。

另一方面，特朗普行政分支公开支持匈牙利和波兰的非自由主义右翼政府; 特朗普在2020年波兰总统选举中支持安杰伊·杜达（AndrzejDuda）的举动帮助他在与立场自由主义的华沙市长拉法尔·特尔扎斯科夫斯基（Rafal Trzaskowski)对决时勉强胜出，这是可能的。不论是特朗普行政分支还是特朗普任命的驻匈牙利大使，都没有敦促奥尔班改变他在2018年驱逐乔治·索罗斯资助建立的中欧大学的决定，尽管事实是，这所大学代表美国在后冷战时代的欧洲高等教育领域的最大单笔投资。

毫无疑问，一位更公开、实质上向海外中右翼、中左翼和自由派政党看齐的美国总统，将面临进一步令美国外交关系政治化的风险，在宽泛的跨大西洋议程方面，这一点最为凸显，跨大西洋议程依旧拥有共和党重量级大佬的支持。但正如非自由主义的兴起造成的困境那样，试图避免进一步的政治化或者两极化事实上意味着将一种重要优势拱手让给非自由主义势力。

历史的回响

对许多人来讲，自由国际秩序中的这一特殊时刻预示着，在北京和华盛顿之间日益加剧的对抗驱动下，一场新的冷战即将到来。但在“二十年危机”中，我们可以找更具说服力、尽管仍然有些牵强的历史类比。“二十年危机”是从第一次世界大战到第二次世界大战之间的一段令人焦虑的时期，当时民主国家遭遇了多重压力，包括大萧条、反动保守主义、革命社会主义，以及日益加剧的国际紧张局势。

自由民主国家显得不知所措，内部四分五裂，普遍无力应对挑战。它们拼尽全力，适应全球化的技术力量，包括非自由主义势力可结合自身优势灵活利用的新的大众传播手段。国际移民助长了本土主义。非自由主义的政策和理念在全球范围内处于攻势，同时在老牌和新兴民主社会传播。二十年代末和三十年代初，法国、英国和美国等民主国家在阻止法西斯主义在国外兴起或防止新兴民主国家滑向保守的威权主义方面作用甚微。

今天，美国发现自己的处境与以往没有全然不同。2020年总统竞选中，共和党人称民主党为“共产党”，并把他们的对手与中国联系在一起; 右翼媒体声称，北京与包括批判性种族理论在内的许多他们喜欢提到的恶心事有关。在民主党人那里，他们将一些共和党人，尤其是特朗普，与白人民族主义的极右意识形态联系在一起，并唤起了极端民兵组织和其他国内激进团体的幽灵。美国决策者之所以绞尽脑汁，试图贯彻一套圆融高效的外交政策，以捍卫自由秩序，理由很简单：美国公众那里根本就是四分五裂的。（本段有些微删节。——译注）

这一历史性的相似甚至为乐观主义提供了一些有限的理由。标准的说法是，罗斯福新政的大规模开支计划使得自由民主再次具有吸引力; 罗斯福总统把美国改造成一个“民主军火库”。美国及其盟友在陆地、海上和空中打败了德国、意大利和日本。这一大获全胜，以及对轴心国所犯暴行的充分传播，使法西斯主义名誉扫地，蒙受耻辱。

拜登似乎更钟爱这一类比。在国内政策方面，包括《美国纾困计划》（American Rescue Plan）、《基础设施投资与就业法》（Infrastructure Investment and Jobs Act），以及另一项基础设施法（在本文撰写时，还处于搁置状态）在内，通过几项重要支出法案的订立，他试图推行自己版本的新政。在外交政策方面，拜登希望打造一个美国领导下的民主国家联盟，以应对非自由主义兴起的挑战，尤其是反击俄罗斯基于更独裁的路线重建国际秩序的举措。白宫希望，在民主峰会（Summit for Democracy）等论坛上举行的各国领导人会议将支持这一倡议。（本段略去一个国家的名字。——译注）

基于什么名目？

但胜算并不在美国行政分支。

美国仍然是世界上最富有、最强大的国家，但中国正在挑战美国的影响力，即令其恢弘的崛起慢慢蜕变为停滞，也将继续如此。华盛顿正承受在中东和中亚地区二十年失败的代价。在那些失败的海外纠葛中，美国花掉了数目确实惊人的巨量金钱，最终换来的是美国在中东的霸权崩溃，以及在阿富汗的国家建设计划彻底失败。（本段有删节。——译注）

但对美国而言，甚至其国内领域理当更令人忧心。两党或许可以蒙混过关，避免挫败美国的自由民主——考虑到共和党在2020年总统大选后采取的行动，这可不是微不足道的成就。但激烈政治对立的全面挤压、高度党派性的焦土战术和立法僵局依旧存在。这些弊病已经产生了许多进一步的问题。美国的盟友和美国的对手都清楚意识到，它们与美国达成的任何协议都不大会比现任行政分支具备更长久的生命力。美国参议院在可预见的未来无法批准条约，这限制了华盛顿尝试对自由国际秩序实施包括在气候变化等问题上行使一致领导权的实质性改革的能力。

这个国家三十年日益恶化的政治对立和机能障碍之后，美国外交政策的建制派仍未能正视这一现实。一些人承认，相较于防止民主倒退，推广自由民主眼下已成了在重要性上次一级的优先事项。但这样的政策辩论依旧没有讨论下届行政分支废止任何新政策的可能性，这一废止的后果相较于一开始就不颁行新政策是更好还是更坏，或者新的政策可能如何调整以使其更难被废止。

外交政策分析人士没有公开面对这一可靠性问题，而是直白或含蓄地提出这样一种主张: 某一特定方式（比如管控美中关系或国际贸易）将成为神奇地为两党达成新的共识提供基础的那种方式。但这是本末倒置。假如美国人能够就国际威胁达成广泛共识，并就美国外交政策的目的达成一致意见，那么首先就不会有严重的国内政治危机需要解决。

一系列令人畏惧的问题存在于自由秩序自身的结构中。当下的安排充斥着紧张，内部太过支离破碎，脆弱到太不对称的地步。为了生存，自由秩序必须改变。

那些真诚希望捍卫自由秩序的美国官员必须同时在国内和美国外交政策的行为中选边站队。这时，他们将模糊自由主义和非自由主义做法之间的界限。他们需要打破国内规范，比如不能因为联邦司法系统的意识形态倾向而改变其规模和管辖权。他们也需要远离冷战后的规范，比如在主要民主盟友内部和这些盟友之间限制对政治派系的偏袒。这时，他们需要清楚认识到，这些行动可能适得其反，并为国内外的非自由主义和反民主做法提供华丽的掩护。

在经济领域，民主党人和共和党人似乎都愿意牺牲一定程度的开放，但目的却截然不同。幸运的是，维护自由秩序所需要的大多数措施，比如限制外国盗贼官僚的资金流入美国，会沉重打击到外部的非自由势力，即使那些措施被理解为国内政策。

应对国内的非自由主义威胁仍是棘手的任务。当然，捍卫自由民主在过去产生了可怕的过度行为，包括丑陋的压迫和可怕的暴力。第一次世界大战之后的红色恐慌期间，布尔什维克主义的幽灵隐约浮现，当时的美国官员果断采取了非自由主义政策。今天，为遏阻右翼极端主义浪潮的兴起，美国冒着回到那些黑暗时代的风险。但另一种不作为的选择——西方自由主义在三十年代未能击退法西斯主义——依旧是危险的前景。

历史是一份不完美的指南。在第二次世界大战的战场上，法西斯主义至少在一段时间内被击败了。假如希特勒对军事征服不那么感兴趣，法西斯国家就可能是当下全球格局中相当正常的一部分。就苏联而言，它之所以崩溃，是因为其指令性经济的低效、民族主义的压力以及结果非常糟糕的政策选择结合到了一起。

美国不可能真正考虑在一场全面战争中击败它目前的挑战者，因为那可能会导致一场灾难性的核战争。它最重要的挑战者中国，是一种完全不同于苏联的政体。中国富裕且相对充满活力，尽管也有一些结构性问题，但其缺点是否比美国的缺点更严重，这一点尚不是足够清楚。（本段删去几个字。——译注）

简言之，通向自由主义意识形态胜利的两条历史路线似乎都不太可能出现。这意味着，自由民主国家确实必须假定，它们不会随时很快就重新获得自由国际秩序的有利地位。于是，问题就不在于自由秩序是否会改变，而在于以什么名义改变。

（本文第一作者亚历山大·库利是设在纽约市的美国巴纳德学院政治学系教授，第二作者丹尼尔·耐克森是美国乔治城大学政府系和外事服务学院教授。本文原题“The Real Crisis of Global Order”，见于《外交事务》2022年1/2期。听桥译，有删节。）

译文未获授权。

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