纽约时报丨美国需要高效执行政策的国家能力

图：Getty Images

美国需要高效执行政策的国家能力

以斯拉·克莱因（Ezra Klein）

拜登担任总统之初，自由派智库罗斯福协会（RooseveltInstitute）主席菲莉西亚·黄（Felicia Wong）告诉我说，拜登被严重误解了。他在华盛顿政界数十年，所以人们看到他，就 “预设了对民主党人立场的一种旧式理解，也就是说，认为民主党人就是大把征税大把花钱的自由派”。黄认为拜登想做的事情更多: “拜登力推的事项中，关乎事实上重塑我们经济的内容要多得多，所以我们的经济有不同表现，实际上定期也产生了不同的结果。”

我认为黄关于拜登，或至少拜登行政分支想要什么的看法是正确的。但其执行却滞后于愿景。之所以如此，原因对民主党人来讲是尴尬的。假如不首先改革政府，你是不可能改造经济的。

不是市场失败了，是我们失败了

今年4月，拜登的国家经济委员会主任布赖恩·迪斯(Brian Deese)发表了一个重要演讲，主题是“现代美国工业战略”的必要性。

这是一场辩论中的第一炮，大多数美国人可能困惑地了解到，民主党人居然正在进行这样的辩论。产业战略是指一个国家应该在市场支持的范围之外，规划形成生产能力的方案。产业战略理念认为，我们的经济中应该有一些政治，某种我们正在努力实现的超越金融市场回报的愿景。

试图建设清洁能源基础设施是一种产业战略。投资于疫苗、口罩和微芯片的国内供应链也是。几十年来，这个想法一直声名狼藉，甚至在民主党人中也是如此。正如谚语所说，你不希望政府“挑选赢家和输家”。

争论基本是这样: 当政府押注于技术或公司时，它们通常会押错。市场更有效率，更具适应性，更少腐败。因此，政府理当尽可能避免干预市场。政府的适当角色是在市场完成其工作之后，将资金从拥有资金的人手中转移到需要资金的人手中。简言之，市场负责创造，政府负责征税，政客负责支出。

值得注意的是一些假设，它们隐匿在华盛顿那些人们认为是常识的东西之下。想想“赢家和输家”这一术语。在什么事情上是赢家？怎么个失败法？市场通过盈亏、估值和破产来处置这些问题。但社会有更丰富、更复杂的目标。批评市场未能实现这些目标，就像是批评烤面包机，因为它从来不生产油画。那不是它的工作。

因此，我不会说市场失败了。是我们失败了。经济增长放缓，不平等加剧，气候危机持续恶化，去工业化破坏了社区，大流行病证明美国的供应链脆弱，中国变得更加权威而不是更加民主，然后，弗拉基米尔·普京的战争揭示了依靠我们不能信任的国家获取我们迫切需要的商品的愚蠢。

没有人认为这是成功的。迪斯在纽约经济俱乐部(Economic Club of New York)的演讲中宣称，有关这一问题的争论“理当从‘为什么我们要追求工业战略’变成‘我们如何成功实施一项工业战略？’”

今天的美国能在一年多时间建成帝国大厦吗

我不加掩饰地承认，对这一愿景，我是心有戚戚的。在过去一年的系列专栏文章中，我认为我们需要一种建设性的自由主义。检讨现代民主党治理的失败，尤其是在蓝州，你通常会发现市场没有提供我们需要的东西，政府要么没有介入，要么因为视而不见或过度监管，而使问题变得更糟。

我们需要建设更多的房屋、火车、清洁能源、研究中心，进行更多疾病监测。我们需要更快捷、更便宜地做这些事情。在全国层面，事情做不成，很大程度上是因为共和党实施了阻挠和拖延战术。但在纽约州、加利福尼亚州或俄勒冈州，情况并非总是那样。哪怕在共和党人力量薄弱的地方——或许尤其是在他们力量薄弱的地方——实施建设也过于缓慢和昂贵。

这是自由派的愿景过于经常避免驻留的地方。假如确有其事，那么一个世代以前由公共行动构成的批评在今天更有力量。我们会有一个有建设能力的政府吗？答案往往是否定的。我们所拥有的是一个极善于让建设变得困难的政府。

首先是承认你有问题，值得褒奖的是迪斯确实做到了这一点。他表示: “美国的现代工业战略必须证明，美国能够像我们以前那样建得快，也能像我们有时未能做到的那样建得公正。”

他指出，帝国大厦仅用了一年多时间就建成了。我们现在比那时更富有，技术也远远超过了1930年的水平。但，真有人相信，这样一个项目今天要花一年时间吗？

迪斯继续表示：“我们必须解除许多制约因素，这些制约因素导致美国在按预算、按时完成基础设施方面落后于其他主要国家，包括那些在劳工、环境和历史遗产保护方面力度强大的国家。”

 

我们今天的技术超过了1930年，但我们能在一年多时间里建成一座帝国大厦那样的建筑吗？图：Getty Images

一个答案是，政府无力完成这项工作，也不应该尝试。这是典型的共和党人答案。但数据并不能证明这一点。运输成本项目（Transit Costs Project）跟踪不同国家铁路项目的价格标签。我们很难在这里得到一个同类事物之间的比较，因为不同的项目是不同的，比如它们是否包括隧道就很重要，因为隧道很昂贵，原因是显而易见的。

即便如此，美国仍因花钱太多但收获极少而值得指出。在美国，修建一公里铁路大约需要花费5.38亿美元。德国建造一公里铁路耗资2.87亿美元。加拿大要用2.54亿美元完成这项工作。日本这方面的记录是1.7亿美元。西班牙是数据库中最便宜的国家，8000万美元。所有这些国家都比我们建造了更多的隧道，这或许是因为他们保持了定期尝试的信心。你在基础设施建设方面做得越好，你在构想基础设施建设时就越有雄心。

国家能力失败与程序迷恋

问题不在政府。这是我们的政府。也不在工会那里，那是右翼人士热衷于提到的另一大麻烦。在所有那些国家，工会的密度都高于美国。那么，美国这里出了什么问题？

一个值得殚精竭虑的答案由尼斯坎南中心（Niskanen Center）开放社会项目(Open Society Project)主任布林克·林赛(Brink Lindsey)在2021年发表的一篇题为《国家能力: 它是什么，我们如何失去它，又该如何找回它》(State Capacity: What Is It，How We Lost It，and How to Get It Back)的文章中给出。林赛的定义简洁得令人钦佩。他告诉我：“国家能力是设计和高效执行政策的能力。”当一个政府无法征收它已经拥有的税，为它的新医疗保险计划搭设注册界面，或建成已经花费了数十亿美元的高速铁路，那就是国家能力的失败。[尼斯坎南中心，成立于2015年，是一家倡导开放社会的美国智库，以美国经济学家William A. Niskanen（1933—2011）的名字命名。——译注]

但一个软弱的政府往往是结局，而非偶然。林赛的观点是，要修复美国的国家能力，我们必须看到，我们拥有的这个步履蹒跚的国家是一个选择，而且这样一个国家被选中有原因的。政府本质上讲不是低效的。政府是被搞低效的，而且不只是被右翼搞低效的:

我们最需要的是观念上的改变，即：扭转过去五十年左右将我们带到当前境地的那些思想趋势。在右翼方面，这意味着放弃近几十年来下意识的反国家主义，接纳一个庞大、复杂的福利和监管国家的合法性，并承认国家公务员(不仅仅是警察和军队)所扮演的重要角色。在左翼方面，这意味着重新考虑分权的、墨守成规的治理模式，这种模式自二十世纪六十年代以来指导着进步主义者引领的国家扩张，减少了激进团体在法庭上行使的否决权，并将政策设计的重点从确保权力受到进步取向的制约转向确保权力能够切实有效地行使。

右翼对政府存在敌意，拜登行政分支对此没有多少可以作为的空间。但它可以正视左翼的错误和分化。

尼斯坎南中心的另一篇论文提供了一个切入点，其作者是密歇根大学法学教授尼古拉斯·巴格利（Nicholas Bagley）。在《程序迷恋》（The Procedure Fetish）一文中，巴格利认为，自由派政府已经形成了一种令人费解的偏好，即经由程序而非结果将政府行为合法化。他挑衅式地指出，这是因为整体而言，美国政治，特别是民主党那里，是由律师主导的。乔·拜登和贺锦丽拥有法学学位，贝拉克·奥巴马、约翰·克里、克林顿夫妇也是如此。整个民主党都是这种情况。巴格利写道: “在美国，律师而非管理人员承担了塑造行政法的主要责任。”“假如你的全部人马就是律师，那么一切看起来都像是程序问题。”（贺锦丽是现任副总统，约翰·克里于2013年至2017年在奥巴马行政分支内担任国务卿。——译注）

这是美国与其他伙伴国家的不同之处:加州大学伯克利分校法学教授罗伯特·卡根(Robert Kagan)称之为“对抗性的文牍主义”，并表明这是一种明显美国式的制约国家权力的方式。在此基础上，巴格利继续阐发。他写道: “僵硬的程序规则是美利坚国家的一大特点。” “无处不在的法庭质疑，通告暨接受公众评论的规则制订过程的人为严格，热心的环境评估，机构规则的执行前审查，管理雇佣和采购的细微法律规则，全国性的法院禁令，——这份名单可以一直罗列下去。”

这些政策的正当理由是，它们通过确保不同意见得到倾听，使国家行动更具正当性。但随着时间的推移，它们也使政府失去效率，而且那种代价绝少被权衡。这是巴格利的最重要，在我看来是最睿智的观点。他表示: “正当性不只是——甚至主要不是——机构所遵循程序的产物。”“正当性更普遍地产生于这样一种观念，即认为政府有能力、知情、行动迅速、积极响应、处事公平。”这就是我们失去的东西——事实上是这样，不只是观念上如此。

上哪里找高效执行政策的国家？

重建那样一种政府，不是监管方面的小修小补和机构间协调的问题。那是一项艰巨的、分裂联盟的工作，可以将民主党领导人与他们自己的盟友，与他们钦佩或加入的组织和机构，与他们早已接受的辩护理由，与他们过去视若珍宝的法律对立起来。

当拜登说他希望脱碳且尽快脱碳时，环保运动人士欢呼雀跃。但假如他说为了实现那一目标，他想改革或者放弃《国家环境政策法案》（National Environmental Policy Act）的大部分条款以加速清洁能源基础设施的建设，他会发现自己处于战争状态。假如他决定主张政府工作人员不仅应该得到更高的工资，而且他们应该更易于被雇佣和解雇，那会怎么样？

成年后，我的绝大部分时间都用来研读智库报告，以更好地理解如何解决问题。我在左翼那里寻找有关如何建设国家能力的主张，但没有找到多少。没有那种投入到构想卫生、气候和教育政策中的深度研究、思考和精力。但关键在于，那些健康、气候和教育计划取决于一个能够设计和高效执行政策的国家。这在联邦层面上是事实，在州和地方层面甚至更是事实，也更艰难。

所以我可以肯定: 民主党人花了太多时间和精力去构想一个有能力的政府能够执行的政策，却没有足够的时间构想如何让一个政府有能力执行那些政策。失败的不只有市场。

（作者是美国专栏作家、政治分析人士。本文原题“What America Needs Is a Liberalism That Builds”，由《纽约时报》网站发布于2022年5月29日。斜体字为原文所有。译者听桥，为原文加上小标题，并有多分段。）

译文未获授权

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