北上广深数字经济立法的比较与启示

作者：蔡鹏 肖莆羚令

本文选取北上广深为样本，以法为器、以策为杖，对比总结四地过去一年出台的数字经济促进条例的共性与特色，探索未来数字经济发展的重点与要点，助力企业把握数字经济发展趋势，与时偕行、驭势前进。

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前言

随着网络平台、电子交易、通信技术的迭代式发展，以数据资产为核心的数字经济已然成为继农业经济、工业经济之后的主要经济形态。数字经济是指以使用数字化的知识和信息作为关键生产要素、以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动。

2021年12月12日，国务院印发了《“十四五”数字经济发展规划》，明确了我国在“十四五”期间要深化应用、规范发展、普惠共享数字经济的基调，提出了建立数据要素市场体系、推进产业数字化转型、提升数字产业化水平、优化数字化公共服务、完善数字经济治理体系的发展目标。

响应国家号召，江苏、广东、浙江、河北，以及北京、上海、深圳、四川、广州、武汉、沈阳等省市以《“十四五”数字经济发展规划》为指引，纷纷出台了相应的法律法规或政策性文件，对各地数字经济的促进发展作出进一步规定。

本文选取北上广深为样本，以法为器、以策为杖，对比总结四地过去一年出台的数字经济促进条例的共性与特色，探索未来数字经济发展的重点与要点，助力企业把握数字经济发展趋势，与时偕行、驭势前进。

一、四地立法进程

《北京市数字经济促进条例》

早在2020年，北京市经济和信息化局就印发了《北京市促进数字经济创新发展行动纲要（2020-2022）》，提出要体系化构建数字经济发展体制机制，聚焦“基础设施建设、数字产业化、产业数字化、数字化治理、数据价值化和数字贸易发展”六大方向，将北京打造成为全国数字经济发展的先导区和示范区。

随后，北京市陆续出台了《北京市数据中心统筹发展实施方案（2021-2023年）》《北京市“十四五”时期智慧城市发展行动纲要》《北京市数字经济全产业链开放发展行动方案》等政策性文件。

2022年11月25日，经过公开征求意见和三轮审议，北京市人大常委会正式通过《北京市数字经济促进条例》（以下简称《北京条例》）。该条例将于2023年1月1日起施行。

《上海市数据条例》

2020年以来，上海陆续发布了《上海市促进在线新经济发展行动方案（2020—2022年）》《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年 远景 目标纲要》《上海市全面推进城市数字化转型“十四五”规划》《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》《上海市促进城市数字化转型的若干政策措施》等行政文件，围绕数字新产业、数据新要素、数字新基建、智能新终端等重点领域，大力推动上海市数字经济发展。

2022年1月1日，《上海市数据条例》（《上海条例》）正式生效，标志着上海迈入了数据驱动创新发展的新阶段，驶向了全面推进城市数字化转型的快车道。[1]《上海条例》为综合性数据立法，覆盖规范数据处理活动、促进数据自由流动、保障数据安全、加快数据要素市场培育，以及推动数字经济发展等几大宏观议题。

《广州市数字经济促进条例》

2021年9月，《广东省数字经济促进条例》正式生效。该条例是以“十四五”规划纲要和《数字经济及其核心产业统计分类（2021）》为指导制定。

2021年12月31日，作为国内首部省会城市数字经济地方性法规，以《广东省数字经济促进条例》为模板的《广州市数字经济促进条例》（《广州条例》）正式通过，并2022年6月1日生效。二者无论在内在逻辑还是法条结构上都高度一致。

《深圳经济特区数字经济产业促进条例》

2020年，习近平总书记在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上提出，深圳市要“围绕产业链部署创新链、围绕创新链布局产业链，前瞻布局战略性新兴产业，培育发展未来产业，发展数字经济”。

2021年，《深圳经济特区数据条例》正式通过，提出规范数据处理活动、保护自然人、法人和非法人组织的合法权益，促进数据作为生产要素开放流动和开发利用，加快建设数字经济、数字社会、数字政府几大目标。

2022年11月1日，《深圳经济特区数字经济产业促进条例》（《深圳条例》）正式实施，全面贯彻落实习近平总书记关于发展数字经济的重要指示精神，立足深圳产业发展实际，以数字经济核心产业促进为主线，聚焦数字经济产业发展的全生命周期和全链条服务进行制度设计。

北上广深四地数字经济相关规定章节梳理

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二、数字经济发展基础

数据资源和数字基础设施是数字经济发展的基础。数字基础设施建设将为各类市场主体提供更丰富、高性价比、多元化的经营路径，而数字资源能够为市场创造更多的生态机会。二者相辅相成，构造了数字经济发展的“地桩”。

1. 数据资源

数据资源已经和土地、劳动力、资本以及技术并列为市场经济发展的五大生产要素[2]。作为一种生产要素，数据资源的多与少、优与劣直接决定了经济（特别是数字经济）运行的速度与质量。因此，北上广深四地的数字经济条例中都以专章形式对数据资源/要素的保护和开发利用作出了规定。

关于数据资源，四部条例的规定可以概括为两部分：公共数据的规划统筹与数据价值的开发。

（1）公共数据的规划统筹

对于公共数据的规划统筹，北京、上海和广州的条例采取较为统一的思路，分别从目录管理、平台建设、共享开放以及授权运营四个方面作出规制。具体而言：

目录管理：对公共数据资源实行统一的目录管理。《北京条例》和《上海条例》均提出要指定行政部门制编制规范，各主管部门编制本行业/部门的公共数据目录；

平台建设：北上广三部条例均提出要建立大数据平台，通过大数据平台汇聚数据。同时，该平台并非公共数据资源的专项平台，大数据平台的数据覆盖面更广，公共数据仅是其中一部分；

共享开放: 北上广三部条例均对公共数据提出了共享开放的要求，包括制定公共数据开放清单，采取无条件开放、有条件开放等方式向社会开放公共数据等。

授权运营：与上海和广州相比，北京在授权运营方面显得相对保守。虽然三部条例均提出要建立授权运营机制，但《北京条例》是以专区授权的形式开展，并在条例中突出了金融、医疗、交通和空间四个重要领域。

（2）数据价值的开发

对于数据价值的开发，四地立法的共同之处在于均提出了数据资产定价与数据交易两个重心。

关于数据资产定价，四地的规定尚处于纲领阶段，未来可能会就数据资产定价制定专门的评估机制、定价指标体系或评估准则。但值得一提的是，《上海条例》规定，从事数据交易活动的市场主体可以依法自主定价。关于自主定价权的规定与其允许场外交易（请见下一段）的政策相互呼应。

关于数据交易，虽然四个条例均表示支持数据交易活动，但在如何落地方面存在较为明显的差异：《北京条例》鼓励市场主体入场交易；《上海条例》未提出引导倾向，“ 市场主体可以通过依法设立的数据交易所进行数据交易，也可以依法自行交易”；而《深圳条例》的态度似乎介于二者之间：场内、场外交易均可，同时鼓励场外交易在场内数据交易平台备案。未来四地数据交易市场可能走向完全不同的经济形态。

2. 数字基础设施

对于数字基础设施的建设，北京、广州和深圳均以专章形式作出规定，而《上海条例》则是将这一议题设置在总则部分。四地对数字基础设施的建设范围略有不同，但核心内容都涵盖：通信网络基础设施、算力基础设施、以及人工智能、区块链、云计算、边缘计算等新技术基础设施。但对于不同板块的建设重点，四地规定又存在细微差异，例如，《北京条例》和《广州条例》强调建筑工程与信息网络设施的同步建造和改造；《广州条例》和《深圳条例》在鼓励建设算力基础设施建设的基础上，提出了算力交易平台的发展思路等。

值得一提的是，《广州条例》对于数字基础设施建设的细致程度远远超过了其他三个城市。除上述核心内容外，《广州条例》就车联网、物联网体系、智能交通基础设施、智慧能源体系、全市生态环境监测设施、地下市政基础设施、绿色基础设施、智慧水务建设这八个领域建设也做出了详细规定。

此外，作为“北京特色”，《北京条例》特别强调了数字基础设施建设的多元主体参与特色，鼓励各类社会主体和社会资本通过政府投资、政企合作、特许经营等多种方式平等参与投资、建设和运营。这是因为，数字基础设施内生于技术迭代和科技成果商业化运作，其辐射产业和所需资金远不是传统基建投融资模式可以满足。因此，数字基础设施的建设必需要充分调动各类市场主体资源，激发社会资本的投入活力。

三、数字经济两大拳头

根据“十四五”规划纲要，要打造数字经济新优势，就要充分发挥海量数据和丰富应用场景优势，促进数字技术与实体经济深度融合，赋能传统产业转型升级，催生新产业新业态新模式，壮大经济发展新引擎。

而产业数字化和数字产业化就是实现上述目标的两大拳头要素。数字产业化是指数据要素的产业化、商业化和市场化。产业数字化是指利用现代数字信息技术、先进互联网和人工智能技术对传统产业进行全方位、全角度、全链条改造，使数字技术与实体经济各行各业深度融合发展。[3]这两大要素也是四地数字经济条例的核心内容。

需要说明的是，《上海条例》为综合性数据立法，覆盖规范数据处理活动、促进数据自由流动、保障数据安全、加快数据要素市场培育，以及推动数字经济发展等几大宏观议题，覆盖面超过数字经济本身。因此《上海条例》虽然提出要“推动产业数字化、数字产业化”，但全文并未就如何推动如何实现两大主题作详细规定。上海市关于产业数字化和数字产业化的发展规划内容散落于《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》《上海市全面推进城市数字化转型“十四五”规划》《上海市数字经济发展“十四五”规划》等行政文件。因此，下文对于数字产业化与产业数字化规定的具体分析将仅限于北京、广州和深圳的数字经济条例。

1. 数字产业化

根据“十四五”规划纲要，加快推动数字产业化的内容包括：培育壮大人工智能、大数据、区块链、云计算、网络安全等新兴数字产业，提升通信设备、核心电子元器件、关键软件等产业水平。构建基于5G的应用场景和产业生态，在智能交通、智慧物流、智慧能源、智慧医疗等重点领域开展试点示范。鼓励企业开放搜索、电商、社交等数据，发展第三方大数据服务产业。促进共享经济、平台经济健康发展。

三地关于数字产业化的规定均围绕上述主体展开，但其实现路径却呈现出“殊途同归”的特点。

（1）大相径庭的体例

《北京条例》经过公开征求意见和三轮审议，于2022年11月25日正式通过，其条文体例采用的是《“十四五”数字经济发展规划》中关于数字产业化的要求的结构。参照《“十四五”数字经济发展规划》，《北京条例》提出，要增强关键技术创新能力（第24条）、提升核心产业竞争力（第23条）、加快培育新业态新模式（第26、27条）、营造繁荣有序的产业创新生态（第28条）。此外，《北京条例》还在数字产业化一章中融入了《“十四五”数字经济发展规划》关于强化数字经济安全体系（第25条）和拓展数字经济国际合作（第29条）的内容。

《广州条例》于2021年12月31日通过，2022年6月1日生效。该条例是以2021年9月生效的《广东省数字经济促进条例》为模板制定，二者无论在内核还是法条结构上都高度一致。而《广东省数字经济促进条例》则是基于更早之前的“十四五”规划纲要和《数字经济及其核心产业统计分类（2021）》所构建。因此，作为国内首部城市数字经济地方性法规，《广州条例》对于数字产业化的相关规定反映了数字产业化的核心产业分类。具体而言，《广州条例》分别对产品制造业（第15-17条）、数字技术应用业（第14、18-20条）和数字要素驱动业（第21条）做出规定，同时还针对数字技术创新（第11-13条）提出了要求。

同属广东省，《深圳条例》关于数字产业化的条文体例却有别于《广州条例》。这是因为，《深圳条例》的制定结合了《“十四五”数字经济发展规划》以及习近平总书记在深圳经济特区建立40周年庆祝大会讲话中关于数字经济的发展要求[4]。因此，《深圳条例》关于数字产业化的相关规定既体现了关键技术创新能力（第30条）、提升核心产业竞争力（第31条）、产业创新生态（第34、35条）等《“十四五”数字经济发展规划》的内容，又有总书记针对深圳提出的产学研深度融合（第32条）的要求。

（2）高度一致的内核诉求

如上所述，北京、广州和深圳关于数字产业化的规定实际均源于国家层面有关数字经济发展的相关文件，因此，虽然三部条例在体例上差异较大，但其具体内容却高度一致。例如，三部条例聚焦高端芯片、基础和工业软件、人工智能、区块链、大数据、云计算、信息安全等领域，推动数字关键核心技术突破；又如，三部条例重视数字产业基础科研，鼓励高校、科研机构和企业围绕发展前沿领域开展技术攻坚；再如，三部条例强调大中小微企业协同发展，形成开放合作的数字经济产业生态。

2. 产业数字化

《“十四五”数字经济发展规划》对于如何实现产业数字化提出了四项要求：（1）加快企业数字化转型升级；（2）深化农业、工业、服务业、金融业，以及能源领域等的重点产业的数字化转型；（3）推动产业园区和产业集群数字化转型；以及（4）培育转型支撑服务生态。

虽然为是围绕上述四项任务的“同题作文”，三部条例对于产业数字化的规定无论从形式或是内容均呈现差异。

从形式上，《北京条例》则将不同产业的数字化转型囊括在了一个章节里；《广州条例》将产业数字化的要求具体细分为工业、建筑业、服务业、农业的单独篇章；而《深圳条例》则是将产业与应用场景相结合，规定了不同产业数字化转型过程中各级政府及部门的责任义务。

从内容上，三部条例对（1）加快企业数字化转型升级；（3）推动产业园区和产业集群数字化转型；以及（4）培育转型支撑服务生态的相关规定具有相似性，例如三部条例支持建设数字经济产业园区和创新基地，推动培育数字产业集群化发展。

但对于（2）重点产业的数字化转型，三部条例所描述的产业领域范围和侧重有所差别，这可能与三地的实际产业发展状况有关。例如，在农业数字化方面，《北京条例》要求要提升农产品生产、加工、销售、物流，以及乡村公共服务、乡村治理的数字化水平；《广州条例》则强调畜牧、水产、花卉、蔬菜、热带水果等地方特色细分产业的发展；而深圳几乎没有农业基础，因此《深圳条例》中并未涉及农业数字化转型的内容。

四、数字经济发展保障

当前，我国的数字经济发展存在的大而不强、快而不优等问题。要实现《“十四五”数字经济发展规划》的伟大目标，迫切需要提高我国数字经济治理水平，走出一条高质量发展道路。四地对于如何保障数字经济的深远发展也都进行了探索。

1. 数字经济安全体系

数字经济快速发展的同时，数据集聚开发应用背后的隐私泄露、数据泄密现象值得警惕。例如，基于区块链技术领域的安全事件频发，为数字经济秩序带来了挑战。

在《北京条例》和《上海条例》中，都以专章形式强调数据安全，并列出了相关保障措施。二者的共同之处包括数据分类分级保护制度、数据安全管理制度、风险监测与漏洞补救，以及数据安全事件处置等。

但值得注意的是，《上海条例》要求的是“数据安全”，《北京条例》则是围绕“数字经济安全”展开。前者整体以《数据安全法》为蓝本，突出数据处理者的义务；后者则从提升数据安全保障水平、增强网络安全防护能力以及切实有效防范各类风险三个方向入手，强调各行政部门的参与；此外，《北京条例》还额外加入了反不正当竞争条款，对平台企业利用数据、算法、市场的行为加以限制。加入反不正当竞争条款是《北京条例》保障数字经济安全的一大亮点。

而《广州条例》和《深圳条例》没有对数字安全方面进行单独规定，仅提出要建设网络安全基础设施、网络安全综合监管平台、网络安全监测预警机制，以及建立网络安全应急响应中心等前瞻性要求。

2. 城市治理

城市治理是指城市政府、市民、企业、社会组织等各利益相关方通过开放协作机制开展城市公共事务的规划、决策和实施，以实现以人为核心的城市公共效能最大化。[5]

数字经济为城市治理，特别是大型城市的治理提供了新路径。数字技术的跨时空关联性能够提升信息传递效率、降低层级沟通成本、改善城市公共服务供给、优化城市决策机制、调控城市风险等。对城市经济、资源、环境、基础设施组建的进行系统性治理使得经济活动和社会行为可以更容易地打破时空界限，有效回应数字时代发展需求。

因此，北上广深四地均将城市治理作为一项重点。其中，《北京条例》和《广州条例》通过专章形式规定了数字经济背景下城市建设要点。二者存在不少共通之处。例如，《北京条例》和《广州条例》均提出建立智慧城市协调工作机制，鼓励建设一体化政务服务平台和一体化市场监管平台。

而对比之下，二者的独特之处可能看出北京和广州两座城市的特点。例如：

• 北京拥有数量最多、市值最高的国有企业，因此《北京条例》特别提出国有企业对于城市治理的功能，鼓励事业单位、国有企业开放应用场景，采用市场化方式，提升自身数字化治理能力和应用水平。

• 基层群众性自治是广州市的城市管理特色。早在2020年，广州市已开始推动社会治理和服务重心向基层下移[6]。因此《广州条例》特别强调社区对于城市数字化转型的贡献，鼓励智慧社区数字基础设施、系统平台和应用终端建设，推进政务、商务、服务、家务等社区功能数字化，加强社区网格化治理平台与智慧社区各系统的协同，鼓励多元主体参与智慧社区建设和管理。

《上海条例》和《深圳条例》也各自对城市治理作出了概括性的规定，同时以单独立法的形式推动城市数字化转型和数字治理[7]。

结语

四地对数字经济领域的促进性立法为数字经济的发展提供了法律保障。这些具有地方特色的条例也为当地的数字经济发展规划勾画了蓝图。从长远发展来看，各地的条例各有侧重、宏伟远大，与其政治、经济发展水平和城市地理位置及治理现状相互影响。

未来，地方性数字经济立法将成为数字经济发展的重要基石，而数字经济发展水平和发展目标又直接决定了地方立法内容。数字经济法治建设任重道远，本文仅抛砖引玉，希望能为立法者、执法者以及企业理解、探索数字经济发展道路有所助益。

[注] 

[1] 市政府新闻发布会介绍《上海市数据条例》配套政策措施相关情况，https://www.shanghai.gov.cn/nw12344/20220112/82097de51a4a4b1b8a3e3eb82e67921c.html。

[2]《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》

[3]《加快推动数字产业化和产业数字化》，人民网，http://theory.people.com.cn/n1/2021/1015/c40531-32254285.html

[4] “要围绕产业链部署创新链、围绕创新链布局产业链，前瞻布局战略性新兴产业，培育发展未来产业，发展数字经济。要加大基础研究和应用基础研究投入力度，发挥深圳产学研深度融合优势，主动融入全球创新网络。要对标国际一流水平，大力发展金融、研发、设计、会计、法律、会展等现代服务业，提升服务业发展能级和竞争力。要实施更加开放的人才政策，引进培养一批具有国际水平的战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才和高水平创新团队，聚天下英才而用之。”https://www.nppa.gov.cn/nppa/contents/718/75103.shtml

[5]《城市治理数字化：内涵剖析及三大能力构建 | WeCity观察》，腾讯研究院，https://www.tisi.org/18700。

[6]《广州：社区服务新常态，基层治理大格局》，https://www.gdzz.gov.cn/zzjs/jcdjc/content/post_8085.html

[7]《上海市全面推进城市数字化转型“十四五”规划》《深圳市人民政府关于加快智慧城市和数字政府建设的若干意见》。

 作者简介

蔡鹏  律师

北京办公室  合伙人

业务领域：网络安全和数据保护, 知识产权权利保护, 合规和反腐败

特色行业类别：通讯与技术, 健康与生命科学

肖莆羚令  律师

北京办公室  知识产权部

* 苏阳阳和赵小荷对本文亦有贡献。

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