踢开美国？欧洲应追求防务安全战略自主

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强化防御：欧盟应该借款并加大安全支出

作者：麦克斯·贝格曼（Max Bergmann）、本杰明·哈达德（Benjamin Haddad）

译者：张佳铭

法意导言

欧洲面对美国战略重心转向亚洲、周边安全局势复杂的现实情况，应当建立独立于北约的防御体系。2021年11月18日，时任美国进步项目中心（the Center for American Progress）高级研究员、前美国国务院职员麦克斯·贝格曼（Max Bergmann）与时任大西洋理事会欧洲中心（the Europe Center at the Atlantic Council in Washington, D.C.）高级负责人本杰明·哈达德（Benjamin Haddad）在《外交事务》（Foreign Affairs）撰写《欧洲需要开启防御措施：布鲁塞尔应该借款并加大安全支出》（Europe Needs to Step Up on Defense: Brussels Should Borrow and Spend More on Security）一文，指出欧盟应当通过发挥在金融市场的借贷能力筹集资金，推进独立的欧洲防御一体化工作，使欧盟与使美国建立更平等、紧密的跨大西洋伙伴关系。

欧洲突然将安全与防卫提上议程。一方面，美国从阿富汗的仓促撤军揭示美欧之间缺乏有效的协商机制，加上法国对美英澳潜艇采购协议（AUKUS）的抵制态度，欧洲国家进一步确信美国已将目光从欧洲，甚至中东、北非，转向亚洲。另一方面，尽管美国总统拜登承诺美国将遵守《北大西洋公约》第五条规定——对北约某一成员国的攻击将视为对北约所有成员国的攻击，民意调查却显示，美国国内各个政治团体对在欧洲邻近地区采取军事干预的兴趣均逐年下降。

面对美国战略重心转移，欧洲各国政府均意识到提高欧洲防御力量的重要性。2021年9月15日，欧盟委员会主席乌苏拉·冯德莱恩（Ursula von der Leyen）宣布，将在2022年上半年法国担任欧盟轮值主席期间，召开成员国峰会商议防御问题。

对美国而言，欧洲的独立防御倡议可能会颠覆美欧跨大西洋联盟的基础，因此美国转变态度，公开认可欧洲具备在北约机制之外开展自我防卫的能力，是有意义的政治妥协。2021年下半年，美国在与法国官员围绕AUKUS的几次争执，以及10月29日两国总统的会谈中，均承认欧洲防御体系是“对北约的补充”。但正如前美国驻北约大使、北约副秘书长亚历山大·弗士博（Alexander Vershbow）评价道，“协商廉价，而实力无价”，欧盟需要自己抓住机会弥补与美国及北约的军事实力差距，并达到能够独立开展军事行动的程度，否则势均力敌的跨大西洋同盟关系永远是纸上谈兵。而实施防御倡议的资金来源，欧盟在一定程度上可以借鉴新冠疫情复苏计划的先例，直接通过借款1000亿欧元采购军备。

图为2021年6月法国总统马克龙与澳大利亚总理莫里森在巴黎会谈

图片来源：CNN

一、超越90年代：一体化 

尽管存在增加欧盟防御开支的主张，美国长期反对欧盟防御一体化进程。而欧洲在安全问题上对美国的依赖，实质上给予美国否决权。1998年12月，时任美国国务卿的玛德琳·奥布莱特（Madeleine Albright）在北约外长会议中提出美国针对欧盟未来一体化倡议的主张，即著名的“3D”原则（Three D’s Principle）：欧盟的防御工作不能重复北约的行动，不能脱离北约的决策，也不能歧视北约的非欧盟成员国。在过去，欧洲国家似乎只能从欧盟和北约中选择一个防御机制，而直接面临俄罗斯威胁的中东欧国家，只能选择较为完备的北约机制。

目前，美国仍维持对欧洲防御的支撑作用，因而美国对欧洲防御倡议的怀疑会助长部分欧盟成员国对该倡议的反对态度。部分欧盟成员国官员经常私下赴美国访问，表达对法国主导的安全倡议的不满，以期美国软化对欧盟的态度。然而，世界格局已经不同于20世纪90年代。在克林顿总统任期内，美国重视北约在后冷战时期得以存续，使北约更加具有和平性；欧洲已经不再是美国的对外政策重心。欧盟已经从多次危机中幸存并不断自我革新，在国际社会上扮演日益重要的角色。虽然欧盟逐渐成为北约防御行动的实施者，如设置共同防御资金用于物资采购及提供海外安全协助，但是美国与部分欧盟成员国对欧盟防御一体化的负面态度一直未能转变，削减大西洋两岸的潜在合作空间。

近年来，军事干预利比亚、抗击“伊斯兰国”等国际军事行动已经暴露出欧洲在军事上对美国的严重依赖。理论上，一个强大、稳定的欧洲，一个可以独立应对周边地区安全威胁的欧洲，影响美国的核心利益，拜登亦将《北大西洋公约》第五条视为美国应当履行的“神圣义务”，但是美欧不得不正视以下问题：如果在东地中海或北非地区爆发的冲突不直接涉及北约成员国，但是仍对欧洲安全存在巨大威胁，美国是否会采取军事干预？欧盟是否可以独立处理西巴尔干地区的种族灭绝问题，而非像90年代一样依赖美国？或者，假设在某个遥远的地区爆发冲突，美国是否会不遗余力解救欧盟公民？

上述问题为美国未来的对外政策提供了指引：优先处理欧洲安全问题，推动对欧洲防御一体化。在过去很长一段时期，欧洲国家，尤其是德国，业已进行大幅裁军以示对北约的尊重。而目前，欧盟成员国不仅不愿意在新冠疫情后增加国防开支，还对增加边际支出的效果抱有怀疑——一个成员国的支出将会被分配给27个成员国，对欧盟安全的实质性提升不过杯水车薪。因此，在欧盟严重依赖美国的现实情况下，仅仅要求欧盟成员国增加国防开支只会疏远美欧关系。如果美国认为介入欧洲事务对美国的意义不大，这种依赖关系将必然走向破裂，除非美国和欧洲都愿意作出改变：欧洲进行大刀阔斧的改革，美国坚定支持欧盟的防御一体化。

二、资金来源 

提升欧洲防御能力的费用——包含采购军备及维系正在执行的军事行动，高达1000亿欧元，但并非遥不可及。欧盟在新冠疫情期间执行的7500亿欧元经济复苏计划，为欧盟防御一体化提供了可行的筹资方案：不再要求各个欧盟成员国从财政预算中增加给欧盟的开支，而通过金融市场接受贷款。这一方案的事实具有现实可行性：欧盟的信用评级为AAA，且根据彭博社在2020年7月的报道，金融市场对欧盟债务的需求量较为稳定。欧盟可以通过负利率或极低利率，在不增加额外支出的条件下开展自我投资。

欧盟集体安全支出将为欧盟提供更多的欧元收益，有利于赢得欧盟成员国对防御一体化的普遍支持。例如，德国的新一届“三党联盟”政府虽然不大可能在国防领域增加开支，但是共同组成该政府的德国绿党和德国自由民主党在原则上支持欧盟防御。

最近，以欧洲防御基金、常设结构性合作（PESCO）框架计划为代表的欧洲军备力量结构一体化的倡议，已经进入正式实施阶段，并开始资助国防研究和军备并购项目。这些倡议可以在欧盟已有的防御组织机构基础上，进一步细化具体方案。

图为2017年11月13日，23个欧盟成员国的外长和国防部长签署设立PESCO的联合通知

图片来源：Flickr网

欧盟进行军事采购的首要目标，应该是填补北约的实力差距，同时减少对美国的依赖。根据欧盟在阿富汗撤军行动中的表现，欧盟可以采购大量现货——远程运输机、空中加油机、先进的潜艇或者军舰，扭转衰弱的陆、海军力量。除此之外，欧盟可以改善网络基础设施和无人机技术，还可以提高空中巡航能力，监视俄罗斯在欧洲领空的动态及禁运措施在利比亚与叙利亚的实施状态。

超过40项正在进行的PESCO防御项目面临资金短缺，尤其是因疫情造成的财政削减而被中止的项目。在这些项目中，关于提升欧盟军事流动性的项目在欧盟的预算谈判中被削减，但是极其重要——翻修欧洲公路、铁路和桥梁，以便北约向东欧地区部署军队。

欧洲的每一个提升项目都能推动相关机制的革新，欧盟的防御工作也是如此。在艰难的妥协与改革中，欧盟将构建更强大的防御系统，形成统一而高效的对外政策。

三、突破性的防御峰会？ 

欧盟计划在2022年初召开的防御峰会上宣布欧洲安全倡议，届时法国将担任欧盟轮值主席。作为欧洲防御的传统支持者，法国带头开展这项工作合情合理。虽然欧盟必须遵循民主原则，防御欧盟面临的所有安全威胁，但是优先需要考虑到中东欧国家在地缘政治上相对俄罗斯的脆弱性。2021年10月，波兰宪法法院判决欧盟法律不得超越波兰国家宪法，这一判决从根本上动摇了欧盟法律框架。对欧盟而言，处理与中东欧成员国的利益关系，是构建防御一体化必然要求。

图为克拉科夫民众抗议波兰宪法法院判决

图片来源：Fair Observer

同时，美国必须对欧盟提供坚定的支持。第一，美国尤其需要向中东欧国家作出承诺，欧盟防御一体化不是北约的替代品，它不仅不会减损美国对北约和欧洲安全的义务，反而能与北约共同维系、促进长期的跨大西洋合作伙伴关系。第二，美国应当忍受欧盟防御支出将主要用于建立国防基地，以恢复欧洲国家的军事实力、稳定国内政治局势；美国的承包商应当接受欧盟主要的军备采购项目将在欧盟范围内创造大量就业机会。欧洲坚信美国可以从忍让中取得积极效果：一方面，忍让本身可以作为美国政府向民众宣传美国“维护欧洲和平与安全”这一正面形象的素材；另一方面，欧洲将尽力帮助拜登维持统治的稳定性。

最后，关于欧盟将采取强硬措施的怀疑论主张有一定道理。最近十余年，欧盟经历希腊债务危机、英国脱欧及新冠疫情等诸多困境，但变得更加强大。在美国国会艰难通过气候立法和对科技巨头公司的规制措施时，欧盟《欧洲绿色协议》（European Green Deal）及其附属的电子市场与服务早已经在全球领先。欧盟可以创造举世瞩目的成就，美国可以且应当鼓励欧盟在防御问题上大胆行动。现在，是时候要求欧洲在加强自身防御事务上更进一步。

文章来源：

Max Bergmann, Benjamin Haddad. Europe Needs to Step Up on Defense: Brussels Should Borrow and Spend More on Security. Foreign Affairs. Nov. 18th 2021

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译者介绍

张佳铭，武汉大学中国边界与海洋研究院硕士研究生，现为法意读书编译组成员。

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