应对气候危机，需要全球治理范式转变

图为文章网站截图

图片来源：https://www.foreignaffairs.com/articles/world/2021-10-19/climate-crisis-international-order-isnt-ready

应对气候危机，需要全球治理范式转变

作者：帕特里克·M·斯图尔特（Stewart M. Patrick）

译者：李时浩然

法意导言

人类对化石燃料的持续依赖和对自然资源的贪婪需求，导致地球处于环境紧急状态之中。国际体系由各自为政的195个独立国家组成，而全球性灾难无法靠赖零散的方式得以解决，这二者之间出现脱节。籍此背景，美国外交关系协会国际机构与全球治理项目主任，詹姆斯·宾格全球治理高级研究员帕特里克·M·斯图尔特（Stewart M. Patrick）于《外交事务》（Foreign Affairs）2021年11/12月刊，发表了《国际秩序尚未准备好应对气候危机》（The International Order isn’t ready for climate crisis）一文。本文分析，解决气候危机需要做出全球治理范式的转变，都必须将生物圈的存亡作为国家的核心利益和国家及国际安全的核心目标。政府、企业和社区将需要重视地球上的自然资本并为之负责。各国政府需要全面改革并加强国际环境合作的制度和法律基础,应该努力促成联合国公海生物多样性公约的成功缔结，通过各国通力合作，以“地球政治”方式解决气候危机。

地球正处于环境紧急状态（environmental emergency）的阵痛之中。人类持续依赖化石燃料，贪婪索取自然资源，导致了气候变化失控以及重要的生态系统退化，并促使世界海洋缓慢走向死亡。地球的生物圈正在瓦解。我们对地球的掠夺已经危及到了我们人类自身的生存。
令人震惊的是，对于这些风险，多边体系未能做出更有力的回应，而只是在边缘地带修修补补。尽管美国和欧盟已经采取措施减缓全球变暖的速度，例如制定了更积极的温室气体减排目标，但没有任何保证能确定它们会遵守这些承诺，而且这些措施对鼓励印度和其他主要碳排放国的脱碳工作（decarbonization）没有什么作用。这些努力也未能解决迫在眉睫的灾难，尤其是生物多样性的崩溃问题。
自然界非囿于主权边界，日益恶化的生态危机亦非囿于主权边界。如今，应采取大胆举措以克服由各自为政的195个独立国家组成的国际体系（international system）与一个无法靠赖零散方式得以解决的全球性灾难之间的脱节。是时候认识到地球的重要性，并基于此认知来治理世界了。世界需要美国对外交政策和国际关系做出范式转变——这种转变植根于生态现实主义（ecological realism），并将共同面临环境威胁时应有的合作推向舞台中央。把这种新的世界观称为“地球政治”（Planetary Politics）。所有政府，从美国开始，都必须将生物圈的存亡作为国家的核心利益及国家与国际安全的核心目标，并据此进行组织和投资。
转向地球政治，需要各国对主权国家的责任有新的、可达成共识的理解，严肃其对可持续发展和投资的承诺，以及创新国际机构的组织形式。世界领导人将需要采纳一种新的环境管理伦理，并扩大他们对主权义务概念所涵摄的范围，其中包括保护全球公域（global commons）的责任。政府、企业和社区需要重视地球上的自然资本（natural capital）并为之负责，而不是视之为理所当然地将其开采殆尽。最后，各国政府需要全面改革并强化国际环境合作的制度和法律基础。美国有能力领导这项工作——事实上，除非美国政府带头，否则任何这样的努力都是徒劳的。

我们最大的利益

人类活动对环境产生破坏性的影响已经不是什么秘密了。政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change）和世界自然基金会(World Wide Fund for Nature)等组织最近发布的一系列报告记录了人类对地球的破坏程度，并预示着未来将出现酷热、森林大火肆虐、海洋酸化、暴风雨、海平面上升和大规模移民。与此同时，由于人们掠夺土地和水域，引进入侵物种，并以不可持续的方式攫取自然资源，人类活动已经危及到生物多样性。这些数据令人警醒：自1970年以来，野生脊椎动物的数量减少了60%以上，昆虫的数量减少了45%。而且，这种破坏不仅局限于动物群落。农业如耕作、放牧、伐木和采矿，已经破坏了地球表面，有些地方已经无法修复。每年，世界上消失的热带雨林面积相当于哥斯达黎加的面积。如今，大约有100万种动植物濒临灭绝。

我们人类自己也在受苦。世界各地数以亿计的人面临着日益严重的粮食不安全和缺乏可靠的水供应。随着人类和驯养的动物越来越多地侵占和破坏生物多样性的生态系统，曾经被隔离的物种再次出现，我们暴露在危险的新病毒面前：在最近几十年里，科学家已经记录了200多种从野生动物跃迁到人类身上的人畜共患病病原体，包括埃博拉病毒，导致SARS的病毒以及貌似引起COVID-19的病毒。事情有可能变得更糟。尽管生育率在下降，但至少在2060年之前，人口数量不会稳定下来，而世界各地有抱负的中产阶级的崛起将增加生态压力。随着我们对地球的掠夺，我们有可能使它变得不适合居住——这一危机呼唤着全球的团结和集体行动。然而，与地缘政治竞争、军备控制和国际贸易等可能更重要的事项不同，大多数国家仍然将生态挑战作为第二级外交政策的优先事项，其结果是可以预见的：所谓的全球环境治理，不过是由无强制执行能力的机构和一些软弱无力的专门协议（sector-specific agreements）拼凑而成的。地球的命运很大程度上取决于各国基于短期的国内政治和经济因素考量而做出的不协调的承诺。

全球环境危机需要一种新的国家政策，它围绕着这样一个命题：国家的其他关切——从国家安全到经济增长——都取决于一个健康、稳定的生物圈。这个重新焕发活力的框架不会抛弃国家利益的核心概念，而是将其扩大到包括环境安全和环境保护的范畴。外交政策的传统主义者可能会对这样的重构感到反感，担心这会分散外交官和国防官员的注意力，使他们无法注意到历史上大多数时候能够直接影响各国生存的威胁。但生态危机已经改变了这些威胁的性质。
美国总统拜登似乎领悟到了这一点。拜登在其就职一周后发布了一项具有历史意义的行政命令，他宣布气候变化是对美国的首要威胁，并安排美国联邦机构领导一项前所未有的全政府行动，以减少温室气体排放，适应全球变暖。三个月后，美国国家情报总监艾薇尔·海恩斯(Avril Haines)在一个虚拟气候会议上对世界各国领导人表示，气候变化“必须成为一个国家的国家安全和外交政策的中心”。
当然，夸夸其谈是容易的。拜登政府现在必须在整个行政部门灌输这种新路径，并与国会合作，修订庞大的美国国家安全预算，该预算仍然主要用于对抗传统的地缘政治和军事威胁。它必须同时与外国伙伴合作，采取多边对策，以减缓和扭转环境的崩溃。

图为扑灭卡尔多火灾

图片来源：Grizzly Flats，加利福尼亚，2021年8月

我的也是你的

如果美国真的想要带头应对全球生态危机，应该从与其他国家合作开始，重新塑造传统的主权概念。美国政府可以通过明确支持国家有责任保护地球的想法来开始这一进程，迫使各国避免任何可能从根本上改变或破坏环境系统的活动。
如今，这样的共识并不存在，正如2019年亚马逊雨林发生森林大火时，巴西总统雅伊尔·博尔索纳罗(Jair Bolsonaro)和法国总统埃马纽埃尔·马克龙(Emmanuel Macron)之间爆发的争吵。马克龙指责博尔索纳罗是“生态灭绝”：允许贪婪的伐木工、农场主、农民和矿工开采世界上最大的森林。马克龙认为，博尔索纳罗是对地球犯下了罪行。这位被激怒的巴西领导人抨击法国总统，指责他把巴西当成“殖民地或无人区”。
两种相互对立的主权观念助长了这场冲突。根据博尔索纳罗的说法，巴西有绝对的主权以其认为合适的方式开发亚马逊。“我们的主权不容谈判，”他的发言人宣称。马克龙反驳说，所有人类都与雨林的生存息息相关。世界是利益相关者，而不是旁观者，在巴西掠夺这个不可或缺的碳汇(indispensable carbon sink)、不可替代的氧气源和动植物生命的宝库时，世界不能保持沉默。正如美国外交关系协会主席理查德·哈斯(Richard Haass)所指出的，这场争论的核心是巴西应该被视为雨林的“所有者”，还是仅仅被视为雨林的“监护人”。更多的领导人和国际社会必须接受马克龙的观点，而非博索纳罗的观点。领土主权不应成为掠夺集体资源的空白支票。

如何为地球定价？

这种思维上的转变是完全可以想象的。对主权的理解从来都不是固定的或绝对的：它们不断地被争论、协商和调整。现在人们普遍认为，主权既包含特权，也包含义务。例如，联合国所有成员国在2005年世界首脑会议上商定，各国政府有责任保护本国居民免受大规模暴行的伤害。如果他们做不到这一点，他们可能会丧失避免外国干预的权利。
气候变化和生物多样性崩溃的双重危机需要进行类似的调整。根据一项被称为“无伤害规则”的现行国际原则，主权国家已经具有了不破坏其管辖范围以外地区环境的一般义务。但这项原则被证明难以执行：对于究竟什么是跨国环境破坏，国家义务应该是什么样子，或者什么时候应该开始执行，几乎没有共识。随着潜在的损害来源变得更加复杂，这些问题也变得更加棘手。地球生态危机加剧，各国必须扩大全球公域的定义以包括所有关键的生态系统和自然循环，将作为人类共同遗产的一部分共享资源的管理纳入其中。各国必须同意放弃所有威胁生物圈完整性的活动，接受外部监督，允许其他人监督和核实它们的遵守情况，如果违反这一承诺，这些国家将面临制裁和其他惩罚。
保护这一扩大的公域将需要对自然付出代价。长期以来，人类乐于投资于生产资本（建筑、道路、机器、软件）和人力资本（教育、医疗保健），同时消耗维持生命和为所有繁荣提供基础的自然资本。我们视自然界是理所当然的存在，并认为技术创新和市场激励将使我们摆脱地上资源有限的限制。这样的态度已经站不住脚了。根据联合国环境计划，自1992年以来，地球上的自然资本总量按人均计算已经下降了40%。要扭转这一趋势，就需要重新审视目前对财富的理解，将世界自然资产的价值及其带来的无数好处纳入。2020年1月，世界经济论坛估计，超过一半的全球产出——每年44万亿美元——高度或中度依赖来自大自然的利益，而这些利益正日益受到威胁。2014年发表的另一项研究表明，地球生态系统服务的年总价值——水过滤、营养循环、授粉、碳回收等——在125万亿至145万亿美元之间。
然而，大多数环保主义者以自然界的内在价值为由，抵制对其进行货币估值。但如果不这样做，就会鼓励企业和个人将生态系统服务视为理所当然，并将其开发殆尽。其结果是市场失灵，任何具体交易的参与者均不承担环境成本，而是由整个社会承担（经济学家称之为 "负外部性"）。
一个相关的问题是，作为财富和进步的传统衡量标准，GDP并没有考虑到自然资本，这使得它成为衡量福祉和长期生产能力的一个糟糕的指标。国际社会必须努力制定衡量环境资产的标准。包括欧盟所有成员国在内的大约89个国家已经公布了自然资本账户，以跟踪此类资产，并促进其使用的透明度。美国也应该这样做。
政府还必须制定法规，鼓励企业承担其市场行为的生态成本，而不是将其转嫁给社会。经济学家帕萨·达斯古普塔(Partha Dasgupta)估计，所有破坏环境的补贴（包括对农业、渔业、燃料和水的补贴）每年在4万亿到6万亿美元之间。各国政府每年仅投入680亿美元用于全球保护和可持续发展——大约相当于其公民每年在冰淇淋上的花费。国家当局还可以利用征收税费，确保商品和服务的价格准确反映生产过程所涉及的自然资产的社会价值，并可以利用专门的市场机制来鼓励环境保护。诸如捕捞份额计划（catch share schemes）等措施可以有效地打击过度捕捞。根据该计划，各社区有权在某一特定地区捕捞一定数量的鱼类。
一个有力的自然资本核算框架还可以帮助证明对生物多样性丰富的发展中国家(如玻利维亚和印度尼西亚)进行补偿的合理性，以保护或恢复当地生态系统及其服务。这种投资有小范围的先例，例如政府向土地所有者支付保护流域的费用，或对种植碳汇作物（carbon-sequestering cover crops）的农民给予减税。但更重要的国际努力正在进行中：例如，拜登政府正在努力与巴西谈判一项价值数十亿美元的协议，以保护亚马逊雨林的一部分。
全球金融体系也必须在环境管理方面发挥更大的作用。包括美国证券交易委员会（U.S. Securities and Exchange Commission）在内的一些国家的金融监管机构，正在逐步实现要求公司披露气候风险，以便投资者意识到公司在全球变暖带来的环境冲击面前的脆弱性。国际货币基金组织和世界银行等国际金融机构现在鼓励合作国政府清点其自然资本资产，并采取政策和法律来保护这些资产。私营领域也正在发生巨大的变化。黑石（BlackRock）、高盛（Goldman Sachs）和其他主要公司已承诺将可持续性纳入其投资决策。当然，实际的挑战是如何区分是公司可信任的回应还是只是为了美化公司的公众形象“漂绿”运动。绿色和平组织(Greenpeace)和自然资源保护委员会(Natural Resources Defense Council)等环保倡导组织可以通过揭露空洞的承诺、增加消费者抵制和其他形式的公民行动，让企业相信，破坏自然是对其底线的威胁，从而帮助企业承担责任。

未来的道路

如果没有多边机构和全球治理，地球政治就无法取得成功，因为这些机构和治理在解决相互交织的气候和生物多样性危机的问题上，能够促进所必需的前所未有的国际合作。近期最紧迫的优先事项是缩小联合国主持的谈判进程与该组织自己的政府间气候变化专门委员会所描述的严酷现实之间的巨大差距。该委员会认为，除非国际社会立即采取重大措施减少温室气体排放，否则将出现灾难性的全球变暖。然而，如果不对能够作为碳汇的陆地和海洋生态系统进行大规模投资，全球就不可能达到联合国2015年巴黎气候协议所规定的排放目标。因此，各国政府应将扩大这种碳汇作为其对巴黎目标的贡献的核心。
贸易是全球治理必须调整的另一个领域。前进的道路之一是改革全球贸易规则，允许那些致力于去碳化的国家差别对待那些坚持照常经营的国家而不触犯世界贸易组织的规定。最有效的解决方案是让56个成员国采取全面的气候豁免，允许以进口税和出口退税的形式对碳进行所谓的边境调整。例如，这将允许欧盟国家惩罚从俄罗斯和土耳其进口的碳密集型水泥，并奖励其他使用绿色生产方法的贸易伙伴。这样的安排将鼓励形成 "气候俱乐部"，这些俱乐部由承诺减少排放的国家组成，因此有资格获得非歧视待遇。
发展模式也需要转变。贫穷国家需要国际伙伴的支持，以制定政策和内部架构，鼓励私人和社区保护自然。采掘业，如木材和采矿，通常会破坏发展中国家的生态系统，这些国家依赖初级产品出口，而且环境法规薄弱。
受到伤害的通常是当地居民，而不是公司或消费者。世界银行和其他捐助方可以提供技术援助，让发展中国家的政府准确了解这种环境恶化的全部成本，以便他们能够开始追究企业肇事者的责任，迫使他们承担这些成本。最后，美国和其他富裕国家可以鼓励自然友好型发展，将更大份额的双边和多边援助用于全球保护工作，更广泛地说，他们的援助以可持续的环境政策为条件--就像美国千年挑战集团（U.S. Millennium Challenge Corporation）以良好治理为条件获取其金融资源一样。
同时，各国应加强生物多样性保护的国际法律框架，特别是《生物多样性公约》。尽管该条约未能减缓生态系统和物种的损失，但正在出现一些曙光。2020年底，哥斯达黎加和法国成立了一个政府间组织，名为“自然与人类雄心联盟”(High Ambition Coalition for Nature and People)，旨在到2030年，永久保护地球上30%的陆地和海洋表面。此后，许多国家的政府都承诺了所谓的30x30目标，该目标将在2022年春季的《生物多样性公约》会议上获得批准。拜登政府已经准备将30x30作为一个国内目标；美国没有理由不加入全球运动。还应该结束美国作为世界上唯一拒绝批准《生物多样性公约》的国家的局外人地位，将其提交给美国参议院征求其意见和同意。
拜登政府还应该努力促成缔结联合国公海生物多样性公约，该公约目前正处于谈判的最后阶段。该公约将建立一个框架，以保护和可持续管理国家管辖范围之外的海洋生物资源和生态系统——占地球表面43%的巨大全球公域。公海是生物多样性的重要来源，通过吸收大量的热量和二氧化碳，保护人类免受气候变化的最坏影响。公海是生物多样性的重要来源，但是，由于新技术允许对公海进行前所未有的开发，而零散的法规又无法保护公海，公海的健康状况正在急剧下降。漫长的谈判和对该公约细节无休止的争议突显了国际合作的挑战。但是，美国政府处于有利地位，可以就管理海洋保护区的新规则、环境影响评价以及分享海洋遗传资源的利益等问题促成协议。
最后，美国应该支持《全球环境公约》（Global Compact for the Environment），该公约自2018年以来一直是联合国讨论的主题，将有助于使支离破碎的环境保护法律秩序保持一致。在全球贸易体系中，WTO作为规则制定者和裁决者享有至高无上的地位，但与之相比，在全球环境问题上，却没有一个全面的国际法律框架或组织。相反，数百个相互重叠和相互关联的多边条约促进了在濒危物种和危险废物等具体问题上的合作，似乎环境问题可以一次有效地解决一个。《全球环境公约》将确立一项主权义务，确保国家和私人行为不损害其他国家或全球公域，并确立享有清洁和健康环境的基本人权。该协定将提高预防水平，并通过认可污染者应为环境退化付出代价的原则，提供一种恢复性司法措施。为了使政府负起责任，公约将包括定期报告的规定，建立责任规则，并提供和平解决跨界环境争端的机制。
尽管得到了压倒性的国际支持，但由于特朗普政府的反对，关于该公约的多边谈判在2019年春天破裂了。拜登政府应该明确否定其前任的立场，并加入联合国环境大会内正在进行的努力，谈判一项不具约束力的全球环境政治宣言，作为最终全球公约的前奏。1948年联合国《世界人权宣言》的例子表明，即使是非正式的宣言也能为更正式的国际公约奠定重要的基础，该宣言催生了十几个条约。
当然，人们不应该对美国克服《生物多样性公约》、公海公约或《全球公约》的巨大立法障碍抱有幻想。美国经常选择退出条约——即使是那些它带头起草的条约——今天激烈的党派意识形态分歧可能会加剧这种趋势。然而,《联合国海洋法公约》的经验表明,拜登政府应抓住这一时机，帮助塑造不断发展的国际环境合作的法律框架，而美国则是该公约的倡导者，现在大多将其视为习惯国际法（尽管美国从未批准过）。

弥合鸿沟

全球生态紧急情况是我们所面临的最大的集体行动挑战。要使人类与生物圈恢复平衡，需要从根本上改变外交政策的构思方式和宗旨。这需要重新想象我们在地球上的位置。
想想我们用来描绘地球的地图册。他们通常以两张截然不同的地图开场。第一张地图是一张地球物理地图，它捕捉到了世界的自然状态，揭示了一系列惊人的生物群落和生态系统——雨林和热带草原，草原和针叶树林，山脉和冰川，河谷和沙漠，冰盖和冻土带，偏远的环礁和堡礁，大陆架和深海海沟——相互交错、相互重叠。第二幅地图是一幅地缘政治地图，描绘了地球表面，用精确的线条描绘成独立的领土单位，每一种颜色都与相邻的领土不同。
第一张地图是对地球的准确描绘。第二幅地图，带有人为设定的边界，类似于一部小说作品——然而人们倾向于把它看得更重要。生物圈的危机迫使这两种地图发生冲突，暴露出一体化的自然世界和分裂的全球政治之间的紧张关系，并要求我们调和两者。
国家主权不会消失，但一种新的国际方法可以帮助拉近政治和自然世界之间的距离。如果如此严重的危机不能重塑各国如何制定其国家利益、国家间安全的定义或全球经济的方法的话，或许就没有什么其他办法使之改变了。但这种困境并不要求我们就此认命。相反，它呼吁我们承担起我们唯一拥有的地球管家的角色。它迫切需要地球政治。

文章来源

Stewart M. Patrick, The International Order isn’t ready for climate crisis, Foreign Affairs, November/December 2021.

网络链接

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译者介绍

李时浩然，山东师范大学法学院研究生，现为法意读书编译组成员。要像一棵树栽在溪水旁，按时候结果子，叶子也不枯干。

技术编辑：李友同

责任编辑：解一然