气候政策角力：欧美同盟的催化剂还是滑铁卢？

图为本文作者亚当・图泽

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气候政策角力：欧美同盟的催化剂还是滑铁卢？

作者：亚当・图泽（Adam Tooze）

译者：梁锐

法意导言

气候变化是全人类共同面临的危机，世界各国均需参与其中。目前而言，在《联合国气候变化框架公约》的基础上，多数国家提交了国家气候行动计划，作出净零排放的承诺。中国亦在第75届联合国大会上宣布在2060年之前实现碳中和。推进去碳化成为世界关注并努力推动的关键措施，而欧盟、美国等世界主要的经济体或应在其中承担重要的责任。

本文为曾在哥伦比亚大学任欧洲研究所所长经济史学家亚当・图兹（Adam Tooze）于2021年8月6日在《外交政策》（Foreign Policy）上发表的文章《欧盟与美国可通过产业部门合作推进去碳化》（Present at the Creation of a Climate Alliance—or Climate Conflict）。图兹在文中对欧盟、美国的气候政策进行深入分析，讨论了碳定价、碳边界调整机制等政策对于去碳化的意义，并分析称欧盟和美国可采取部门性的合作方式，以在去碳化过程中发挥积极作用。

本文发表于第26届联合国气候变化大会之前，为理解新一届气候变化大会各国关注的焦点以及今后世界对于气候危机的行动提供了指引。

如今几乎每天都有大量关于极端天气的文章见诸报端，气候危机日益成为现实。与此同时，气候外交的时钟也正滴答作响。美国和欧盟都分别提高了他们在2015年巴黎气候变化大会上承诺完成的要求。但对于应如何达成各自的目标，美国和欧盟存在分歧。至少在目前，美国前总统唐纳德·特朗普否认气候问题、实施粗暴经济民族主义等行为已被禁止；世界上正进行的是一场跨大西洋的争夺气候政策主导权的角力。拜登政府对主导权的重新要求与欧盟已然建立的监管力量发生冲突，以至于欧盟宣布了一揽子计划后，人们认为一场碳贸易战将起。战争中，是白宫还是“布鲁塞尔效应”会占据上风呢？

图为第25届联合国气候变化大会在西班牙马德里的举办点——马德里会展中心

图片来源：联合国官方网站

目前来看，这场战争还不及海湾战争中火星与金星对抗那种程度，但类似于2008年和欧元区债务危机时期的相互冲突。伴随着环境政策而产生的问题在于，我们应运用何种制度管理当代的资本主义。在欧盟看来，这像是在欧洲基于市场原则的有序解决方案和美国临时拼凑的政治专制之间作选择。在美国看来，欧洲的去碳化计划是由不可行的碳定价系统和对碳边界调整的分裂性建议所决定的。

民主党专家可能不认同特朗普对欧洲的蔑视。但人们内心怀疑，许多美国专家对欧洲环境政策的疑虑不亚于对欧元区的疑虑，因为专家们认为欧洲的一揽子计划只是纸上谈兵，实践时可能是灾难性的。制定跨大西洋气候政策不仅要在截然不同的政策之间找到一种平衡的方式，还需找到新的、更有建设性的方式，以北大西洋经济作为跳板，从而实现去碳化目标。

欧盟和美国对于气候政策的时间安排区别颇大。在经历了特朗普领导下的多年政策瘫痪之后，美国人迫切重启了他们的政策进程。他们明白距离国会中期选举的时间越来越近。在大多数政府部门甚至没有工作人员在岗的情况下，最好的赌注似乎是实施要求公用事业停止使用化石燃料的规定，以及实行针对输电线路和电动汽车充电站的基础设施投资方案，这些规定或方案可以快速通过国会那令人迷惑的决策程序。

相比之下，欧洲已经在这些问题上努力多年。他们已在2005年建立了碳定价系统，而今也将这一系统作为战略的关键部分。同时，随着一揽子投资计划（Next Generation EU）的推进，碳定价系统会从工厂和公用事业推广到交通和家庭取暖，以扩大去碳化的压力。这将面临来自商业游说团体和一些国家政府的阻力，例如波兰政府，他们仍坚持使用煤炭。但欧盟认为绿色政策的政治支持基础足够稳固，可推行上述计划。而且，目前为止形势似乎向好。甚至欧洲保守的中央银行家也同意在银行监管乃至资产购买计划中考虑绿色标准。相较而言，美国联邦储备系统显得僵化。鉴于不稳定的政治平衡，这可能已是最好的结果。美国绿色政策的倡导者需要非常谨慎地推进他们的运动。

毫无疑问，这是一个政治问题，但它也反映出结构性差异。对于能源问题，美国和欧盟也完全不同。不管是否征收碳税，欧盟的能源价格总是让人瞠目结舌。由于各种能源税，德国一千瓦时电的价格是美国的两倍多，一加仑汽油也是如此。因此，欧洲的能源消耗和碳排放要低得多。2019年，在新冠疫情冲击世界之前，美国人平均每年排放15.52吨二氧化碳，德国人在2019年平均排放8.52吨，而法国人仅排放了4.82吨。欧盟总体能源需求的60%左右来自进口，最多的是石油。反观美国，在页岩革命后，美国成为能源出口国，且出口额渐长，其中包括向欧洲的出口。不仅是经济领域，美国的整个生活方式（如延伸的郊区、带状购物中心和空调）都依赖于大量能源、石油和天然气的消耗。在与自然资源的关系上，美国与其他移民者殖民国家如加拿大、澳大利亚或俄罗斯之间的共同点远多于美国与欧盟的共同点。

要求美国和欧盟这对奇怪的组合在气候问题上走到一起，需要政治意愿推动的行动。美国方面需要历届民主党政府相信气候政策的施政方式会以他们希望的方式进行。欧洲方面则需要战略上的耐心，并且在美国半途而废的情况下承担起责任。

自从二十世纪九十年代全球气候外交出现以来，美国已了解到哪种安排可行，哪种安排不可行。像京都协定书这类有约束的全球协议行不通，因此这一协定并未在美国参议院获通过，而没有约束力的任何气候协议都可以获批通过。

事实上，在美国层面，需要基于国家去碳化承诺所达成的协议在参议院没有被最终通过的记录。巴黎协定得以成功的秘诀在此：世界上所有国家“自下而上”同意提交国家气候计划，其目的是为了实现共同的目标，而不是假装同样的方法会在所有地方奏效，或所有国家都愿意承诺同样程度的去碳化。各参与国可以如特朗普一样选择退出，也可以像拜登那样重新选择加入并承诺。定期审查将对所有参与者施加压力，逐步提高他们的目标。最近一次审查就是2021年末在格拉斯哥举办的气候变化大会。

按照这样的思路，自由放任的做法显然更有吸引力，但它也将带来两个问题。如果目的是产生动力，且有必要以牺牲一致性为代价，人们如何防止各国计划的不平衡破坏了那些目标更高的参与国的努力？如果一个国家推动昂贵的国家去碳化政策，人们如何避免这个国家被世界其他地区低廉的高碳进口政策所削弱？这涉及到各国自己的行业公平问题。但对于欧洲和美国而言，这不再是工业竞争问题，而是气候政策整个原理的核心。

如今已经不再是上世纪九十年代的气候政治，欧洲和美国对于气候危机有巨大的历史责任。如果我们从1715年开始计算，美国已经累计排放了全球总排放量的25%，而目前欧盟成员国加上英国已经累计排放了22%。直到今天，欧洲人和美国人在全球碳预算中的消耗仍然远远超过他们应有的份额。但是把欧盟和美国加在一起，他们在2021年的排放量占全球排放量将不到四分之一。无论他们是否实施去碳化，气候危机都会继续。任何其他世界事务都不比气候危机更多极化。西方国家很富裕，他们可以采取更多的措施保护自己的人民。但对于气候危机本身，他们的命运已不掌握在自己手中。因此，他们不仅在推行国家气候政策方面有生存利益，而且在获得对其他国家的影响力以确保世界实现对气候稳定攸关重要的整体减排方面也有生存利益。

大多数经济学家（包括约瑟夫·斯蒂格利茨等持批评态度的经济学家）赞成的方案是碳定价。对排放造成的损害进行适当的定价，提高能源消费的成本，挤压了需求并激励替代供应。这一方案还为清洁能源的资本投资创造了市场，从而为绿色金融创新奠定了基础。定价可以通过税收或上限和交易系统等方式实施，这要求排放者在市场上竞争获取排放许可。碳边界调整（即对来自碳价格偏低国家的进口产品征收关税）可以防止压价，并让气候政策领导者实施战略杠杆。设置了高环境标准的大市场会成为那些想向其出口的人的标准设定者。

上述内容是一种理论。正如研究员丹尼·柯伦华德（Danny Cullenward）和大卫·维克特（David G.Victor）在他们最新发布的重要著作《让气候政策发挥作用》（Making Climate Policy Work）中所说，现实则大为不同。尽管这些方案已经得到经济学家的压倒性支持，但很少有碳交易系统付诸实践。在澳大利亚和加拿大，碳市场已被撤回。而继续进行碳许可证交易的地区往往是敷衍了事，豁免和赠送免费许可也在破坏市场。这样的市场最终无法形成市场纪律，而是像柯伦华德和维克特说的那样，成为“波将金市场”[ 注：Potemkin markets，意指表面冠冕堂皇、内在虚假空洞的事物 ] 。目前还在运作的碳系统主要是欧盟的系统。

欧盟的排放交易系统是一种上限和交易系统，自2005年以来持续实施，主要是能源生产者和工厂之间买卖污染许可证。这个系统的历史由来曲折。最初，工厂很轻易就可以获得污染许可，他们可以买卖许可，且可获得无偿补贴。有些时候，证书的过度供应导致价格崩溃至零元。但近些年来，系统已经收紧管控。欧盟实施了中央控制，到五月份，排放一顿二氧化碳的价格已飙升到五十多欧元（接近六十美元）。欧盟宣布新的气候目标之后，投机者预计碳交易价格将进一步上涨，可能达到一百欧元（一百一十九美元）甚至更高。这对需要购买许可证的企业而言是痛苦的。但在德国的支持下，欧盟将实施更多政策。碳定价系统被视为推动能源转型投资的关键。欧洲的工业企业已在到处游说，确保他们获得免费分配的碳许可证。为了缓解压力，欧盟现在提议引入一个碳边界调整机制，在2023年至2025年之间分阶段实施。碳定价的压力将继续存在，但欧洲工业将受到保护，免受外来竞争压力。

碳边界调整机制提议的主要目的在于转移欧盟内部的反对意见，但这也是一种提高贸易伙伴重视程度的策略。正如欧盟委员会副主席弗兰斯·蒂默曼斯（Frans Timmermans）直言，这场游戏的目的并非通过对进口产品征收碳关税提高收入，而是说服与欧洲进行贸易的国家采取其他措施避免关税。欧盟对此类策略已有经验。此前欧盟已成功迫使棕榈油生产商采取更多可持续种植的做法，也正在向巴西的出口商施压，让他们证明并没有在亚马逊地区砍伐森林。但问题在于，这种策略能否对美国奏效。拜登政府并不喜欢自己的手臂被扭转，特别是涉及碳定价时。

碳定价的观点在二十世纪七十年代首次在美国受到关注，是作为调和环保主义和市场经济学说的一种方式。二十世纪九十年代，克林顿政府试图引入碳税。继欧洲人之后，奥巴马政府也尝试了上限和交易。但以上两个措施都失败了。碳税的观点仍得到美国财政部长珍妮特·耶伦（Janet Yellen）等权势人物的支持。但碳定价的想法已经失去气候左派的青睐，他们还谴责它是新自由主义倒退的产物。而压倒骆驼的最后一根稻草，是绿色和平组织的刺探行动，这个行动中埃克森美孚公司的一名说客吹嘘公司开始支持碳税，这显然是不可能发生的。在美国，碳定价已无实施的可能。

2018年后政治左派推行的绿色新政很新颖，因为它没有提及碳定价，而是关注投资和监管。至少从表面上看，拜登政府目前为止遵循了同样的路线。行政法规和立法没有提供价格激励，而是强制要求公用事业部门转向使用清洁能源。转向使用电动工具不是由汽油价格驱动的，而更多的是特斯拉承诺提供大家负担得起的产品。工程和基础设施方面的减碳障碍是巨大的，因为特朗普政府可能会在法庭上提反对意见。但因为碳定价已死，基础设施和监管是唯一可行的方案。

然而，这不代表价格问题毫不相关。要求公用事业部门提供绿色电力是有成本的，推行新一代的清洁汽车也是如此。想让它们变得物美价廉还需要时间。因此，美国也将碳边界调整列入议程。事实上，这也完全符合当前的保护主义者的情绪。2017年和2019年政府都向国会提出了建议，并得到两党的支持。拜登也提到了这个方案，而如今它已被提议作为3.5万亿美元基础设施方案最新国会草案的修正案。

目前看来，美国和欧盟都希望建立大型碳俱乐部，对不实施充分气候政策国家的产品征收关税。但魔鬼体现在细节中——两者计算碳成本调整的方式有所不同。务实地说，美国拟立法允许在评估关税时计算任何类型的减碳措施。而欧洲人坚持认为，为避免关税，各国需要建立碳定价系统，无论通过征收碳税或是上限和交易方式。对于美国而言，这是不必要的规定，也可能适得其反，且美国也无法达到这样的标准。所以在美国这一方案引来许多怀疑。

美国气候特使约翰·克里（John Kerry）在他三月的首次欧洲之行中表示，美国希望在碳边界调整问题上再作讨论。但欧盟按照自己的时间表行事，认为并无等待美国决策的理由。而距离今年气候变化大会还有数月的现在，欧盟已提出一项提议，要求对美国进口产品征收关税。这反过来又将处罚美国立法中的惩罚规定，即一国只能在对碳进行适当定价且本身没有对美国实施制裁的情况下才能获得豁免。世界上两个主要经济集团之间开启了碳贸易战，但这两个集团都致力于去碳化，这对于不愿意参与气候问题的人是一个利好，也是一个已被错失的解决欧盟和美国抢夺去碳化领导权领域问题的机会。

欧盟和美国之间的贸易量巨大，每年涉及数亿吨的碳排放。但欧盟或美国的碳边界调整提议都只涉及其中的一小部分。这是因为目前两者的碳边界调整计划都仅拓展到基本商品，这些商品都是碳密集型的，而且是假设碳成本可以被评估的商品。欧盟的商品清单仅限于钢铁、水泥、化肥、铝和发电。美国的清单增加了天然气、石油和煤炭。这些商品只占据跨大西洋贸易的一小部分，而贸易的主要商品是高价值的制成品，如药品、化工产品、汽车、飞机和机械。

在北大西洋的贸易中推动碳计算似乎让世界回到早期时代，当时的贸易主要以原材料换取制成品，并由成本的优势驱动贸易，如工资差异、原材料或能源成本。自1945年以来，随着资本主义世界富裕核心区的发展，这种模式被抛诸脑后。欧盟引入碳定价系统并没有改变这一情况。欧洲并没有将碳密集型制造业转移到美国，因此不需要保护自己免受外包生产的影响。总体而言，是欧洲向美国出口碳（如以出口德国汽车等方式）而不是相反。如果按照欧洲提议的碳边界调整制度对世界贸易国的影响程度进行排名，美国排在世界最贫穷国家之一的莫桑比克后面两个位置。受影响的美国出口量不超过10亿美元，主要是铝。特朗普因钢铝问题与欧洲展开了一场毫无意义的贸易战，如果这一争端在拜登政府时代以绿色贸易战的形式继续下去，那就更加荒谬了。

欧盟的碳边界调整并不是针对美国，而是针对欧盟从其进口碳的国家。清单上的排在首位是俄罗斯，其他重要贸易伙伴包括土耳其和乌克兰。欧盟政策的目的是强硬地迫使这些国家实施去碳化政策。这也是非常符合美国利益的。

美国与俄罗斯、土耳其和乌克兰的贸易很少。美国和欧盟的共同贸易伙伴是中国。从二十世纪九十年代开始，美国和欧洲都将污染性工业生产转移到中国，中国被称为世界的“烟囱”不无道理。而中国也潜伏在欧盟-美国气候和贸易政策角力的背景中。

2020年夏天，欧盟向中国外交官提出了碳税的问题。中国一直密切关注欧盟的气候政策发展。几年以来，中国一直在筹备碳市场，这个市场一旦运作，将会成为世界上最大的碳市场。目前，中国的碳市场还处于早期阶段，但所覆盖的发电厂的碳排放量将和整个美国一样多。如果欧盟的经验也适用于中国，则中国的碳市场需要几年时间才能发挥作用。

鉴于美国现在的情绪，欧盟和中国的碳俱乐部还只是一个梦想，或者说是来自于过去时代的一个噩梦。碳定价和与中国交好的政策组合将引起广泛的反对。而欧盟或中国能否取得进展也取决于中国有多大意愿考虑气候问题，并将这个问题与广泛的关系恶化隔离开。同时，欧盟和美国面临的问题是，他们能否克服在碳边界调整上的分歧，并以更具建设性的方式重新建立北大西洋去碳化伙伴关系。

大西洋两岸在去碳化方法上的根本差异只能通过相互承认的过程来解决。这美国的立法所建议的，而欧盟最好忍气吞声，妥协并接受。对于美国而言，碳定价根本没有讨价还价的空间，强行推进这一事宜只会正中共和党人下怀。现在的贸易量相对较小，且分散了人们对那些需要且必须促进美国和欧盟合作的去碳化领域的注意力。与一个卓越的制造业贸易舞台相称，跨大西洋政策不应把重点放在协调碳定价上，而应放在产业政策上。正如柯伦华德和维克特所说，这种方法应该是部门性的，重点是关键行业的关键技术。

如果钢铁将成为问题，则我们的注意力不应集中在成本优势的小问题上，而是集中在我们如何在不使用煤炭的情况下制造这些基本材料。由于特朗普政府无端开启了钢铁贸易问题并征收关税，政府贸易专家托德·塔克（Todd Tucker）和蒂莫西·迈耶（Timothy Meyer）所认为的，现在有机会为北大西洋地区制定一个绿色钢铁协议。如果欧洲和美国要对钢铁进口事宜进行碳边界调整，则让他们同时进行，并将收入转用于支持新绿色钢铁技术的快速发展。美国和欧洲不会成为低成本生产商，但他们有能力推动技术发展的步伐。例如，如向疫苗开发者提出的市场承诺那样，承诺购买用氢气生产的第一百万吨钢铁，资金来自共同关税。

另一个部门是汽车工业，它对气候变化同样重要，也是美国和欧洲作为生产者可发挥更重要作用的部门。欧洲和美国在二十世纪初共同推动了汽车的大规模制造。如今他们应共同致力于终止内燃机的全球贸易。在中国之后，美国是世界上第二大市场。汽车和卡车行业中，因为欧洲对美国大量出口，美国具有相当大的影响力。到二十一世纪三十年代初，欧盟计划停止在欧盟内部销售内燃汽车。欧洲生产商也不应继续向美国出口内燃汽车或在美国的工厂制造内燃汽车。

加州将在2035年停止销售内燃机。福特公司和通用汽车公司早已像这个目标看齐。至少在2035年，跨太平洋的内燃机贸易应告终结。这个目标不仅约束欧洲和美国，也同样约束墨西哥和加拿大。这两个国家对于美国生产体系十分关键。在欧盟和美国的迫使下，日本和韩国的主要制造商别无选择，只能一并推行内燃机的出口禁令。在部门化的基础上，为什么不能与中国也达成协议呢？

全球制造业中，对于去碳化至关重要的一个部门是飞机制造业，而欧洲和美国几乎垄断了这个部门。如果全球客运贸易要实现去碳化，则世界需要在飞机和航空发动机技术方面取得巨大进步，这些进步只能来自波音、空客、CFM国际公司、普惠公司、通用电气公司和劳斯莱斯公司。中国竞争的崛起让空客和波音的长期争端得以停息。双方都应认识到这个领域中实现自由市场只是一种幻想。几十年来，欧盟和美国都实行强势的工业政策。如今应协商一致推动去碳化了。双方应制定有雄心的减排标准，并商定条款，表示他们将支持开发并向世界各地客户销售低排放飞机。与其在世界贸易组织中相互起诉，双方不如在开发新一代飞机和航空发动机的竞赛中相互促进。

美国和欧洲之间采取部门合作方式的提议并非全无风险。部门战略旨在迎合特定行业的政府政策及行业的主要公司，可能有偏离原有目的的风险。反对产业政策不只是新自由主义的一意孤行，它也反映出计划被误导后为生产者的利益服务多于为公众服务的痛苦经验。

在大西洋两岸，最有代表性的例子是农业政策。1950年，农业在美国和欧洲都是一个大经济部门，远大于今天的化石燃料部门。从二十世纪三十年代开始，随着发达国家的农业进入长期萧条，农业部门被纳入国家保护制度。在欧洲，这些保护制度被融入到共同农业政策中。而结果是，这些制度成为历来功能最不健全的经济和社会政策制度。它们费用高昂，社会影响倒退，对环境造成破坏，并阻碍了与发展中国家的公平贸易。对于日渐衰落的化石燃料经济，世界最不希望看到它们发展至农业政策的地步。

更具有启发性的案例是欧洲煤炭和钢铁共同体（ECSC），这一共同体在1950年后成为欧洲一体化的雏形。经过三十年的战争和萧条，ECSC将西欧的重工业综合体联系在一起，确保了各国实施共同价格和竞争条件。它对强大的私人卡特尔实施超国家的控制。虽然易被遗忘，但共同体的建立是为了管理预测将发展缓慢却有严重工业产能过剩的经济。因此，欧洲需要一个复杂的超国家的卡特尔结构。

1945年后，世界上前所未有的经济增长速度使上述预测不合时宜。ECSC的遗产与其说是经济遗产，不如说是政治遗产。它指出，西欧未来应作为一个一体化集团、专注于区域一体化，而不是十九世纪末二十世纪初的激进全球化。它为有管理的资本主义提供了支持，创造了深厚利益，无论好坏，都将欧洲推进到今天。它催生了一门关于一体化的社会科学，追溯了走向一体化推进步骤的功能逻辑。

如果去碳化要形成趋势，世界需要在国家和跨国范围内形成类似的过程。如果国家政策的完全一致无法实现，那或许可以实施部门型的解决方案。更重要的是，这可能有助于美国政策的连续性。北美自由贸易协定是北美相对轻量的经济一体化模式，在特朗普的民族主义冲击中幸存下来，并被改名为美国-墨西哥-加拿大协定。它的存续有赖于利益相关的企业游说者。或许以主要生产者的利益为纽带的部门性跨大西洋公约可以为去碳化提供类似的韧性。

翻译文章：

Adam Tooze, Present at the Creation of a Climate Alliance—or Climate Conflic, Foreign Policy, August 6, 2021.

网络链接：

https://foreignpolicy.com/2021/08/06/climate-conflict-europe-us-green-trade-war/

译者介绍

       梁锐，中国人民大学法学院2020届法律硕士，现为法意读书编译组成员。

技术编辑：李  想

责任编辑：解一然