重建“欧洲协调”：乌克兰战争之后的欧洲安全秩序

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图为文章封面截图

图片来源：https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/0163660X.2023.2192137

重建“欧洲协调”：乌克兰战争之后的欧洲安全秩序

作者：卡斯滕·荣格

（Karsten Jung）

译者：邱劭文

法意导言

俄乌冲突给欧洲安全带来极大的挑战，传统的欧盟和北约等多边机构无法较好地解决俄罗斯问题。德国联邦应用行政科学大学政治科学系教授卡斯滕·荣格于2023年4月4日在《华盛顿季刊》（Washington Quarterly）上发表《欧洲新协调：乌克兰战争之后的欧洲安全与秩序》（A New Concert for Europe: Security and Order After the War），指出了目前欧洲安全与秩序存在的两难困境：一方面，俄罗斯被认为是欧洲主要的敌人；另一方面，欧洲的未来离不开与俄罗斯的合作。作者回顾了19世纪的欧洲协调（Concert of Europe），认为这样一种有别于自由主义原则的国际政治组织形式有助于克服两难，采用一种“新协调”可能给欧洲带来另一个和平与稳定的时代。

图为本文作者卡斯滕·荣格

图片来源：https://sites.google.com/view/karstenjung/english

自冷战结束以来，恢复协调外交作为统一欧洲秩序和安全管理手段的想法在理论上被反复讨论，但从未付诸实践。虽然已经尝试了一些较为有限的协调危机的管理形式，但维护欧洲大陆秩序的更广泛的任务却仍然难以落实。欧洲安全与合作组织、北约和欧盟等多边组织起到的作用十分有限。随着支撑这些组织的自由秩序的逐渐消亡，这些制度安排在过去十年中不断遭到侵蚀。

鉴于盛行的自由主义规范和制度显然未能阻止乌克兰战争的发生，对欧洲秩序的改革可能会导致欧洲各国采取更务实、更现实主义的方式进行安全合作。然而，这种新的现实主义有两种看似矛盾的实现方式。一种假设是，在可预见的未来，欧洲的安全取决于对俄罗斯的防御，因此必须通过针对侵略者的共同防御安排来组织。另一种观点认为，欧洲的稳定取决于与俄罗斯的合作，从而提倡将其纳入一个集体安全体系。

这两种方法都有缺点，从而阻碍了它们的实施。排他性的策略被指责为未来的不稳定埋下了种子，因为它恰恰强化了俄罗斯国内的不满情绪和修正主义倾向，而这些情绪和倾向据称导致了目前的战争。另一方面，包容性的策略也被批评，因为它给予俄国上谈判桌的权利。因此，大部分关于乌克兰战争之后欧洲秩序的辩论都集中在如何调和这些立场，以及如何（重新）建立一个欧洲安全架构，既考虑到俄罗斯所拥有的结构性实力，又不奖励或接受其行为。

本文认为，这两种立场并不像最初看起来那样不可调和。解释这一问题需要我们回到19世纪的欧洲协调。为了充分理解为什么（特别是在其成立初期）欧洲协调在维护和平与秩序方面取得了如此显著的成功，必须考虑其作为共同防御安排和集体安全组织的双重性质。欧洲协调有望调和两个看似冲突的目标（安全与秩序），这两个目标在后冷战时代一直困扰着中欧和东欧边境地区。

为了论证这一论点，本文首先概述了历史上欧洲协调的独特性质和特征。然后，文章概述了冷战后欧洲安全架构的主要断层和逐渐消亡。随后，本文将这些经验教训应用于当前，并表明一个协调一致的联盟和大国协调在维护21世纪欧洲的安全与秩序方面可以相互补充。

 图为刊登本文的期刊《华盛顿季刊》

图片来源：https://twq.elliott.gwu.edu/

传统的协调

为了寻找当今的和平缔造者，重新审视一个有数百年历史的机构似乎是值得的。与我们今天所熟悉的国际机构相比，欧洲协调是一个分散得多、制度化程度低得多的机构。它没有总部，没有国际工作人员，也没有单一的创始文件。它也明显比今天的平等主义国际模式更具等级性：大国承担了维护欧洲秩序和稳定的共同但排他的责任。

作为最早的国际机构之一，欧洲协调并非根据既定计划或目的而设立，而是根据治理需要逐步形成的。因此，为了充分认识其复杂的作用和功能，我们有必要关注共同构成协调制度基础的所有条约和安排。从这个角度来看，最初的欧洲协调实际上是两个机构：一个是基于利益的共同防御安排，一个是基于权力的集体安全组织。

拿破仑战争之后，由大国设立的第一个正式机构不是议会系统，而是一个明确针对侵略者的防御联盟：肖蒙条约（Treaty of Chaumont）。该条约由英国、奥地利、俄国和普鲁士于1814年3月签订，目的是为了监控法国并确保战后的秩序。

直到后来，欧洲各国才正式采用定期磋商的原则和做法，以塑造和指导欧陆秩序。在意识到战时进行密切合作的优势后，四大巨头在1815年11月签订来《四国同盟条约》（Quadruple Alliance Treaty），在和平时期他们将保持私下讨论的习惯。直到三年后的1818年，在亚琛会议（Aix-la-Chapelle）上，四国才准备讨论法国可能加入同盟的问题。路易十八坚信自己国家的大国地位能够在欧洲协调当中获得一个席位，并指示他的大臣“要么加入同盟，要么摧毁它”。英国外交大臣卡斯尔雷子爵（Viscount Castlereagh）作出了富有创造性的回应，他同意了路易国王要求派代表参加协调的要求，但完好无损地保留了肖蒙条约中没有法国参加的防御承诺。四国的部长们表示同意，因此邀请了昔日的敌人参加协调，但却把它排斥在同盟之外。

就这样，19世纪早期的协调制度使维护欧洲安全和秩序的双重架构制度化。一方面，四国同盟条约和肖蒙条约的规定通过一项针对昔日侵略者的共同防御协定确保了来自法国的威胁。另一方面，作为会议制度（Congress System）核心的四国同盟条约第六条下的协商机制规定，通过一项涉及所有大国（但也只包括大国）的初具雏形的集体安全安排，四国与法国合作维护欧陆秩序。亨利•基辛格指出，从维也纳会议到1854年克里米亚战争这段相对平静的时期，是欧洲所知的“最长的和平时期”。

图为欧洲协调油画

图片来源：https://cn.bing.com/images/search?q=concert+of+europe&form=HDRSC2&first=1

何去何从？

1990年11月19日至21日，当欧洲各国元首和政府首脑齐聚巴黎，参加“结束冷战的象征性和平会议”时，34位领导人在豪华大厅里的景象无疑让一些观察家想起了维也纳会议的华丽场面。与两个世纪前的前辈们一样，冷战的战胜国选择将联盟延续到和平时期，他们选择用一个集体安全组织作为防御联盟的补充。因此，1975年由铁幕两边的35个国家组成的欧洲安全与合作会议（Conference for Security and Cooperation in Europe, CSCE）被作为更加制度化的欧洲安全与合作组织（Organization for Security and Cooperation in Europe, OSCE）的基础，后者旨在维持战后的欧洲秩序。

尽管20世纪的制度选择与19世纪很相近，但它们在一个重要的方面存在不同：集体安全不仅限于一个大国集团，而是对中等甚至较小的国家开放，最终产生了世界上最大的区域安全组织（有57个国家参与）。在这种制度设计的背后，是一种自由主义的信念，认为冷战的结束取代了过去管理欧洲事务的现实主义逻辑，取而代之的是一种新的国际政治形式。这意味着以利益为基础的共同防御联盟的凝聚力将不会反映在一个类似的以权力为基础的集体安全组织中，就像在协调体系下那样。

这种制度安排的问题很快就显现出来，并为俄罗斯几十年的不满奠定了基础。20世纪90年代初，南斯拉夫的暴力分裂震动了整个欧洲大陆，欧安组织很快就被欧盟和北约先后置于冲突管理的边缘。然而，在这些机构的理事会中，俄罗斯的话没有多大分量。

试图将俄罗斯与西方联盟联系起来的三心二意的尝试——尤其是1997年的北约-俄罗斯基本协定（NATO-Russia Founding Act）和2002年的北约-俄罗斯理事会（NATO-Russia Council）——都不足以改变莫斯科的感觉。俄罗斯始终认为，北约本质上仍然是一个敌对实体，不可能在新的制度秩序中为俄罗斯提供真正的利益。简而言之，俄罗斯的愿景是成为一个与其他大国平等的国家并领导世界，而不是屈从于欧安组织的平等主义模式。

然而，后冷战秩序有意不承认这样的角色。西方国家在后冷战时代的制度选择仍然以英国外交官罗伯特·库珀（Robert Cooper）所说的基于共同价值观和共同利益的包容性合作的“后现代”模式为前提。然而，从莫斯科的角度来看，世界仍然是一个“现代”的世界，由基本上仍然是零和游戏的竞争所塑造，北约仍然太容易让人想起冷战时期的敌人，无法被接受为欧陆秩序和安全的守护者。

在2007年慕尼黑安全会议的演讲前后，由于无法有效影响、更不用说阻止他所认为的西方扩张主义和干涉主义政策，普京似乎决定改变路线：放弃理想主义的宣言转而青睐国际政治的现实。这有效地将那些既不与莫斯科结盟（如白俄罗斯），也不受北约安全保护伞保护（如波罗的海共和国）的后苏联国家变成了鲁默所说的“战场国家”（battleground states），即“在俄罗斯和西方之间的地缘政治拉锯战中或多或少被拉向不同方向的国家”。

格鲁吉亚很快就经历了这种不稳定状态的后果。2008年高加索共和国的战争和事实上的分裂向后苏联国家发出了一个信号，即冷战后秩序的自由规范和原则并不能有效地抵御俄罗斯的修正主义野心。2014年，乌克兰人走上独立广场反对亲俄的政府，这使得局势进一步恶化。莫斯科对抗议和推翻亚努科维奇政权的反应是纳入克里米亚。对此，美国和欧盟的回应是切断了与俄罗斯在20世纪90年代和21世纪初建立的大部分合作关系，实施金融制裁，并加强北约东翼的军事准备状态。尽管如此，西方国家仍然认为自由主义准则和经济相互依存足以维持摇摇晃晃的欧陆秩序。

西方国家似乎仍然希望，就像在格鲁吉亚和以前的其他地方一样，冲突可以沿着停火线冻结。随着时间的推移，东西方关系将有可能恢复原状。然而事实并非如此。现实情况是，西方既不愿果断与俄罗斯进行对抗，也不准备与俄罗斯进行有效接触。在2014年乌克兰危机之后，西方基本上选择了忽视俄罗斯。俄罗斯方面，普京也不愿通过谈判恢复一套他认为有损俄罗斯利益的规范和制度。在这种情况下，他可能已经决定，展示武力是最佳的选择。俄罗斯拒绝接受现行秩序和西方制裁的结果是，如今俄罗斯、乌克兰和西方之间几乎没有任何规范基础或制度论坛进行有效的调停，更不用说谈判了。因此，俄乌冲突爆发后，为了减少危险的不确定性并有效遏制可能升级的动态，我们需要做的是尽快恢复关于相互可接受的实质性和程序性规范的基本谅解。

图为欧洲安全组织

图片来源：https://www.sohu.com/a/463661071_115479

来自联盟的安全

鉴于俄罗斯对乌克兰发动的特别军事行动，俄罗斯的邻国要求任何战后秩序都必须为它们提供有意义和切实的保护，它们想要真正地独立于俄罗斯。但这些国家自身资源有限，实现这种独立的唯一可靠途径是通过获得有意义的安全保障以及第三方的大量军事、经济和政治支持来平衡俄罗斯的压倒性力量。实现这一目标的一个比较好的方式是把那些国家纳入政治科学家史坦·林宁（Sten Rynning）所称的“西方国家间的协调”之中。在目前情况下，这包括调动西方的政治、经济和军事能力，以确保对俄罗斯威慑的可信度。

因此，俄乌冲突爆发后，对北约安全保护伞的需求显著增加：波罗的海和东欧的盟友要求在其领土上北约的前沿存在。传统的中立国家瑞典和芬兰已经申请加入北约。然而，尽管瑞典和芬兰能够相对轻松地加入北约，但对于所谓的战场国家来说，情况要复杂得多。例如，对于乌克兰、格鲁吉亚和摩尔多瓦这样国家而言，正式加入北约充其量只是一个遥远的前景，他们正在等待的加入欧盟的申请也只是一个临时的解决办法。

虽然欧盟正式将美国和俄罗斯排除在外，但它确实需要《欧盟条约》第42（7）条提供的共同防御条款，这至少在纸面上可以与北约条约中的第5条相媲美。尽管不是“战场国家”的首选，也不是俄罗斯所希望的，通过加强前者的安全，同时为后者提供一种挽回面子的方式，在现有边界内（很快将包括芬兰和瑞典）加强北约，并通过物质支持和扩大欧盟（包括愿意参与的“战场国家”）将安全保障向东扩展的双重方法可能会提供一些暂时的安慰。然而，它并没有解决俄罗斯问题专家德里克·阿弗尔所指出的“北约-俄罗斯关系中制度衰败的核心问题，以及周边地区安全治理的真空”。相反，这可能会加剧区域安全困境，从而导致需要加以管理和遏制的潜在危险的升级动态。

图为史坦·林宁

图片来源：https://cn.bing.com/images/search?q=Sten+Rynning&form=HDRSC2&first=1

协调而来的秩序

就目前而言，没有俄罗斯或和俄罗斯对抗都无法为中欧和东欧带来长期的稳定。但就解决俄罗斯问题而言，具有包容性和平等主义冲动的西方多边主义在当前形势下似乎尤其不适合。俄罗斯对乌克兰的特别军事行动已经让欧洲国家清晰地认识到，在建立在共同价值观和互惠合作基础上的基于规则的秩序的严格限制之外，国际事务的现实仍然以利益竞争和强权地缘政治的零和逻辑为特征。

在这种情况下，19世纪的外交或许可以成为修补欧洲当代治理困境的一种潜在办法。就其核心而言，欧洲协调是建立如下的信念之上：系统中所有相关的否决权参与者对一套有限的基本原则的接受是维系这一系统的关键。因此，欧洲协调奖励团结而非分裂，重在恢复国际秩序而非改革它。正是因为此，欧洲协调得以迅速而成功地将一个昔日的侵略者重新纳入体制，并在未来几十年维持和平。

与后拿破仑时代的法国不同，莫斯科觉得自己从未获得真正的机会，在冷战后的秩序中发展自己的利益或份额。相反，西方的必胜信念给莫斯科灌输了一种屈辱和堕落的感觉，这可能导致俄罗斯逐渐退出自由秩序，并推动其日益咄咄逼人的修正主义政策。我们从中得到的教训是，只要莫斯科有权力和动机去违反现行秩序的最基本准则，那么维护这些准则完整性的最佳方法就是平衡权力并消除俄罗斯的动机。只要俄罗斯在战后保留了将其封锁力量武器化的能力和意愿，西方最终可能会在制度上疏导它，而不是再次在军事上与它对抗。

由于这一主张容易被贴上“奖励侵略”的标签，只有与西方联盟体系的平衡扩张相结合，才能有效地防止俄罗斯的任何新的行为。然而，值得注意的是，最初的欧洲协调被接受为秩序的守护者，并不是因为任何道德上的优越感，而是纯粹出于物质上的需要：它们保持或颠覆秩序的独特能力，使它们在秩序顶端具有特殊的角色和地位。从这个意义上说，协调更加重视物质基础。因此，欧洲协调成功的关键在于它对过程而非实质的关注：是大国预先承诺就当前问题达成共识，即使无法保证这种共识的实质可能是什么——这与冷战后欧洲建立的以价值观为基础的明显秩序不同。

欧洲协调的先例并不意味着现在的俄罗斯应该被毫无条件地接纳为战后秩序的理事会成员。只有当俄罗斯放弃野心，并证明真正接受欧洲秩序和习惯国际法的最基本准则时，它才能成为欧洲秩序和习惯国际法的守护者之一。与冷战后时代的“电灯泡”安排相比，北约在欧洲事务的治理中发挥更有吸引力的作用和地位，成为北约成员国的前景可能会促使莫斯科更全面地支持支撑它的秩序和规范。俄罗斯是否能真正加入协调将取决于它是否接受西方对乌克兰（以及其他战场国家的）可靠安全保障。

通过这种方式，俄罗斯被充分承认为欧洲大国、并在欧洲大陆治理中发挥主导作用的希望，能够与有效保障周边国家的安全联系起来。这就使得建立一种现实可行、政治上可接受的秩序变得可能。在欧洲协调的经验上，新的协调可以从进行短期危机管理演变为在更持久和基础更广泛的治理当中发挥作用。与现有的（可能会扩大的）基于利益的共同防御安排协同工作，但又独立于此，这样的现代协调机制将通过谈判和执行最基本的准则承担起管理欧洲安全基本方面的责任。因此，作为一个独特的、以大国为基础的集体安全框架，它也将避免上世纪90年代末和21世纪初将俄罗斯纳入七国集团框架的尝试所遇到的陷阱。

图为七国集团

图片来源：http://www.hkstv.tv/index/detail/id/94842.html

打造新的欧洲安全架构

为了恢复和平与秩序，将不可避免地对现有的规范和制度进行实质性的改革。在完成这一任务时，重新评估19世纪协调外交的原则和实践可能会提供有用的指导。可以肯定的是，从规范层面讲，这样一个协调体系不会比冷战结束时建立的秩序“更好”。然而，它可能更适合21世纪初欧洲安全环境的结构性现实。

本文最终的结论是，解决中欧和东欧恢复安全和建立秩序这两个相互关联的问题，最好的办法可能是在21世纪的一个新的协调体系中，把两个拟议的解决方案联系起来：（1）扩大欧盟（最终可能是北约），使其成为一个共同防御安排；（2）建立一个常设的、在制度上独立的大国协商机制，发挥大陆集体安全组织的作用。虽然每一项措施单独对俄罗斯或西方来说都是不可取的，但它们有目的的联系可能会使它们被双方接受。与冷战后时代遗留下来的浮于表面的机构相比，它们将发挥真正的联系性作用——一个重新焕发活力、以利益为基础的联盟，与一个可行的、以权力为基础的协调相辅相成。这样，一个像其历史模式一样被全面理解为包括共同防御和集体安全因素的新的制度，确实可能给欧洲带来另一个和平与稳定的时代。

文章来源：

A New Concert for Europe: Security and Order After the War

The Washingtn Quarterly, 2023.04.04

网络链接：

https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/0163660X.2023.2192137

 ·译者介绍 · 

邱劭文，华东师范大学政治与国际关系学院2021级本科生，现为法意观天下编译组成员。

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