黄巨臣 等 | 网络舆论如何影响教育政策？——使用调适的多源流理论框架分析国家“双减”政策议程
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黄巨臣，& 焦晨东.(2024).网络舆论如何影响教育政策？——使用调适的多源流理论框架分析国家“双减”政策议程. 中国远程教育(1),35-45.
网络舆论如何影响教育政策？——使用调适的多源流理论框架分析国家“双减”政策议程
黄巨臣, 焦晨东
【摘要】随着互联网快速普及，网络舆论逐渐成为影响公共政策的重要因素。当前，校外培训进入规范治理期，网络舆论如何在议程设置中影响教育政策制定，是一个值得深入探讨的议题。根据现实情况和主题内容的需要，本研究对金登多源流理论原型进行调适，构建“一中心•两阶段•三源流”理论框架，并以国家“双减”政策议程分析为例，对网络舆论如何影响教育政策进行探究。研究发现：“议程设置”是理解和分析校外培训治理政策的一个中心点，而政策议程在网络舆论的推动下呈现出从“问题之窗”到“政治之窗”前后递进的两个阶段，问题源流、政治源流与政策源流也在两两叠加耦合中交汇，最终开启“政策之窗”使“双减”政策得以起草出台。本研究有助于深入理解中国情境下多源流理论如何适用并解释教育政策的议程开展问题。
【关键词】网络舆论; 教育政策; 多源流理论; “双减”; 议程设置
一、
问题的提出
随着互联网的快速应用和普及，我国网民的数量、规模都急剧上升，网民及网络舆论的身影频繁出现在各类社会事件中，在“虚拟与现实交织”中“从线上舆论去影响线下政策”已经是社会转型期的一种新常态。据中国互联网络信息中心发布的第50次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2022年6月，我国互联网普及率达74.7%，网民规模达10.51亿，网民的人均每周上网时长为29.5个小时（李政葳, 2022）。可以说，网络媒介与网络空间正以不可阻挡之势成为民意表达的重要开放场域。在某种程度上，网络舆论改变了大众的政治观念和行为，也改变了传统公共政策的议程设置模式。作为一种政治参与形式，网络舆论在某些事关公共利益的重要议题和政策制定中越来越来起到关键性甚至是决定性作用。它们通过释放信息、传达情绪、施加压力的方式，试图影响政府的公共政策议程设置，使之为自身的利益目标服务。由于网络舆论与民意民情有天然的内在关联，其所表达的意见、建议乃至批评等涉及了政策的公共价值属性并影响了政策实施后的可能性结果。
事实上，网络舆论不仅彰显了中国大众民主意识的提高，也打破了政府对公共政策决策的权力“垄断”格局，推动了公共政策议程设置的效率和效能。2021年7月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”政策），以此文件为标志在全国范围内开始了对校外教育培训机构的“强监管”治理。“在此文件之前，各地方政府乃至中央政府都出台过关于学生减负的指导性文件，但为什么从这份文件的颁布开始，全国才展开针对课外补习机构的整体治理？并且标准之严格、要求之细致，以及执行效率、达成效果都是以往指导性文件所不能比的”，其中“政策议程的设置是理解该文件效力缘由的关键之处”（薛海平 & 刁龙, 2021）。从作为公共性质问题的校外培训被作为一项议题提出，到进入公共政策议程，再到政策议程的回应与设置，最后正式制定政策，实际上都离不开网络舆论的推动。虽然当前关于“双减”政策的相关研究已经较多，且也逐渐使用多源流理论进行分析，或是对“双减”问题缘何得到决策者关注开展探讨（米志旭 & 周杰, 2023），或是对“双减”政策议程的多源流进行阐释（龙洋 & 吴书桐, 2023），抑或是对课外补习治理政策进行了不同阶段的分析（薛海平 & 刁龙, 2021），等等，但还存在进一步拓展的研究空间。概言之，上述研究为本文提供了有益借鉴，但目前绝大多数研究还停留在直接照搬套用金登的多源流理论和简单地对某一静态要素进行分析的层面，且对网络舆论如何影响教育政策制定的关注不足。而这恰这是本研究需要关注和弥补的。
事实上，网络舆论的影响不是直接制定、调整和改变公共政策，而是促使掌握着行政事务话语权的政治精英们将网上的各类意见转化为政策内容。由此延伸出一些值得探讨的本源性问题：网络舆论是如何影响校外培训治理政策的议程设置？教育政策议程设置的具体阶段有哪些？参与其中的不同行动者是如何进行互动？研究上述问题有助于理解“双减”政策出台的背景、动机与逻辑。
有鉴于议程设置“是社会问题被决策者纳入政策问题视域并确定需要采取行动予以解决的过程，它是公共政策的逻辑起点，在整个公共政策过程中扮演着关键角色”（陈宝胜 & 刘伟, 2013），本文以议程设置作为分析网络舆论影响校外培训治理政策议程过程及其实践样态的切入点，结合“双减”政策的实例，引入金登的多源流理论并对其在中国社会治理中的解释模型进行调适修正，构建出更符合本土社会发展情境的“一中心•两阶段•三源流”理论分析框架，尝试呈现和揭示校外培训机构治理政策的议程设置机理，以期为多源流理论的进一步优化和其他教育政策的制定提供可能性参考与启示。
二、
一个调适的多源流理论分析框架：一中心•两阶段•三源流
20世纪90年代，美国政策学家金登（John W. Kingdon）提出了多源流理论，随后该理论被广泛应用于不同的政策过程领域，并在众多的案例实证和数据分析中积累了其学术影响力。但由于其最初是为解释美国公共政策制定过程而提出，故而存在一定适用情境的局限。为了让多源流理论更契合现阶段中国社会发展的现实境况，增强对“双减”政策议程设置的解释力，本文尝试在多源流理论的基础上，汲取前期相关研究成果，从动态的多要素角度构建“一中心•两阶段•三源流”的分析框架（见图1），以对金登的多源流理论进行调适。
图1 基于多源流理论调适的“一中心•两阶段•三源流”分析框架
（一）“一中心”：公共政策中的议程设置
金登的多源流理论并没有直接指出政策分析的逻辑起点，但通过进一步解构理论，不难发现其思想要点和内容展开是围绕着议程设置而进行。通俗而言，金登所说的“议程”就是政策相关主体基于一些重要事件解决的需要，在某个特定时期内可能会考虑到的一系列值得被关注的问题。而影响公共政策议程设置的因素是多样且多变的，尤其是在网络时代，新闻媒介方式的变革使得大众舆论能够借助网络平台获得更多的政治话语权和协商民主资本（马克斯韦尔•麦库姆斯, 2008, p.99）。简而言之，多源流理论的核心要义始终围绕着议程设置而展开，议程设置已成为用于分析各类事件和案例的逻辑起点和中心。此外，网络舆论的影响力日渐增强，与公共政策议程的设置存在更为紧密的关联，受到了决策者的重视。
（二）“两阶段”：“问题之窗”与“政治之窗”
在多源流理论中，并没有专门论述“问题之窗”与“政治之窗”相继出现时的状态以及它们对公共政策议程设置所产生的动态影响。本研究将从纵向的维度来划分，阐释影响政策议程过程的两个关键性阶段。
1. “问题之窗”
所谓 “问题之窗”是指紧迫问题的出现。即对某个或某些状况进行准确的定义，并将之以正式或非正式的途径表达出来，获得政府、大众等关注，才会变成问题。同时，问题紧迫性程度的识别对于议程的设置至关重要。那么到底是什么样的问题具有较高紧迫性？从根本上讲，就是“那些在现实中给大部分人带来影响并且意义较大的问题”，政府不及时进行处理，将会产生更严重的后果（詹姆斯•E.安德森，2009, pp.82-85）。例如，近年来，网络上关于校外教育培训的舆情话题数量居高不下，涉及培训机构缺少资质、过度教育培训引发的社会焦虑、培训费用过高以及退费难等问题，隐藏在网络舆论背后的种种问题表明急需对校外培训进行治理。正是这些紧迫性问题的形成和出现，让“问题之窗”得以进入到大众的视野之中。
2. “政治之窗”
所谓“政治之窗”是指社会问题短时间内的集中显现，变成突然爆发的政治性重大事件，政党以及政府官员在其中起到推进公共政策议程设置的作用。从政治学角度看，“政治之窗”与公共需求及其利益存在着天然的联系。作为表达渠道而出现的网络舆论，反映出民众的价值偏好、需求和利益，是调整和再确定政策内容与方向的重要力量，而政府官员是公共利益和需求的维护者和践行者，这也为官方介入提供了合法性基础和前提。当发生的重大事件获得足够的政治关注和政府回应，再结合与之相关的网络舆论等多重因素驱动，就有很大的概率可以通过合规的途径正式进入政治讨论系统中，进而推开了“政治之窗”，让社会问题进入政府议程。
（三）“三源流”：问题源流、政治源流与政策源流
中国作为民主集中制的社会主义国家，受到政党政治系统的指挥和调节，公共政策中的三条源流一般有着明确的先后联系：“问题源流”出现→“政治源流”推进→“政策源流”变更，继而在合适的时机交汇、共同作用开启“政策之窗”。
1. 问题源流：监测指标、焦点事件与信息反馈
问题源流是社会中存在的那些受到关注且需要政府行政部门进行处理、加以解决以及最后成功进入到公共政策议程的过程。在此期间，各类常规性监测指标、高能见度的焦点事件与危机以及阶段性的情况反馈信息等均可能会成为推动社会问题界定、划分和识别并影响政策议程创设的力量。其中，网络舆论有助于提高对普遍社会问题的政治敏感性和预见性，甚至在特定条件下可以成为“解释多源流理论框架中变量和结果之间关系的潜在分析工具和机制”（Beach, 2017, pp.1-8）。可以说作为政策问题触发机制的“问题源流”促使社会问题进入政府议程，推动了公共政策的产生，激发了众多利益相关者潜在需求的变更，是开启议程设置的前提环节。
2. 政治源流：国民情绪、压力集团与执政理念
金登认为，政治源流“由诸如公众情绪，压力集团间的竞争、选举结果、政党或者意识形态等因素构成”（约翰•W.金登, 2004, p.4, p.24, pp.115-128, p.184）。综合前人研究成果并结合本国现实情况，可以将政治源流视为推动问题进入政府议程的政治活动或因素，包括压力集团、国民情绪和执政理念。一方面，中国的压力集团更多是工商界企业以及相关经济组织机构的联盟，而执政理念则是特指中国共产党所坚守的“全心全意为人民服务”信念。另一方面，国民情绪则是一种广大民众对社会问题的看法和意见的表达。特别是，网络舆论的出现无疑会深刻影响和引导政策议程设置中执政的理念及其策略、压力集团的利益博弈过程以及其他民众的认知取向。有鉴于此，政治源流的重要作用在于推动社会问题进入下一个阶段，保证公共利益问题能够进入政策议程。
3. 政策源流：专业人员、备选方案与可行政策
在中国语境中政策源流并非独立前行，还高度依赖于问题源流和政治源流的推动。政策源流关注的是经由专业人员组成的政策共同体，他们所提出的备选方案在讨论、甄别和比较中如何得到重视并被保留下来。随着我国民主政治建设进程的加快，网络舆论发挥着日益重要的作用。政策共同体成员的行动者不仅关注网络舆论，也会利用该力量来达成必要目的，“就是使方案获得通过”（詹姆斯•E.安德森, 2009, pp.142-143）。在此过程中，备选方案是否能得到重视、认可和通过取决于“技术可行性和价值可接受性”，即必须是一个可行的政策。即便那些得以保留和通过的备选方案，在政治上也还要能保证各方主体的利益协调与均衡，考虑网络舆论中的民众意见和偏好，使政策更具公平性与合理性。
三、
研究案例：校外培训治理中的“双减”政策
与其他领域相比，校外培训网络舆情有一个明显的特征，即社会民众更容易将对个别问题或事件的关注扩展至更深层的探讨、质疑与反思。这是由个案引发的对校外培训整个行业的质疑、反思，进而考验政府治理能力和水平，为本研究提供了一个十分典型的案例样本。
（一）案例背景介绍：以议程设置为中心展开
近年来，义务教育阶段的校外培训呈现愈演愈烈之势。伴随着校外培训规模的疯狂扩张，内容超前超标、宣传虚假夸大、收费标准混乱、资本过度涌入、诱导性过度消费等问题层出不穷，加重了学生、家长的精力和经济负担，也极大消解了教育改革发展成果，破坏了教育生态的公平，引发了网络舆论的强烈关注和讨论。在此背景下，党中央、国务院在前期校外培训机构专项整治取得阶段性成效的基础上，适时出台了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》。
网络舆论在“双减”政策议程设置中的作用为本研究提供了一个典型的观察个案。“双减”政策议程由网络舆论暴露问题，触发焦点事件，进而推动“三源流”耦合交汇。长久以来，校外培训一直以各种不同形式存在于人们的日常生活中。虽然网络上偶有讨论，却并未形成大规模“网络舆论风暴”。但自从“校外培训上榜2020年十大消费维权舆情热点”和“《人民日报》四问校外教育培训乱象”事件发生后，网络舆论迅速引爆，引起各方的关注和重视，并有效驱动了相关政策议程的设置。在案例研究的背景中，“通过明确关注公共政策的议程设置，可以在限定的条件下更好地发展和检验关于多源流框架组成部分的理论内容”（Koebele, 2021）。
（二）案例过程分析：从“问题之窗”到“政治之窗”
1. 第一阶段：打开“问题之窗”——校外培训上榜2020年十大消费维权舆情热点事件
2021年1月4日，中国消费者协会（以下简称“中消协”）和人民网舆情数据中心在网上发布“2020年十大消费维权舆情热点”，校外在线教育培训以社会舆情影响力91.0的分值“榜上有名”。中消协的报告指出，校外培训特别是在线教育培训处于井喷式发展态势，但“在线教师资质造假、机构无证办学、诱导消费、虚假宣传、霸王条款、解除合同退费难等行业乱象丛生，消费者维权愈加困难。此外，在线教育行业的‘分期贷’也饱受舆论诟病”（《民心》编辑部, 2021），严重扰乱了市场秩序、影响了教育生态。如果说，以前人们只是把校外教育培训视为是日常随处可见的一种状况，那么中消协发布的报告则已经把这一状况上升到了社会问题的层次，且点明了解决该问题的紧迫性。报告一经发布后，从国家到地方超过80家媒体进行了转载和报道，立即引来广大网民热议。
值得注意的是，新闻媒体在报道时往往会夹杂着多数普通民众的代表性看法，实则反映了社会的民意。人们以新闻网络媒介为平台，使自身的感受、意见、建议得到表达。在线教育培训问题在新浪微博平台上衍生出多个热门话题，如“校外培训缴费该设立冷静期吗（阅读量246.8万）”“校外培训机构集中整治（阅读量68.3万）”“在线教育‘不在线’，授课变‘售’课（阅读量5.5万）”等，累计评论次数超过3.4万次，形成了一个关于校外培训话题的网络舆论“小高潮”。不难发现，网民舆论关注的重点主要集中在校外教育培训收费、培训授课模式等方面。
事实上，校外教育培训上榜2020年十大消费维权舆情热点相关问题在微博以及百度等网络平台上快速的传播，已经难以避免地将问题变成了焦点事件，而焦点事件恰恰具有催化作用，引起行政管理部门的注意。随后在2021年2月23日，中华人民共和国教育部（以下简称教育部）做出了回应并采取一定措施：要“进一步加大对校外培训机构的治理力度”，具体“坚持依法治理、标本兼治，从严审批培训机构，强化培训内容监管，规范培训服务行为，积极推广使用《中小学生校外培训服务合同（示范文本）》，严肃查处违法违规培训行为”（中华人民共和国教育部, 2021a）。这意味着，校外培训问题在网络焦点事件的推动下开始从社会大众进入到政府部门的视野中，“问题之窗”已经出现。加上政府部门的回应性行动，这也为后来“政治之窗”的开启提供了条件。虽然上述行动和事件把问题源流、政治源流和政策源流往一个方向上撮合，出现了初期不甚明显的轻微聚合交汇，却未能从根本上解决问题。
2. 第二阶段：打开“政治之窗”——《人民日报》四问校外教育培训乱象
校外教育培训因上榜2020年十大消费维权舆情热点而引发了网络舆论的第一次“小高潮”，让更多的民众和政府部门意识到问题的严重性，相关部门也采取了初步措施。然而，“在一批违法违规机构被整顿、关停的同时，内容超前超标、虚假宣传、乱收费等现象仍屡禁不止。当下，源源不断的热钱涌入教育培训行业，在线培训市场更是火热异常”（张烁, 2021）。在这样的情况下，2021年3月18日至23日，《人民日报》连续推出系列专题新闻评论，四问校外培训乱象（见表1）。从抛出校外培训乱象问题，到描述校外培训问题的各种具体表现，再到分析校外培训监管难的原因，最后到提出解决校外培训问题的措施。《人民日报》由浅入深，层层递进探讨校外培训的健康发展之道。与此同时，不少群众到人民网、教育部官网互动版块的“领导留言板”“部长信箱”等进行了留言和意见反馈，对管理者和决策者施加舆论压力，促成校外培训问题顺利纳入了政府议程之中。
表1 《人民日报》四问“校外培训乱象”系列报道情况
注：表中内容系根据《人民日报》四问“校外培训乱象”系列报道整理。
2021年3月31日上午，在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，时任教育部基础教育司司长吕玉刚表示：将会同有关部门按照系统治理、标本兼治的工作思路，采取更加有效的措施，进一步加大校外培训机构治理力度（中华人民共和国教育部, 2021b）。可见，政府部门已经关注到了相关舆情，并做出了迅速回应。为了从源头上解决问题，保证措施的有效性和规范化，2021年7月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，把“校外培训”与“作业负担”“课后服务”“提升教育教学质量”“强化配套治理”“做好试点探索”“精心组织实施”当作一个整体来看待，进行多部门协同、多机制联动、多试点推进，以从根本上解决问题。这不仅意味着，校外培训乱象问题的背景、表现、原因以及解决措施等在《人民日报》的报道中得以完整地呈现在民众面前，之前碎片化、分散化的信息、讨论和意见被快速整合在一起，也表明了问题源流、政策源流以及政治源流在强烈的网络舆论驱动下再次交汇，使得“政治之窗”完全打开。
（三）案例影响呈现：网络舆论如何推动三流汇聚进而影响政策议程
如果说“问题之窗”和“政治之窗”只是大致描述了“双减”政策议程成功设置的情况，不免忽略了细节性的内容，那么在“案例影响呈现”部分的三个源流将从更微观具体的层面展示不同行动者的互动情况、不同要素的运行状态，使人们得以更清楚地窥探“双减”政策议程设置过程的全貌及其内在的运行机理。
1. 问题源流
在“双减”政策正式出台之前，校外培训乱象早已成为一个社会性问题。校外培训的机构数量增长态势、市场盈利能力以及留言投诉情况等，成为社会大众和政府观察校外培训活动是否健康的显性指标，涵盖了规模、财务以及服务等方面的内容。故此，上述指标的变化最容易被察觉和理解。例如，校外培训的机构数量从2019年40.1万增加到2020年的100余万；K12课外培训的参培率从2017年的36.7%提高到2020年的42%；K12课外培训市场份额从2019年的4,000亿元增长到2020年5,000亿元①；在校外培训机构数量和市场规模快速扩张的同时，中消协组织受理有关教育培训服务的投诉从2019年的39,486件骤升至2020年的56,165件，投诉增长率达到42%，涉及教师资质不健全、虚假宣传、诱导预付费及贷款、协议或合同条款模糊、退费难等众多方面②。上述指标的变化引起了广泛而普遍的舆论关注，2021年中消协发布“2020年十大消费维权舆情热点（校外培训上榜）”和《人民日报》公开四问“校外培训乱象”，这两个焦点事件将校外培训的一系列问题以及潜在破坏教育公平生态的危机彻底暴露出来，也促使由媒体主导的宣传扩展至社会全体成员的参与评议。这些集中在网络媒体上表达的留言、评论等，混杂着质疑、批评与肯定、支持等态度，都不同程度地反馈至政府部门，引起了政策决策者的高度重视。“双减”政策起草小组为了摸清和掌握社会民众所反映问题的真实情况，先后赴北京、上海等地进行实地调研，对10个省份100个区县的1.86万家培训机构、68万名学生和74万名家长进行了大数据评估，梳理了近年来校内外学生减负工作，厘清了校外培训的各类问题及其之间的关联（中华人民共和国教育部, 2021c）。本案例中，问题、焦点事件、监测指标以及潜在的危机等既构成了政策议程的来源和内容，也展现了问题源流作为一个前置机制所具有的触发作用。
2. 政治源流
在“问题源流”出现并将校外培训乱象充分暴露于社会大众和政府部门视线后，“政治源流”也以其特有的方式影响着“双减”政策的议程设置。自新闻媒体报道“2020年十大消费维权舆情热点（校外培训上榜）”和“《人民日报》公开四问校外培训乱象”开始，广大民众对校外培训的反应情绪是激烈而持续的，微信、微博和论坛中类似“作为家长，我更焦虑了，课后辅导班没几个有证，但孩子的费用越来越高”“我家孩子从小学一年级开始，每年花一万多（元）给他报各种补习班、兴趣班，一直没见效果，也是浪费精力和财力。接受了孩子平庸，不给他补了”“学校干嘛去了，三点半就放学。这不就是逼着家长和孩子去报班”“校外培训机构是该好好整顿，还教育本真”“政府对校外培训专项治理好几回，感觉也没啥效果”的留言频频出现且获得逾万次点赞、上千次转发。民众对校外培训所带来的问题以及负担表示出了极大的不满和抱怨，对尽早解决问题的诉求强烈。从中可以发现，公众“苦校外培训乱象久矣”，对于校外补课的疯狂行为是反对的，对整顿规范校外培训机构是支持的，对政府的专项治理成效是怀疑的。即便如此，新东方、学而思、猿辅导等培训机构仍大力宣传课后培训的必要性和紧迫性，但在“努力办好人民满意的教育”执政理念下，这些压力集团所做的努力并未对“双减”政策议程和内容产生实质性影响。“努力办好人民满意的教育”的执政理念是政治源流的关键性因素，它明确表达了党和国家对校外培训问题进行坚决治理、彻底治理的态度与决心。“双减”政策制定过程中，国家召开了部分省市县教育行政部门负责同志、中小学校长、教师、家长、专家和培训机构代表座谈会，会同有关部门认真做好研判，厘清因果链，理清责任链，弄清路径链（中华人民共和国教育部, 2021c），解决民众反映强烈的校外培训突出问题，这就是政治源流权威性作用的生动体现。
3. 政策源流
在新闻媒体报道“2020年十大消费维权舆情热点（校外培训上榜）”和《人民日报》公开四问“校外培训乱象”后，相关政府部门也纷纷回应并采取了一定措施遏制校外培训乱象继续蔓延。由人大代表、政协委员、专家学者以及其他专业人员组成的共同体通过发布微博、微信朋友圈评论以及接受媒体采访等形式发表了看法。其中，在2021年全国两会上，全国人大代表张咏梅在接受采访时提出“作为学校教育的补充，不否认正常的校外培训，但是很多校外培训已严重偏离了教育的本义。要提高对校外培训机构的治理能力，建立统一的校外培训机构管理平台”，全国政协委员胡卫提交了《适应新发展格局，大力引导培训机构转型发展》的提案，建议“规范培训机构……迫切需要强化政府主导……促使培训机构转型发展、释放风险”（徐虹 & 刘佳, 2021）。全国人大代表及政协委员的反映和呼吁使校外培训治理议题升温，加快了“双减”政策议程的进程。专家学者们也纷纷提出建议，例如上海市教育科学研究院民办教育研究所所长董圣足在央视新闻客户端上发表看法，认为“现在培训机构，尤其在线机构，都在大量地引进风投资金……容易发生资金链的崩溃。将来人民银行、银保监部门……在对机构进行备案的时候，要把预收费管理作为一个重要的方面”（汤嘉铭, 2021）。这说明专家学者的一些有益观点得到了官方的认可，有助于推进“双减”政策的形成。当然，相关部门前期所出台的政策法规及其探索经验被纳入备选方案之中，成为可供选择的素材。诸如早前出台的《严禁中小学校和在职中小学教师有偿补课的规定》《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》《教育部办公厅等四部门关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》，以上政策中具有可操作性的、经过实践确证有效的做法和措施，经过筛选、提炼和整合可保留成为“双减”政策的内容。“双减”政策起草中，是在“经过充分论证，广泛吸收采纳了各方的意见建议”实现利益平衡基础上形成（中华人民共和国教育部, 2021c），也印证了这一点。
4. 三流交汇
在研究案例中，“双减”政策议程由校外培训问题、焦点事件以及危机触发和推进。其中，网络舆论是保证触发和推进作用得以顺利实现的重要力量。可以认为，政策议程的设置和形成，依赖于众多要素条件的支撑和网络舆论的持续推动问题源流、政治源流与政策源流的相互叠加耦合与交汇。具体来说，有以下四个层面。
其一，问题源流与政治源流耦合。自2021年校外培训上榜“2020年十大消费维权舆情热点”和《人民日报》四问“校外培训乱象”事件发生后，校外培训问题从以往分散化、局部性的讨论演变成集中化、全国性的热议，真正成为一个全民关注的普遍性议题。与校外培训相关的各类声音出现在微博、微信以及论坛等网络平台，“问题之窗”出现并受到民众和政府部门的关注，各方呼吁政府部门解决校外培训乱象，而教育部等也做出了回应。在此，问题流与政治流初步轻度耦合，加快了“双减”政策的起草进程。其二，问题源流与政策源流耦合。在“问题之窗”出现后，网络舆论又承担起了沟通问题流与政策流的桥梁作用，政府部门在获取广大民众的反馈意见和诉求基础上，发布了一些临时性的提醒、意见和通知，包括：校外培训机构不得违规提前预收培训费、加强义务教育学校作业管理、加强校外培训机构治理等，促使问题源流与政策源流出现了中度耦合，加深了“双减”政策起草过程中对现有解决办法和措施局限性的认识。其三，政治源流与政策源流耦合。校外培训问题兼具公共性、政策性和政治性特征，加之网络舆论内含有全国人大代表、专家学者、培训机构人员以及一般民众的立场分歧与价值共识，使得“双减”政策起草小组不得不以一种更为审慎的民主协商方式来广泛吸纳和考虑各方意见，继续会同其他部门弄清因果，研制针对性政策。这表明“双减”政策出台迎来了恰当的政治契机，政策流与政治流深度耦合。其四，三流叠加交汇，“政策之窗”开启。一项政策法规的制定既要遵循现实活动的客观规律，又要在逐步的相互融合推进中完成（魏德士，2013）。在案例中，经由问题流、政策流、政治流两两相互叠加耦合的轻度到中度再到深度的发展过程，先后打开了“问题之窗”和“政治之窗”，并在三流汇聚于“双减”政策议程设置框架内时，“政策之窗”就开启了。2021年5月“双减”政策草案经中央全面深化改革委员会第十九次会议审议通过，同年7月“双减”政策正式出台。
四、
结论与讨论
通过上述研究，可得出如下三点结论及启示。
第一，与既往研究相比较而言，本研究弥补了多源流理论的部分缺陷与不足，分析框架更具完整性和清晰性。主要的理论和方法论贡献有三。其一，实现了对金登的多源流理论的本土调整和优化。所建构的分析框架将议程设置作为中心与 “问题之窗”“政治之窗”两个阶段，问题、政治、政策三个源流整合为一体，并通过引入网络舆论这一关键性变量，描绘了“双减”政策议程设置中网络舆论如何逐层推进“问题之窗”与“政治之窗”的相继开启，如何推动三种源流进行不同程度的耦合交汇，从而提高了多源流理论在实际案例中的指导力和解释力，也回应了学术界对研究者们直接照搬套用多源流理论来解释分析本土现象所产生的“适应性与契合性不足”的问题。其二，在规范的分析框架约束下，政策过程的各个环节及其对应要素被重新进行了时间、序列、位置的分配，厘清了三个源流的先后顺序和关联，即“问题源流”出现→“政治源流”推进→“政策源流”变更，不同源流之间存在彼此叠加耦合的联系，继而在合适的时机交汇共同作用开启“政策之窗”，支持了学界“质疑金登认为的三种政策源流彼此相互独立”的观点，使其更加符合中国教育政策议程运作的实况。其三，在案例的实证分析层面，本研究把“校外培训上榜2020年十大消费维权舆情热点”和“《人民日报》四问校外培训乱象”作为推动政策议程的焦点事件放在文中，展现了在中国具体语境下政治源流（尤其是执政党理念和政府的态度）比问题源流、政策源流具有的更强大影响力，它甚至能决定“双减”政策议程何时设置以及设置的方向，这也说明和验证了党和政府的权威极大地主导和影响着政策议程的方方面面。
第二，本研究为理解教育公共政策议程设置提供了新的维度和关键性变量。与其他将网络舆论视为影响政策制定过程的外生性因素不同，通过案例研究发现网络舆论在教育政策中起到了触发问题、聚焦事件、反映民意、推动议程的重要作用，成为事实上的内生性因素。网络舆论构建了一个关于校外培训治理议题的意见表达、交流与反馈的参与式民主场域，官僚政治、专家政治和大众民主连为一体，在很大程度上消除了普通民众与压力集团、专业学者、政府部门之间的信息不对称，使大多数民众的自治性和参与性得到有效激发。民众在网络媒体发表的言论以及提出的利益诉求，不仅是充分行使自身民主权利的表现，也在不断影响着“双减”政策议程的形成及其过程。本案例中网络舆论在促使问题源流、政治源流与政策源流发生耦合时，展示了两两源流叠加耦合的不同程度，从细节性层面深刻描绘出复杂现实环境下网民、政府决策者、专家学者以及其他利益相关者在不同阶段、不同环节为了实现特定目的和利益以及应对内外部压力所采取的行动策略和互动模式。这些行动策略和互动模式并未脱离现行的社会治理制度框架，而是在坚决拥护中国共产党的领导，坚持党的核心领导地位基础上展开。这也保证了不同主体的利益分歧和冲突能够在一个强有力核心的领导下得到协商与平衡，找到共同利益和共识，从而维护社会的稳定秩序。从这个意义上讲，各个主体间对校外培训治理议题的不同看法和观点非但没有破坏“双减”政策议程的设置，反倒是促使政府部门在政策制定中广泛吸纳和参考来自各方的意见。
第三，本研究为未来相关教育政策的制定提供了有益借鉴和启示。首先，教育政策的制定要关注议程设置。在了解特定时期政治生态与要求前提下，通过创设良好的议程来回应民众关切和解决教育问题。不同的行动者之间以及问题源流、政治源流与政策源流之间的互动，不是毫无规则和随意为之的，而是在“议程”的基础上进行的。在此基础上，需要明确教育政策制定先后相继开启“问题之窗”和“政策之窗”所关注的重点，且既要重视“多源流”，也要超越“多源流”，充分发挥不同源流在各自阶段和环节所起到的作用，促进“三流交汇”帮助教育政策顺利制定出台。其次，教育政策的制定要重视网络舆论力量。教育政策的制定要保障广大民众利益，尽可能搜集、了解乃至听取网络民众舆论中的合理意见建议，并拓宽企业家、社会第三方机构等主体的参与表达渠道，以保证教育政策制定的民主化。最后，教育政策制定要加强价值观引导。在以“努力办好人民满意的教育”为目标的执政理念和创建“和谐稳定”的社会环境下，最大限度降低教育政策制定过程中引发的政治风险和危机是需要考虑的重要因素。伴随着“建设人民满意的服务型政府”理念和要求的提出，教育政策制定也要从“压力—回应型”模式逐渐走向“共建共识型”模式。上述内容，不仅为教育政策的制定带来了有益的启示，也为相关教育政策后续的执行和完善提供了必要的参考依据。
诚然，需要承认的是网络舆论在影响教育公共政策议程设置方面仍有极大的拓展和深化空间。本研究也存在着一些不足。在案例分析中，为了更直观地凸显和呈现网络舆论在问题源流、政治源流与政策源流耦合交汇中所起到的作用，主要着重介绍了网民与政府官员之间的多种互动情况，而对那些具有压力集团特征的校外培训机构做了简化处理，并未进行过多描述，也未解释它们难以对“双减”政策议程产生实质性影响的原因。此外，研究未对不同的政府部门（如：国务院、教育部、财政部等）进行主体逻辑层面的职能和职责划分，故而无法区分具有不同职能的行政部门在进行政策决策时所表现出的价值偏好和关注重点。另外，本研究只是以“双减”政策议程分析为单个案例进行描述和呈现，其结论难免会存在疏漏和偏颇之处，还需要辅之以多案例的比较归纳和佐证。以上内容都是未来后续研究中需要进一步探讨和完善的地方。
注释：
① 数据来源于中商产业研究院发布的《2019-2024年中国校外培训行业市场前景及投资机会研究报告》。
② 数据来源于中国消费者协会发布的《2019年全国消协组织受理投诉情况分析》《2020年全国消协组织受理投诉情况分析》。
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How Does Online Public Opinion Shape Education Policy: Analyzing the National “Double Reduction” Policy Agenda as An Example Using Adapted Multi-stream Theoretical Framework
Huang Juchen, Jiao Chendong
Abstract: With the rapid popularity of the Internet, online public opinion has gradually become an important factor in influencing public policy. At present, as out-of-school training enters a period of regulation and governance, how does online public opinion influence education policy-making in agenda setting. This is a topic worth exploring in depth. This article adapts the prototype of Kingdon’s multi-stream theory to the real situation and the needs of the subject matter, and constructs a theoretical framework of “one centre-two stages-three streams”, and takes the national “double reduction” policy agenda analysis as an example to investigate how online public opinion influences education policy. The study finds that “agenda setting” is a central point in understanding the policy of out-of-school training, and the policy agenda, driven by online public opinion presents two progressive stages from the “issue window” to the “political window”. The origins of problems, politics, and policies also converge in the superposition and coupling of two pairs, and finally open the “policy window” to enable the drafting and introduction of the “double reduction” policy. This study contributes to a deeper understanding of how the multi-stream theory applies to and explains the development of the education policy agenda in the Chinese context.
Keywords: online public opinion; education policy; multi-stream theory; “double reduction”; agenda setting
作者简介
黄巨臣，兰州大学高等教育研究院副教授（兰州 730000）。
焦晨东，兰州大学高等教育研究院硕士研究生（通讯作者：1468818462@qq.com 兰州 730000）。
基金项目
2022年度国家社会科学基金教育学西部项目“西部地区公费师范教育政策执行过程与效果评估研究”（项目编号：BFX220335）
责任编辑：郝丹 陈凤英
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