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1，日前整理资料时，发现自己撰写的数篇结课论文、学年论文虽达不到在正规期刊发表的标准，但仍有一定学术价值，故通过本公众号发表，希望在学习中遇到类似话题的同学们能通过我的研究成果有所收获。

2，本篇文章《法院应享有对土地确权行政裁决案件的司法变更权——评(2019)最高法行再134号判决书》是我2019-2020学年秋季学期《行政法案例研习》这门课程的结课论文。正文如下。

法院应享有对土地确权行政裁决案件的司法变更权

——评(2019)最高法行再134号判决书

目录

一、基本案情

二、论证行政裁决案件中司法变更权的解释路径

(一)   文义解释

(二)   体系解释

(三)   目的解释

三、结论：应修订《行政诉讼法》确立行政裁决案件的司法变更权

一、 基本案情

广西壮族自治区隆林各族自治县新州镇的民强村民委员会六我农业经济合作社（简称“六我社”）在1954年获得隆林县颁发的《土地房产所有证》（简称“土地权证”），而同村的江管农业经济合作社（简称“江管社”）在1981年获得隆林县颁发的××35号林权证（简称“林权证”），且争议地被同时登记在了江管社林权证与六我社土地权证的四至范围之内。隆林县政府依据《土地管理法》与《森林法》授予的权限作出行政裁决，认定争议地归江管社集体所有，此后案件经过行政复议、行政诉讼，江管社向最高人民法院申请再审。审理过程中，江管社、县政府、市政府、市中院认为六我社的土地权证因为江管社林权证的颁发而失效，但六我社、省高院、最高院认为在案证据无法证明后来的林权证颁发程序合法，依据无正当理由不得损害既有权利的原则，后证的颁发不能否定前证效力，六我社依据仍然有效的土地权证对争议土地享有所有权。

二、 论证行政裁决案件中司法变更权的解释路径

本案的关键不在于查明土地权属变迁的事实认定方法，而在于法院查明事实之后能否直接判决土地的所有权归属何方，而不是仅仅撤销原行政行为要求行政机关重新处理。故问题的核心是：人民法院是否享有对土地确权行政裁决案件的司法变更权。本案的(2019)最高法行再134号判决书中，最高人民法院运用文义解释、体系解释、目的解释三种方法解读《行政诉讼法》，给出了肯定回答。

(一)  文义解释

我国行政诉讼中的司法变更权规定在《行政诉讼法》第七十七条第一款：“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。”由于本案显然不属于行政处罚纠纷，故能否在本案中适用变更判决，关键在于“土地权属确认错误”是否属于法条明文规定的“款额的确定、认定确有错误”。根据全国人大法工委行政法室编写、中国法制出版社2014年出版的《中华人民共和国行政诉讼法解读》第212页，“对款额的确定、认定”是对“金钱数额”的确定、认定，且“确定”与“认定”存在区别，“确定”是行政给付行为中的金额确定，如对抚恤金、最低生活保障费、社会保险待遇金额的确定；而“认定”是对客观存在事实的肯定，如拖欠税金案件中税务机关对企业营业额的认定。

本案并非行政给付纠纷案件，且具有法律意义的土地权利归属也显然并非单纯的“客观”事实，因此本案似乎不能适用变更判决。但本案的主审法官认为，“款额的确定、认定确有错误”中的“款额”并非仅限于钱款的具体数字，还包括“与款额相关联的权利归属”，因此，与钱款具体数字的计算错误相对，“土地、山林、草原确权行政裁决案件中，涉及争议地中各方权利归属具体面积数额的确定确有错误的”，同样属于“款额的确定、认定确有错误”，进而可以适用《行政诉讼法》第七十七条第一款规定的变更判决。

(二)  体系解释

但上述文义解释仍显牵强，因为即使认可“款额”不限于金钱，还包括附属权利，“具体面积数额的确定确有错误”也仅仅包括同一块地是100亩还是120亩的争议，而不应包括一块地应归属A村还是B村的争议，即权利范围的划定错误不能包括权利归属的认定错误。于是在以上对《行政诉讼法》第七十七条第一款的文义解释之后，主审法官还采用了体系解释论证适用变更判决的正确性。

第一，法院可以并且应当一并解决行政争议背后的民事争议。

首先，《行政诉讼法》第六十一条第一款规定，在涉及行政机关对民事争议所作的裁决案件中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。

其次，本案属于对行政裁决提起的行政诉讼，其特点在于，行政裁决是行政机关居中对当事人之间的民事纠纷作出裁决，当事人对行政裁决的结果不满提起行政诉讼，隐含着希望解决行政争议背后民事争议的请求，因此即使当事人仅请求撤销行政裁决这一具体行政行为，没有专门请求解决土地归属这一民事争议，人民法院也可以默认当事人已经提出了解决民事争议的请求，而一并处理民事争议。

最后，行政裁决案件中的行政争议与民事争议具有不可分性，要解决行政争议，必须同时解决民事争议。行政争议与民事争议基于同一事实而产生，两争议中的事实认定、证据使用以及裁判理由与结论会互相影响，故审查行政裁决的合法性必然涉及对民事争议的审查与判断。因此，2015年5月1日实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十条第二款规定，“人民法院审理行政机关对民事争议所作裁决的案件，一并审理民事争议的，不另行立案”其意旨就在于让法院依据全面审查合法性的原则，将行政争议与民事争议一并审理。

第二，法院一并解决民事争议时享有完整裁判权，在本案中可以直接确定土地的权利归属。

《土地管理法》（1998年修订）第十六条第一款规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”，第三款规定“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”。由于第三款司法救济途径的存在，行政机关对于土地权利归属的处理不能被理解为行政机关不可撼动的独占、排他权力，而应当理解为一种处理当事人之间民事争议的先行程序；土地权利归属一旦经过了行政机关的处理，就与普通的民事争议并无二致，法院享有包括变更权在内的完整裁判权，可以直接变更土地权属，而并不会超越司法权的界限。

(三)  目的解释

在文义解释、体系解释之外，支持采用变更判决的理由还有对《行政诉讼法》的目的解释。《行政诉讼法》的2014年修正案在第一条增加了“解决行政争议”的立法目的，要求通过行政诉讼实质解决纠纷，避免程序空转，实现定纷止争，案结事了。本案属于行政裁决案件，其行政纠纷因民事纠纷未得到妥善解决而起，在民事纠纷不能得到真正解决之前行政纠纷也无法得到解决。若遵循本案二审法院的做法，不采用变更判决而采用撤销重作判决，则行政机关很可能出于偏见仍然作出当事人不满的处理，进而引发新一轮的行政裁决、复议、诉讼，让已经持续了十年的纠纷迟迟得不到解决，无端浪费司法资源，也为当事人造成了大量诉讼负担。而与撤销重作判决相比较，变更判决直接确定争议事项的处理结果，无需被告另行作出行政行为，更有利于行政争议的实质化解。因此，只要符合变更判决的适用条件，人民法院就不应当适用撤销判决，否则将属于法律适用错误。

三、 结论：应修订《行政诉讼法》确立行政裁决案件的司法变更权

综上所述，人民法院对土地确权行政裁决案件行使司法变更权，一方面属于《行政诉讼法》第七十七条明文规定的“款额的确定、认定确有错误”这一法定情形，另一方面符合人民法院有权一并解决行政争议与民事争议的制度设计，同时还符合实质解决行政争议的立法目的，应得到肯定。考虑到广西、湖南、海南等南方地区的林权争议、土地争议频发，法院撤销行政裁决后当事人不满意重作的行政裁决提起重复诉讼，造成司法资源浪费、邻里关系紧张的情况较为严重，这一裁判逻辑值得进行推广。

但是，即使本案通过巧妙的法律解释方法将权属争议类的行政裁决案件纳入了变更判决的适用范围，由于我国属于并不采取先例制度的大陆法系国家，该案说理逻辑的法律效力只能限于个案，即使考虑到本案由最高人民法院作出，有一定示范效力，仍难以将这一裁判逻辑推广至各级法院与各类案件。因此，我国有必要通过正式的《行政诉讼法》修正案将行政裁决纳入变更判决的适用范围。事实上，在进行2014年的《行政诉讼法》修正以前，全国人大法工委行政法室曾经就考虑过这一问题，在其编纂的《行政诉讼法立法背景与观点全集》中，“关于行政诉讼判决制度的研究报告”这篇文章就写到“行政裁决案件本身源于民事案件，原告的最终诉讼目的不是行政裁决的合法性，而是民事争议，采用撤销或重作判决很难从根本上解决问题”，所以“从行政裁决的特点和诉讼效益原则来看，应当允许法院对行政裁决案件直接作出变更判决”（法律出版社2015年版，321页）。遗憾的是，本次修正案的草案、二次审议稿、正式文本均未加入对应的规定。在2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》，而司法部发言人在答记者问时，也曾提到要“健全行政裁决救济程序的衔接机制”，并“适时推进行政裁决统一立法”。考虑到我国将要进行行政裁决的统一立法工作，在《行政诉讼法》中规定人民法院对行政裁决的司法变更权，优化对行政裁决的救济措施，保证制度之间的相互衔接，就显得十分必要。因此，本文建议，我国应修订《行政诉讼法》，正式确立法院对行政裁决案件的司法变更权。