梁建章：关于人口发展的六个政策建议

梁建章绕梁说

5月31日，国家正式发布了三孩新政。在我们看来，尽管新政对提高生育率的效果不会太显著，但其标志性却是非常有意义的，因为预示着生育政策从限制生育向鼓励生育的彻底逆转。

在国家新政中，也表述明确地指出了未来的一些政策方向：“住房支持”，“税收支持”，“托育服务”，“生育休假”，“教育减负”等。这些政策方向无疑是非常正确的。

在《人口经济学15讲》第14讲“关于人口发展的六个政策建议”中，梁建章提出了详细建议，应从住房支持、税收支持、兴建托育服务、完善生育休假制度、教育减负、取消非婚生育歧视等六个方面着手，鼓励生育，改善中国人口问题。

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《超低生育时代：人口经济学15讲》第十四讲：关于人口发展的六个政策建议

你好，我是梁建章。上一集我讲了中国的少子化和老龄化趋势，那么，要应对少子化和老龄化趋势，要采取什么样的人口政策呢？下面我要讲的是包括中国在内的世界各国人口政策的情况。

世界各国的人口政策，除了放任不管的政策以外，主要有以下两种人口政策：

一是限制生育的人口政策，比如说，如新加坡，韩国和我国台湾地区在上个世纪60和70年代，也实行过鼓励少生的政策。一些发展中国家如印度直到现在也还在鼓励少生。当今，中国是世界上唯一一个对多生实行经济处罚的国家。

二是鼓励生育的政策。具体措施包括观念倡导、名誉奖励、经济奖励、生育保障等几个方面。现在几乎所有的发达国家都实行这种生育政策。

一、亚洲国家生育政策的转变

在东亚，生育政策在过去的30-40年经历了惊人的逆转。在20世纪60年代和70年代，东亚国家和世界其他地区一样，人口增长迅速，导致这里的人们担心高生育率会损害国家的经济发展。因此，这些国家实施节育政策以降低生育率。然而，在经济迅速发展的20世纪80和90年代期间，它们的生育率快速下降到了更替水平以下。如今，这些国家大多都采取了各种鼓励生育的政策。

日本在第二次世界大战以后，1946年至1948年出现了短暂的婴儿潮，总和生育率超过4.0。从1948年开始，日本政府陆续出台了一系列鼓励节育的措施。随后日本生育率逐步下降，到1950年代末，日本生育率已降至2.1的更替水平。之后一直到1970年代中叶，日本生育率都在更替水平上下波动，没有明显的变化。1989年，日本生育率创下1.57新低时，震动了日本政府和国民，被称为“1.57危机”。从那个时候开始，日本政府陆续出台了多项措施鼓励生育，但近年来，日本的生育率在1.4左右。

韩国是一个地狭人稠的国家，在上个世纪60年代初，韩国的生育率高达6.0。在这种人口压力下，韩国从1962年开始全面推行鼓励少生的政策。随后，韩国的生育率急剧下降，到1995年，总和生育率降到1.6。在这种情况下，韩国政府于90年代中叶批准了人口政策的转变，取消鼓励少生的政策，防止生育水平进一步下降。然而，政策调整后，韩国的生育率并没有回升，2004年生育率进一步下降到1.2。极低的生育率引起了韩国朝野的极大忧虑，不得不于2005年通过并实施了“低生育率与人口老龄化基本法”，成立由总统亲自担任主席的“低生育率与人口老龄委员会”，实行鼓励生育的政策。2010年，韩国总统李明博宣布拨款3.7万亿韩元以提高生育率。这一数字约合37亿美元，不到韩国GDP的0.5%，与欧洲国家相比，仍是相对较低。

我国台湾地区的发展与韩国类似。1945年，台湾地区有600万人口，2019年，增长到2360万。1964年，台湾地区成立家庭卫生委员会，负责实施降低生育率的政策。1971年，它提出了如下口号：“两个孩子是完美的，男孩和女孩是同是优秀的。”与韩国一样，台湾地区的生育率在20世纪90年代开始下降到低于更替水平，进入21世纪之后，已经低于1.5了。为了应对这一状况，台湾当局也改变了生育政策，推出了鼓励人们生育更多孩子的措施，以提高生育率，但是，近年来台湾地区的生育率只有1.1-1.3，是世界上生育率最低的地区之一。中国的香港和澳门的生育率比台湾地区更低，基本都只能靠移民来维持人口数量。

新加坡生育政策的逆转是最快也最引人注目的。新加坡的国土面积仅700多平方公里，人口从1960年时的163万增加到2019年时的570万，是世界上人口密度最大的国家之一。新加坡几乎没有任何自然资源，连大部分的淡水都是从马来西亚进口的。20世纪60年代，新加坡的生育率高达5.4，人口增长迅速。到了70年代，和其他亚洲国家或地区的政府一样，新加坡政府开始实施降低生育率的政策。结果，新加坡的生育率迅速由1971年的3.0下降至1986年的1.6。李光耀总理很快意识到生育率太低这一问题的严重性，并决定对其生育政策进行180度的大逆转。1986年，新加坡开始实施鼓励生育三个孩子的政策。同时，新加坡还改变了移民政策，以吸引更多的移民。近年来，新加坡的生育率在1.2-1.3之间。然而，作为一个非常小的国家，新加坡有另一种提高人口数量的方法，那就是吸引移民。

二、新中国人口政策的变迁

新中国建立后，中国人口从农业社会的高出生率、高死亡率，过渡到工业化初期的高出生率、低死亡率，再过渡到工业化中后期的低出生率、低死亡率。促使这种变化的因素可归为社会转型、经济发展和人口政策。根据人口政策方向，可将新中国70年分为四个阶段：

第一阶段是1949~1970年，限制节育和鼓励节育的交错。1950年4月，卫生部发文限制机关和部队妇女非法打胎。1952年，卫生部规定限制节育及人工流产。1953年，卫生部要求海关禁止进口与国家政策不符的避孕用具和药物。这些政策旨在保护妇女，客观上则限制了节育。1953年新中国首次人口普查显示，当年中国大陆人口5.83亿，年增1300万。总人口远超1949年普遍认为的4亿多。“大跃进”和随后的三年困难，进一步促使政策转向。1964年1月，国务院成立计划生育委员会，各地也成立了相应机构，开展节育工作。但这些工作在1966年“文化大革命”开始后基本陷入停顿。

第二阶段是1971~1979年，以“晚、稀、少”为特征的计划生育。1971年7月，国务院批转《关于做好计划生育工作的报告》，开启了计划生育时代，标志着人口政策从政府倡导，转变为以生育水平的目标为导向的，对家庭生育行为的干预和控制。1973年12月，全国计划生育汇报会提出了“晚、稀、少”政策：“晚”指男25周岁、女23周岁才结婚；“稀”指两胎要间隔4年；“少”指只生两个孩子。

第三阶段是1980~2013年，以“一胎化”为基调的计划生育。1980年1月，中共中央、国务院批转《关于1980年国民经济计划安排情况的报告》，指出：“计划生育要采取立法的、行政的、经济的措施，鼓励只生一胎。”1980年9月25日，中共中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党、共青团员的公开信》，启动了以一胎化为基调的计划生育政策。公开信在表述上仅“提倡一对夫妇只生育一个孩子”，但在实践中，这往往表现为强制性的生育数量限制。1982年，中共十二大确定计划生育为基本国策。1984年4月，针对一胎化激化的社会矛盾，中共中央在批转《关于计划生育工作情况的汇报》的文件中，适当放宽了限制，奠定了1984年至2013年计划生育政策的主要模式：以大中城市为主的城镇居民一对夫妇只能生育一个孩子；第一胎是女孩的农村居民允许生第二胎；少数民族可以生育2到3个孩子。

第四阶段是从2014年到现在，实施单独二孩和全面二孩政策。2013年卫生部与国家计划生育委员会合并，成立国家卫生和计划生育委员会。2014年单独二孩政策在全国逐步实施，但效果有限，2015年全国出生人口甚至比上年减少32万人。自2016年元旦开始，全面二孩政策实施，但出生人口远低于预期。近年计划生育的表述在各种官方文件中逐步淡出。不少人大代表、政协委员在近几年的全国两会上纷纷提交提案议案，呼吁全面放开生育。2018年国务院机构改革不再保留国家卫生和计划生育委员会，组建国家卫生健康委员会。

2020年10月举行的十九届五中全会通过“十四五”规划建议提出“实施积极应对人口老龄化国家战略。制定人口长期发展战略，优化生育政策，增强生育政策包容性，提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本，促进人口长期均衡发展，提高人口素质。”预示着中国将在“十四五”期间全面放开并鼓励生育。

那么，中国应该采取哪些措施来鼓励生育呢？我建议采取如下几种措施：

一是财政支持，即对有多个孩子的家庭发放现金，或者减免税收。许多低生育率的发达国家支付给各个家庭的儿童抚养费标准，从占GDP的1%-5%不等。那么，补贴能在多大程度上有效提高生育率？我们分析儿童抚养补贴水平与生育率之间的关系，可以发现，北欧国家如挪威、瑞典和荷兰等都有高水平的补贴和高生育率。而东亚国家，如韩国和日本，对养育子女的补贴水平相对较低，因此分析出一个正相关关系：较高的补贴会带来较高的生育水平。每增加相当于1%的GDP的补贴，就会使生育率提高大约0.1个孩子。中国的生育率问题最严重，所需的财政补贴的幅度将是世界最高的。根据以上模型估算，所需财政补贴高达GDP的5%到10%。这听起来很多，但是中国每年投资和储蓄比其他国家高很多，例如中国的基建投入就比其他发达国家高5到7个百分点，中国现在已经有了世界上最好的公路和高铁，很多实物资本的投资领域已经是过剩了，但是人口方面的投入却是严重不足，现在是时候把投资和储蓄中的一部分来投资于后代了。

二是大力建设幼托设施。大量年轻人不敢生育二孩甚至直接选择丁克的重要原因之一，是看护孩子的时间和精力成本实在太过高昂，特别体现在孩子入托、入幼、入学的困难上，尤其是严重缺乏未满三岁孩子的托儿服务。国家卫计委的数据显示，0-3岁婴幼儿在我国各类托幼机构的入托率仅为4%。我建议把0-3岁的入托率提高到50%左右，要做到这点，政府有必要直接或者牵头兴建大约十万个的幼托设施。

三是买房补贴。现在制约育龄夫妇生育孩子的一个重要原因是高房价，这一点对大城市的工薪阶层尤为明显。要减轻育儿家庭的负担，还可对多孩家庭买房实行免地价的政策。在大城市，地价普遍占到房价一半以上。如果多孩家庭买房可免除土地价格，那么购买价格就会降到原来的一半以下，这将大大减轻多孩家庭的买房负担。具体实施上，可以对已经有多孩的家庭买房直接降价，也就是地方政府将相应地价部分从卖地收入中免除，对于买房以后多生的家庭则可以退还地税部分。免除标准可以视生育率情况灵活调整，比如说在高房价地区，一孩房价九折、二孩七折、三孩五折。

这个办法的好处是政府无需拿出真金白银，只要在低生育率地区多给些用地指标，扩大土地供应就可以了。这样，只要对奖励多孩家庭的优惠房源增加的相应的供地指标，就基本不影响地方政府的土地收入。如此，部分多孩家庭新增的购房需求，被新增的土地指标所消化，还有助于平抑整体房价。中国的大城市并不缺地，大家其实可以算一算，即便所有中国人都住上别墅，也就用到1%-2%的国土面积。中国既然不缺地，中国的造房子和基础设施的效率是世界最高，那么就不应该有这么高的房价。

四是缩短学制。在中学阶段取消中考，将初中三年和高中三年合并，并且缩短为中学四年；将大学教育分成基础的本科3年和研究生3年。鼓励学生就近读本科，本科学校不可以通过考试选择生源。重点大学则以培养研究生为主。取消现有的高考模式，取而代之的是大学生毕业考试，以此作为录取研究生和找工作的依据。这个改革方案的好处是，把考试推迟到了大学毕业，给中小学教育松了绑，节省了至少两年的复习高考的时间。还可以把普及小学和初中的9年义务教育变成了普及10年的全部中小学教育。现在高学历的女性普遍不愿生小孩，这是导致中国低生育率的原因之一。如果女生能够19岁本科毕业22岁硕士毕业，提前两三年进入社会，就可以有更多的时间谈恋爱、结婚、生小孩，就能更好地平衡职业生涯和家庭，缓解中国超低生育率的问题。

五是给予产妇的福利，如带薪产假等。现在女性不愿意生育二孩，甚至一个孩子也不愿意生的原因之一是，她们的基本权益得不到充分保障。在养育小孩方面，母亲比父亲要付出更多的时间和精力，这点在母亲怀孕和哺乳期更为突出。这些现象让职业母亲难以全身心投入工作，对雇佣单位也是巨大的负担。为了减轻职业母亲生育孩子的后顾之忧，政府应考虑承担产假期间的用工成本。我国的产假只有98天，比大部分低生育率国家要低。如果政府能够涵盖产假的延长的成本，那既能对负担已经比较重的企业减压，也可以降低劳动市场对女性员工的歧视。另外一个可能降低职场性别歧视并保证生育家庭福利的措施是对父亲和母亲实行同等的产假。

六是取消对非婚生育的歧视。随着女性教育水平和职业发展的提升，很多职业女性不愿或者未能婚配，导致各国的结婚率在逐年降低。假设女性不婚的比例达到30%，而且不婚女性都不生孩子，即使结婚的70%的妇女平均生育两个孩子，总和生育率也只有1.4。在北欧国家，大约有40%-60%的孩子来自婚姻以外。这可能是因为北欧国家对非婚生育比较宽容, 而政府又提供了丰厚的养育福利，让很多单身女性愿意且有能力独立生育和抚养小孩，这是北欧国家生育率较高的一个重要原因。

毫无疑问，我并不鼓励非婚生育，但认为那些有能力和意愿去独立抚养小孩的女性，也应该公平地享受生育的权利和福利。因此，我建议在法律和法规上去除任何对非婚生育的歧视，充分保障非婚孩子的合法权益。

除了以上措施意外，还有可以尝试一些比较前卫的办法。例如弘扬中华传统儒家文化中的祠堂祭祀，修族谱和家谱的习俗，从而增加传宗接代的意愿。还有，我曾提过提倡女儿跟妈妈姓，在不影响父系家族传承的前提下，使得女性也有传宗接代的动机。还有将冻卵和辅助生育的技术合法化，使得一部分职业妇女可以通过冻卵或者代孕的方式，实现自己的生育愿望。虽然说这些措施有争议，但鼓励生育是个世界难题，需要尝试各种创新的办法。

总之，中国的低生育率问题尤其严重，如果在自然状态下，中国的生育率可能比世界上任何一个国家都要低，所以有必要采取力度最大的鼓励生育的政策。现在的中国政府还具有强大的财力和执行力，所以还有较大的能力去推行有力的鼓励生育的政策。如果等到中国经济被老龄化拖累，财力和能力就会大打折扣，那时鼓励生育的最佳时机就早已过去了。

好，这一集的内容就到这里，下一集是最后一集内容，我们要聊人口与文明的关系。下集见。

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