薛笑梅、谭王芳：行政诉讼中一案一诉的适用分歧及弥合路径｜至正研究
薛笑梅，湖南省益阳市赫山区人民法院党组成员、副院长，二级法官
谭王芳，湖南省益阳市赫山区人民法院民事审判二庭法官助理
文章思维导图（上下滑动查看图片）
——以最高人民法院223份裁判文书为切入
内容提要：
《行政诉讼法》第49条规定提起诉讼应符合四项条件：原告适格、被告明确、诉讼请求具体且有事实依据、属于法院受案范围且受诉法院有管辖权。但实践中，很多行政案件因违反一案一诉被裁定不予立案或者驳回起诉后，当事人不服而上诉或申请再审。通过文书梳理发现，最高法院对一案一诉的态度有重大分歧，分为“支持、反对、辩证、回避”四种观点。从实证角度出发，通过探析一案一诉司法应用现状，分析何为一案一诉，提出了其本质是一个行政案件只能诉一个行政行为，但将其认定为行政诉讼基本原则尚缺乏依据。从功能主义视角出发，通过对一案一诉正功能、 负功能、潜功能的分析可以得出应辩证坚持一案一诉的观点，同时提出了在《行政诉讼法》中增加一案一诉条款、强化法院释明指导义务、从诉权分层保障出发区别适用一案一诉等弥合路径。
关键词行政诉讼 一案一诉 行政立案 诉权分层保障
目 录
一、实践检视：“一案一诉”司法应用现状及分歧
（一）一案一诉首现于最高院行政文书是立案登记制后，且裁判结果多为不予立案、驳回起诉
（二）一案一诉与共同诉讼、合并审理相关联
（三）最高法院对一案一诉的态度存在分歧
（四）违反一案一诉另行起诉时，起诉期限计算有分歧
（五）小结
二、溯本正源：何为“一案一诉”
（一）一案一诉概念之争
（二）一案一诉作为行政诉讼基本原则的定性受到质疑
（三）一案一诉本质探究
三、功能比较：一案一诉存废的再思考
（一）一案一诉正功能
（二）一案一诉负功能
（三）一案一诉潜功能
（四）在辩证中适用一案一诉
四、进路探索：一案一诉分歧的弥合
（一）《行政诉讼法》中增加一案一诉条款
（二）强化法院在行政案件立案阶段释明指导义务
（三）从诉权分层保障出发区别适用一案一诉
结 语
一案一诉亦称一行为一诉。为研究方便，本文统称一案一诉。司法实践中，最高法院对一案一诉的适用存在分歧，为揭开一案一诉面纱，笔者以最高法院223份行政裁判文书为样本，考察其应用现状、探究其本质，分析其功能，提出弥合路径，以期为法院正确把握行政案件立案受理标准提供参考。
一、实践检视：“一案一诉”司法应用现状及分歧
笔者于2020年7月13日通过中国裁判文书网，全文检索“一案一诉”，案件类型“行政案件”、法院层级“最高法院”，共检索到110篇文书；全文检索“一行为一诉”，案件类型“行政案件”，法院层级“最高法院”，共检索到100篇文书；剔除重复的5篇，合计205篇作为样本A。另笔者选取了不包含“一案一诉”、“一行为一诉”字样，但与本次研究有关的18篇最高院文书，作为样本B。样本A、B总计223篇作为本文实践检视样本文书，整理分析如下。
（一）一案一诉首现于最高院行政文书是立案登记制后，且裁判结果多为不予立案、驳回起诉
2015年5月1日起实施的《行政诉讼法》第51条明确立案登记制，此后案件大幅增加，当年全国法院受理一审行政案件220398件，比2014年上升55.34%。虽地方法院早在2013年作出的（2012）浙杭行初字第104号裁定书中已有一案一诉表述，但最高院行政裁判文书中首次出现一案一诉则是立案登记制实施后的2016年，并于2019年达到顶峰，之后有所回落（见图1）。且样本A不予立案和驳回起诉的案件高达94%，只有极少数案件进入实体审理（见图2）。
图1 样本A案件数量分布图
图2 样本A判方式统计图
（二）一案一诉与共同诉讼、合并审理相关联
共同诉讼、合并审理是法院适用一案一诉时常附带的说理，样本A中相关表述的文书占比12.2%，主要观点见表1。
表1 共同诉讼、合并审理与一案一诉交织典型案件统计表
（三）最高法院对一案一诉的态度存在分歧
通过对样本A、B的分析发现，最高法院对能否将一案一诉作为行政诉讼立案受理标准存在分歧（见图3）。
图3 最高法院对一案一诉的态度统计图
1.积极支持型。该观点认为，一案一诉是法院受理行政案件的基本原则，原告的诉讼请求涉及多个行政行为时，应裁定不予立案，或者立案后驳回起诉，被驳回起诉后可另行起诉（见表2）。
表2 支持一案一诉典型案例及裁判方式统计表
2.鲜明反对型。该观点认为一案一诉没有法律依据，法院不得以原告起诉多个行政行为为由不予受理（见表3）。
表3 反对一案一诉典型案例及理由统计表
3.辩证看待型。该观点认为一案一诉虽然是行政诉讼基本原则，但并非强制性规定，一般不应在一个行政案件中将两个及两个以上行政行为列为被诉行政行为，但从减少诉累、厘清关联行政行为的责任、实质化解争议等因素出发，有些诉讼中对两个以上行政行为进行审理可以更好保障诉权及当事人权益。原告同时提出多个诉讼请求时，既不能简单认为只要不符合一案一诉就不予受理，也不能认为在每一个案件中都要对被诉的多个行政行为逐一进行合法性审查并裁判，而要审查起诉是否符合合并审理的条件，并根据审查结果决定案件处理方式。
4.刻意回避型。在原审以违反一案一诉不予立案或者驳回起诉后，最高院再审以其他理由维持原裁定，回避一案一诉。如（2017）最高法行申5444号案件，一审以起诉不符合一案一诉原则为由不予立案，二审以相同理由驳回上诉。最高院再审审查时以超过起诉期限、没有具体诉讼请求和事实依据为由认定不予立案正确，未对原审适用一案一诉正确与否进行评判。
（四）违反一案一诉另行起诉时，起诉期限计算有分歧
赞同一案一诉的观点认为，原告因违反一案一诉被裁定不予立案或者驳回起诉后（前诉），仍可针对单个被诉行政行为另行起诉（后诉），但在计算后诉起诉期限时，因前诉耽误的审理期限是否应予扣除，最高院对此有分歧（见表4）。
表4 起诉期限扣除方式表
当然，若最终的生效裁判证明一审不予立案或者驳回起诉错误，那因前诉耽误的期限，包括一审、二审、再审期限，在另行起诉时均应予以扣除，在这一点上，最高法院是没有分歧的。
（五）小结
最高法院作为行使终局裁判权的最高审判机关，其在一案一诉适用上存在的分歧，虽主观上均是为了行政诉讼的有效开展，无可厚非，但客观上确实导致了同案不同判的现象，亦让全国各高、中、基层法院法官茫然失措、无所适从，一案一诉能不能作为行政诉讼基本原则？要不要坚持？解答困惑，先要回答什么是一案一诉。
二、溯本正源：何为“一案一诉”
（一）一案一诉概念之争
1.一案一诉学界研究之空白。笔者穷尽所能，未见学界人士对一案一诉有深入研究，仅2篇期刊文章（且作者均为实务界人士）对其概念有表述：“被诉行政行为不同，作出主体或责任主体不同，则司法审查对象或诉讼标的就不同，审查内容和重点也不同，这就要求一个行政案件要有一个明确的诉讼标的”。“一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上行政机关作出的同一个行政行为。原告起诉时可以提出多项具有内在逻辑的诉讼请求，被诉行政行为却只能有一个。”上述两概念均将行政行为作为一案一诉认定标准。
2.一案一诉裁判解释之乱象。相比学界研究的缺失，司法实务界通过裁判文书的解释走得更远，但标准不一，存在如下乱象（见表5）。
表5 最高法院一案一诉裁判解释统计表
（二）一案一诉作为行政诉讼基本原则的定性受到质疑
“行政诉讼基本原则是指贯穿于行政诉讼始终，对整个诉讼活动起着指导和支配作用的行为准则”。样本A中，法院将一案一诉认定为行政诉讼原则的样本有95份，占比46%，其中23份样本最高法院明确将其认定为行政诉讼基本原则，但这种认定忽略了以下因素:
1.法律未规定、学界无公认。江必新、梁凤云认为行政诉讼基本原则具有法定性的特点，在性质上属于诉讼法规范重要组成部分，只是通常规定比较抽象。而《行政诉讼法》及其司法解释历经多次修改均未规定一案一诉。江必新将现行行政诉讼基本原则概括为保障案件受理、独立审判等九项，相比其在2007年对行政诉讼原则的论述，以及应松年教授在1988年对行政诉讼原则的概括，三者虽有差别但均未包含一案一诉，且学界相关研究甚少。
2.法院内部有争议、当事人不认同。支持一案一诉的法官认为“是行政诉讼本身审查行政行为合法性的特点决定了其要以一案一诉为基本原则”“一案一诉原则实为行政诉讼规律使然”；反对一案一诉的法官认为一案一诉没有法律依据。当事人的质疑更甚（见表6）。
表6 当事人质疑一案一诉典型案例统计表
3.国外少先例。德国行政诉讼中，起诉程序、受案范围等问题是立案以后裁判之前由法官审查的实体判决要件，不存在因程序原因不受理起诉的情形。德国行政诉讼规定，“不可以苛求公民，在起诉时就已对诉之种类的复杂系统了如指掌”“可以一并处理原告在同一诉讼中提出的数个诉讼请求，至于这些诉讼请求是否属于同一个诉讼种类，这是无关紧要的。对于规范性审查与其他诉讼的联合，原则上也不存在任何疑虑。但是这类合并通常会因为涉及不同的被告，或者不同的法院管辖权，而无法实现。”意大利理论界区分起诉条件与诉讼条件。起诉时只要注意管辖、当事人能力与诉讼能力等事项，但如果在同一起诉状中提出不同的诉讼请求，属于不同的诉讼，要遵守不同的程序。因此，一案一诉不是上述国家行政案件立案受理原则，但受理案件后审判时可予以考虑。
（三）一案一诉本质探究
1.一案一诉本质指一个行政案件只能诉一个行政行为。郭修江法官指出：“我国行政诉讼突出特点是以行政行为为中心”。虽一案一诉裁判解释认定标准各异，但笔者赞同主流观点所认为的一案一诉指一个行政案件只能诉一个行政行为。诉讼请求涉及多个行政行为时，法院应释明并指导原告选择其中一个行政行为起诉，若拒不变更，可裁定不予立案，已经立案的裁定驳回起诉。同时要处理好一案一诉与诉讼请求是否具体的关系。法院在认定当事人违反一案一诉时常引用《行政诉讼法》第49条第三项：“提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求”，认为提起多个诉讼请求就是诉讼请求不具体，不符合一案一诉。但也有观点认为只要每个诉讼请求明确，就应当认定为诉讼请求具体。笔者认为，具体的诉讼请求就是要有明确的被诉行政行为，若诉讼请求没有指明被诉行政行为，如起诉征收土地行为违法，属于诉讼请求不具体。但若每个诉讼请求均指向特定的行政行为，如一并起诉征地中的批复、公告等行为，应认定为诉讼请求具体。而且“在一个诉讼中可以提出一个诉讼请求，也可以提出多个诉讼请求”。因此，诉讼请求的多寡与诉讼请求是否具体、是否违反一案一诉无必然联系。
2.一案一诉不能称为行政诉讼基本原则，但可视为一般规则，且应允许有列外。“法的基本原则作为沟通法的理念与规则的桥梁，一方面要能够指导规则的建立，另一方面要能够忠实地表达法的理念或法的根本价值”。就像江必新所说：“行政诉讼基本原则的阐述要避免泛化”，笔者认为，在上述质疑尚存时，应谨慎在裁判文书中将一案一诉表述为行政诉讼基本原则。
三、功能比较：一案一诉存废的再思考
因一案一诉的适用存在分歧，对其存废之争的思考或许还要回到功能的阐释上来。正如当代杰出社会学家尼克拉斯·卢曼所言“我们不能再从本体论的角度来理解法律，只能从功能上去理解它”。笔者拟结合功能主义学派代表人物默顿的功能理论分析一案一诉意义。
（一）一案一诉正功能
因不同行政行为的作出主体、依据事实、适用法律不同，法院合法性审查的内容、程度亦有差别。若一并诉多个行政行为，可能产生管辖冲突、增加案件审理难度、不利于配置审判资源、不利于裁判方式选择等弊端。相比之下，一案一诉优势明显。
1.避免管辖冲突，提高立案效率。如（2016）最高法行申4994号案件中，原告两项诉求分属基层法院、中级法院管辖。最高法院认为中院受理后具有基层法院移送义务，而移送必然造成案件受理延迟。
2.便于行政机关有效应诉，减轻当事人诉累。“被告不仅仅是一个名义，而且意味着应诉的义务、行政绩效考评和行政责任的承担。”如果动辄将涉及多个行政机关的多个行政行为一并起诉，只能徒增行政机关诉累。单个行政机关如何在众多诉请求中梳理出与其相关联的诉求并且有效应诉是一大难题；如何不畏上级机关压力充分行使辩论权，维护自身权利，是下级行政机关要克服的障碍；而如何防止行政主体之间推诿扯皮、准确划分责任又是法院面临的难题。
3.有利于法院高效审理行政案件、针对性解决行政争议。一案一诉，庭审归纳争议焦点、组织举证质证、认定案件事实、组织法庭辩论会更高效，适用法律、选择裁判方式也更容易。既可最大程度上防止滥诉，避免“诉讼爆炸”，也可节约司法资源，缓解法官办案压力。
（二）一案一诉负功能
一案一诉立案登记之后频现于最高院裁判文书中，虽很大程度上阻止了滥诉，但不能进入实体审理的裁判结果一定程度上强化了其负功能。
1.造成起诉“高阶化”，限制诉权。为保护诉权，早期有实务界人士认为具备“提交合格的起诉状、选择行政诉讼法律救济途径正确、向有管辖权的法院提起、预交案件受理费”四个起诉条件，即应认定符合行政案件受理标准。立案登记制后又有学者指出“除行政诉讼法第 49条、25 条规定外，法院不得在立案阶段附加其他立案条件！”而一案一诉相当于额外增设了起诉条件，而且因其具有高效、便捷、避免实体审理的复杂等程序性审查特点而受到法官青睐，成为限制诉权，快速结案“利器”。
2.造成程序“空转化”，浪费司法资源。样本A中，裁定不予立案和驳回起诉的案件高达94%，而样本A除一个二审裁定外，其余均为再审审查裁定和再审裁定，可见一个案件历经多级审理，跨时数年之久，纠纷不仅没有解决，连解决纠纷的机会法院都没有给予。当事人虽可另行起诉，但迟到的公正不是公正，程序的空转浪费了司法资源，也造成“官了民不了、案了事不了”的窘境。
3.造成矛盾“激烈化”，不利于争议实际解决。本来行政诉讼解决争议的作用已被部分民众质疑，若程序上还严格适用一案一诉，极容易将原告与行政机关的矛盾转为与法院的矛盾，而法院作为协调官民矛盾“润滑剂”功能的失效，将“引火上身”，“接访不止”，当事人甚至误认为法院与政府官官相护，加大司法信任赤字。
（三）一案一诉潜功能
1.平衡提起诉讼的便利性与审理案件的效率性。意大利行政诉讼实践表明，审判过度超期，不仅影响人权保护，还会阻碍经济发展。若对诉多个行政行为的案件无条件予以受理，虽提高了提起诉讼的便利，但案件审理难度的加大将导致结案率低，立案难变成审理难！一案一诉则可最大程度平衡诉讼便利性与审案效率性，科学配置有限司法资源。
2.倒逼行政相对人及时、理性维权。行政诉讼利害关系人超过起诉期限将丧失起诉权，不能再以提起诉讼的方式寻求司法救济。如前述，当事人违反一案一诉可能面临案件不进入实体审理且耽误起诉期限的风险，可倒逼其在起诉前充分评估诉讼成本，理性起诉。
3.助推行政诉讼判决方式类型化建设。2015年修改行政诉讼法时，对行政诉讼判决方式进行了丰富与完善，确立了给付判决、确认违法判决等七大判决类型，标志着中国特色的行政诉讼类型体系的确立。一案一诉因将诉讼请求类型化固定，可助推裁判方式类型化，有利于我国行政诉讼朝着精细化方向发展，助力行政法典的制定。
（四）在辩证中适用一案一诉
因一案一诉利弊均存，适用时应综合考虑原告诉讼能力、被告应诉便利、法院审案效率三者之间的关系，既不能因其负功能因噎废食，也不能因其正功能而无条件支持，而应在强化正功能、规避负功能、激活潜功能中区分适用。“行政诉讼的首要目的是保护公民权利不受行政机关侵害”，一案一诉要成保护公民权利的制度，而不是横亘在民众寻求权利救济与法院受理案件之间的障碍，有必要在平衡各方利益的基础上作出如下制度设计。
四、进路探索：一案一诉分歧的弥合
（一）《行政诉讼法》中增加一案一诉条款
“法律原则进入司法适用往往是为了缓解个案正义与成文法规则漏洞之间的紧张状态。”一案一诉的适用出现分歧就在于法律没有明确规定。笔者建议在将来《行政诉讼法》修改中，在第49条增加一款作为第二款：“公民、法人或者其他组织提起行政诉讼时，一般应围绕一个行政机关作出的一个行政行为，或是两个及两个以上行政机关作出的同一个行政行为提起诉讼。但一并起诉多个行政行为有利于案件审理和行政争议实质化解的除外。”如此，法律上明确了一案一诉为行政诉讼一般规则，同时又赋予法官自由裁量权。既可避免因反对一案一诉无条件在一个案件中审理多个被诉行政行为，违反司法审查有限性原则，亦可防止因严格支持一案一诉而造成限制诉权情况出现，同时消除当事人对一案一诉没有法律规定的质疑。
（二）强化法院在行政案件立案阶段释明指导义务
1.释明指导现状不理想、未释明无责任。根据《行政诉讼法》第51条第3款及《行诉解释》第55条规定可知，行政诉讼立案阶段法院具有释明指导的法定义务，当事人起诉不符法定条件时，法院必须引导其更改诉状，尽量使其起诉符合法定条件，没释明前不能不予立案，立案后未经释明亦不能驳回起诉。但一审法院未释明以及未及时释明的情况屡见不鲜，比如（2018）最高法行申9444号案件中，一审未释明即驳回起诉，（2017）最高法行申7462号案件中，一审庭审时才予以释明。而最高院在再审审查中对原审未释明仅予以指正，案件未因此进入再审。
2.释明指导全方位改进。“法院在居中裁判的同时，应加大对民众诉讼指导，避免因诉讼能力差异而使法庭成为单纯诉讼技巧竞技场”。实践中，一方面是法院释明义务履行不到位，另一方面是原告囿于法律知识的欠缺导致其不能准确选择被诉行政行为、规范表达诉讼请求，立案难由此而生。相比公民法律素养提升的漫长，强化法院释明指导义务效果更快。第一，明确释明主体与形式。《行政诉讼法》规定释明主体为法院，释明形式未做要求，实践中一般是立案庭人员口头释明。由于口头释明缺乏威慑力，加上当事人对法院的不信任，鲜见有经口头释明予以更改诉状的情况。笔者建议构建由立案庭口头释明为主、行政庭书面释明为辅，两者有机结合的释明制度。先由立案庭法官口头释明，当事人拒不更改的，立案庭将案件材料及口头释明情况形成书面报告后移送行政庭，由行政庭法官审阅后出具书面释明告知书（见附件），转立案庭送达给当事人。第二，注重释明内容。释明时应结合诉状内容，对实质诉求予以判断归纳，并根据实践操作的合理性、可行性，引导当事人对解决行政争议最有利的某个行政行为起诉，避免无效诉讼。第三，强化未释明责任。一审法院在一审裁定作出前仍未释明的，应当以程序不合法为由发回重审，并将释明情况纳入绩效考评和案件质量考评体系。
（三）从诉权分层保障出发区别适用一案一诉
章志远教授以当事人行使行政诉权理性化程度的不同，将其分为“理性行使、精明行使、不当行使、恶意行使”四种状态，并提出法院应适度容忍精明行使者，必要矫治不当行使行者，严厉制裁恶意行使行者。笔者认为可借鉴该诉权分层保障理论，区别适用一案一诉。
1.对理性起诉多项相关联行政行为的，不适用一案一诉。理性起诉指诉讼请求虽针对多项行政行为，但同时符合下列条件：（1）被诉行政行为明确，且受诉法院对每个被诉行政行为都有管辖权；（2）诉讼请求明确，且请求之间不相互矛盾；（3）被诉行政行为之间、诉讼请求之间均存在关联；（4）一并起诉比分别起诉更有利于事实查明、争议解决；（5）审理难度和裁判难度法院可胜任。此时，法院可以实质化解争议为目的一并审理关联行政行为。当然，审理时若针对不同的诉求需要同时用裁定、判决两种方式时，可根据“判决吸收裁定原则”，在判决文书中一并对裁定作出处理。
2.对恶意起诉多项行政行为的，严格适用一案一诉。司法要成为解决纠纷和救济权利的最后一道防线，需以其受案范围能覆盖与处理能力可胜任为前提。对于恶意起诉，法院即使受理也难以解决纠纷。恶意诉讼英语中称为 “vexatious litigation”或“vexatious proceeding”，指起诉者非出于善意，仅希望扰乱对手或者使其受到牵累，或者起诉的目的不是为获得任何实际结果。实践中，法官应从诉讼请求的数量、目的、是否具有正当利益等角度，审查其是否具有恶意起诉的主观故意，是否系以诉讼为工具给法院或者政府施加压力以谋取不正当利益，是否存在不加选择地以多个行政机关为被告多次起诉的情况。若存在上述问题，且经释明指导仍不更改诉状时，严格适用一案一诉。节约司法资源的同时保护行政机关免遭无端讼累，亦防止原告付出不必要精力和财力。
3.其他情况，结合共同诉讼、合并审理制度理性适用一案一诉。《行政诉讼法》第27条规定的共同诉讼分为必要共同诉讼和普通共同诉讼。“必要共同诉讼属于不可分之诉，只有一个被诉行政行为，案号只能有一个。普通的共同诉讼是可分之诉，基于不同行政行为产生，是对相互独立的两个及两个以上行政案件立多个案号再合并审理，案号应当是多个。” 因此，必要共同诉讼和普通共同诉讼都是一案一诉的体现。《行诉解释》第73条规定的合并审理制度又分为诉讼主体的合并，如共同诉讼，也包括诉讼客体的合并，即同一的原告对同一的被告提出多个诉讼请求，合并于同一个诉讼中进行审理。原告起诉数个行政行为时，法院应着重审查相关行政行为在行政法律关系上是否有联系、是否属于受诉人民法院管辖权、是否可适用同一诉讼程序的、合并审理是否有益于案件的审理等因素，引导其分别起诉，分别立案，能够合并审理的尽量合并审理。因为合并审理可将多个高度关联案件通过一个诉讼程序完成全部审理工作，既提高了司法效率，又减少当事人诉累。不符合合并审理条件时，以违反一案一诉原则为由不予立案，或者立案后裁定驳回起诉。
结 语
“作为行政诉讼程序的起始阶段,起诉对行政诉讼法律关系的确立和行政诉讼活动的开展具有基础性意义,因而其遵循一定的规则显得很有必要。我国台湾地区黄朝义教授认为，“不同的法官对于相同事实与相同法律可能作出不同结论判决，这将带来违反法安定性问题”。正确理解一案一诉概念，准确把握其适用条件，对弥合司法分歧，防止同案不同判意义重大，亦有利于行政诉讼解决纠纷、救济权利、监督行政功能的良性发挥。
*为方便网络发布，已删除脚注