成果简讯||董石桃论文在权威期刊《中国行政管理》2020年第1期发表
——以“网约车”政策出台为研究对象
董石桃 蒋鸽
一、问题意识和文献概述
议程设置概括了所有社群就这一问题的持续对话和辩论。公众议程、媒体议程和政策议程的关系是公共政策形成中的重点问题。早期的议程设置研究侧重于媒体报道对公众认知的影响，较少涉及媒体议程、公众议程以及政策议程的互动关系分析。Bernard Cohen提出了“媒体议程—公众议程—政策议程”的三阶段论，对媒体在议程设置中的作用进行了强调，然而对媒体议程和公众议程对公共政策形成的影响并未深究。Cobb和Elder基于“政府—社会”视角提出政策议程设置过程至少有两个发展阶段，分别为公众议程（系统议程）和政府议程（制度议程），然而忽略了媒体议程在公众议程和政策议程中的中介作用。同时,在传统的议程设置分析模式中,议程流动呈单向性：政策议程→媒体议程→公众议程，政府单向支配媒体,锁定议题，通过公众接受媒体议程来间接寻求政策议题合法化。进入网络时代，信息传播形态发生变革，新的议程设置模式涉及更为复杂的环节和要素，这也使“议程设置”理论必须结合信息传播技术新发展、公众参与意识和行为新变化、政策形成过程新特征进行相应修正。如何对公众议程、网媒议程和政策议程的互动形态和基本逻辑进行深入研究，也就成为网络时代公共政策研究必须关注的重要问题。
概括起来，已有研究文献关于公众议程、媒体议程和政策议程的关系研究,大致可以分为两种视角：一是基于媒体影响的议程设置视角，二是基于政策形成的议程设置视角。
第一，基于媒体影响的议程设置视角主要集中在新闻传播研究领域，其关注的重点问题是：“谁设置了公众的议程?”，媒体议程是自变量认为媒体议程客观上设置了公众议程。随着大众媒体对公众议程影响证据的累积，研究者又提出了第二问题，“谁又设置了媒体议程”?媒体议程此时成为中间变量，麦库姆斯和肖研究认为政策议程设置、媒体间的议程设置是影响媒体议程的两个主要方面。在这种研究视角下，研究的重点是通过追溯最终何种自变量，通过媒体议程这个中间变量，最终影响到公众议程设置。一般认为媒体议程设置的基础在于选择性。基于怀特提出的新闻传播的“把关”过程模式，学界一般认为媒体的发展使新闻媒介履行着许多社会功能，在社会转型时期这种情况更甚。选择性报道事件的作用方式为引导大众和利益集团关注议题，告知其哪些是“最重要”的问题，从而使某一事件引发舆论关注，而政府经常通过媒体了解公共舆论倾向，从而制定或变更政策。
第二，基于政策形成的议程设置视角主要集中在政策研究领域，其关注的问题是：“社会问题如何通过公众议程、媒体议程建构，并最终影响政策议程设置的？”研究的重点是公众议程和媒体议程作为自变量，最终如何影响政策议程设置的。一般认为，首先在于媒体能扩展大众视野，如网络媒体能使公众接触到新的话题和新的观点，能帮助其打破思维定势和思维固化。其次，媒体能给受众提供一个共享的参考框架。媒体界定的问题越严重、新奇、影响广泛、原因简单、方案可行，并很有可能触动政策制定者的利益，越能引起政府的注意。进入网络时代，网络媒体影响力增强，网络媒体新闻发布频率与政策制定变化呈正相关关系。此外，随着自媒体日益发展，公民还可以自发主动地在网络中普及知识、表达态度或发起行动。自媒体在短时间内可推动某个事件被公众广泛所知 ，使社会中极小的事件被广泛关注并发酵，形成公众议程，并与其他媒体进行互动，最终触发政策议程设置。
已有文献为本研究提供丰富的知识基础，但现有文献对中国政策形成过程中三者互动的影响因素、动态演化逻辑和主体角色还关注较少。基于此，我们以“网约车”政策的出台过程为研究对象，分析公众议程、网媒议程和政策议程互动的影响因素、演化逻辑和主体角色。
二、分析框架
（一）公众议程、网媒议程和政策议程设置的影响因素分析
1.公众议程设置的影响因素
其一，利益诉求。在网络参与中，大部分公众的意见表达与自身直接利益相关，或者虽然与自身没有直接关联，基于一种代入感，也会产生利益诉求。“定向需求”理论认为，在议题与公众的相关度高并且公众对议题的不确定度高的情况下，公众的定向需求也高。美国学者朱克也认为，议程设置效果是否产生，议题的强制性接触可能是一个重要因素。所谓强制性议题即公众能够直接亲身体验的议题，而有些议题，公众不能直接体验，就可称为非强制性议题（即隐性议题）。
其二，表达机会。网络环境下公众表达机会可以分为三种：其一是公众自身争取的机会，指公众主动通过微博、微信等网络自媒体方式表达自我利益诉求。其二，网络媒体创造的公众表达机会，指各种社会媒体或互联网平台为了提高自身影响力，对公众关注的问题予以介入和传播，客观上为公众的利益表达提供了机会。其三,政府提供的公众表达机会，指各级政府为提高决策中的公众参与，主动征求公众意见，为公众提供的表达机会。
2.网媒议程设置的影响因素
其一，网媒的选择性。①政治正当性。党中央执政理念的调整，为网络媒体履行意识形态安全功能提供了合法性，为新闻界关注社会公众的利益要求提供了正当性。在我国，网络媒体的政治正当性体现在要把体现党的主张和反映人民心声统一起来，把坚持正确导向和通达社情民意统一起来。②议题关注度。希尔加特纳和博克斯提出，公众注意力是稀缺资源，媒体的把关程序是一些议题获得关注，另一些议题得不到关注的关键决定因素，[[xiv]]但当媒体把关人认为议题能获得较高关注时，会更高频率地推送该议题的有关消息。
其二，网媒的交互性。网媒的交互性源于媒介间议程设置。在网络空间，这种交互性体现在网媒为了抓住社会热点，围绕这一热点主题推送不同的文章。此外，网络传播新技术的巨大进步推动了不同媒介之间的交融和融合,推动了媒介形态的出新。网络环境下，“点对点”“点对多点”“多点对多点”的多元化交互传播模式成为主流和趋势，在很大程度上打破了原有的信息流动的规则，推动网媒议程形成。
3.政策议程设置的影响因素
其一，政府自主性。政府自主性是衡量政府行动相对独立性的一项指标，意指政府有效地动员各类资源，建立全面协调的机构来制定政策并实现社会控制的能动性，地方政府自主性指“地方政府为实现自己特定的行政目标，超越各种社会利益集团以及地方政府本身，按照自己的意志参与市场竞争和资源配置的权利能力和行为能力”。政府自主性目的在于实现其施政目标，对于当前中国而言，社会稳定、社会效率和社会公平是核心价值目标。在具体的行动中，政府自主性的强弱，还取决于政府的权力配置和资源占用程度 。
其二，政策问题建构性。根据多源流理论，政策问题建构触发机制主要包括社会指标、焦点事件和信息反馈。社会指标是衡量社会问题严重程度的标尺，也是吸引政府关注的关键。网络媒体使政府对社会指标反应较之以往敏感度提升。焦点事件是构成舆情的根本要素，在网络环境下，政策议程设置在一定程度上会受到网络舆论影响：一方面在事件网络曝光率越高，政府越有可能采取行动；另一方面，在政策制定过程中，公民对某一方案的建议越集中，越有可能影响政策议程设置。
(二)公众议程、网媒议程和政策议程的互动关系:分析框架
1.公众议程与网媒议程。首先，对于与公众直接利益相关的事件，公众能利用网媒进行利益表达，而网媒有选择地对该事件进行持续性报道后，不仅给公众提供了利益诉求的渠道，也为公众进行公共讨论提供了平台。其次，对于公众没有关注到的事件，在网媒对其进行长时间追踪报道后，引发舆论关注，形成公众议程设置。因此，网媒能为公民提供意见表达渠道，而公众能为网媒提供议题素材。
2.网媒议程与政策议程。一方面，网媒对政府的作用建立在公众与网媒的相互作用关系之上，网媒通过影响公众产生公共舆论，对政府产生压力，影响政策问题建构。另一方面，政府通过网媒设置议程，引导舆论，树立自身形象，进而直接影响公众议程的设置，最终实现引导舆论的合力效应。
3.公众议程与政策议程。公众议程往往出现在政府议程之前，公众讨论的问题被政府决策系统吸纳并采取行动，就表明公众议程转入政府议程。公民的利益诉求不一定能直接抵达政府，很多时候需要借助于网媒的链接力量，某一社会问题通过媒体的报道，引发公众更多的关注和讨论，由于其紧迫性和重要性引起决策当局的重视，经由公众议程、网媒议程再进入政策议程设置。
综上所述，公众议程、网媒议程和政策议程三方互动的影响因素由其各自议程设置的内部影响因素发动，通过外部影响因素而表现在具体的行动选择中，并通过外在的行动，最终使三方议程产生相互作用。由此，我们可以建构出公众议程、网媒议程和政策议程互动的分析框架（图1）。
图1公众议程、网媒议程和政策议程设置的影响因素与互动关系
三、案例分析：“网约车”政策出台过程
从2014年7月起，网约车事件开始备受关注，至2016年7月28日，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）出台，大致经历了两年的时间，这为我们提供了一个观察公众、网媒和政策议程互动的历时性典型案例。按照政策出台不同阶段中公众、网媒和政府的参与度、影响度和行动方式不同（见表1），我们将网约车政策出台过程分为四个阶段：
表1 “网约车”政策出台过程中公众、网媒和政策议程互动情况表
公众议程 | 网媒议程 | 政策议程 | ||
地方政策议程 | 中央政策议程 | |||
第一阶段 （2014.7-2014.12） | √ | × | √ | × |
第二阶段 （2014.12-2015.1） | √* | √* | × | × |
第三阶段 （2015.1-2015.10） | √* | √* | × | √ |
第四阶段 （2015.10-2016.7） | √* | √* | √* | √* |
注：√表示该因素已产生；×表示该因素没发生；* 表示该变量在该时段中具体内容已发生变化
（一）第一阶段:公众议程、网媒议程和政策议程的互动缺失
1.三方互动缺失的整体表现
2014年7月8日，快的打车推出 “一号专车”，成为国内首家网络预约专车的平台。随后，滴滴、易到等约车公司也推出专车业务。网约车推出不久，为了抢占市场，开始对乘客和司机进行大规模补贴，其消费群体逐渐扩大。最开始，网约车的运营模式在公众中还存在较大争议。此时，地方政府政策议程是基于政府自主性单方面开启的。对于新生事物，尽管公众发生争议，部分开启了公众议程，但是政府此时并未开启和公众议程的互动。大部分地方政府依据我国2014年9月通过的《出租汽车经营服务管理规定》[1]，对网约车持反对态度。2014年10月，沈阳市交通局首先公开叫停网约车，明确网约车属于非法运营，并表示一旦查处，将按“黑车”处理。2014年11月，南京市交通管理部门也提出：私家车等非汽车租赁企业所属车辆，不得提供有偿汽车租赁经营。随后青岛、北京等地也将网约车定性为黑车进行打压。政府单方面的政策议程设置，使公众对于网约车的争议越发激烈。这一阶段中只有公众议程和政策议程初始启动，网媒议程暂时缺席，政府单方面开启了政策议程设置。
2. 三方议程互动缺失的演进逻辑
（1）公众议程中利益诉求的模糊性与分散性。一方面，在最开始，公众注意到“网约车”这一议题，但是公众对网约车的了解仅仅停留在作为一种新的打车方式的认知上，没有将它放置在公共生活议程加以思考，所以此时的公众利益表达更多指向于私人关注，没有上升到公共层次，更多属于私人角度的感受和评价，因此，公众注意力的分散及其零散表达难以唤起大规模网媒的关注。另一方面，公民对网约车信息的掌握情况较少，也影响他们对自身利益的感知。
（2）网媒议程设置的选择性和滞后性。这一阶段，网约车的使用还没有大面积推广，社会影响度还不大，出于新闻关注的选择性，鲜有网络媒体就网约车进行报道，网媒议程尚未开启。网媒的缺席使公众对网约车的了解缺少信息来源。从搜索到的数据来看，网媒对网约车的关注滞后，以百度新闻为例，2015年1月5日，与网约专车相关的新闻才开始陆续出现。2015年1月，沈阳、北京、浙江等地出租车因为不满专车抢生意而进行罢运，将网约车推向风口浪尖，才逐渐引发网络媒体关注。2015年12月25日，上海查扣12辆滴滴专车，网媒“凤凰财知道”、“头条新闻”、“人民网”等尽管对其进行报道，但还没有引发大规模网媒的关注。
（3）地方政府政策议程设置的自主性和建构性。网约车凭借新技术平台，将自身的“第三方”软件 “植入”或者 “嫁接”到现有出租车管理制度和行业规范运行体系中，并在某种程度上改变了既有的法律关系，甚至还创设了新的运行规则和权利义务，这就不仅实现了对传统服务业和原有消费行为的颠覆，也实现了对现有规则制度的“破窗”性挑战。对于网约车，一方面，网约车挤占大量客源，损害了出租车司机群体的利益，出租车罢运频繁的焦点事件，给地方社会稳定带来挑战；另一方面，部分网约车是没有运营资质的车辆，交通部门很难监管其安全性。鉴于“网约车”的监管难题和社会稳定风险，地方政府基于其自主性，沿袭和尊重现存出租车制度，将网约车界定为非法，对网约车进行打压。
（二）第二阶段：公众议程、网媒议程和政策议程的互动生长
1. 三方议程互动生长的整体表现
2014年12月25日，上海将网约车定性为黑车进行打击，并查扣12辆专车的事件，引起部分网媒的报道。2015年1月，由于面临“份子钱”过高和网约车抢生意的双重压力，沈阳、长春、济南、成都、南昌等地的出租车相继罢运。同时，北京市交通执法总队表示将大力打击用手机软件等从事非法运营的车辆，将“网约车”定性为“黑车”进行打击，一经发现最高罚2万。2015年1月7日，使用滴滴软件在济南西站送客的陈超，被济南市客运中心的执法人员认定为非法运营，罚款两万元，陈超向法院起诉（该案件被称为“专车第一案”）。此案成为社会焦点事件，引发了大量网媒报道，有关网约专车的事件成为报道热点，专车开始被大部分公众所熟知，网媒报道进一步引发公众关注，公众议程与网媒议程的互动开始频繁。但是此时政府还停留在自己单方面议程设置，没有回应公众议程和网媒议程设置。
2.三方互动生长的演进逻辑
（1）公众议程中多元利益诉求的输入。随着网约车事件发展，不同公众群体的利益诉求进一步明晰：①出租车行业。在网约车平台出现之初，传统出租车资源较之于以前的“招手停”模式得到了更有效的利用，打车软件的红包福利也让出租车司机得到了更多的收入，而补贴的减少和私家专车的出现，让出租车司机的利润明显减少，因此，出租车司机希望通过规范专车来维护自己的利益。②私家车车主。网约车平台出现后，满足一定条件的私家车主能在投入较少成本的前提下兼职赚取额外收入，专车司机认为专车的出现是市场发展的结果，不应该将其打击成黑车。③网约车平台。网约车平台认为专车属于创新模式，车辆、司机、乘客之间信息透明，通过信息平台、计价系统，实现计价和付费[[xix]]。不赞同将专车等同于黑车对待。④出租车公司。专车的高利润导致部分出租车司机转行，打破了出租车公司的垄断，行业员工的减少直接影响了出租车公司的利润，出租车公司具有反对将网约车合法化的较强动力。⑤乘客。私专车在一定程度上缓解了打的难的问题，同时由于专车的服务质量普遍优于出租车，在确保人身安全的前提下，绝大多数民众对私人专车投入市场运营持赞成态度。
（2）网媒议程设置选择性和交互性激发。第一，从网媒的选择性关注来看，2015年1月4日，沈阳、北京、浙江等地出租车罢运后，网媒给予了高度关注，通过百度新闻网站对2015年1月4日至2015年1月8日的网络新闻进行统计，5天之内有128条新闻信息，百度指数也逐渐上升为382、488、401、500和637，而2014年的百度指数除10月12日至10月18日高于450，其余时间基本都低于250。由此可见，公众的关注焦点受到网络媒报道的较大影响，这也印证了Lazarsfeld 和 Cohen所提出的媒介在赋予事件形象和引导公众关注中的重要地位。
第二，从网媒的交互性来看，新闻媒体对专车的扎堆报道始于2015年1月5日，因此，我们选取5日-7日三天的部分报道进行分析，发现网络媒体对专车事件的扩散主要有三种途径：①同一个媒体在一天内发布多条有关专车的信息，或者是在某个时间段连续发布多条信息。京华时报、新华网、浙江网络广播电视台、中国网、每日经济新闻等网媒也在这三天内连续发布了多条专车信息。②从网媒的交互性来看，某一媒体发布新闻后，其他媒体相互转载以进行资源共享（表2）。如中国广播网5日发布的两条新闻，相继被网易新闻、央广网、中国日报网、中新网、金融界财经频道等网络新闻媒体转载。③同一网媒以不同的传播渠道进行新闻报道。在专车事件中，部分网媒充分利用微博、微信、论坛等自媒体平台发起社会讨论，例如在论坛提问、微博微信等平台发起是否赞成专车的投票等。
表2不同网媒对同一内容报道的转载情况
时间 | 新闻标题 | 来源 | 转载媒体 |
2015-1-5 | 烧钱大战下的专车服务正在侵蚀出租车市场 | 中国广播网 | 网易新闻、央广网、金融界财经频道、中国日报网、中新网等 |
2015-1-5 | 专车服务抢生意惹怒出租车行业 部分的哥转行开专车 | 中国广播网 | 金融界财经频道、金斧子、央广网、手机网易网等 |
2015-1-5 | 沈阳千辆出租车罢运 抗议滴滴和快的专车 | 中国网 | 人民网新疆频道、青青岛社区、西陆网、人民政协网等 |
2015-1-6 | 时评:尽快让“专车”在法治轨道上行驶 | 正义网 | 新浪新闻、网易新闻、人民网、西陆网、中国网江苏频道等 |
2015-1-6 | 互联网专车不要急于定性“黑车” | 法制日报 | 人民网汽车、大众网、潍坊新闻网、金融界财经频道、淄博新闻网等 |
2015-1-6 | 专家：互联网专车服务与出租车行业并不存冲突 | 杭州网 | 东方网新闻频道、人民网社会频道、中国江苏网、中国日报网、中新网等 |
资料来源：作者根据2015年1月5日-7日的主要网媒报道情况整理
（三）第三阶段:公众议程、网媒议程和政策议程的互动发展
1.三方议程互动发展的整体表现
2015年1月8日，面对网约车事件的公众舆论浪潮，交通运输部终于做出回应，表示 “网约车”服务对满足运输市场高品质、多样化、差异性需求具有积极作用。各类“网约车”软件公司应当遵循运输市场规则，承担应尽责任，但禁止私家车接入平台参与经营。2015年10月10日，交通运输部公布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法 (征求意见稿) 》（以下简称征求意见稿），向社会公开征求意见。交通部的政策问题建构使公众议程、网媒议程和政策议程三方互动获得发展。这一阶段中，公众与网媒经由议程互动而形成的利益诉求已传达至政府，中央相关政府部门开始通过一定的方式和公众、网媒议程进行互动。
2.三方互动发展的演进逻辑
（1）中央相关部门政策议程设置自主性和建构性的发展。中央相关部门政策议程开启源于“网约车”社会效益逐渐显现：①网约车创造了就业岗位。数据显示，截至2015年5月31日，滴滴快的通过移动互联网技术帮助出租车司机提高运营效率，提高收入，有20.06万的出租车司机通过滴滴快的APP获得了超过2000元以上的收入，也即直接间接创造了20.06万个就业岗位。②网约车的接单快，服务好。2017年7月份北京滴滴平台三分钟以内接单的占比14%，三至六分钟接单的占35.3%，六至九分钟接单的占26.3%，与经常打不到出租车相比，大大提高了乘客的出行体验。③网约车能有效缓解打车难问题。大多数城市出租车的万人拥有量都不达标，城市打车难问题频现，网约车正好可以弥补这一问题。因此，从长远利益出发，中央政府部门需要对网约车问题作出回应。
（2）公众议程设置的利益诉求日益明确。①普通民众。《征求意见稿》明确了网约车的主体责任、准入条件、驾驶员条件、经营行为等，使网约车的安全有了一定的保障，但诸如规定网约车经营者不得以低于成本的价格进行竞争的条例，也使不少乘客担心网约车会失去价格优势。②专家。《征求意见稿》发布后，专家们也纷纷发表见解。专家们认为，该政策不仅在监管思路方面存在根本性偏差，在内容方面存在大量违法设定权力监管的情况，而且缺乏切实有效监管网约车的具体措施，这种重大缺陷将会严重阻碍新兴互联网交通信息服务行业的发展。③出租车行业。2015年10月27日，中国道路运输协会围绕交通运输部发布的《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿》（简称《指导意见》）和《征求意见稿》两个文件举办了出租车行业座谈会，来自全国9个城市13家出租车企业的负责人和驾驶员代表参与了会议。④网约车司机。《征求意见稿》明确提出网约车经营者应当保证接入车辆的合法运营资质，禁止接入其他运营车辆和非运营车辆，私家车要投入网约车运营必须先转换车辆性质，意味着私家车的使用年限将大大缩减。⑤网约车平台公司。网约车平台的主要关注焦点也在网约车的使用性质上。滴滴公司指出，其平台上75%的车辆每天接单数不超过4单，8年强制报废可能会使部分优质网约车退出，从而降低百姓的出行体验，因此滴滴公司方面建议新规能给兼职司机及车辆留出发展空间。
（四）第四阶段：公众议程、网媒议程和政策议程的互动形成
1.三方互动成型的整体表现
2016年7月28日，交通运输部、工业和信息化部等7个部门联合颁布《暂行办法》，围绕《暂行办法》，公众议程、网媒议程和政策议程进行了较为充分的互动。（1）从公众议程和政策议程的互动来看：①通过对网民观点进行梳理发现，43%的网民对新政持支持和赞扬的态度，23%的网民表示期待相关配套措施的出台，15%的网民认为需要加强监管、确保政策落地，而有关负面评价仅占19%。②新政出台后，各打车平台相继回应。滴滴公司认为《暂行办法》充分考虑了市场需求，平衡了新旧业态发展，照顾到了人民群众的实际出行需要。③出租车行业对新政的评价也较高，如大众交通集团董事长杨国平认为新政体现了监管部门“依法治理，规范经营”的决心，有助于让目前无序竞争的出行市场回到健康发展的轨道。④新政出台后没有出现类似于专家公开质疑的情况，部分专家学者认为，“对分享经济的发展具有里程碑式的意义”。（2）从网媒议程和政策议程的互动来看，其焦点主要集中在对网约车的评价、政策解读、利弊分析等方面。媒体对网约车新政的认同多过质疑，如地方媒体株洲传媒网认为，《暂行办法》使网约车获得合法地位，对于出租车改革具有重要意义。总之，这一阶段政府通过多种渠道与公众和网媒进行沟通，公众积极献策，网媒对新政不断进行宣传和解读，三方互动基本成型。
2. 三方互动成型的演进逻辑
（1）中央部门政策议程和公众议程、网媒议程的互动频繁。中央政府部门主动征求意见给公众与网媒提供了意见表达的机会。2015年11月28日，交通运输部网站发布了《深化出租汽车行业改革两个文件征求意见总体情况分析报告》，报告显示，截至11月9日24时，两个文件共收到社会反馈意见6457件，其中通过国务院法制网办网站、交通运输部网站、电子邮件网络渠道收到的意见有6277条，针对《征求意见稿》提出的建议占68%，提出了具体修改内容的建议有5929条，与网约车有关的主要集中在网约车平台是否应该纳入管理（823条）、网约车平台的管理方式（199条）、网约车车辆条件及准入问题（1020条）、网约车驾驶员条件及准入问题（205条）、规范网约车经营行为问题（644条）、私人小客车合乘与规范发展问题（205条）、网约车计价器、标识、存量过渡问题（1060条）等几个方面。
（2）中央部门政策议程基于社会稳定、效率、公平对于多元公众利益诉求的吸纳。中央政府征求公众意见的原因在于：《征求意见稿》出台后，引起了多方讨论与批判，说明《征求意见稿》并不完全符合公众预期。基于此，中央政府在广泛收集各方意见后，对《征求意见稿》进行全面修改，最终形成了《暂行办法》。中央部门政策议程吸纳公众议程的较多诉求：①网约车行业。《暂行办法》比《征求意见稿》对司机的准入门槛更高，司机表示如果网约车运营资格手续更为严格，这就提高了网约车的门槛，延续了对网约车监管严格的态势。②出租车行业。新政充分考虑了出租车行业的利益。首先，《暂行办法》明确网约车应提供高品质服务、进行差异化经营，将网约车和出租车的服务对象进行区分，减少了对出租行业的冲击。其次，新规对网约车“不能够低于运用成本”的规定，将出租车置于与网约车公平竞争的地位。最后，《暂行办法》的出台对“互联网+”新型业态发展的肯定，有利于推动出租车行业的转型升级。③普通公众。新政不仅对网约车的服务质量作了规定。其次，新政不仅提高了驾驶员的要求，对驾驶车辆的定位系统、安全装置、网约车拒载、绕路等问题都做了较为详细的规定。因此，即便新政对价格进行了调整，但总体上公众对新政表示肯定。
四、渐进性调适：公众议程、网媒议程和政策议程互动的主体角色分析
（一）公众议程设置：基于先导性和基础性的渐进调适
公众议程设置的先导性和基础性源于公众根植于生活情境的敏锐感知优势。公众感知新问题情境的优势根源于自身利益的直接或间接体验性。首先，公众最先关注的是个人利益，这种个人利益包括直接利益和间接利益两方面。在网约车的案例中，在部分地方政府将“网约车”界定为“黑车”之后，公众的意见较大，在这部分公众中，有“黑车”车主、网约车平台公司等直接利益受损者。此后，经过网媒报道后，公众获取了更多关于网约车的信息和观点，公众共同的利益诉求逐渐形成。在“网约车”事件发展初期，公民表达的都是个人利益，希望自身利益不受损害。随着讨论的发展，不同公众接收的其他观点越多，越能妥协，越趋向于从“网约车”对整个出租车行业发展的利弊影响来思考，寻找折中的解决办法，这体现了网络协商民主偏好转变的功能。从上述案例中可发现，在自下而上的公共政策制定中，公众最先接触的利益表达机会由网媒议程设置提供，再引发更多公众对该事件进行关注，并利用媒体层面的利益表达机会参与讨论，形成公共舆论后，针对公共政策的利益表达机会才有可能产生。因此，公众议程设置在议程互动中具有先导性和基础性，但是其利益诉求和对网约车的态度并不是一成不变的，而是随着事情的变化，在和网媒议程、政策议程互动中，渐进调适形成的。
（二）网媒议程设置：基于平台性和包容性的渐进调适
网媒的功能更多地体现在确认事件的主要问题，提供发言论坛，以及为各种不同的观点之间提供对话机会。不论是同一媒体还是不同媒体，都从多个角度对事件进行了报道，一方面，使事件更清晰地呈现在大众视野中，以此扩大媒体的受众，提高媒体的关注度；另一方面也让公民能深切感受到事件与自身利益之间的关系，促进了公众对公共事件的了解，扩大了公众之间的互动讨论，提升了公众的公共理性程度。从网约车政策出台过程看，无论网媒采用哪种方式、从哪个角度对专车进行报道，网媒都没有过分强调对专车的单一态度。由此可以看出，网媒并没有对受众进行单一价值灌输，而是在表达自己观点的同时分享其他角度的看法，让受众在接收足够的信息下做出自己的判断。因此，整体上，中国网媒的立场更接近于哈贝马斯提出媒体“中立”的包容性，“公平地接受公众的关切与提议，并根据这些议题和建议把政治过程置于合法化强制和被强化了的批判之下”。总体而言，网媒议程设置是基于自身的平台性和包容性，根据公众议程和政策议程设置情况，来选择并调适自己的报道聚焦点和报道方式。因此，网媒议程设置是基于平台性和包容性的渐进调适。
（三）政策议程设置：基于自主性和被动性的渐进调适
公众议程和网媒议程最终需要和政策议程设置互动，促进政策形成，这种议程互动才有实际成果。网络舆论兴起后，中央政府部门就网约车的性质进行单方面的表态，并制定了《征求意见稿》，这还是属于政府单方面议程设置。此后，基于公众网约车事件的关注和参与讨论，经过网媒报道介入后，公众议程和网媒议程开始互动，进一步推动了对网约车政策的深入讨论，政府才逐渐调整政策议程，向公众征求意见，直至《暂行办法出台》，才代表政府决策议程和公众议程互动形成。从这个过程来看，网民和网络媒体方是主动的参与，政府方是被动的回应，这种模式仍然属于“参与-被动”性回应。究其根源，政府的自主性对政策议程设置有着重要影响。政府自主性是基于对于社会稳定、效率和公平的考虑。需要注意的是，地方政府的自主性和中央政府部门自主性有着区别。地方政府对网约车的禁止态度实际上是为了维护已有的制度秩序，实现地方社会稳定和社会效率。各地网约车政策“因地制宜”情况下政策动机的“殊途同归”。地方政策制定中尽管有着多重因素的影响，地方政府在制定政策时的动机仍然是满足其城市治理的需要。而中央政府部门考虑的是全国范围内整体的、长远的社会稳定、效率和公平，网约车对方便公众出行、促进公平就业、拉动经济增长等方面有重大意义。因此，中央出台相应政策，进行顶层设计，对网约车进行规范。这表明，在事关全局性的政策议程上，中央政府部门有时比地方政府更具推动制度变迁的动力和能力。因此，政策议程设置一方面具有自主性，另一方面，又必须根据多方利益主体的不同诉求，依据经济效率和社会公平实际价值考量，评估经由网媒报道公众舆论对社会稳定的影响等因素，基于自主性和被动性渐进地调适政策议程设置的内容和方式。
五、结论
本文从公众议程、网媒议程和政策议程设置的影响因素和互动关系出发，构建了三方互动分析的基本框架，并以“网约车”政策出台过程为例，对三方议程互动的阶段表现、演化逻辑和主体角色进行了分析。三方议程互动过程具有渐进性调适的特点，具体体现在如下三个方面：第一，从议程互动演化的基本路径来看，“网约车”政策制定过程中议程互动的路径并不是政府议程→媒介议程→公众议程单向传递路径，而是事件发生→地方政策议程启动→公众关注→网媒关注→公众议程和网媒议程互动→中央政策议程启动→地方政策议程调整。在这个过程中，议程互动方向不是线性的，而是多维和曲折的，三者的互动路径呈现渐进性调适的特点。第二，从议程互动演化的中介环节来看，网媒是议程互动最重要的中介环节。网媒不仅是汇聚和传播社会意见的主要媒介，也是公民网络参与的重要平台，推动了社会与国家的良性互动。“网约车”之所以能够引起中央议程的回应，最终推动了地方政策议程设置的转变，离不开网媒议程设置的影响。当然，值得指出的是，网媒议程设置尽管可以影响公众议程设置，但是最终能否推动对政策议程设置的转变，取决于公众议程设置定向需求和政策议程设置自主性的调适性程度。第三，从议程互动演化的主体角色来看，公众议程设置在议程互动中是基于先导性和基础性的渐进调适，网媒议程在议程互动中是基于平台性和包容性的渐进调适，政策议程设置在议程互动中是基于自主性和被动性的渐进调适。公众议程、网媒议程和政策议程需要基于主体性进行分解式探究。正如托马斯所言，当公众参与成为必须时，我们首先要明确，“谁是相关公众？”在网约车案例中，我们可以发现，公众至少包括出租车车主，出租车公司、私家车车主、网约车平台、乘客等利益相关者。网媒则至少包括传统媒体的网络版、微博、微信、论坛等自媒体平台等多元媒体的交互性和关注度。政策议程设置的回应则需要分解为地方政府回应和中央政府回应，地方政府和中央政府自主性和回应性模式并不相同。
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