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来源：《公共管理评论》2020年11月16日网络首发作者：李利文（广州大学公共管理学院助理教授）
摘要：科层组织中不同类型任务对应着不同推动逻辑,而难点任务的完成逻辑缺乏专门关注。难点任务与一般任务、专项任务和重点任务之间存在很大的交叉重叠概率,但其在艰难程度(问题复杂性不断内卷和解决成本显著边际递增)上又明显区别于其他任务类型。实践中,科层组织往往将挂图作战作为难点任务落实的核心推动机制。本文基于违法建设综合整治个案的深度观察,在呈现难点任务如何生成的基础上,描述了基层政府如何绘制责任图、分布图、进度图和资源图,并运用倒逼压实、任务牵引、集中发力和腾笼换鸟技术进行难点任务的治理过程。研究发现,挂图作战包含了目标责任制、行政包干制、小组治理和运动式治理等多种运作逻辑,是一种兼具计划性、针对性和灵活性的难点任务落实机制,但其也可能诱发寻租腐败、心理压力和资源枯竭等组织冲突。挂图作战机制拓展了不同类型任务如何完成的地方性知识,有助于理解科层组织中难点任务的推进逻辑。 关键词：挂图作战；科层任务；违法建设；难点任务;
一、 问题的提出
科层组织如何完成任务是公共管理学长期关注的议题,这个议题实际上隐含着一个前提条件,即不同类型科层任务对应不同的推进逻辑。常规性任务的推进是该研究的逻辑起点,其他相关研究主要在围绕该支点进行细化、修正和改进。常规性任务在我国的推进主要依赖压力型体制,即依托官僚体制将科层任务层层分解、层层下压。压力型体制勾画了我国科层组织如何完成任务的基本雏形,但其在解释不同类型任务时却面临逻辑上的不顺,因此后续很多研究在此基础上对不同类型科层 任务的推进逻辑做了更为精细化的修正和改进。比如,针对具有量化特征的经济性任务提出了晋升锦标赛、层层加码等解释框架;针对特定性项目化任务提出了项目制、发包制等解释逻辑;针对突发性、临时性专项化任务提出了运动式治理、小组治理的解释路径;针对综合性社会性任务提出了结对竞赛(黄晓春和周黎安,2019)、为创新而竞争( 何艳玲和李妮,2017) 的解释逻辑等。这些都为理解我国科层组织如何完成任务提供了具有深远洞见的理论基础。难点任务的推进逻辑一直被忽视,既有解释无法完全覆盖该类科层任务的推进逻辑。难点任务往往与常规任务、专项任务、重点任务(中心任务)等交叉混杂在一起,但实际上难点任务与其他任务类型之间也存在明显区别。首先,难点任务不能等同于常规任务,常规任务是科层组织内按部就班就能完成的任务,而难点任务是 常规任务完成之外难以全面落实的任务,是压力型体制中剩下的难啃的“ 硬骨头”; 其次,难点任务不能等同于专项任务,专项任务是以特定事件和目标为导向的任务, 遵循跨部门联动的小组治理逻辑或非常态任务常态化治理的运动式治理逻辑,而难 点任务虽然可能以特定事件或目标为导向,但除此之外其还表现为问题复杂性不断 内卷和解决成本显著边际递增的特征;最后,难点任务不能等同于重点任务( 中心任务),重点任务往往与环境变迁、政府规划和领导注意力分配息息相关,伴随着较为 充裕的解决资源,而难点任务只有得到领导关注或者被列入政府工作计划才能成为 重点任务,而且难点任务在投入巨大的治理资源后仍然具有解决的不确定性。因而,本文认为难点任务是指由于情境变迁、政策更迭和利益卷入等因素造成问题复杂性不断走向内卷以及问题解决成本呈现显著边际递增的科层任务。即至少有三个方面的原因共同作用促成了难点任务的生成,分别是历史情境变迁、政策更新迭代和利益吸附卷入。而判定难点任务的标准主要取决于两个原则,分别是问题的复杂性是否走向内卷化以及治理成本是否呈现显著边际递增。正因为难点任务具有问题复杂性不断内卷和治理成本显著边际递增的特性,这可能导致再多的资源投入也难保问题解决的确定性,因而难点任务的解决会与其他任务类型存在明显区别,属于科层任务中的一种典型类型。那么科层组织在推进难点任务过程中会采取怎样的策略?其背后又隐藏着怎样的运作逻辑? 这是本文致力回答的问题。
二、文献综述与分析策略
(一) 文献综述
科层组织如何完成任务一直是学术界研究的热点问题,但既有研究却缺乏基于类型学视角细致考察科层任务的推进逻辑。实际上,既有研究已经围绕科层组织中的一般任务、专项任务和重点任务做了诸多工作(见表1)。
(1) 一般任务。 一般任务又被称为日常性任务或综合性任务,压力型体制和目标责任制是一般任务完成的两个主要机制。压力型体制起初主要是指一级政治组织为了实现经济赶超、完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系( 荣敬本等,1998)。由于该概念对中国的科层运作情况进行了高度准确的概括,因而后来逐渐推广至除经济领域外的社会管理领域。其在经济领域主要通过数量化指标层层分解和物质化考评来落实任务,而在社会管理领域则 主要通过将一般任务上升为“ 政治性任务” (重点任务),进而通过“ 一把手工程” 或“ 一票否决制” 来予以推进落实。压力型体制在运作过程中也可能会产生诸如人治色彩过浓、任务被浮夸、基层行为暴力化、政府责任机制失衡、数字造假和推卸责任等问题( 杨雪冬,2012)。目标责任制是在压力型机制的基础上进一步整合和提升的一种制度形式( 王汉生和王一鸽,2009),其与压力型体制在推动科层任务落实上具有相似性,都依赖于层层目标分解和考评,甚至有人认为目标责任制是压力型体制的一种表现和实施手 段( 徐勇和黄辉祥,2002)。但目标责任制不仅限于数量化任务,它既包括弹性任务和刚性任务,也覆盖重点任务和常规任务,还囊括量化任务与非量化任务。因而相较于压力型体制而言,其在目标任务上具有更强的多样性。同时,目标责任制也会带来诸如事本主义、短期化追求和“ 共谋” 行为(周雪光,2008) 等消极影响。值得注意的是,虽然目标责任制和压力型体制可以解释一般性常规化综合型任务的推进逻 辑,但实质上其还是侧重于经济类任务的诠释。(2) 专项任务。专项任务是以特定事件和目标为导向的任务,项目制治理、小组治理和运动式治理是专项任务完成的主要机制。分税制改革之后,中央政府为突破原有单位科层体制的束缚,遏制市场体制所造成的分化效应,通过专项转移支付制 度加大对民生工程和公共服务等特定领域的治理,建立了一种突破常规组织的治理 结构,即项目制。 项目制主要依靠财政支付制度实现特定领域的治理,其通过加大专项资金的比例,实现指定目标的治理( 周飞舟,2012)。其主要依赖于分级运作的机制得以实现,即通过发包、打包、拆包等流程实现特定项目的运作( 折晓叶和陈婴婴,2011)。项目制在促进特定领域治理的同时也产生了复杂的社会后果,如举债式发展( 周雪光和程宇,2012)、“ 跑部钱进”、项目漂移等意外后果。小组治理与项目制治理一样是相对于常规性治理而言的,但其主要针对需要跨 部门、跨系统或跨区域协同的特定性、重大性或突发性任务。小组治理具有三个特色要素,即“ 中轴依附” 的组织结构( 即职能和权力重心主要集中在“ 领导成员-牵头部门-办事机构” 这条主线上)、“ 虚实结合” 的存在方式( 即为保证工作的灵活性、机动性和执行力度会出现虚实结合的存在状态) 和“ 倍量增减” 的运行过程( 即小组的设立、合并、撤销等更替行为是小组治理的运行常态) (周望,2010)。小组治理能够有效调配权责资源、发挥“ 集中力量办大事” 的优势,但其也存在行动者范围扩大化问题,可能导致参与者精力分散和疲于应付等问题(刘军强和谢延会,2015)。运动式治理也是与常规性治理相对的,其主要针对临时性、突发性的专项任务。中华人民共和国成立初期,这种模式主要是通过意识形态浓厚和网络渗透极强的群 众运动,以政治方式集中社会资源和实现国家各项任务的治理( 唐皇凤,2007)。随着中国科层体系的成长和完善,为了克服官僚组织的惰性,愈来愈多的日常任务通 过运动的形式来实现,即出现了“ 运动式治理的常规化” ( 倪星和原超,2014)。政府实践中的“ 专项行动” “ 专项治理” “ 专项整治” 以及“ 专项检查” 等活动频繁出现,其覆盖政治、经济、社会、文化、生态和党建等方方面面,已经形成了“ 常态治理的非常规化”( 杨志军,2015)。特定事项和领域的运动式治理有利于提高科层运作效率,但过度使用也会造成诸如治理模式单一、过度依赖上级以及政府能力建设被忽视等问 题( 臧雷振和徐湘林,2014)。(3) 重点任务。重点任务又被称为科层组织中的中心工作或核心工作,其内容随情境而不断转换。以政治性任务和经济性任务为中心的重点任务的治理分别依赖运动式治理、行政包干制和晋升锦标赛,而以社会性任务为中心的重点任务的治 理则表现为多样化的治理机制,如“ 为创新而竞争” 和“ 结对竞赛” 等。在外部环境压力下,一些常规性任务可能上升为政治性任务(中心工作)( 狄金华,2010),政治性任务具有影响重大性,因而在治理过程中会集中和动员尽可能多的治理资源,甚至可能暂时叫停原科层制的常规过程,以便超越科层组织的失败,达到灵活纠偏和规 范边界的效果( 周雪光,2012),但这种运动式治理也可能带来权力专断、不重证据和诬陷报复等问题。行政包干制也是一种政治性任务的治理机制。行政发包和行政包干都是政府纵向层级上的任务分配机制,但行政发包主要强调政府上下级之间的层级关系( 周黎安,2014),而行政包干更侧重基层政府的运行状态。在行政包干制中,往往将那些重要的、行政科层制难以胜任的治理事务转化为政治任务,进而实现任务完成的 结构整合、资源聚集和功能重组(杨华和袁松,2017),政府行政体系的组成结构、其内部真实的组织关系和多元角色是包干制产生的基石(张静,2014)。行政包干制有利于减轻政府行政事务、激发基层政府活力和打破僵硬的行政命令服从关系,但也 可能造成长官意志、剩余权不正规使用以及基层组织公共性消解等问题(郭亮, 2015)。晋升锦标赛是一种围绕经济性任务而展开的治理模式。科层结构中的政府官员除了关心地方财政收入之外,也关心其在官场中的升迁机遇,这就使得科层体制 中内生出一种锦标赛机制,即中央在经济上放权以鼓励和促进地方政府在主要经济 指标上展开竞争(周飞舟,2009)。其需要满足几个技术前提,如集中的人事权、客观量化的竞赛指标、参赛主体的相对独立性以及参与主体不易合谋等。其实际是一种标尺竞争,有利于科层经济性任务的高效完成,但也可能带来诸如激励扭曲、产业同 构、短期行为、粗放增长和环境破坏等问题。社会性重点任务的推进机制则呈现多元化解释路径。 党的十八大以来,由于结构变迁、制度压力和绩效考核指标的变化,地方政府围绕“ 增长” 竞争的收益空间逐渐减小,而围绕“ 社会创新” 竞争的相对优势逐渐凸显( 何艳玲和李妮,2017)。在此背景下,科层结构中的“ 条条” 和“ 块块” 之间会形成一种相互结合的新型竞争模式, 两者会在合力推动一项治理创新活动中形成一种紧密的责任义务关系( 黄晓春和周黎安,2019)。纷繁复杂的社会治理创新有利于推动科层社会性任务的落实,有助于社会难点任务的治理探索以及社会治理领域的深度创新,但其也可能带来诸如“ 盆景问题”( 推广扩散)、持续稳定和形式主义等问题。(二) 分析策略
从上文分析可知,科层组织中的一般任务、专项任务和重点任务分别存在不同的驱动逻辑。整体上可以将科层内部的任务划分为常规任务和非常规任务(见图 1)。常规任务是指科层体系中的一般任务、日常任务或综合性任务,通过压力型体制、目标责任制以及科层自身的运作体系基本可以比较轻松地完成。非常规任务则是指除常规任务以外的任务类型,包括专项任务、重点任务和难点任务等。专项任务又可以根据不同侧重方向划分为特定性任务、跨部门任务和临时性任务等类型,而重点 任务也可以根据不同侧重方向划分为政治性任务、经济性任务和社会性任务等类
型。不同任务类型分别对应着不同的推进逻辑,但各类型任务之间的划分并不是决然对立的,大概率情况是相互交叉和相互重叠的。比如一项任务可能同时既是专项任务又是重点任务,甚至还是难点任务。 此外,专项任务、重点任务和难点任务都会随着外部环境变迁和科层注意力分配而发生相互转化。比如一项普通的专项任务可能在特殊的情境下转变成一项难点任务或重点任务,也可能从一项重点任务转变 为普通的常规任务。值得注意的是,虽然本文从不同侧重角度对一般任务、专项任务、重点任务和难 点任务进行了区分,甚至将四种任务类型放在同一层面进行讨论,但四种任务类型 之间并不是一种完全的对立排斥关系,它们之间实际上很大程度上存在交叉重叠, 尤其是专项任务、重点任务和难点任务很多时候是相互重叠的。因此,四种任务类型背后的推进机制也只是从各自侧重的角度对该类型任务的驱动机制进行诠释,而 且四种驱动机制之间也绝非平行对立的关系,它们之间也存在相互重叠的地方,甚 至存在概念层级上的包含关系。如压力型体制和目标责任制、锦标赛体制等在某些情境下属于概念层级上的包含关系,而且随着项目制治理、小组治理和运动式治理 等机制的进一步细化和拓展,其在运用场景上也出现了微观、中观和宏观等多个层 面,因而本文并不对四种机制类型的具体层次关系进行严格区分,而意在强调四种 任务类型背后的驱动机制各有侧重。当前研究焦点主要集中在专项任务和重点任务上,而专项任务和重点任务如何 落实的研究起点都是在与常规任务的对比中逐渐展开的。运动式治理、小组治理、行政包干制、项目制治理、晋升锦标赛和结对竞赛等科层任务推进逻辑实际都隐含着与常规治理相对的前提假设。难点任务也是与常规任务相对的一种任务类型,但现有研究对其推进逻辑还较少专门研究,少量研究将其与专项任务和重点任务一起 进行讨论。专项任务可能是难点任务也可能不是难点任务,重点任务亦可能是难点任务亦可能不是难点任务,但专项任务和重点任务的推进逻辑往往可以作为难点任 务的研究基础。 难点任务相对于专项任务和重点任务而言最核心的特征是艰难性, 当一项专项任务或重点任务转变为难点任务时,专项任务和重点任务的推进逻辑未必能完成任务。因此,本研究试图通过对B区D村违建整治案例的田野深描,将科层组织中难点任务的推进逻辑概括为“ 挂图作战” 模式,以对难点任务的落实机制进行深度诠释,并与既有的学术观点进行对话。“ 挂图作战” 是违建整治调研中经常听到的一个词汇,当地的基层官员将“ 挂图作战” 作为违建整治等难点任务推动落实的核心工作机制。挂图作战原本主要用来描述军事战争中主要将领根据军事地图采取适宜的军事战略和计划来指挥作战的 情形,基层官员将难点任务的完成类比为军事战争,也需要像军事作战一样盯紧作 战目标、掌握工作方法、科学排兵布阵,这样才能将问题和任务落到实处。“ 挂图作战” 中的两个核心变量分别是“ 图” 和“ 战”,精准细致的图表是作战的基础和前提,灵活适宜的战术是作战的关键和核心。就作战图而言,按照“ 主体-空间-时间-资源” 可以进一步细分为“ 责任图” “ 分布图” “ 进度图” 和“ 资源图”。责任图主要明确任务执行主体的责任和后果,分布图主要明确任务执行中的难点和瓶颈,进度图主要明 确任务执行的时间节点和任务要求,资源图主要明确任务执行中可供利用的资源。就战术而言,没有固定的形式,其随着外部环境和作战任务的变化而变化。总之, “ 挂图作战” 能够更好地描述基层攻坚执法的复杂情形,与以往专项任务或重点任务的解释机制相比,其具有更强的针对性、适应性和解释力。
三、 案例选择与案例介绍
(一) 个案选择与资料收集
个案经验研究最为主要或最为基本的任务是发掘日常生活逻辑,解释它们背后 隐藏的道理( 折晓叶,2018)。本研究基于B区D村违建整治案例,试图揭示难点任务落实背后隐藏的道理和逻辑。选择此案例主要基于以下原因:一是典型性,B区D村是 G市最大的城中村,其违建整治一直是老大难问题,反映了G市同类村庄的共同特征,具有较强的典型性;二是完整性,按照 G 市违建三年行动计划的执行进度, 其已经经历了2018年和2019年两个完整的任务执行周期,能较好地展现难点任务完成的特征,具备较好的分析价值;三是适应性,违法建设综合整治属于科层体制中 难啃的“ 硬骨头”,该类任务的完成方式属于典型的挂图作战,因而该案例与研究问题具有较强的适应性。本研究的主要目的是通过深描D村违建整治个案来揭示难点任务落实中所蕴藏的机制和逻辑,其资料收集主要包括以下几类:一是观察数据,笔者2019年3月至8 月挂职于G市城市管理和综合执法局综合调研处,对D村违建综合治理的具体细节和进展进行了深度观察;二是访谈数据,对市、区、镇、村四个层面的拆违整治推进和落实人员及D村村民进行了深度访谈;三是其他数据,笔者还收集了大量政策文件、领导讲话、工作总结、工作简报和分析报告等资料,共计11万余字。 (二) 历史变迁与难点任务的生成
从违建整治的历史演变过程来看,科层组织中难点任务的生成不是一蹴而就 的,是在自下而上的公共治理需求与自上而下的公共治理供给长期不匹配和不均衡 中逐渐形成的。 但难点任务的生成具有较强的情境性特征,不同实践领域可能存在不同生成路径。就D村的拆违整治而言,难点任务的生成至少包括利益卷入、法律难依和历史累积三条路径。B区T镇D村总面积25平方公里,有8777栋房屋,户籍人口9700多人,实际服务人口约18万,被称为G市最大的城中村。辖区内聚集7 个大型物流园,企业约 3800 家,连续多年走在电子商务营业额前列,是“ 全国十大淘宝村” 之一。违法建设是该村的老大难问题,市委书记更是先后 8 次前往 B 区调研违法建设综合整治等工作。纵观D村的发展和治理脉络,难点任务的三种生成路径可在其违建整治的三个阶段一一呈现。一是快速发展期的“ 种房” 阶段与利益卷入(1998—2015)。1998年之前D村还属于远郊农村,经济发展比较滞后,房屋建设许可主要依靠镇里宅基地证审批。1998年之后镇里停止宅基地审批手续,正是在该期间,G市经济快速发展,但核心城区的土地空间有限,于是大批物流企业入驻D村,外来人口的大量导入撬动了D村的“ 种房” 之路。 村民通过加建、扩建、改建等方式使自己的房子数量和体量不断增大,甚至一些农地之上都开始“ 长” 起了房子。外来资本与本地村民的合作更是促进了小产权房“ 商品化” 热潮。但该期间基层政府没有明确的政策依循,城市管理也很难得力,因此违法建设呈野蛮增长之势。在这十多年中,很多违建问题没有得到及时处理,新的利益因素不断嵌入到老问题之中,使得违建问题不仅吸附在老问题下的利 益关系之上,而且还逐渐嵌入到新违建的利益人群之中,这使得违建整治不仅需要 解决老问题本身所具有的利益关系,而且还需要解决老问题与新问题延伸出来的新 的利益关系。因而,利益卷入使得问题解决的复杂程度呈几何倍数增加,问题解决成本也随之急剧递增。二是调整规范期的“ 严控” 阶段与法律难依(2016—2017)。随着村内房屋野蛮增长,大量违建房屋限制了土地增值升值的空间,制约了经济社会的可持续发展,不 利于当地产业转型升级。 而且,当时国家层面也出台了规范城市建设的相关政策和文件,这些都促进了B区T镇城中村违法建设的治理进程。因此,2015年之后区镇严格了房屋建设审批程序,村民需要拿到区镇审批的“ 两表一铭牌” 才能进行房屋建设,否则都将视为违法建设。“ 两表一铭牌” 制度在很大程度上控制了违法建设的野蛮生长,乱搭乱建、加建扩建等问题得到一定程度遏制,但由于各种历史原因和利益 驱动,违法建设实际上还时有出现。在这一阶段,违建整治新政策出台过快,新政策无法适应老的违建问题,如一些因人口自然增长带来的住房需求增长的“ 违建” 问题在法律上无所依从。 新政策无法解决老问题,而解决老问题的政策又不复存在,进而导致老问题在政策法规上无所归依。这可能导致老问题从自身合理性角度发展出一套生存逻辑,而这套逻辑与既有的政策法规相冲突,进而导致新政策执行无所 适从,甚至造成新政策和新法规在执行上面临法不责众、法无所指等难题。三是综合整治期的“ 攻坚” 阶段与问题积累(2018年至今)。2015年12月中央城市工作会议结束后,2016年2月中共中央、国务院发布了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》,决定“ 用5年左右时间,全面清查并处理建成区违法建设,坚决遏制新增违法建设”。G市在该意见发布后也加强了违法建设的综合整治工作,2018年5月G市正式启动了违法建设治理三年攻坚行动。为确保违法建设零增长,该阶段房屋建设审批也已经基本停止。从这一阶段回过头去看会发现,由于各种因素制约,一些违建问题没有得到及时解决,而新政策又无法适用这些老问 题,进而导致这些问题的解决成本不断边际递增,成为历史遗留的老大难问题或棘 手问题。因此,从历史积累性角度而言,难点任务往往是由于历史问题时过境迁后, 问题情境发生变化,解决成本急剧增加,从导致问题本身逐渐“ 内卷化”,变得更加错综复杂,难以解决。总之,由于历史存量大、类型复杂,在原有基础上保持不新增违法建筑的任务就已相当艰巨,而三年行动计划却要在此基础上拆除数量巨大的违法 建设,任务难度难以想象。
四、 违法建设综合整治中的“ 战图”
精准细致的图表是“ 作战” 的前提和基础,制图则是挂图作战的第一步。制图就是把纷繁复杂的实际空间转换成可分析和控制的抽象空间的过程( 杜月,2017)。根据调研观察,违建整治过程中至少需要制作四幅“ 战图”。(一) 主体维度: 责任图
责任图的主要目的是明确各级各类主体在违建整治中的具体责任和后果。市委、市政府负责统一组织,区委、区政府负总责,镇( 街) 政府则负责具体实施。在市级层面设置市违法建设治理工作领导小组,办公室设在市城管局,负责协调解决违 建整治工作中遇到的重要事项、重大问题。同时,区、镇层面也设置了此类协调机构(见图2)。值得注意的是,由于任务层层分解、责任层层下压,实际执行治违任务的主体是镇街一级的城管执法中队,但区城管局负责属地范围内的总体协调和督导, 也负有总体责任。为进一步明确任务、压实责任、分片包干,在镇域内不同片区又指定了具体负责人,如T镇的四个重点村具体指定了2名负责人,到D村实际上就是2名正式编制队员加8名辅助队员进行执法。实际上,从主体维度的责任视角而言,除了目标责任制在违建整治作用中发挥 基础性的框架作用外,组织与组织层面的包干制和组织与个体层面的包干制也进一 步厘清了拆违主体的责任图。从组织与组织关系角度而言,省委省政府和市委市政府是压力源,市城管部门是发包方、区城管部门是承包方,而街镇政府和城管执法中队是接包方。从组织与个体关系角度而言,市城管部门与各区城管局负责人、各区城管局与各街镇拆违整治负责人、各街镇与各片区主要负责人之间是一种典型的行政承包关系。除城管局之外,国规、住建和公安等部门需要配合城管局工作并负有相关职责, 如河道管理范围的违法建设需要水务管理部门负责牵头、公路两侧的违法建设需要 交通运输部门牵头、非法占用林地绿地等违建整治需要农林部门牵头等。在违建整治过程中其他企事业单位也要全力配合,否则会受到相应处罚,如供水、供电、供气等企事业单位。此外,G市委和市政府办公厅印发的《G市违法建设治理责任追究工作办法》,对违法建设治理工作中责任追究范围、原则、方式、适应情形和免责情形等做了具体规定。这些政策和制度在一定程度上为各类各层主体划定了责任目标和兜底红线,明确了违建整治的整体责任格局,为有效督促各责任主体依法依规落实 责任提供了具体依据。(二) 空间维度: 分布图
分布图的主要目的是摸清违建的整体情况和空间分布,明确任务执行中的难点 和瓶颈。其制作主要体现在两个方面。一是“ 四标四实” 的推进。依托网格化管理在标准基础网格上收集基础信息,同时结合不动产登记数据库、建筑规划许可证、农 村地籍调查数据等对违法建设存量进行摸查。将摸查信息纳入前端四标四实采集APP,实现摸查数据在线登记、标识上图、快速统计。二是无人机航摄测绘。利用无人机开展定点和随机航摄,将航摄数据接入市查违控违信息平台,属地城管部门收到图斑信息后在 48 小时内赴现场核对。治违督导处督促属地尽快落实,同时每半个月进行汇总通报,并对新增违法建设多发地区进行约谈和问责。截止到 2019年12月15日全市共发现疑似违法建设图斑 4771个,已核查图斑4663 个。“ 四标四实” 为违建整治提供了“ 作战底图”,它通过网格化管理明确了D村每家每户、各楼各层的基础信息,航拍数据则对“ 底图” 随时可能发生的变化进行了及时监控。从表2中“ 二调” 数据和无人机航拍三维模型测绘数据对比来看,D村 8 年间新增建筑物1597宗,新增疑似违法建设4162宗。无人机航摄测绘技术大幅降低了违建的发现成本,为违建整治提供了精准的作战标的,增强了城管部门及时控制 新增违法建设的能力。 除了通过信息技术手段摸清违法建设现状外,当地城管大队还会结合每家每户的实际情况、村内整体发展规划、群众信访、社会举报、媒体曝光、12345热线、其他职能部门的工作重点以及省市各项政策和法规等综合判定违建整治的重点和难点,以明确未来整治和作战的路线图。
(三) 时间维度: 进度图
进度图的主要目的是明确任务执行的时间节点和具体要求,其主要按照三年行 动方案的总体目标分区、分类和分段设计。三年行动方案规定在实现新增违建“ 零增长” 的基础上,要求G市 2018—2020年分别拆除3100万、4000万和 4000万平方米。以2019年为例,首先对总目标进行“ 分区分解”,即将4500万平方米拆除任务按照实际情况分解到其下属的11个区,如B区分到950万平方米的任务;其次,B 区继续对950万平方米的任务进行“ 分类分解”,即按照河涌拆除、重点村拆除、还绿工程、主要道路两侧以及涉水违建等类别进行细分,其中四个重点村下达的任务量为116 万平方米,进一步分配到D村的任务量为66万平方米;最后是对各区各类任务有一个进度要求,如按照季度 15%、30%、40%和 15%的比例稳步推进违建整治工作。在2019年3月之前,拆违工作基本是一月一报,但3月1日G市Z书记在《G 市城市管理简报》2019年2月刊上批示 “ 年度目标不能动摇,重点任务要重点调度,工作进展需要半月一通报,并送各区委书记、区长” 之后。该简报就由月刊改为半月刊,各区的拆除数据也由原来的一月一报变为半月一报。这实际上强化了目标管理,同时使各区之间产生无形的竞争。如图3所示,各区的完成率大致呈平行重叠状态,说明各区在对照其他区的完成情况下在不断调整自己的拆违节奏,以使自己不 至于在该任务对比中成为“ 落后分子”。值得注意的是,虽然分区分类分时段的进度图为各级主体提供了基本参照,但在实际推动中各区还会根据辖区内镇村的具体情 况进行统筹。(四) 资源维度: 资源图
资源图能够为违建整治过程中可供采用的资源提供清晰的指引,以便在灵活作 战过程中适时采用。 资源图包括硬性资源和软性资源两大部分,硬性资源主要是指物质设备、财力状况和人力资源等,而软性资源则主要是指政策机会、平台搭建和上级注意力等。由于人财物等硬性资源在基层科层配置中相对固定、难以转寰,而软性资源在科层组织中存在较大的弹性配置空间,而且软性资源的运作在一定程度上 可以博取和撬动更多的硬性资源支撑,因而这里的资源图主要强调违建整治中可供 采用的软性资源(见图4)。首先,城管系统内部的还绿于民整治工程和铁路沿线拆违整治等专项行动以及其他政府职能部门的三旧改造、扫黑除恶等专项行动都是拆 违整治中可供利用的政策机会;其次,基层搭建的各种治理平台也是拆违整治的有 利资源,如D村地区搭建的党建联席会议机制、“ 中心+网格化+信息化” 治理体系等;三是通过广州日报、南方日报、新浪、腾讯等传统媒体和新媒体资源报道D村拆违政治的典型性,获取上级相关部门和领导关注。除此之外,领导调研、讲话和批示也是基层执法系统经常使用的资源。通过对领导调研、讲话和批示进行精炼总结、宣传报道和组织学习,从而促进科层体制向下加压。如Z书记自2018年7月上任以来,先后8次赴B 区调研,其中3次到D村,特别是 2019年1月24日Z书记在D村的调研,带领了6名市领导和15个市直单位, 强调要集中全市的力量来帮助D村开展综合整治,为B区破解难题。Z书记调研后第二天B区委书记就主持召开了十二届区委第98次常委会议,传达市委书记赴D村调研的讲话精神并研究贯彻落实意见,最后形成了《关于学习贯彻市委主要领导 到我区调研讲话精神的意见》和《关于认真做好传达学习 Z 书记到 B 区调研工作要求的通知》等多份文件。而D村的执法人员也借此宣传造势、迎难而上,加紧了拆违进度。 五、 违法建设综合整治的作战过程及运作逻辑
违法建设综合整治是一个复杂的作战过程,同时采用了多种作战技术,本文通 过D村四种典型的作战技术来呈现挂图作战的过程,并试图基于这四种作战技术的描述归纳挂图作战的运作逻辑。( 一) 违法建设综合整治的作战过程
1. 倒逼压实术以前难点任务的完成虽然也有年度目标和要求,但在实际推进中是能完成多少 算多少,因此其落实基本处于无限期往后推延的状态。G市按照“ 属地管理、守土有责、层层分解、责任到人” 原则明确了区镇村各级主体在违建整治中的责任,同时通过“ 梳理清单、列单上图、倒排时间、明确责任” 原则明确了各主体的时间节点和工作要求。明确目标责任后再倒排时间表在很大程度上改变了以前基层政府的拖延态度,促使基层分管领导既挂帅又出征、既督战又执法,这有力地推动了违建整治任务的落实。在倒逼压实影响下,各区各镇无形中形成了相互比照、相互竞争的格局。如每半个月公布的违建治理进度表在2020年的每期中开始增加各区的排名,而且在“ 各区动态” 栏目中重点选取一些区镇在治违上的特色创新。这无形中促进了各区负责人在治理进度和治理创新上暗自较劲,进而促进各区各镇积极主动落实任务。 除此之外,为压实任务,G市还进行了执法力量下沉的配套改革,G市城管局局长在2019年违建治理工作动员部署会上强调:街镇要敢于担当,主动作为,守土有责,守土尽责,管好“ 自留地”。要把领导力量执法力量进一步往下沉,沉到村、沉到社,沉到违法建设最多的地方。(TZG-20190302)到2019年6月底左右,城管系统编制下沉改革基本完成,市级层面的很多编制都落到区镇层面,这有力地充实了街镇层面的执法力量。改革前T镇的四个重点村只配备一个正式编制,改革后四个重点村配备了两名正式编制人员和若干编外辅助 执法人员。同时,压实任务还涉及多个其他职能部门的配合,因此还设立了市区镇三个层面的违建治理领导小组。特别是2019年印发的《关于进一步加强违法建设治理工作的意见》,对各职能部门和企事业单位在违建治理中的责任进行了精细和 明确,这有力地保障了倒逼压实技术的实现。2. 任务牵引术截止到 2018年8月,D村8777栋房屋中,未录入建筑物权属人的有3029宗,未录入权属人身份证的有 6963宗,未录入建筑物地址的有3224宗。综合来看,三个属性同时录入的为1805宗,录入率仅为 20.57%。很多房屋没有建房证和土地证等,但村民又世代居住在此,违法治理中也需要尊重这些历史事实,正如B区城管局副局长所言:土地从无到有到发展来说,要尊重历史,是有过程的,不能一刀切说是违建。那国规局没成立时候建的能说是违建吗? 他是没报建没错,但是不能说他是违法啊! ( ZZT-20190906)另外,T 镇分管D村片区的城管中队队长进一步补充道:以往条件差,要挑水生活,住得离河边近,建房在河边,是当时社会环境历史原因造成的,但是没有经历的不懂,直接一刀切, 算是违建,就不合适。( DDZ-20190906)如果按照现在的政策标准,D村90%以上的建筑物属于违建范畴,因此在“ 增量” 违建清零的情况下如何对“ 存量” 违建进行整治是一个极其棘手的问题。为什么拆这一栋而不拆那一栋? 需要给村民一个满意的答复,否则很难推进。在这种情形下一般会采取任务牵引策略,即以中央巡视、还绿于民、别墅违建、三旧改造、产业升级等专项行动作为牵引进行拆违。正如市派驻D村的第一书记所说:现在拆违是任务型的,消防通道、道路打通等理由,合法的按照标准补偿, 不合法的拆除…… 讲道理很难推进的。( HRM- 20190911)T 镇分管 D 村片区的城管中队队长也指出:任务指标导向为牵引,大的水库、河涌边、绿道、消防通道、外环通道。通常讲, 就是分类, 不然民众矛盾无法解决。( ZZT- 20190911)3. 集中发力术基层执法人员将违建整治比喻为“ 拔钉子” 和“ 啃骨头”,不集中发力很难拨出钉子、啃下骨头。在市层面以建成区违建专项治理五年行动为契机,按照“ 每月一个区,一年轮一遍” 的方法,这样每个月在全市11个区重点集中清拆一次,啃下了很多“ 硬骨头”。在区镇层面则会结合年度专项计划和其他职能部门的专项行动进行集中整治。集中发力就是依靠多个部门、多股力量共同集中参与、连续作战的治理模式。集中发力也是充分利用在多方主体共同在场的情况下以迅雷不及掩耳之势将一些 棘手问题当场解决、当场处理。正如有多年执法经验的T镇分管D村片区的城管中队队长所言:有时一个部门去肯定很难解决,特别是住老人的要清场、停水停电等要惊动很多部门,如住管中心、综治维稳、司法所、联勤大队、农电所、自来水等很多部门参与才行。( DDZ-20190906)因此,集中发力并不是区镇层面想组织开展就能马上开展的,其需要在执行前 做好充足的计划和准备,需要对执行时间、方式进行权衡,需要与其他相关部门提前 做好协调和沟通。T镇分管D村片区的城管中队队长继续说道:很多工作可以做在前面,我们部门与部门之间相互沟通、提前预告。比如综治维稳中心,好比明天我们去停哪里的电、去拆哪里,他们就提前介入,因为综治维稳跟派出所管政法的负责这些,很多信息动态都可以把握,包括一些大型活动,综治维稳会与信访这条线联动起来分析研判。( DDZ-20190906)4. 腾笼换鸟术D村的拆违模式以微更新为主,其通过小修小补实现城市更新,不会触碰村民大的利益,但其进度慢、耗时长,并且难以整体规划,容易造成整体性规划的碎片化。基于此,D村本土的 X 书记拿D村的改造模式与北京和上海的进行对比:G 市的拆违数量赶不上上海北京,最主要的原因是我们的城市更新没那么快,他们就是整片开发,推进很快,整片都拆了所以面积很大,其实是因为我们的改造模式跟他们不一样,我们现在拆违是硬拆出来的, 他们是城市更新开发改造出来的。( XSJ- 20191206)成片改造和微改造两种模式确实会对拆迁数量、进度和效果产生很大影响,但 其实关于这个问题G市委书记早在 2019年年初调研D村的时候就已经进行了指示和部署:北京一年拆三四千万平方米,怎么拆了以后老百姓不反对? …… 拆了以后,土地腾出来了,再给他租,让他入股,他的收入已经比原 来多得多,他们当然支持了,而且环境也变好了,这是我们要达到的效果。( ZSF-201900204)这里的腾笼换鸟是指在征收的土地上重新进行规划和产业升级从而实现土地 空间增值升值的做法。G市委书记在D村讲话后,G市城市规划部门研究制定了D 村提升启动区控制性详细规划。该规划将D村划分为 20个提升单元,确定16单元为提升启动区。对启动单元内总体布局、用地指标等进行了规划,同时对交通影响、历史文化遗产保护、市政设施支撑和环境影响进行了评估。提升启动区如果能够成功推进,预计未来D村违建整治将发生质的改观,同时D村整体社会生态环境将实现凤凰涅槃。(二) 挂图作战的运作逻辑
G市城管局在长期的违建整治作战中形成了自身独特的作战策略,其将挂图作战的经验总结为“ 三个强化、四个重点、五个结合和六项机制” (见图 5)。“ 三个强
化” 是违建整治中的基础工具,也是城管系统内部的内生性资源,党建引领、协同联动和督导问责都要贯彻整个部门工作的始终。“ 四个重点” 是城管系统内部开展的专项行动,是根据国家战略和省市规划确定的年度重点任务。 城管系统内的很多战略资源都集中在这些重点任务上,聚焦“ 四个重点” 是违建整治的重要抓手。“ 五个结合” 是指结合其他政府职能部门的专项行动,充分调动和盘活各职能部门的资源, 坚持系统思维、统筹兼顾,确保拆违取得实效。“ 六项机制” 则是指以往经验总结的六项成熟稳定的长效工作机制,分别包括利益平衡机制、巡查发现机制、存量消化机 制、后果告知机制、诚信监管机制和行刑衔接机制。这些作战策略在拆违整治中被广泛灵活地使用,成为挂图作战运作逻辑的重要 底色。从形式上看,挂图作战就是执法者基于责任图、分布图、进度图和资源图,运用倒逼压实、任务牵引、集中发力和腾笼换鸟等技术进行难点任务的治理过程。作战地图背后隐含着不同的任务驱动机制,而不同作战技术受限于不同作战地图,因 而作战技术实际只是不同作战地图背后驱动机制的外在表现形态。一是“ 战图” 背后所隐含的任务推进机制。“ 战图” 是指挥作战的重要依据,其背后实际隐含着多重任务驱动机制。首先,“ 责任图” 一方面通过科层体系将目标任务层层分解、层层下压进而实现分片包干、责任到人,这实际体现了常规任务完成的目标管理责任制和重点任务完成的包干制逻辑;另一方面明确多部门在跨区域和跨部 门公共事务治理中的具体角色和责任,使得模糊性公共责任进一步压实,这实际体 现的是专项任务完成的小组治理的逻辑。其次,“ 分布图” 主要是依托技术治理实现任务目标清晰可视,但其背后的网格化管理和督查执行机制仍然依托于科层治理结 构,实际仍然是一种目标管理责任逻辑。再次,“ 进度图” 是对目标任务进行分区、分类和分段的设计过程,体现的是一种典型的目标管理责任逻辑。 但如果加大考评力度,频繁汇报下的进度考核则会导致平行职能部门间的暗自竞争,进而演变为一种 锦标赛机制。 这种锦标赛体现为数量锦标赛和质量锦标赛,数量锦标赛体现的是任务完成数量,而质量锦标赛则体现为创新程度。 而且这种锦标赛机制是建立在行政包干的基础之上的。最后,“ 资源图” 主要展现了可资利用的“ 作战” 资源,尤其强调可以撬动和博取硬性资源的软性资源,诸如政策机会、平台搭建和领导注意力等。 “ 资源图” 运作的背后实际上体现了目标责任制、小组治理和运动式治理的运作逻辑。 如政策机会的运用往往与各部门的专项行动相衔接,而专项行动背后的驱动机制主要是小组治理或运动式治理。二是“ 战术”运用中所采用的“ 战图”。虽然四幅“战图” 都是“ 作战” 的重要参考,但不同战术中所依“ 战图” 不同。首先,在倒逼压实术中主要依据的是责任图和进度图,通过责任压实和时间倒逼相互结合,共同推动任务落实;其次,在任务牵引术中主要依据资源图,以专项治理作为切入口和突破口推动任务落实;再次,在集中发力术中主要依据责任图和资源图,通过在明确各级各类主体责任的基础上进行专 项治理和重点治理,以集中精力快速完成任务;最后,在腾笼换鸟术中主要依据责任图,基层地方政府在目标责任压力下进行治理模式创新,进而推动任务落实。从“ 战术” 到“ 战图” 再到“ 机制” 的回溯角度来看,A 战术背后的支撑机制有①②③⑤,B 战术背后的支撑机制有①③④,C战术背后的支撑机制有①②③④,D战术背后的支撑机制则只有①(见图 6)。目标管理责任制在四种战术中都存在,说明其是挂图作战中的基础驱动机制。而②③④⑤分别出现 2 次、3 次、2 次和 1 次,这说明小组治理、行政包干、运动式治理和锦标赛机制在不同战术中分别有选择性地被采用,而且小 组治理和运动式治理采用频率较高,说明挂图作战中涉及跨区域、跨部门、临时性的 专项治理运用较多。三是挂图作战的基本特点。挂图作战是科层组织中难点任务的核心应对机制。由于难点任务具有两个典型特征,分别是问题复杂性不断内卷和问题解决成本显著边际递增,这决定了在难点任务解决上不能简单采取常规化的治理方式,而必须采取挂图作战的混合治理模式。这种模式不仅能够吸引领导注意力、整合行政资源和提高执法效率,而且能够实现复杂问题快速化处理和成本因素转移化处理。具体而言,其特点体现如下。第一,目标责任制在难点任务推进中发挥基础性作用,其他驱动机制则发挥助力作用。这个特点类似于攻坚模式下的“ 运动其外、常规其内” (徐明强和许汉泽,2019),但挂图作战机制对“ 运动其外” 的情境区分更加细致,不同作战技术下“ 运动其外” 的机制组合也更加丰富。第二,将难点任务转化为不同类型任务及其组合予以推进。一是转化为常规任务,这种模式是在领导高度关注的情况下,以治理创新的形式消化难点任务,从而实现出奇制胜;二是转化为“常规任务+专项任务”,这种模式同时使用常规任务和专项任务的驱动逻辑,说明执法部门在通过跨部门协作集中力量解决问题;三是转化为“ 常规任务+专项任务+重点任务”,这种模式同时启动三种任务类型的驱动逻辑,说明该任务已经得到执法部门高度重视,并被列入政府中心工作,甚至上升为政治任务。第三,挂图作战是一种多层级多部门之间的互动行为,而非单个层级单个部门的行为。虽然任务包干到基层部门及个体,最终“ 出征作战” 的是基层街镇部门,但市区层面的党政和职能部门对整个作战过程中的“ 排兵布阵” 仍然发挥着重要作用。
六、 挂图作战的复杂社会影响
挂图作战是基层政府应对难点任务的重要机制选择,其主要分为两步,即绘图 和作战。就绘图而言,难点任务一般牵扯到纵向上多个时段的政策冲突等历史问题和横向上多元主体的行动调和等利益问题,因而在整体上需要通过绘制图表来明晰 问题的来龙去脉和利益纠葛。本案例中的“ 战图” 主要包括责任图、分布图、进度图和资源图,它们是违建整治的前提和基础。就作战而言,难点任务的攻破不是单个手段或方法就能实现的,往往需要根据不同目标任务灵活采取多样化的作战策略。本案例中的典型“ 战术” 包括倒逼压实、任务牵引、集中发力和腾笼换鸟,它们共同加快了违建整治任务的落实。挂图作战是一种内外互动、虚实结合、动静相依的兼具计划性、针对性和灵活性的科层任务推进模式,其在科层组织难点任务推进落实上 更具针对性、适应性和解释力。但挂图作战机制在运作过程中也产生了复杂的社会影响,基层组织成员、组织基础和组织方式层面的影响尤为凸显。一是组织成员层面。挂图作战是在目标责任制基础上辅之以运动式治理、小组治理等轮番连续作战的运作模式。一方面,目标责任制将任务层层分解、层层下压、责任包干、责任到人,这种压力传导至基层却没有一个有效的缓冲机制,导致基层执 法队伍工作强度大、心理压力重;另一方面,通过运动式治理和小组治理等方式轮番 连续作战,导致基层执法队伍不堪重负,形成职业倦怠。这可能进一步造成两个重要后果,一是基层执法队伍处于目标责任制的最底层,其与村民接触最多,也最容易成为村民的直接仇恨对象。如B区城管局副局长所言:“ 以前我拆迁的时候,当事人跟踪我下班, 还在家门口放蛇, 后面找到那个人就是我拆的他的违建。” ( ZZT-20190906) 二是压力越重,任务落实过程中的获利可能性就越大,非正式运作手段也就越多(李祖佩,2019)。这就可能导致基层执法主体执法不公,甚至寻租腐败。如T镇分管D村片区的城管中队队长所言:“ 其实说实话,特别是执法一线,在我们这边执法队里历任领导基本都涉嫌犯事被抓。”(DDZ-20190906) 总之,挂图作战加大了基层干部和执法主体的个人责任和压力,进而可能诱发心理问题和寻租腐败。二是组织基础层面。挂图作战过于聚焦治理目标,导致资源整合和运用过程中主要只考虑任务是否完成,忽视了被整合和被调动者的感受,进而可能造成基层执 法层面的组织冲突,并削弱基层科层组织的社会基础。村委会是整个科层组织的延伸体系,也是科层组织有力执法的重要社会基础,但该组织体系却处于一种尴尬的 境地。 比如很多信息需要通过村委会自下而上地上报,但村委会却很少接到自上而下的信息文件。这就给村委会人员一种不被信任和被排斥感,如调研中派驻D村第一书记所言:“(上级政府)有什么东西不传( 给村委会),信息不分享(给村委会),村里没有信息文件,很多东西没办法查到。” (HRM-20190911) 而在挂图作战的机制推动下,基层政府却又会将违建整治的任务强压给村委会,因此村委会在落实这些任务的过程中会带有强烈的反对感和排斥感。 比如当地本土的D书记就直言道:“ 违建整治本来就该政府各部门去想,组织村社推进,现在是村里想办法找他们(政府部门),完全反了,所以是他们欠债我们还钱。” (XSJ-20191206) 总之,挂图作战过于注重治理目标,可能忽视组织过程中其他主体感受,进而削弱基层组织的社会基础。三是组织方式层面。挂图作战中除了目标管理责任制之外,专项治理是运用最为频繁的方法。专项治理能够有效集中政府注意力和动员执法资源,快速完成目标任务,但过度运用也可能产生两个负面后果。一是专项治理一般针对的是政府的中心任务和重点任务,属于非常态运作的一部分。一方面,政府资源有限,过度运用专项治理可能导致政府资源过快耗竭,进而影响其他领域的治理效果;另一方面,频繁运用专项治理可能不仅不能达到高效治理效果,反而造成政府合法性反噬,甚至引发基层政府的形象危机和信任危机。二是专项治理虽然能够有效整合资源,快速完成任务,但这并不意味着科层任 务中所包含的社会矛盾也同时被快速化解了。过频的专项治理可能导致科层任务完成速度快于社会矛盾化解的速度,造成科层任务与社会矛盾之间的堕距,进而积累社会隐患和风险。如调研中一村民抱怨道:“ 我为了配合好政府进行村庄环境、规划治理,付出了自己的利益,那谁能帮我平衡这种损失呢? 大家都能接受才是最好的。你不能说,现在环境都好了,但是我也吃不上饭,住的也很差,可能也不是一种好的结果吧!”(ACM-20200315) 由此可见,难点任务的完成并不意味着难点任务中隐含的社会矛盾也随之终结,其有可能以压制性的方式在不断渐进性地积累,一旦 达到某个临界点就会瞬间爆发出来,给社会带来危害。从短期而言,专项治理能够充分调动和利用各种资源,实现难点任务目标的快 速完成,收益大于成本,是一种典型的理性行为。但从长期而言,专项治理在快速完成难点任务过程中由于缺乏系统性思考和规划,可能导致一系列遗留隐患和风险, 成为社会矛盾长期存在的根源,导致收益边际递减和成本边际递增,是一种典型的 非理性行为。如T镇分管D村片区的城管中队队长所言:“ 我们辛苦做完了任务,后面别人就找你的瑕疵。(很多时候由于快速执法,来不及报备和走正规行政流程) 属于违法拆违,所以打官司就输掉了。但有一些人不这么认为,会觉得我们程序走得不好。”(DDZ-20190911) 因此,挂图作战过程中需要注意有效性与合法性之间的张力,兼顾挂图作战的短期和长期组织行为影响。
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