公民参与、技术赋权和
廉政治理的社会基础
董石桃
董石桃，广州大学公共管理学院教授、廉政研究中心暨党内法规中心副主任
摘要
廉政治理的方略主要包括两种：一种是国家中心主义，一种是社会中心主义。国家中心主义的廉政治理主要指国家通过强化自身体制内的建制化的力量来加强廉政治理，但存在自体监督、监督权贫困、制度依赖问题。公民参与是夯实廉政治理社会基础的内在需要，是超越廉政治理国家中心主义的重要路径，其基本特征是强调公民与政权体系互动。公民参与是廉政治理的内在价值需要，也是加强异体监督和社会建设的需要。网络时代，技术成为影响公民参与廉政治理动能的重要变量，主要包含空间、时间、权利和影响力四个维度。以公民参与为基础，推动廉政治理过程中的国家和社会互动合作，是网络时代夯实廉政治理社会基础的基本趋向，其路径包括激活公民参与廉政治理的基础资源，推动公民参与廉政治理的制度创新，优化公民参与廉政治理的技术执行。
一、引言：在网络时代找回廉政治理社会“参与”力量
整体来看，廉政治理的基本方略主要包括两种：一种是国家中心主义，一种是社会中心主义，前者主要依靠国家的力量推动廉政治理；后者强调廉政治理中积极的社会参与。相对于国家中心主义的廉政治理模式，倡导廉政治理中公民积极参与，是在重视国家制度化建设和专业化行动的前提下，强调廉政治理中国家和社会的互动合作：一方面，国家需要对社会的诉求予以及时有效回应；另一方面，强调在廉政治理中公民有广泛的政治参与机会。随着网络信息技术的发展，公民参与的权利意识开始高涨，公民参与廉政治的意识和能力空前增强，国家也开始有意识推动公民参与廉政治理。2009年10月28日，中央纪委监察部就统一开通了全国纪检监察举报网站。2019年4月22日，国务院开通了“互联网+督查”平台，实现“开门搞督查”，主动接受人民监督。国家通过搭建平台、完善机制、畅通渠道，逐步探索并形成了一条实现社会制约权力的重要道路。这条道路有效克服了国家体制内廉政治理单打一的不足，实现了公民参与和国家治理有机统一。网络时代我们应当深入思考：在新技术革命条件下，推动公民与政府在反腐败斗争中的互动与合作的基础逻辑是什么？这种逻辑对夯实网络时代廉政治理的社会基础有何影响？我们试图从社会中心主义视角出发，探讨网络时代廉政治理中公民、技术和国家之间的互动关系及其内在逻辑，以期为网络时代社会制约权力中国道路的探索和发展提供一点启示。
二、廉政治理的国家中心主义：内涵及其不足
国家中心主义的廉政治理模式，主要指国家通过强化自身体制内的建制化力量来加强廉政治理。这些国家体制内的建制化力量主要包括强有力的领导、专业化的机构建设和完善的正式制度等。在现实中，往往体现出一种“强国家”的权力反腐模式，其具体方式包括思想教育、运动式反腐、权力反腐和制度化反腐等。廉政治理“国家中心主义”模式具有一定的优势，还存在着诸多不足需要克服，主要体现在：自体监督的困难体现在：其一，公共权力行使者作为社会利益的代理人，难以从根本上超越代理人立场和视野的局限，权力的扩张性，导致权力不断集中或不断扩大影响边界，造成权力挣脱监督的网络。其二，权力逐利性导致其存在回避、弱化监督的潜在动力。对于被行使权力的监督者，监督权是一种否定性的、怀疑性和抗议性的社会存在，监督权对被监督者没有直接利益而言。因而，自体监督存在巨大的失灵风险。其三，领导者政治意志和决心可以有力反腐，但是问题是，领导者的政治意志和决心又从哪里来呢？没有强大的社会基础，其意志和决心又如何持续？第一，从国家的内部权力结构来看，作为廉政治理重要保障的机构监督权力至关重要，但是相对于决策权和执行权来说，监督权具有非生产性、派生性、分散性、事后性、信息不对性等特点。监督权是救济补偿性的权力，对于决策和执行具有纠偏和保障作用，监督权广泛分布，主体多元，有利于建构庞大的监督网，但是往往导致监督职责分散，难以形成监督合力。第二，通过提高监督权在国家权力结构中的地位和影响力，强化监督权的独立性和自主性，尽管可以一定缓解监督权贫困问题，但是监督权的扩大又可能导致“谁来监督监督者”的难题。第三，在中央和地方不同的政府层级间，监督权功能的实现同样面临着“一统体制和有效治理”的悖论。在基层权力运行的巨大灵活性空间下，国家体制内的监督机构，如何监督基层政府的决策权和执行权，无疑成为重大难题。廉政治理的制度失灵问题主要包括：（1）制度依赖问题。在廉政治理实践中，甚至出现过度的制度主义倾向，碰到腐败，就产生“制度自疑”而非“制度自信”：一遇到贪腐问题，就寻找制度原因，怀疑中国体制或制度不行，只要出现问题，就开始学人家的制度，开始写制度和编制度，结果制度一大堆，但是廉政治理不见明显成效，形成制度依依赖症。（2）制度执行问题。国家通过制定严格的法律法规和制度规定，无疑对推动廉政治理至关重要。单靠国家和各级党和政府制定制度，本身并不能完全实现廉政善治。（3）制度陷阱问题。面对灵活多变的个体机会主义选择，制度的制定和执行都具有相对滞后性，制度的漏洞和不完善总是难以根除。从历史来看，制度治理在具体实施过程中，还存在钱穆所说的“制度陷阱”的风险，即制度一天天地繁密化，一个制度出了毛病，再定一个制度来防制它，于是有些却变成了病上加病。（4）制度腐败问题。正式制度约束对于小腐败而言也许具有效果，但是对于大腐败而言可能无可奈何。政治制度的不民主（权力的集中）是腐败的根源，如果制度本身就是腐败的（如政治腐败），那依靠腐败的制度治理腐败又何以可能？
三、公民参与：夯实廉政治理社会基础的内在需要
从廉政治理的根本价值取向来看，中国特色社会主义廉政治理的根本目标在于增强人民的获得感和幸福感。以人民为中心是健全党和国家监督体系的根本价值所在。国家权力的人民性决定了人民监督权力的合法性和普遍性，广大人民群众是实现有效监督的重要力量源泉。惩治腐败虽然不能搞群众运动,但必须坚决走群众路线。以人民为中心是健全党和国家监督体系的根本价值所在。人民是腐败直接或间接受害者，腐败最终损害的是人民的根本利益。从根本上来说，公民参与反腐的动力是最充分最直接的。公民参与有助于推进全面反腐，有助于国家更好地了解和掌握民众反腐的具体需求和对反腐工作的满意度，确保廉政治理始终围绕凸显“增强民众获得感”这一核心价值目标。公民参与作为异体监督，其优势体现在：（1）提供廉政治理动能。公民参与为廉政治理提供不竭的动力。这是因为：人们所奋斗的一切最终和利益相关，腐败直接或间接侵害了公民的利益，为了维护自身利益，实现社会公正，公民必将积极行动起来参与政治，这既是公民权利的实现，也是公民权力运用的重要方式。（2）提升廉政治理效能。权力不规范行使，公民是首要的和当然的知情人，公民参与既可以减少反腐成本，又可以有效发挥知情人的作用，提升廉政治理效能。如果冷漠的大众无视他们的权利，面对行政官员的滥权却保持沉默，这正是孕育自满和腐败的理想温床。参与性的社会文化和氛围是腐败胜利的前提和基础。廉政治理从根本上来说，需要扩大公民参与和加强社会建设：（1）优化社会生态。人的本质是社会关系的总和，优化社会生态目的就是形成健康的社会关系，这将改变人们对腐败的认识和行动。公民参与网络增加了人们在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本, 可以促进交往、互惠和信任,从而优化社会生态,培养公共理性,这是社会制约权力的重要基础。（2）降低腐败容忍度。公民腐败容忍度和腐败的严重程度成反比，容忍度低将预示着公民将自觉抵制腐败，将寻求剔除腐败或至少将其控制的诉求。通过参与，公民主体意识、责任感、效能感将得到提升，这将有助于降低公民的腐败容忍度，培养积极的反腐败社会力量。
四、技术赋权：网络时代廉政治理中公民参与动能的四重维度
网络信息技术拓展了公民参与的空间边界，使其形态更加灵活多变：第一，网络公共空间具有的开放性、无边界、匿名性和包容性，使得公民可以跨地区、跨国界进行意见和信息共享，推动信息公开和权力运行的透明化。第二，网络公共空间的零壁垒性、强互动性和去中心化推动公民参与的扁平化，实现了交往主体的身份和话语的平等性，打破线下公共沟通“一对多”的沟通惯习，公民可以自由对话，展示真实的心理和诉求，通过吐槽、评论、转发等方式，可以实现快捷、灵活、简易的信息传播，交往信息的充分性和共享性也提升了群体对于廉政事件的关注度，形成推动廉政治理的社会舆论快速形成。网络信息技术通过压缩时间，使得廉政治理中公民参与可以节约时间成本，增强了公民参与的积极性和能动性：第一，网络信息技术使得廉政治理的公民参与方便快捷。过专门网站随时递交举报信息，无需通过中间环节，将举报信息直接递交到办理部门，可以克服时间约束造成的公民参与时间成本过大的问题，提高廉政治理公民参与的积极性。第二，网络信息技术发展使得公民参与权力监督实现全天候在线。这种全天候的公民参与监督，实现了廉政治理中的国家支配时间模式向社会支配时间模式转变，时间支配模式的社会性转变，对于提高廉政治理公民参与的积极性意义重大。网络技术赋权推动了公民参与权利的扩展：第一，网络信息技术实质地推动社会力量的形成、发展和壮大，从而使得政治能够表现出民主的内涵。现代信息技术的自发性和多元性导致了网络公共领域的形成,网络公共领域的形成和活跃无疑能有助于创造一个有利于社会的环境。第二，互联网的分权性为廉政治理中的公民参与权利扩展提供外在的结构化条件。互联网就是信息平民化的顶峰，互联网的分权性也影响了国家和社会之间的关系，数字化的公民参与日益受到国家的重视，国家政策的改进为廉政治理中公民参与权利的扩展提供了外在的规则性条件。第三，互联网信息技术的发展增强了廉政治理中公民参与的内在能力。大多数不确定性都可以通过信息获取来消除，互联网技术通提升了普通公民获取信息的能力，由此将提高廉政治理中公民参与的意愿和能力。技术赋权也是增强公民参与影响力的过程：第一，互联网成为公民参与的重要渠道，并产生对廉政治理的重要影响力。一切技术本质都是媒介，互联网技术是对公民能力的新延伸，能力的延伸也将提升公民参与的影响力。网络信息技术更新迭代，推动新媒体大量滋生，而新媒介赋权往往体现在以下几个方面：赋予了公民获取信息的权利、赋予公民对事物进行判断的能力、以及赋予公民更多的话语表达权力和实现行动的可能性。第二，互联网成为公民参与的表达工具，并产生对廉政治理的重要影响力。在中国，互联网对公民参与的影响是非常积极的。当信息不能被垄断时，个人能够相互交流，并形成团体认同。基于数字的集体行动和公民参与能够对政府产生巨大的压力，促使政府做出及时回应。廉政治理对于政府权威和合法性影响巨大，因此，公民在互联网上对腐败问题的讨论和参与往往会引起政府机构的充分重视。
五、公民参与和国家治理的互动：网络时代夯实廉政治理社会基础的基本路径
激活网络时代公民参与廉政治理的基础资源，核心是在网络技术革命条件下创新践行党的群众路线。新时代走好网络群众路线，是探索网络时代廉政治理中国道路的最大变量和增量。激活网络时代公民参与廉政治理的基础资源，需要进一步走好廉政治理的网络群众路线，利用大数据打造高效反腐体制机制，认真对待每一次网络举报，高效处置每一个网络举报的案源线索，积极回应网民舆论，依法治网维护网络信息安全，将公民积极参与廉政治理的激情引导到有效民主的正轨，不断探索中国特色网络监督的新模式。国家的制度创新是扩大廉政治理公民参与的前提和基础。从当前互联网管理规定的许可范围来看，政府更多地通过信息流集中甄别筛选的方式进行管理，这仍然是管理传统媒体“堵”的方式。未来应该结合“不敢腐、不能腐、不想腐”战略，将公民参与监督制度建设贯穿到“三不”战略实施的始终。此外，实体监督组织往往比较被动地接受公民网络监督的信息输入，在信息采集和共享，对接的平台机制建设，线上线下的制度化对接上还存在不足。因此，需要结合网络社会的特性，加强国家制度供给和创新，通过制度化建设构建网络监督的平台和机制，规范网络空间中公民参与廉政治理的秩序、引导和衔接。网络空间公民参与反腐更多的是承担信息披露、线索提供、舆论压力等功能，这些功能需要和反腐机构权威、合法、程序性的制度介入行动，最终才能实现有效的廉政治理。反腐机构的制度性介入，在网络时代同样涉及到大量的网络信息技术的应用问题。网络信息技术不仅赋权公民，同时也赋能国家，这为实现廉政治理的国家和社会合作奠定了基础，预示着网络时代中国廉政治理的新趋向。未来应该进一步推进“互联网+监督”信息平台使用的政民互动，为公众提供了最大化的便利体验。同时，要考虑信息鸿沟问题，对于弱势群体，如老年群体、贫困群体、知识水平低的群体，为其提供提供终端查询服务，通过多样化的查询方式和查询渠道，使公众随时随地查询民生资金使用等信息，方便群众通过信息平台，直接参与权力运行监督。编者注
本文发表于《教学与研究》2022年第8期，仅代表作者本人学术观点，转载请注明来源。请点击页面下方“阅读全文”免费下载阅读。
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