刘国深，郭伟展 | 试论国家治理视角下的涉台公共政策体系构建

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试论国家治理视角下的

涉台公共政策体系构建

作者简介

刘国深，福建龙岩人，复旦大学国际政治系学士、硕士、博士。1989年7月进入厦门大学台湾研究所，2001年11月担任研究所所长、2004年3月至2017年10月担任台湾研究院院长。现任厦门大学“闽江学者”特聘教授、两岸关系和平发展协同创新中心主任，博士生导师。入选国家“百千万人才工程人才”、国家“万人计划”、中宣部“文化名家”，国家级“有突出贡献中青年专家”。

郭伟展，福建漳州人，两岸关系和平发展协同创新中心、厦门大学台湾研究院博士研究生。

摘要：涉台公共政策体系是由大陆单边主导推进的，以台湾同胞为政策受众的政策体系，在经济、社会等领域逐渐落实台湾同胞同等待遇，使其有效融入大陆国家和社会治理体系。涉台公共政策体系的实质是国家涉台治理体系，是国家治理体系的特殊子系统。它与国家治理现代化有着密切的内在逻辑关联，有利于实现深化两岸融合发展、落实国家统一与推进国家治理现代化的高度有机结合。构建涉台公共政策体系，应在国家治理现代化的框架中进行，着力增强国家涉台治理体系的回应性、开放性与包容性，优化落实统一过程中社会公共资源的供给与配置，促进社会公共利益在两岸人民之间的最大化。

关键词：涉台公共政策体系；国家治理现代化；两岸融合发展

两岸融合发展是当前大陆对台政策的重要内容。自2018年出台《关于促进两岸经济文化交流合作的若干措施》（“31条惠台措施”）以来，大陆两岸融合发展政策体系日渐成型。有学者将这一政策体系称为涉台公共政策体系，并将“31条惠台措施”视为大陆涉台公共政策体系初步成型的标志。本研究也倾向认同大陆涉台公共政策体系的提法，主要基于以下几个因素：首先，从公共政策视角来看，两岸融合发展政策具备了解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益等公共政策的构成要素，也具备了公共政策的引导、规范、调控、管制与分配等功能，因此本质上仍属于公共政策范畴；其次，两岸融合发展是作为政策概念提出来的，对两岸融合发展政策进行政策解释固然必要而且也非常重要，但是，对这一政策概念和政策解释进行理论化凝练与系统化的学理阐释，有助于更好地为两岸关系实践提供理论指导；最后，公共政策是国家治理的重要工具，其逻辑动力即是治理，故而涉台公共政策体系的概念更能凸显国家治理的逻辑。党的十九届四中全会把实现国家完全统一纳入国家治理现代化进程，实际上蕴含着将治理逻辑贯穿国家统一过程的重要战略思维。这意味着新时代大陆需要进一步探索更为有效的两岸关系治理结构、机制和路径，在推进国家治理现代化进程中深化两岸融合发展，在深化两岸融合发展过程中夯实国家统一基础。换言之，两岸融合发展与国家治理现代化、落实国家统一是耦合互构、相互促进的有机统一过程。涉台公共政策体系能够将这三者充分纳入论述主轴，更加突出“国家治理—两岸融合发展—国家统一”的逻辑主线，从而构建一个更具理论张力的解释框架。

涉台公共政策体系与国家治理现代化战略之间，有什么样的内在逻辑关系？它与国家统一、两岸融合发展之间的关系与作用机制如何？这一政策体系的逻辑动力与实质是什么？在国家治理现代化视角下，应如何构建涉台公共政策体系？围绕这些问题，本文拟从国家治理现代化的视角切入，对涉台公共政策体系的理论框架与实践逻辑进行初步探讨。本文通过梳理既有文献，对涉台公共政策体系进行概念界定，继而探讨涉台公共政策体系与国家治理体系和治理能力现代化的内在逻辑关系，在此基础上提出涉台公共政策体系的理论框架，并从国家治理现代化的视角提出该政策体系的构建原则。

一、涉台公共政策体系研究发轫

所谓公共政策，是“公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案”。公共权力机关通过具有特定价值取向的公共政策，规范有关机关、团体和个人等各类行为主体的社会行为，解决特定社会问题，对公共利益进行综合、调整与权威性分配。公共政策涉及社会生活的方方面面，关系到社会的各种利益。作为政治系统的输出，公共政策具有引导、规范、调控、管制与分配等基本功能，而公共问题、公共目标和公共利益则构成了公共政策的三大要素。自20世纪80年代后期以来，大陆方面陆续出台了一系列涉台法律法规和规范性文件，从经济、社会、教育、文化等领域对两岸人员往来进行规范，保障台胞在大陆投资、创业、就业、求学、生活、旅游等方面的正当权益，解决两岸交流合作过程中衍生的诸多法律和事务性问题。从公共政策的视角来看，部分涉台法律法规与相关政策，在某种程度上已具备了公共政策的核心要素与基本功能，使得大陆在涉台领域逐步形成了以台湾同胞为政策受众的公共政策群。但客观而言，这些政策集群缺乏整体性的规划，相互之间的衔接配套不足，因此未能形成体系化运行的有机系统。2018年以来，大陆涉台公共政策日益朝体系化方向发展。中央先后出台“31条惠台措施”“26条惠台措施”“司法惠台36条措施”等政策，各省市地方政府在中央政策的指导下，出台了数千条配套政策措施，形成中央统一部署推进、地方配套落实，系统性、综合性、跨部门、多层次的政策体系。涉台公共政策体系被纳入涉台学术研究的范畴，正是基于这样的政策实践背景。

从公共政策的视角，分析大陆促进两岸交流合作与融合发展的政策，是涉台研究领域创新研究新范例。目前，学界研究涉台公共政策体系的公开文献极少，既有的研究主要从概念内涵、实质、结构、特征与作用等方面对其进行初步的理论探讨。郑振清最早提出“涉台公共政策体系”的概念，并对其进行较为全面的探讨。他认为，涉台公共政策体系是在“和平统一、一国两制”的战略指针下，由中央和各级地方政府多层次共同推进、多个公权力部门协同推动，在经济社会文化层面建构的以大陆为主场的政策体系。在他看来，“31条惠台措施”由多个公权力部门公开发布，具有公共性、综合性、系统性和针对性，涉及国家发展与国家统一的公共利益，是大陆涉台公共政策体系初步成型的标志。这一政策体系以台湾居民为政策受众，以促进台湾居民享有与大陆居民同等的经济社会待遇为核心，以促进对台交流合作与两岸融合发展为政策目标，是“中央深化两岸经济社会融合发展、继续推动两岸关系和平发展的关键步骤，是有力有效逐步推动国家统一的政策工具箱”。从政策体系结构看，涉台公共政策体系内含横向与纵向两个结构，前者包括中央政府层面的各个职能部委办局的政策协调与推动，后者包括央、地关系结构下地方的政策配套与执行。他认为，涉台公共政策体系是战略性的对台政策创新，其实质是在中共中央集中统一领导下，战略性地在国家统一前提前实施本应在统一后推动的融合式公共政策。

肖日葵提出，两岸经济社会融合发展是国家完全统一前的重要政策和治理实践，而公共政策对实现两岸融合发展具有关键作用。他认为，涉台公共政策体系是置于大陆对台政策体系总体目标之下，其主轴是为了让两岸人民更加便捷、低成本地生活在一起，经由生活共同体的建设，达至命运共同体的目标。这些政策在民族复兴和国家和平统一的架构下进行总体设计，以践行“两岸一家亲”理念，建设两岸命运共同体为政策目标。以“31条措施”为主的涉台公共政策实践，核心是台湾居民同等待遇，是为国家统一前在一起学习、生活、创业、就业、工作的两岸人民提供更好公共服务和实现更完善治理的前瞻性治理实践，将对统一后两岸经济社会文化治理奠定重要的理论和实践基础。大陆有必要重塑和建构新的渉台公共政策理念，重新梳理现有渉台公共政策体系，以提升两岸融合发展政策实效。刘匡宇赞同郑振清的观点，也将“31条措施”视为涉台公共政策体系初步建立的标志，认为该体系是因应两岸长期分离与岛内外多种干扰变数交织，在台湾问题的复杂度和性质存在“质变”可能之际，将未来国家统一后的“融合式公共政策”提前到统一前实施的战略举措。这一政策体系体现了大陆对台工作的路径创新与范式变迁，为“反独促统”和“深化两岸经济社会融合”提供政策保障，为推动国家统一进程提供持续动能，开启两岸“事实统一”的进程。王晓笛认为，涉台公共政策体系是指“在两岸尚未完全统一的前提下，以大陆公权力为主导，逐步恢复台胞作为完整意义上中国公民身份的一套过渡性管辖制度”，它本质上是国家治理体系的重要组成部分。

在综合既有文献的基础上，本文将涉台公共政策体系界定为：在两岸尚未完全统一的特殊情况下，由大陆公权力部门单边主导推进，在经济、社会、文化教育等领域为台湾居民提供与大陆居民同等待遇，使其有效融入国家和社会治理体系，逐步落实国家完全统一的政策体系。这个政策体系的内涵主要包含以下几个方面：第一，从政策目标来看，涉台公共政策体系服从于一个中国框架下大陆对台政策的总体目标，旨在促进两岸经济社会融合发展，增进台湾同胞福祉，为最终实现国家完全统一创造条件。第二，从政策所要解决的公共问题来看，涉台公共政策体系的核心是逐步落实台湾居民享有与大陆居民同等待遇的问题，以及他们在大陆的社会参与、融入与适应等相关问题。第三，从政策实施的路径来看，涉台公共政策体系是在两岸政治僵局短期内难以打破的情况下，由大陆单方主导推动，以大陆为主场进行的单向吸纳式融合政策体系。第四，从政策实施的方式来看，涉台公共政策体系以先行实施统一后的某些政策措施的方式推动事实上的对台治理，通过为台湾居民在大陆经济、社会等领域提供同等公共产品和公共服务的举措落实两岸统一。第五，涉台公共政策体系强调两岸融合发展与国家统一、国家治理的有机结合，充分体现了政治性与公共性、价值理性与工具理性的有机统一。

二、涉台公共政策体系与国家治理的逻辑关联

作为国家治理体系的有机组成部分，涉台公共政策体系与国家治理具有密切的内在逻辑关系。国家治理现代化进程的推进和两岸民间需求的快速增长，对新时代大陆涉台工作领域的制度建设、政策创新与治理能力提出了更高的要求。构建涉台公共政策体系既契合国家治理现代化的需要，也呼应了两岸民间社会对国家治理的期待。

（一）公共政策与国家治理的关系

公共政策是国家治理不可或缺的重要工具。科学、民主与高效的公共政策，是国家治理现代化的内在要求和重要保障。公共政策与国家治理体系和治理能力有着密切的逻辑关联，在推进国家治理现代化的过程中具有重要的作用。一方面，公共政策是国家治理体系的有机组成部分。现代国家治理体系的核心要素是制度体系，这个制度体系是一个有机协调的制度运行系统，它不仅包括顶层决定性的重大根本制度，还包括直接与民众生活密切相关的具体制度。公共政策作为配置公共资源、解决公共问题、增进公共利益的具体制度设计和安排，自然是这一制度体系的有机组成部分。另一方面，公共政策能力是国家治理能力的关键构成要素。国家治理主体在公共政策各环节的能力，尤其是公共政策制定能力和执行能力，是衡量国家治理能力的最直观的重要指标之一。换言之，公共政策直接关系到国家治理能力的水平。国家治理体系与治理能力现代化的实现，需要建立在科学、民主与高效的公共政策基础之上。这就需要优化公共政策供给，加强公共政策创新，提高公共政策质量。在政策结构体系方面，公共政策应更加注重系统性和整体性设计与建设，以及体系内各项政策之间的有机关联、协调与配套；在政策过程方面，应重视政策决策、制定、执行、评估、过程的科学化、民主化和高效化。

（二）涉台公共政策体系与国家治理现代化关系辨析

我国在长期的治理实践中，已形成根本制度、基本制度、重要制度和具体制度相衔接的中国特色社会主义制度体系（见表1）。党的十九届四中全会强调指出，“‘一国两制’是党领导人民实现祖国和平统一的一项重要制度，是中国特色社会主义的一个伟大创举”，并将“坚持和完善‘一国两制’制度体系，推进祖国和平统一”纳入“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”重大战略任务。这充分显示“一国两制”是中国特色社会主义制度体系和国家治理体系的重要组成部分。与此同时，全会还将“完善促进两岸交流合作，深化两岸融合发展，保障台湾同胞福祉的制度安排和政策措施”载入决定，从顶层设计层面将其列为 “一国两制”制度体系下的具体制度，纳入中国特色社会主义制度体系和国家治理体系之中。围绕“31条惠台措施”“26条惠台措施”等政策所构建的涉台公共政策体系，正是相关制度安排和政策措施的有机组成部分，是落实这一具体制度的重要体现。可见，涉台公共政策体系内含于中国特色社会主义制度体系，是国家治理体系不可或缺的重要组成部分。

从国家治理体系的维度看，构建涉台公共政策体系是完善国家治理体系的重要步骤。推进国家治理现代化战略，需要不断完善国家治理体系，客观上对涉台领域的制度建设与政策创新提出了更高的要求。构建涉台公共政策体系契合了这一要求，有利于从涉台领域丰富完善国家治理体系。这一政策体系在大陆对台政策的顶层设计下，主要从中观与微观层次，在经济、社会、教育、文化等领域，进行系统化的制度设计、政策整合与政策创新，其内容涉及台湾同胞在大陆社会生活的方方面面。通过制定适应新形势下两岸关系发展实践需要的具体政策措施，促进两岸交流合作与融合发展，与台胞分享大陆发展机遇，为其提供作为中国公民本该享有的公共产品和公共服务，更好地增进和保障其利益福祉。诸多中央部门共同参与协同制定指导性政策，地方政府各部门之间协作制定具体政策措施，大幅提升涉台公共政策的系统性、整体性与协同性。

从国家治理能力的维度看，构建涉台公共政策体系是提升国家治理能力的路径之一，有助于从涉台领域促进国家治理能力的有效提升。涉台政策敏感复杂，治理难度更大，因此，构建涉台公共政策体系的过程是提升国家治理能力的路径之一。首先，提升国家治理体系的体制吸纳力。涉台公共政策体系具有明显的民生导向，通过积极回应台胞的利益关切和实际需求，解决台胞在大陆学习、工作、创业、生活遇到的实际问题，在落实同等待遇过程中增强台胞获得感，有效提升民生满足能力，而这恰恰是衡量体制吸纳力的重要指标之一。此外，台胞在这个政策体系构建过程中参与大陆公共事务和社会治理的途径和空间的拓展，有利于增强台胞的参与感，这种参与感是他们对中国特色社会主义国家治理体系产生认同必不可少的基本前提。其次，提升涉台领域的制度整合力。政策主体层面，包括党中央部门、国务院组成部门、直属办事机构、事业单位甚至人民团体在内的众多单位，突破部门界限，参与政策研究、制定和执行等过程，涉台主管部门和许多职能部门之间进行协同与配合，推动从中央到地方政府跨部门之间的有效协调与高效整合。制度层面，梳理整合既有政策，突破政策壁垒，进行系统集成的制度设计，以推动各领域、各环节制度之间的配套衔接，实现制度内容与功能的有效整合。最后，提升涉台领域的政策执行力。党的十九大以来，无论是中央层面出台相关指导政策，还是地方政府制定具体落地政策，都展示了极高的效率，从而迅速构建了宏观指导与微观操作相结合、统一性与差异性兼顾，多层级、立体化的政策体系。一些地方还列出量化考核指标和具体时间表，并强化跟踪督查，相关政策得以快速落地产生实效，客观上促进了涉台领域政策执行力的提升。

三、涉台公共政策体系建设的现实意义

党的十九届四中全会明确将台湾问题的解决与国家完全统一的实现纳入国家治理现代化进程，蕴含着将国家治理逻辑贯穿国家统一进程的重要战略思维。为此，新时代大陆推进对台工作，应立足于国家治理现代化的战略高度和布局，实现深化两岸融合发展、推进国家统一与国家治理现代化进程的高度有机统一。构建涉台公共政策体系，应探索符合新时代国家治理需要，更具主动权和主导权的两岸关系治理结构、机制与路径，将在陆台胞有效吸纳进国家和社会治理体系，进而构建国家涉台治理体系，提升对台治理的有效性和实质性。

（一）落实台湾居民同等待遇是国家治理现代化的应有之义

燕继荣指出，当前中国国家治理存在国家整合中的统一性不足、国民身份与权利平等不足等问题，为此，“赋予国民以现代公民身份和权利，形成平等的公共政策、均等化的公共服务，是国家治理现代化的重要任务”。燕继荣所指出的这些问题，在两岸关系实践领域表现得尤为明显。因此，保障落实台湾居民作为中国公民本应享有的同等待遇权利，确保在陆台湾居民享有均等化的公共服务，是新时代国家治理现代化的应有之义，也是大陆强化对台治理的一个可行且有效的路径，并成为涉台公共政策体系的主要内容。

基于此，涉台公共政策体系所要解决的主要公共问题，是保障和落实台湾居民在大陆依法享有同等待遇的基本权利。作为中国公民，台湾居民在大陆本应享有与大陆居民同等待遇的法定权利，但囿于各种制约因素，这种法定权利多年来未能在实践操作层面有效转化为现实权利。自党的十九大以来，在经济、社会、文化、教育等领域为台湾居民提供与大陆居民同等待遇，已成为党和国家领导人对台工作的重要思想。习近平总书记在2019年1月2日《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上的讲话中指出：“我们对台湾同胞一视同仁，将继续率先同台湾同胞分享大陆发展机遇，为台湾同胞台湾企业提供同等待遇，让大家有更多获得感。”2019年3月10日，习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议福建代表团的审议时，强调“要在对台工作中贯彻好以人民为中心的发展思想，对台湾同胞一视同仁，像为大陆百姓服务那样造福台湾同胞”。落实台湾居民同等待遇问题，必须完善能让台湾居民共享大陆发展机遇和改革开放成果的公民权益制度设计与安排，这就涉及国家基础制度的建设。

从国家治理的角度看，实现国家治理的统一性是当前中国国家基础制度建设的核心任务。这种统一性不仅包括实现领土完整、政权统一，更主要的还在于实现公民权利的一致性和公共服务的均等化。因此，在与公民日常生活紧密相关的基础制度领域，推动公民享有权利的平等性和获取资源的均等化，对推进国家治理现代化尤为重要。在国家尚未完全统一的特殊情况下，大陆方面基于国家安全等方面的考虑，仍需对台湾居民的部分权利作出必要而合理的限制。然而，在基础权益领域，逐步消除两岸人民非必要或不合理的差别化待遇是必然的趋势。这不仅是体现和落实两岸同属一个中国的法理和事实的内在要求，也是落实宪法赋予台湾居民作为中国公民的平等权的必然要求，更是深化两岸融合发展的现实需要。依循前述理论和实践逻辑，涉台公共政策体系围绕台湾居民在大陆社会生活领域中遇到的现实问题，在梳理整合既有政策并进行政策探索和创新的基础上，消除造成两岸同胞差别待遇的制度障碍和技术障碍，逐步构建和完善一整套台湾居民权益保障体系，从而在教育、医疗、就业、投资、置产、居住、社会保障等社会生活领域，为大陆台湾居民提供对应于中国公民本该享有的一般性权益和社会福利，让他们获得均等化的公共产品和公共服务。可见，涉台公共政策体系是公权力部门制定的，与台湾居民权益相关的社会资源和社会价值权威性分配体系，其阶段性目标是实现在陆台胞与大陆同胞在公共资源分配领域的同等待遇。

（二）加强涉台公共政策体系建设是深化两岸关系的现实需要

首先，落实国家统一既是涉台公共政策体系建设的动力也是国家治理现代化的必然要求，两者相互促进。当前，两岸关系已从“维护统一”进入“落实统一”阶段，客观上要求将两岸同属一个国家的政治和法理事实，落实到两岸人民共同生活的具象化细节之中。在落实统一的背景下，大陆需要探索促使广大台胞融入国家和社会治理体系、深化两岸融合发展的治理机制和路径，推动两岸人民“分类治理”模式向“融合治理”模式转型。深化两岸融合发展，客观上会给国家治理体系和治理能力带来挑战和治理风险。因此，大陆有必要提升落实统一过程中的涉台治理能力，以更好地推动涉台治理模式的转型，控制其潜在的治理风险。

其次，两岸合作治理面临瓶颈，客观上要求大陆方面将涉台公共政策纳入国家治理体系统筹安排，同时也强化中央政府在两岸治理中的主导作用。当前两岸关系因民进党当局单方面破坏两岸共同政治基础而陷入僵局，“作为重要治理主体的台湾当局无意也无法发挥协同治理的作用，两岸公权力机关之间也无法发挥共同治理的效应”，致使之前的两岸共同治理或合作治理格局短期内难以为继。在台湾公权力部门缺位的情况下，大陆应从实现中华民族伟大复兴和祖国和平统一的大局出发，承担起第一治理主体的责任，构建更具主导性与可控性的两岸治理机制。2019年1月2日，习近平在《告台湾同胞书》发表40周年纪念大会上郑重倡议：“在坚持‘九二共识’、反对‘台独’的共同政治基础上，两岸各政党、各界别推举代表性人士，就两岸关系和民族未来开展广泛深入的民主协商，就推动两岸关系和平发展达成制度性安排。”而如何更好地发挥两岸民间社会力量的作用，推进两岸共同事务合作治理，将是涉台事务国家治理的重要路径。目前，大陆需要推动并强化两岸治理操之在己的部分，建构由大陆公权力主导、两岸社会团体和人民共同参与的多元互动的涉台治理结构。

最后，两岸关系和岛内政局的新变化，使得大陆有必要强化对台治理。在某些方面推进对台湾的实际管辖，可以提升对台治理的有效性和实质性。例如，王鹤亭提出，大陆在国家尚未完全统一特殊情况下，可依循对台规范性权利，按央地关系逻辑构建约束台湾权利与行为的实践性框架，对台湾实施某些单方面管辖的相关活动。这种单方面管辖活动，实际上就是大陆在统一前的对台治理实践。

为此，新时代中国国家治理需要在涉台领域建立起以大陆公权力部门为主导的，两岸民间社会广泛参与的多元互动治理结构与机制。与以往强调去中心化、去统治化的两岸治理主张不同，这个治理结构应凸显强化中央政府的元治理地位。

（三）加强涉台公共政策体系建设是国家治理体系现代化的必然要求

一些学者认为，涉台公共政策体系的实质，是在国家完全统一之前，战略性地提前实施本应在国家统一后推动的融合式公共政策。换言之，这个政策体系通过采取“统一置前”举措，提前处理统一后需要解决的问题，推动两岸在经济社会等领域的融合，以推进国家统一进程，并降低促进国家统一及统一后治理台湾的治理成本。学界对涉台公共政策体系实质的这种界定，从过程的视角揭示了国家统一理论和国家治理理论创新所带来的涉台治理策略变化。然而，在“一国两制”方针下，两岸实现完全统一后，以台湾居民为政策受众的公共政策绝非当前实施的涉台公共政策的简单翻版，届时台湾居民与大陆居民所享有的权益仍将有所差异。实际上，对涉台公共政策体系实质的探讨，更适宜在国家治理的视角下，结合其逻辑动力、核心内容和功能作用予以界定。涉台公共政策体系通过以同等待遇为主要内容的体系化制度安排，推进国家治理现代化进程中两岸同胞公民权利的一致性与公共服务的均等化，优化落实国家统一过程中的社会资源和社会价值的供给与配置，规范国家统一进程中的利益关系，推动台湾居民和相关社会团体参与大陆社会治理和公共事务，促进台湾居民在大陆的社会融入，将其纳入国家和社会治理范畴。例如，台湾居民居住证制度的实施，使得在大陆学习、创业、就业、生活的台湾同胞得以对接大陆的社会治理体制和公共服务体系，享有相关权利、基本公共服务与生活便利。因此，涉台公共政策体系与国家治理紧密相关，是国家完全统一前围绕社会生活领域涉台治理实践而作出的制度性安排，其实质是国家涉台治理体系，是国家治理体系的特殊子系统。

总之，涉台公共政策体系是基于新时代国家治理需要，在国家完全统一前围绕社会生活领域涉台治理实践而构建的，以落实台湾居民同等待遇为主要政策内容，由大陆公权力部门为主导、两岸民间社会共同参与的国家涉台治理体系。

四、国家治理现代化视角下涉台公共政策体系的构建原则

（一）坚持以人民为中心的理念，增强涉台公共政策体系的回应性

增强国家治理体系的回应性，是国家治理现代化的重要运行逻辑与国家治理能力提升的重要体现之一。增强国家治理体系的回应性，是指在国家治理实践中落实“以人民为中心”，及时回应人民群众的合理诉求，真正解决他们利益攸关或切实关心的问题。因此，回应人民需要被视为中国现代国家治理的根本逻辑，而人民需要是否真正得到有效回应成为检验国家治理成效的关键。习近平总书记一再强调，要增加台湾同胞的获得感、“更多考虑台湾同胞的需求和利益”、“为台湾同胞办实事、做好事、解难事”、“增进台湾同胞福祉”、“维护台湾同胞利益福祉”、“像为大陆百姓服务那样造福台湾同胞”，并通过具体政策予以落实推进，充分反映回应台湾同胞需求是习近平总书记对台工作的重要核心理念。国家涉台治理体系以增进台湾同胞的福祉为依归，增强国家涉台治理体系的回应性，即体现为在涉台治理实践中落实以人民为中心的理念，提升涉台公共政策体系有效回应台湾同胞需求的能力。为此，在涉台公共政策体系构建过程中，应贯彻以人民为中心的重要思想，高度关切并及时、充分、有效地回应大陆及海外的广大台湾同胞的合理利益诉求，解决他们关心的切身利益问题，尤其是在经济发展、公共服务、社会保障、社会融入等方面遇到的现实问题，提升民生满足能力，实现两岸人民利益共享。因此，构建涉台公共政策体系必须以台湾同胞需求为导向，在精准识别台湾同胞实际需求和精准施策的基础上，着力提升有效回应台湾同胞需求的能力，最大程度为台湾同胞谋福祉，切实提升台湾同胞的获得感，满足他们对美好生活的期待。需要强调的是，强化政策实施督导，落实落细各项政策措施，是确保政策体系回应性的关键环节。

（二）推进涉台领域参与式治理实践，扩大涉台公共政策过程的开放性

参与式治理主张“与政策有利害关系的公民个人、团体和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理”，强调赋权利益相关方参与公共政策决策，形成多元主体互动协作治理。依照参与式治理的逻辑，台湾同胞身为利益相关者，不仅是受涉台公共政策直接影响和作用的政策客体，更是参与涉台公共政策过程的重要政策主体。为此，构建涉台公共政策体系，应进一步推进参与式治理，扩大台胞在政策过程中的有效参与。这既是他们建立对涉台公共政策体系认同感不可或缺的前提基础，也有利于增强该政策体系有效回应台胞需求的能力，更好地发挥增进台胞利益福祉与获得感的功能。就参与主体而言，应进一步扩大参与政策体系建设的台胞群体的覆盖面，让更多台胞参与涉台公共政策过程，从而扩大涉台治理体系的包容性，更精准识别、充分吸纳不同台胞群体的利益诉求。就政策过程而言，应扩大台胞在涉台公共政策过程各环节的参与。推动台胞参与政策过程应从以往侧重的政策制定环节，进一步向政策执行、政策评估、政策监控、政策终结等功能环节拓展。就参与方式而言，应不断创新台胞政策参与的模式，强化其政策参与的自主性。台胞不应仅仅被定位为政策调研等传统政策决策模式中的被咨询者，也可以是政策委托、授权等新型决策模式中的主动参与者甚至是政策起草者。推动涉台领域的参与式治理实践，有利于在多元主体协同治理过程中促进涉台公共政策的科学化、民主化，增强国家涉台治理体系的回应性。

（三）建构整体性回应下的差异化治理，加强涉台公共政策体系的协同性

国家涉台治理体系的建设，应符合现代化国家治理体系对系统性、整体性与协同性的要求。相应地，构建涉台公共政策体系需强化顶层思维、系统性思维和协同思维，依循“顶层设计-地方细则”的治理模式，在强化顶层设计的同时，赋权地方进行政策试验，并加强政策体系结构之间的协同互动，以更好地发挥整个政策体系的效能。首先，加强中央层面的顶层制度设计和宏观指导。在国家治理体系和治理能力现代化全局中，在中华民族伟大复兴、国家和平统一的架构下，对涉台公共政策体系进行总体设计。由中央层面出台指导性政策，通过顶层系统性的制度安排和政策设计，将涉台公共政策体系纳入国家整体性的政策框架内，并对事权归属于中央、非地方单方面可解决的政策问题进行整体性回应。其次，中央赋予地方政府制定实施细则的权力，赋予地方政府进行政策试验与政策创新的弹性空间。地方政府在顶层政策框架下，在地方事权范围内，因地制宜进行差异化的政策“再设计”。鉴于公共政策是政治系统输出的政治产品的属性，大陆通过落实同等待遇为台湾居民提供公共产品和公共服务，在某种意义上是与对岸进行政治产品的竞争。因此，应鼓励支持大陆部分经济社会发达地区、两岸邻近或条件相当地区先行先试，在某些领域提供相比台湾地区更具竞争力和吸引力的优质公共产品和公共服务。最后，加强涉台公共政策体系结构之间的协同性。涉台公共政策体系覆盖领域很广，牵涉众多职能部门、党政群部门，需要进一步加强政策体系结构内部的有效协同。无论是中央层面的职能部门之间，还是地方政府部门之间，甚至地方政府之间，都需要建立并强化跨越部门或区域限制的高效协同协作机制。其中，需要强调的是，地方政府之间的协调与合作，有助于减少地方政府之间的无序竞争以及由此引发的政策执行偏差。

（四）弹性推动台湾居民同等待遇，构建更具包容性的利益均衡与共享机制

在现代国家治理实践中，公共政策往往面临如何平衡统一性与多样性的问题。有学者指出：“差异性、多样性乃至不同程度的不平等是一种社会常态，因而也是国家治理和制定公共政策的重要社会基础，还是确立国家治理和公共政策范式的重要前提。”为此，国家治理和公共政策需要兼顾平衡统一性与多样性，将二者有机融入治理逻辑和实践框架中，才能实现精准施策。在涉台治理实践中，同等待遇政策也面临同样的问题，台湾居民所享有的同等待遇，并不是绝对的无差别待遇或完全相同的待遇。首先，在国家尚未完全统一下，基于国家安全、社会公共利益的整体价值等方面考虑，台湾居民的部分权利仍将受到必要而合理的限制，无法享有与大陆居民完全相同的待遇。其次，落实台湾居民同等待遇，不仅应与大陆的总体经济社会发展水平和公共服务治理能力相适应，也应与地方政府的经济社会发展水平和公共产品供给能力相配。各地应在综合考量权利的性质、央地事权划分、社会公共资源的稀缺程度、地方公共服务治理能力的基础上，制定执行差异化的同等待遇措施。一般而言，应优先在涉及公民基本权利，属于国家建立统一市场所必需，且公共资源充沛的基本公共服务领域落实同等待遇；对涉及公民较高层次权利、公共资源相对紧缺且属于地方事权的领域，应由地方政府结合自身实际，酌情逐步推进或进行有限度的开放。在这种情况下，台湾居民在大陆不同地方享受到的增量权益提升与存量权益优化均存在不同程度的差异。总之，落实台胞同等待遇也应重视政策体系内部统一性与差异性的平衡，在允许必要且合理范围利益差异的基础上，建立更具包容性的利益协调、均衡与共享的治理机制。

（五）发挥政策与制度学习效应，清除涉台公共政策有效落实的认知障碍

对国家涉台治理实践而言，加强治理主体的政策与制度学习是一项必不可少的基础性工作。第一，涉台公共政策能否得到正确有效的执行，建立在政策执行主体是否全面、准确理解涉台公共政策的前提基础上。实际上，大陆各省市在对涉台公共政策内容的理解上是有所差异的。例如，台胞是参照所在地的户籍人口还是非户籍人口享受同等待遇？对于这个参照标准，各地的理解有所差异。针对同等待遇政策，还出现认知偏差乃至似是而非的误解。例如，将同等待遇政策片面理解为惠台政策、或将其狭隘地理解为绝对无差别待遇、片面强调台胞权利而忽视其义务等。这些认知偏差在现实中已引起不同程度的政策制定与执行偏差。因此，加强对涉台公共政策的政策精神、政策问题、政策目标、政策内涵、政策工具和政策价值取向等方面的全面学习和深入理解，对地方政府贯彻中央政策，制定并有效执行实施细则尤为重要。第二，政策和制度学习不仅是地方政府进行政策创新、优化政策内容的重要基础，也为政策试验地区成功经验的快速扩散和推广提供了有效的途径，同时，也有利于相对落后地区通过学习模仿降低或规避政策试验和创新可能带来的风险。第三，加强制度学习有助于治理主体提升制度学习能力，而制度学习能力被视为国家治理能力的构成要素之一。第四，制度学习是培育两岸融合发展共有知识的关键环节，有利于促进台湾同胞深入理解大陆相关政策的制度设计逻辑，消解或减少因对大陆制度的误解而导致的偏见与隔阂感。加强台湾同胞对大陆的制度学习，不仅有助于增进他们对相关政策的理解与认同，也有利于促进他们在大陆的社会融入，在间接意义上提升涉台公共政策的效能。

（六）加强涉台公共政策的话语体系建设，进一步提升涉台话语论述能力

推进国家治理现代化，客观上需要构建符合自身治理实践需求，且在理论与逻辑上实现高度自洽，能为治理实践提供有力理论支撑的话语体系。在构建涉台公共政策体系的过程中，加强涉台公共政策话语体系的建设具有重要意义。一方面，涉台公共政策话语体系内含于国家治理话语体系之中，加强涉台公共政策话语论述的体系化建构，既有助于从涉台领域丰富、拓展和创新国家治理话语体系，也有助于从涉台话语论述能力层面促进国家治理能力的提升；另一方面，建设涉台公共政策话语体系，是大陆建构对台话语主导权、引导台湾社会民意的重要途径，有利于深化两岸融合发展，提升涉台治理实践的成效。涉台公共政策话语体系的建设，应满足涉台治理及两岸融合发展实践的客观需求，建构更具包容性与亲和力的话语论述。第一，突出以人民为中心的价值取向。以人民为中心是习近平总书记治国理政与对台工作的重要理念，涉台公共政策话语体系应坚持这一根本立场和价值取向，积极建构兼顾两岸同胞利益诉求、满足两岸同胞对美好生活的需求的包容性话语论述。第二，推动政治话语、政策话语、学术话语与大众话语的有机融合。涉台公共政策话语体系的核心逻辑，是建构对台话语主导权。这种话语权的确立，需要在话语体系结构上实现政治性话语、学术性话语与通识性话语的充分有机融合。在此基础上，推动话语生产、话语表达与话语传播方式的创新，才能最大程度提升涉台公共政策话语体系的理论解释力和现实吸引力，扩大在台湾社会的受认可度。第三，突出涉台公共政策体系的公共服务功能。诚然，涉台公共政策体系利用政策工具，对两岸交流合作与融合发展的秩序进行引导规范，但其重心则是为台湾同胞提供所需的公共产品和公共服务。因此，涉台公共政策体系的话语论述应该着重凸显新治理观下的公共服务功能。 

原文刊发于《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2021年第1期“台湾研究”专栏，第78-88页。因篇幅问题，注释删略。

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