曹升生 | 克林顿城市授权区项目论析

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克林顿城市授权区项目论析

作者简介

曹升生，男，安徽安庆人，教授，博士生导师。先后毕业于东北师范大学、南开大学和厦门大学，分别获历史学学士、世界史硕士和博士学位，曾赴香港大学访学，主要研究美国城市史和地方政府现代化。在《世界民族》《俄罗斯研究》《史学理论研究》《美国研究》等专业核心刊物发表论文多篇，主持并完成教育部项目和国家社科基金项目各一项。中国美国史研究会、中国世界近代史研究会会员。

摘要：1992年爆发的洛杉矶骚乱，推动克林顿总统上任之后制定了以城市授权区项目为主体的城市政策，试图依靠“自下而上”的方式来解决美国大都市区中的贫困问题。该项目前后实施了三轮，以第一轮的拨款和影响最大。城市授权区项目顺应了美国大都市区化时代必须依靠各种公私伙伴关系来协同治理城市衰败问题的历史潮流，最终各个入选城市因地方治理质量参差不齐而受益不同。城市授权区项目代表着克林顿总统对大都市区问题的认识和投入。

关键词：洛杉矶骚乱;城市授权区;克林顿总统;“自下而上”

自1940年美国步入大都市区化国家以后，一方面美国的人口、财富、智力等资源越来越集中在大都市区里，另一方面则由于交通、国防开支、联邦政府住房项目等原因，美国大都市区里中心城市与郊区的隔离趋势有增无减，少数族裔越来越蜗居在城市里，与贫困、贩毒、骚乱等问题相伴而生，影响美国社会的繁荣和安全。1993年，在洛杉矶骚乱余波中上台的克林顿总统高举“重塑联邦主义”的旗号发动了城市授权区项目（empowerment zones），试图发动城市社区基层力量，结合联邦政府的拨款和税收政策，来改变美国主要城市的贫困问题，提振美国大都市区经济。

一、克林顿总统设立城市授权区项目的初衷和依据

“隔都”（ghetto）是美国主要城市中生活贫困且被主流社会所疏远的少数族裔的集中居住区，这群贫困人口往往也被称为“底层阶级”（underclass），他们的广泛存在究其根源来说是美国根深蒂固的种族歧视在空间上的反映。一般而言，当代美国的种族歧视虽然已被法律所禁止，但却以三种形式若隐若现地存续，这就是就业隔离、教育隔离与居住隔离。居住隔离就是白人集中居住在郊区,在那里过着独门独院的家居生活,而将颓势频显的城市留给了少数族裔。这样一来，富裕白人的离去让城市税收资源锐减，造成市政建设和服务不断弱化；而少数族裔难以通勤到郊区工作，失业、贫困问题加重，与之而来的是毒品泛滥、犯罪猖獗。相应地，美国企业鉴于对黑人隔都区犯罪频发的恐惧，加上对银行红线政策的顾虑，以及劳动力资源匮乏的制约，不愿到美国内城区投资。大城市隔都区的贫困问题俨然是美国社会的一颗毒瘤，迫使美国联邦政府出台政策加以干预。事实上，20世纪60年代后美国联邦政府相继发动了社区行动项目（1964年）、模范城市（1966年）、社区发展一揽子拨款计划（1974年）、城市开发行动拨款（1977年）等项目，但在实施过程中都因为开发商唯利是图和种族歧视而收效甚微。中心城市的贫困问题发展到20世纪90年代有增无减。按照美国城市史知名学者安东尼·唐斯的研究，1990年美国极端贫困人口的75%集中在城市，6%集中在郊区，19%位于其他地区；如果按族裔细分，极端贫困人口的47%为黑人，22%为拉丁裔，白人占26%。

1992年4月29日爆发的洛杉矶骚乱，使得美国城市内城贫困问题成为全国政治的焦点。由于法院宣判对黑人罗尼·金过度执法的四位白人警察无罪，繁华一时的洛杉矶爆发了大规模骚乱——50多人被杀，2300多人受伤，16000多人被捕，拉丁裔和黑人的居住区被白人种族主义者纵火焚烧，约8亿美元资产被毁，12000多个工作岗位消失。5月16日，十万余人在华盛顿特区举行大游行，高举“救救我们的城市，救救我们的孩子”旗帜，呼吁联邦政府重新正视城市问题。时任总统老布什畏葸不前，虽然惺惺作态表示要拿出切实方案来拯救城市，但在关键时刻却拒绝了国会的相关拨款。“布什总统无力维持美国全面的经济繁荣，同时也削减了联邦政府拨给城市和州政府的合同经费，造成了大萧条以来美国主要城市最严重的财政危机和服务危机”，洛杉矶骚乱后，“华盛顿已放弃城市”成为当时一些学者的共识。

老布什最终因经济、城市问题而在企图连任美国总统的选举中败北，前阿肯色州长克林顿取而代之。克林顿高举“重塑联邦主义”的竞选旗号，意欲涤荡里根、老布什两位前任总统在政府间关系上的不作为旧习，塑造全新的联邦主义模式。1993年3月3日，克林顿总统宣布他的“重塑政府”计划，申明此届政府的目标是“让整个联邦政府开支更少，效率更高，使我们的官僚文化由高傲和专权向规划和授权转变，我们希望重塑、再造和复活整个国家政府”。9月7日，副总统戈尔发布了重塑政府工作的纲领《国家绩效评估》（National Performance Review），其总体原则是“集中于政府如何工作，而不是工作本身”，具体而言由八大原则支撑，其要点之一就是联邦改革监管制度，提高联邦—州—地方政府间关系；其二是通过一种自下而上的新方法来解决拨款及其官僚作风问题，从而创造灵活性和鼓励革新。为了“还政于民”，联邦政府发动一系列项目来赋权于基层，授权区项目就是试图汲取底层社区人民的智慧和力量实现衰败地区的复兴的重要计划，并且创立一个内阁级别的企业局(enterprise board)来监察社区授权新项目。

在具体城市政策的制定上，克林顿总统感受到了洛杉矶骚乱带来的冲击，他一改老布什总统拒绝会见美国大城市市长的傲慢，经常与市长们会面，倾听他们的诉求。他延揽前丹佛市市长费德里克·佩纳(Federicao Pena)、前圣安东尼奥市市长亨利·西斯诺(Henry Cisneros)和知名城市社会问题专家多纳·沙拉拉(Donna Shalala)进入内阁，他个人的智囊团里还包括一批对城市问题深有造诣且企图在现实政治中一展身手的专家学者。这些内阁成员和智囊激励克林顿总统参考借鉴已有国内外经验进而探索新式城市政策。而在当时，从英国传播过来的企业带(enterprise zones)思想已在美国多个州里进行了实践，这种思想主张通过设立开发区，减免税收和放松监管，吸引企业前来投资，从而创造繁荣局面，增强税基。换句话说，企业会在政府项目难以作为的地方长袖善舞，发挥政府不能发挥的作用。20世纪80年代，美国有37个州和哥伦比亚特区建立了开发区，总数达2000多个，20世纪90年代又有三个州跟进。各州开发区的地域面积和优惠条件不尽相同，但基本上用经济衰败程度作为指标来确定开发区，为入驻企业提供免税和监管优惠，有的州甚至提供贷款。克林顿总统博采广揽，最终在企业带思想基础上提出了城市授权区等一系列政策主张。“城市授权区项目和开发区项目就是发挥联邦政府的政策引领作用，同时给予州和地方在具体实施过程中最大的灵活性。也就是对地方复兴采用政府间合作的态度，联邦政府指令地方制定翔实可行的计划，但地方可因地制宜加以解释和实施。”

综上所述，克林顿总统城市授权区政策的形成：从推力来看，产生于洛杉矶骚乱唤醒了美国政府和民众对于城市贫困问题的忧患意识；从来源来看，受到了英国企业带思想和美国各州开发区实践的启发，带有城市经济开发思想“跨大西洋传播”的意味；从取径上看，肇端于他与时俱进认识到大都市区问题在“重塑联邦主义”中的特殊意义，即改变单一的政府拨款思维，发动企业等私人力量来实现脱贫进而振兴美国大都市区。

二、城市授权区项目的实施与推进

1993年8月，美国第103届国会依据综合预算调整法(Omnibus Budget Reconciliation Act)确立了授权区和开发区项目，企图凭借联邦合同的配套经费，结合税收和监管方面的便利条件，发动社区尤其是大城市社区基层民众的力量，来实现衰败地区尤其是城市内城区的商业和社区再开发。具体实施部门是住房与城市发展部（HUD）、农业部(USDA)，由它们设计相关标准和程序来遴选授权区和开发区。9月，克林顿总统建立社区企业局（community enterprise board），并指定由副总统戈尔全权负责这个项目。1994年1月，美国城市与住房发展部联合农业部和健康与人力服务部（HHS）联合签发了一个申请手册，确定了基于人口、失业率、贫困率和地域面积四个指数的申请基本条件，要求申请者提交一份由本社区所有利益攸关者公共参与讨论制定的战略计划，根据四个方向（提高就业机会，促进社区和谐，建立以社区为基础的伙伴关系，制定一个能应对社区需要的计划）拟定一份全面的社区复兴蓝图。具体而言，申请者必须达到如下门槛：人口方面，要在5万人至20万人之间，或者最拥挤的城市的10%人口居住在拟提名地区内；总地域面积方面，不得超过20平方公里；贫困方面，拟申请区域的贫困率在20%以上或相当标准，失业率按相应标准审核，而且拟申请区域不包括任何中心商业区的部分，除非包含中心商业区的人口统计单位的贫困率高于30%。在此基础上，一个社区必须递交由四个要点组成的战略规划：首先，阐述本地区的经济、人力、社区和物质发展基本情况和相关活动计划；其次，明确哪些社区、地方机构和组织将参与其中，阐明制定和实施战略的过程；再次，详细说明放弃哪些联邦、州和地方政府的项目或合同，以便集中资源鼓励更好地协同发展和服务供给；最后，确定足以为本地区发展提供支持的社会与政府资源。为加强宣传鼓动更多申请者，1994年2月，美国成立了12个地区性工作坊来宣介这个项目，各大新闻媒体也竞相报道。6月为项目申请截止时间。

      申请手册中透露了授权区和开发区项目的关键特征。特别引入注目的，当属地方设计和社区参与。申请手册明确规定：“将从两个方面决定申请结果，一是申请者提交的战略规划能否切实可行，二看它在何种程度上体现了社区居民、市民群体、公私机构和地方政府的共同参与。”这样一来，借由社区基础和伙伴关系所形成的申请酝酿过程本身就决定了成败，换言之，社区建设的参与者多寡和发展路径规划成为了重要依据。反过来说，授权区项目意在鼓励商业团体、地方民选官员和社区拥护者和衷共济，为所在社区的整体福祉集思广益，这是该项目“自下而上”旨趣的深刻体现。具体到社区减贫的手段上，强调和鼓励参与者对相辅相成的人力、经济和社区发展问题统筹兼顾，而且鼓励从长计议——以十年为限进行战略规划。在制度依托上，项目以革新联邦主义和推进政府改革为保障，承诺联邦政府改革，对社区服务提供者放宽监管。就辐射范围而言，“重塑政府”运动涵盖服务供给与协调，联邦、州和地方政府三级政府内部和相互之间的关系，更重要的是市民和三级政府之间的对应关系。最后，在项目推进的动态监管上确保透明。授权区和开发区项目特别重视制定与实施一整套标准来记录、评估战略规划中诸项措施的执行情况及其效果，将拨款同完成情况挂钩。

      面对克林顿总统抛出的城市改造蓝图，美国大城市在经历了里根总统的全面撤退和老布什总统的无为而治政策之后，显示了高涨的热情，当时有五百多个美国城市和农村社区申请以城市授权区为主体的联邦城市项目。1993年12月，住房与城市发展部部长和农业部部长联合宣布入选名单，其中亚特兰大、芝加哥、巴尔的摩、底特律、纽约和宾夕法尼亚六个城市入选城市授权区， 另有65个城市入选城市开发区。相应地，联邦政府依据社会服务社区合同（SSBG）第XX条款给每个城市授权区拨付一亿美元，为期十年，而进驻城市授权区的企业将得到较大的税收优惠；而城市开发区会得到295万美元的拨款。评选过程当中自然充满着各种博弈，就联邦层面而言，总统考虑的是回报竞选时提供票仓的大城市，而国会思考的是议员们所代言的大都市。各方博弈之下，洛杉矶竟然落选城市授权区！为了平息各种矛盾，联邦政府随后又增添洛杉矶和克利夫兰为增补授权区（supplemental empowerment zones）。除得到与城市开发区一样的拨款外，克利夫兰增补授权区将从住房与城市发展部得到依据经济发展计划（EDI）所拨付的8700万美元，而洛杉矶将依据同样的来源得到1.25亿美元。同理，联邦政府也增补落选城市开发区的波士顿、休斯顿、堪萨斯和奥克兰为强化开发区（enhanced enterprised zones），它们除得到城市开发区同等的拨款外，还从住房与城市发展部得到2200万美元经费，用于经济发展和住房改造。不难看出，竞争异常激烈，有学者就此指出，城市授权区项目的申请其实就是“赢家通吃”。

     1995年7月25日，克林顿政府发布了《全国城市政策报告》，全面阐述了本届政府对解决城市问题的总体构想和政策要点。其总体精神是肯定大都市区是美国经济繁荣、科技创新和百姓福祉的根本所在，报告也直言不讳地指出当代美国大都市区的困境便是城市与郊区的分离及其严重的社会后果。报告专门设立单独章节阐明了授权区和开发区的初衷，第五章更以“社区授权伙伴关系的新蓝图”明确联邦政府要成为城市复兴的伙伴，决意从草根阶层实施国家城市政策。报告言简意赅，既是对此前城市授权区工作的总结，也是对此后城市工作的规划，至少形式上如此。

    1997年美国第105届国会根据纳税人减免法（the taxpayer relief act）从119个申请者中遴选了15个城市授权区，同时设立华盛顿特区授权区，每个城市授权区将得到2560万美元拨款。2000年12月15日，第106届国会通过了社区复兴减税法（the community tax relief act），授权住房与城市发展部部长和农业部部长尽快遴选出七个城市授权区，13个月后两位部长公布了入选城市名单，它们主要是在招商引资时享受税收优惠，不再享有联邦拨款。可以说，最后一轮城市授权区项目有狗尾续貂之嫌。

     授权区项目在实施过程中一直饱受争议。很多批评者认为，授权区项目就是想方设法把企业引诱到那些高失业率和高贫困率并存的城市社区，而那些敢于进驻授权区的企业也仅仅是想利用税收减免政策而已；更有甚者指责授权区项目加剧了城市之间奋力吸引投资的竞争。有研究表明，美国很多公司高管对城市授权区项目无动于衷。

三、城市授权区项目的效果和影响

需要指出的是，克林顿总统在解决城市贫困问题的政策上，除了城市授权区和城市开发区项目之外，还有几个很少为人提及的项目。第一个是拨款1700万美元，以给予第八条款租房劵（Section 8 Vouchers）的方式，帮助6个城市7500名低收入租房者搬离隔都。第二个是拨款1700万美元资助5个城市里的隔都穷人通勤到郊区以获得工作岗位。1994年克林顿当局还通过社区再投资法拨款6000万美元资助社区开发银行、社区发展公司、少数族裔银行。此外，克林顿也革新了公共住房政策，改变租房条款，让更多的工人阶级穷人住进廉租房。这也是有些学者声称克林顿总统另有一套隐秘的城市政策的原因。

至于如何评估城市授权区项目的效果，笔者认为需要从三个方面着手。首先，要看政策规定的经费分配方案。这方面的事实是，美国审计总署依法先后于1996年、2004年、2006年和2010年分别发布了跟踪报告。据2006年的报告，城市授权区和开发区从健康与人力服务部所获得的经费主要用于构筑以社区为基础的伙伴关系，增加就业机会和促进社区发展，但比例大不相同。城市授权区的投入比例为7∶35∶57，城市开发区则为29∶28∶43。城市授权区和企业区实施的活动多半集中在厂房建设、人力服务、教育和商业援助,这种经费分配方法当然会影响最后的效果。

其次，要看现实中各个城市授权区的治理结构是否真正体现了“自下而上”路径的初衷。“地方民主主义是美国民主遗产的重要组成部分”，也就是说，社区基层活动是美国民主的核心和实质，复兴美国城市助力少数族裔脱贫就必须倚重地方力量。而在20世纪90年代，以公私伙伴关系为治理特征的社区发展公司（community development corporations）急速增长，其在促进美国城市社区经济增长方面彰显了“自下而上”式路径的强大生命力。它本身是20世纪60年代以来美国公民社会传统复兴的一个表现，低收入阶层的市民也被纳入到城市政治的参与过程。前面笔者已经谈到申请手册反复强调这个要求，下面笔者将以第一批城市授权区项目的管理结构和战略目标来进行探讨，具体参看表1。总体上看，六个城市授权区的情况差异很大，两个基本特征是：在授权区从制定战略到实施阶段，社区基层的力量逐渐减弱；社区基层组织或居民的力量与他们在管理机构中的代表数并不成比例。能够解释这个现象的，应该是各个授权区的地方治理质量存在差异。有些城市授权区如纽约授权区的负责人就滥用职权，胡乱花钱，其结果可想而知。但有些城市领导人以接受联邦资助为契机，制定了新的配套性政策，鼓励私人投资，以此推动中心城市的经济复兴。如巴尔的摩就提高了社会治安水平，注重城市绿化，兴建诸多体育文化设施，极大地改善了城市经济。归根结底，六个原初授权区在地方治理能力、社区参与和项目融合度上存在极大的差异性。

由此也不难理解，第一轮城市授权区的社会经济效果各不相同，如表2所示。不难看出，巴尔的摩和宾夕法尼亚的授权区整体效果最好，其他参差不齐。至于第二轮城市授权区，1998—2007年间仅有波士顿、钱伯兰、明尼阿波利斯、诺福克五个城市的授权区既实现了商业投资增多又提高了就业率，而圣路易斯和加里的授权区则出现了商业投资下降和就业率降低的双重困境。至于第三轮城市授权区，有学者以亚利桑那州图森市为例，认为授权区开局良好，但最后因为过度重视招商引资而忽视凝聚公私力量加强社区建设而成效不显。

最后，要看影响克林顿城市政策连续性的各种外在因素。从宏观背景而言，克林顿政府城市政策是其国内政策的一部分，而其国内政策的重要目标是调整税收进而提整经济。综合预算与调整法向美国1.2%的富人开征更高的税收，而削减了1500万低收入人群的税收。调整税收与削减联邦开支一道共同促成了克林顿时期美国经济的繁荣，这样一来，低膨胀、低利率和不断降低的失业率刺激了投资，鼓励很多中低收入群体尤其是非洲裔和拉丁裔美国人开始购房。换句话说，城市授权区项目之所以能够有所成就，得益于当时美国整体的经济环境。但从另一方面看，美国联邦政府在解决城市问题上一向效率低下，如宪法的内在矛盾，政府权力制衡和分散性。两党政治层面，随着1994年共和党的胜利，国会在拨款上也多加掣肘；而克林顿所在的民主党内部也存在分裂，一些人跟商界关系紧密，反对政府的积极税收政策，反对凯恩斯主义，极力抵制政府对城市事务的介入。而在美国选举政治中，城市选民的分量不断下降，这也导致克林顿总统无意于执行强硬的城市政策。1990年美国人口普查显示，历史上第一次美国郊区人口超过了城市人口，这为克林顿城市政策预示了一个并不辉煌的结局。

诸种因素综合作用之下，一个事实出现了：在1999年即将卸任时，克林顿总统宣布过去八年间国家强盛的经济已经让570万美国人脱贫，贫困率已经降到1979年以来最低水平。但当时美国的贫困率是11.8%，而中心城市贫困率是16.4%；美国77%的穷人居住在大都市区，而40.7%的穷人就居住在中心城市。克林顿总统的城市政策就其效果而言是相对的。

四、结语

除了城市授权区项目，克林顿并未制定专门的城市政策。然而，一般城市学学者在综合评价克林顿城市政策时，会以“投入太少，关注太晚”这类语句来概括他那虎头蛇尾的城市政策。总体而论，在当时美国已经不能再正式形成一个国家城市政策的大形势下，克林顿总统有构想有实践，经费上将住房与城市发展部的预算从1989年的不足100亿美元提高到1994年的190亿美元，已经极大地彰显了致力解决城市问题的决心和勇气，政策上推出了以授权区为主体的城市政策，推动城市基层社区构建以公私伙伴关系为基础的脱贫路径，在大方向上契合了美国大都市区治理分散化、多中心治理的历史趋势，“联邦政府和州政府也要顺应这个大趋势”。相较前任几位总统，他在城市问题上算是积极有为的一位总统了。当然，从历史的长时段审视，城市授权区的效果也是较为有限的。

原文刊发于《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2021年第2期《美国城市史研究》专栏，第44-51页。因篇幅问题，注释删略。

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