刘连泰，孙悦 | 改革开放以来中国行政法学的理论谱系

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改革开放以来中国行政法学的理论谱系

作者简介

刘连泰，湖南澧县人，厦门大学法学院教授，法学博士，博士生导师。长期从事公法研究，研究领域包括宪法总论、行政法总论、财产权、征收等。笃信分析实证主义法学是唯一的法学，在《中国社会科学》《中国法学》《法学研究》等期刊杂志发表各类文章近百篇，出版专著两部，译著两部，主持各类课题若干。

孙悦，厦门大学法学院博士研究生。

摘要：改革开放以来，中国行政法学分别呈现为宪法学谱系的行政法学、行政诉讼法学谱系的行政法学和以规制为中心谱系的行政法学。这三种谱系的起点大致清晰，延宕至今。2018年宪法修正案将习近平新时代中国特色社会主义思想载入宪法，明确中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，行政法学的理论谱系应当随之予以调适。新时代的行政法学理论谱系应以习近平法治思想为定泊之锚，遵从整体性的逻辑。宪法学谱系的行政法学、行政诉讼法学谱系的行政法学和以规制为中心谱系的行政法学经由视域融合，构建出以习近平法治思想为灵魂的谱系开放的当代中国行政法学。

关键词：行政法学；宪法学谱系；行政诉讼法学谱系；规制谱系；习近平法治思想

新中国成立初期，中国行政法学多为译介苏联行政法学理论，当时国内高校开设的行政法课程也与苏联行政法学相关。在此背景下，苏联国家法学渗入新中国法学领域。寥寥的行政法学文献要么夹杂在国家法的研究中，要么旨在筹划学科建设。十年“文革”期间，中国的法治事业陷入停滞，行政法及行政法学研究裹足不前。甚至改革开放前后，中国行政法学常被喟叹为“一个被人遗忘的法律部门”。改革开放实践使中国的行政法学重回学术视野，如今处于治理体系和治理能力现代化的高光之下。爬梳改革开放以来中国行政法学研究的历程可以发现，中国行政法学的理论谱系可以提炼为宪法学谱系、行政诉讼法学谱系和以规制为中心的谱系，分别呈现为价值、规范与实证三种图式。这三种图式的起点大致清晰，延宕至今。2018年宪法修正案通过，“习近平新时代中国特色社会主义思想”进入宪法序言，文本第一条增加“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，意味着中国共产党领导成为中国宪法文本中的不可修改条款，行政法的价值和规范都必须以习近平法治思想为定泊之锚，在“中国共产党领导”这个“场”中求得圆融的解释。行政法如何顺应治理体系和治理能力现代化要求，是当下必须完成的紧迫课题。依靠单一的价值、规范或实证的研究进路，显然无法回应新时代的行政法实践。新时代的中国行政法学应以习近平法治思想为定泊之锚，以中国共产党领导为逻辑起点，以人民的权利保障为中心，以国家治理体系和治理能力现代化为手段，构建遵从整体逻辑的理论谱系。

一、宪法学谱系的行政法学：价值的行政法学

1978年召开的十一届三中全会提出健全社会主义民主和加强社会主义法制，自此，行政法制建设再次出发，行政法学研究重回正轨。但此前没有太多的行政法成果可供发展，当时最为紧迫的任务是解决什么是行政法及行政法规范如何建构的问题。重建行政法律规范尚需时日，以注释行政法规范为基本路数的行政法学研究无法展开，学界只能回溯到宪法文本，以解释宪法文本中国务院职权为基调，同时积极建构各类行政法规范。“行政法学研究进入立法导向性的研究阶段”，宪法规范是行政立法的根据，为“行政主体立法奠定了根本的基础”，为“行政客体立法确定了对象范围和原则”。学界从宪法规范中解释行政主体的种类，确定行政管理活动的内容，明确行政立法原则，同时也力图在宪法规范之外从其他部门法中借鉴基本概念。学界讨论行政法与经济法、民法的关系，与行政管理的关系，力图探索宪法规范对已有行政管理规范的兼容度。在此语境中发展起来的行政法学知识谱系，聚焦于行政法应该是什么，应该解决什么问题，解决的其实是价值论意义上的行政法问题，呈现为价值的行政法学。这些应然的问题，学界只能在宪法文本中求解，价值的行政法学变为宪法学谱系的行政法学。1982年宪法的颁布，是宪法学谱系行政法学研究的标志性事件，“新宪法的颁布，标志着我国行政法学的研究进入了全面发展时期”。受“英国韦德关于宪法和行政法关系观念的影响，中国有些学者把行政法看成是动态的宪法”。学界将目光投向行政权的起点，研究行政权应该是什么，探讨行政权与公民权利、自由之间的关系，建构出宪法学谱系的行政法学。

1983年出版的《行政法概要》是那一时期行政法学体系的集大成之作。该书从“宪法规范的国家机构”一章出发，在十五章的体例中有九章的标题含有“行政管理”一词，主要研究国家行政机关如何实施行政管理。在这本法律色彩相对较淡的行政法学教材中，价值阐释占了大部分。这一时期的行政法学文献，主要是以宪法文本中的国家机构为阐释对象。尽管也夹杂一点行政管理学的内容，以稀释与宪法学的关系，但总体思路依然是宪法学的体系，如以国家行政机关为出发点讨论行政法的概念、基本理论、行政机关有无立法权等问题。这一时期的行政法学研究也常涉猎经济体制改革，讨论十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》对行政法的影响，但讨论问题的框架依然未溢出宪法学的知识框架：对“政企分开”的讨论主要集中在宪法意义上的国家机关职权可以延伸到哪里，总体思路是如何在宪法的价值框架内控制行政权。

经过一段时间的积淀，中国的行政法学研究迎来总体性自觉，逐步摆脱早期的将宪法中的国家机构部分直接纳入行政法的套路，开始关注行政法的基本理论，寻找价值根基。这一自觉性反思从20世纪80年代中期开始发力，并一直持续到90年代中后期。人民服务论、控权论、平衡论、公共权力论、政府法治论、公共利益本位论、控权-平衡理论等代表性观点相继登场。甚至在21世纪的第一个十年里，统一公法学与软法的研究等行政法学的理论基础研究依旧活跃。关于行政法的基础理论，虽多家争鸣，究其本质都是关注行政机关与公民之间的关系，解决行政机关权力和利害关系人权利之间的关系、公共利益与个人利益之间的关系，总体上没有游离“行政法应该做什么”这个元问题。对这个元问题的回答，永远无法回避宪法意义上的国家和公民个人关系的价值框架，即宪法原理如何在行政法上投射。

学界率先以宪法学视角对行政法学展开研究，是因应当时的理论储备与行政法实践。首先，宪法学与行政法学本身在理论上同源。公法的元命题是公民与国家的关系问题，即法律如何保障公民在国家生活中幸福。宪法学讨论法律如何让整体意义上的国家只为公民谋福利，不演变为压迫性力量，以及国家如何与公民共生。行政法要解决的是如何让行政机关服务于利害关系人，使得其不蜕变为因自身利益而侵犯利害关系人权利的力量。在这个意义上，宪法的元命题与行政法的元命题殊途同归，有着内在的一体性。其次，研究者的学术背景在很大程度上型构了学者的研究视角与方法。那一时期的 “行政法学者大多原先是从事宪法学教研的”，他们习惯于以宪法学的视角和方法观察、研究行政法学。再次，那一时期苏联国家法学的影响余温尚存。20世纪80年代中期以前，国内仍在译介苏联国家法学，摆脱苏联国家法学的长期浸染并非易事——苏联国家法学并不区分宪法学和行政法学，行政法学知识在宪法学的框架内展开。改革开放之初，法制刚刚恢复，此时中国行政法学的主要任务就是创立行政法的基本理论框架，确立行政法的价值根基。宪法学谱系的行政法学明确了中国行政法存在的价值与制度发展方向，有效地为健全、完善行政法制提供指引，将公民权利保障寓于国家治理体系之中。可以说，宪法学谱系的行政法学为中国行政法学从苏联国家法学向中国自己的行政法学转变提供了价值基础与指引。虽然改革开放之初的许多行政法教材和著作体系已变成迹，但作为知识谱系的行政法学叙事并未落幕，《监察法》中的留置措施取代“双规”，“实质上是在现行宪法框架内对党内部分权力体系”的建构。如何因应合宪性要求，学者对此着墨甚多。学界对行政权正当性的关注，对宪法规范之于行政法的意义，也成为行政法学知识谱系的胎记。

二、行政诉讼法学谱系的行政法学：规范的行政法学

如果说宪法学谱系的行政法学研究解决了从苏联国家法学、行政管理学向中国自己的行政法学转变的价值前提，那么行政诉讼法学谱系的行政法学则帮助中国行政法学完成了与国家法学、行政管理学的相对区隔。行政诉讼法学谱系的行政法学研究的进路是规范主义，其前提是有可供解释的法律规范及判例。1989年，学界开始回顾过去十年的行政法学研究，在肯定过去十年研究成果的基础上进行了反思，认为“行政法学中的不少理论成果是从宪法学、政治学、行政管理学等学科中直接引进的……有些问题的研究基本上停留在描述阶段……许多概念和原理不适合当前的实际”。随着《行政诉讼法》的出台，行政法学的研究重点也出现转向，开始以解释与概念建构取代价值的行政法学研究导向。不过，从《行政诉讼法》颁布到进入21世纪之前，仍以价值的行政法学研究为主，规范进路的行政法学虽有了苗头，但是尚未形成气候。在21世纪之后，规范进路的行政法学持续发力，行政诉讼法学谱系的行政法学蔚为大观。

这一研究范式的转化，首先需归功于宪法学谱系的行政法学研究已经解决了行政法所需要的价值共识问题，继而需要发展出表述和实现行政法价值的命题，即行政法的基本原则。其次是行政法规范与行政法案例的激增为规范的行政法学研究储备了研究素材。《行政诉讼法》颁布后，行政诉讼案件激增，对行政实体法的立法需求日益迫切。自20世纪90年代起，行政立法进入繁荣时期，《国家赔偿法》《行政处罚法》《行政复议法》《行政许可法》相继于1994年、1996年、1999年、2004年颁布，为规范的行政法学研究奠定初步基础。随着《公务员法》《政府信息公开条例》《行政强制法》的出台，加之《行政诉讼法》《政府信息公开条例》等法律法规历经修改，行政诉讼案件井喷，为规范的行政法学研究提供了富矿。立法不可能穷尽一切行政行为合法的全部细节，行政机关拥有大量的裁量权，如何在判例与规范之间目光流转，明晰规范的含义射程，为人民法院的行政审判提供可能的知识储备，行政法学研究由此找到了新的理论增长点。

规范进路的行政法学研究，率先关注概念。1989年中国政法大学出版社出版的《行政法学》是影响很大的统编教材。该书一改行政管理基调，将行政法律关系作为主线，分列行政法基本概念、行政法基本原则、行政法律关系主体、行政立法、行政执法、行政司法、行政监督、行政合同、行政程序法、行政责任与行政赔偿、监督行政行为和行政诉讼十二章。1998年，教育部高等教育司组织编写14门法学核心课程教材，《行政法与行政诉讼法学》是高校法学专业选择最多的行政法学教材，至今已再版7次。该教材的体例由绪论、行政法主体、行政行为、行政复议、行政诉讼及行政赔偿构成，影响甚广，成为行政法总论的经典体系。其有关合法性原则与合理性原则、比例原则、越权无效原则、正当程序原则的阐述，基本都没有游离法院如何判断行政行为合法合理的立场。

学界著述也基本聚焦于行政诉讼的需要。抛开直接研究行政诉讼法的文献，研究其他行政法问题的文献也以行政诉讼为基本的叙事背景。为解决行政诉讼被告资格问题，学界引入行政主体概念，“形式上借用了法、日概念的外壳，实质上却有将民事主体理论、法人学说迁入行政法的痕迹”，用心良苦。20世纪90年代初，就有学者对行政行为进行整理，系统研究行政行为的第一本法学专著《行政行为法》已于1993年出版，全书按照行政立法、行政执法和行政司法对行政行为进行基本分类。类型化行政行为的总体思路没有游离行政诉讼法的框架，总是暗含“是否属于人民法院行政案件的受案范围”这个问题意识。此后有学者直接从行政诉讼的角度对行政行为的概念、种类、成立要件及效力，效力瑕疵与撤销、变更等情形进行体系化建构。时至今日，以行政诉讼为叙事背景的行政法学谱系仍方兴未艾：保护规范理论的引入，旨在为行政诉讼原告资格的判定贡献可操作的规则；裁量理论的续造，旨在为审查行政行为的合法性和合理性提供更明确的基准；谢弗林教义的再阐释，旨在讨论法院应给予行政行为何种程度的尊重；行政协议的体系化建构，直接以法院的裁判为素材。行政诉讼法是学者阐释行政法学概念和体系的一道暗线。

此外，学界还特别专注于对判例的研究。最高人民法院编写的《人民法院案例选》、发布的指导性案例和主办的中国裁判文书网，都为判例研究提供了源源不断的养分。司法判例研究旨在通过整理裁判过程，解释法律规范，从中提炼出不局限于具体个案的一般行政法原理，以此作为指导未来审判类似案件的基准，并力图完成行政法学的本土化建构。

行政诉讼法学谱系的行政法学将行政法学的研究由对行政权起点的关注转为对行政权力运行终端的关注，即着眼于人民法院对行政行为的审查，基本形成了“行政行为-司法审查”为主轴的研究框架。这意味着行政法学由讨论行政权与立法权的关系转向讨论行政权与司法权的关系，解决的问题变为法院在多大程度上尊重行政机关的判断，留给行政机关的自由裁量空间有多大，如何确定利害关系人的原告资格，如何判断行政行为的合法性。行政法学者以行政法的适用为主要研究取向，以现行法秩序为基本出发点，关注人民法院的行政审判，经由日趋精细的解释型构行政法学的概念和体系。时至今日，规范的行政法学研究依然蓬勃发展，行政案件层出不穷，规范解释的动力生生不息。

三、以规制为中心谱系的行政法学：实证的行政法学

进入21世纪以来，学界一直反思以往对行政活动合法性进行解释和评价的研究框架，探讨行政法学研究的新出路，认为传送带模式已经无力回应行政正当性，因其“遮蔽了对行政过程本身的关注，也妨碍了我们从行政过程中发现探寻新的正当化资源的想象力”。面向行政过程的规制进入行政法学视野，实证的行政法学登场。在行政国家强化的背景下，现代行政迅速扩张，行政任务多样化，规范的行政法学依赖概念建构，研究方法具有的闭合性使概念建构无法与行政实践同步，无法圆融地解释溢出原有行政行为类型的新兴行政方式或手段；无暇关注行政过程，难以为行政政策的合法正当提供保障机制。以规制为中心谱系的行政法学是建立在对行政诉讼法学谱系的行政法学反思的基础上：行政诉讼法学谱系以行政审判为场景，关注行政权运作的末端，但被诉行政行为只是全部行政行为的九牛一毛。如果只关注诉讼，并以此为基本框架建构行政法学知识谱系，就意味着行政法学无法观照大量没有被诉的行政行为，无法观照整个行政过程，行政法学的知识盲区会越来越大。以规制为中心谱系的行政法研究，将学术目光向前移动，以政府规制为研究对象，关注行政过程，不仅考量行政行为的合法性，还关注效率、民主等价值，探究如何实现行政任务或政策目的。从行政诉讼法学谱系的行政法学到以规制为中心谱系的行政法学，演绎了知识谱系“从规范到问题”“从决定到过程”“从权力到责任”的变迁。

以规制为中心的行政法学将“行政法的去法化”作为基本预设，结合我们原有的部门行政法体系构造学科基本框架。与美国讨论“行政法的去法化”的理论背景稍有差异的是，中国行政法学界讨论规制的背景是规制改革，甚至和民营化改革勾连在一起。政府提供的公共交通服务能否民营化？湖北十堰的公交民营化改革引发学界对规制改革的讨论，并在规制改革的思路中延伸讨论公私合作治理，然后类推到其他各类规制改革。此后，环境保护、食品安全、药品管制、社会保障、能源供应、金融、教育等多个领域的规制研究遍地开花。从部门行政法延伸到行政法总论的改革，以规制为中心的行政法学逐渐成型。

以规制为中心谱系的行政法学不是仅仅关注“规制形式和法律效力，而是关心其实现规制政策目标的效用和过程，其对规制形式的分类往往源于实践中行之有效的规制措施”。不同的规制工具成本收益如何？学界从规制实践出发，提炼其中的法理，并形成体系化的知识。在激励性规制、信息规制、标准制定、协商式规制等众多规制工具中，不同规制的用途与局限各有差异，以标准制定为主题的规制形式备受学者青睐，从众多规制工具中脱颖而出。这与其中度规制属性以及我国以药品、食品主题作为规制研究的重镇直接相关。尤其药品规制是以规制为中心的行政法学谱系的重头戏，学者据此对为何需要政府规制、何种规制为最佳实现政策目的的手段展开研究，并由此引申出侵权法与规制关系的讨论。此外，学界也开始关注规制新的作用面向，注意到规制不再单单以抑制为目标，开始研究助推机制，研究那些试图以“经济动机指引规制对象的行为选择”的规制模式。

中国行政法学界对规制的研究，不仅仅是简单将视域局限在国内，还将中国的规制改革放在全球规制网络中予以审视，将全球规制对中国政府规制的影响概括为“规制规则的趋同、规制信息的交流、规制结果的相互承认、规制能力的学习”，主张中国通过程序化机制参与全球规制对话。

学界在研究外部规制的同时，也不放松研究对规制者的规制，即“自我规制”，或称“行政自制”。“主张行政主体通过行政组织架构、内部行政法律规则和行政伦理, 进行自我约束、 自我克制”，以防止行政权的无限扩张。

以规制为中心谱系的行政法学将视域扩大，不再单单聚焦行政机关与行政相对人两造，而是以更加宏观的视角关注社会、市场与政府的关系，一改规范行政法学塑造的“型式化”窠臼。这一研究进路关注如何更有效地保障利害关系人的权利，主张将事后救济提前至事前规制，将个案正义延展到整体的制度绩效。以规制为中心谱系的行政法学反哺了部门行政法学，也推动了行政法总论的改革。目前，以规制为中心谱系的行政法学，从最初引入规制理论，到研究适合于我国的规制工具，再到研究规制向私法领域的扩张，主张参与全球规制网络，关注自我规制的发展，使得规制研究的版图日益扩张。中国行政法学同步因应行政法实践，在关注知识体系逻辑自洽的同时，更加关注行政法知识与实践的合拍，其格局更为开放。

四、建构新时代行政法学的知识谱系

习近平新时代中国特色社会主义思想入宪、习近平法治思想的提出、中国共产党领导是中国特色社会主义的本质特征作为宪法第一条的内容，意味着我们需要“面向整体政府”的行政法理论，新时代的行政法学知识谱系必须因应这种变革。行政法的法典化已为学界注意，可以理解为行政法学界对整体性逻辑的理论自觉。习近平法治思想是新时代行政法学知识谱系的定泊之锚，是行政法学知识建构的价值元点，为建构本土化行政法学提供了综合性的智识资源。习近平法治思想的核心要义包括“十一个坚持”，从“十一个坚持”里可以阐释出行政法学建构的整体性逻辑。

（一）整体性对待行政权运作的逻辑

党的领导保证行政权运作的整体逻辑融贯，行政法学要将党的领导整合进原有的理论体系。“坚持党对全面依法治国的领导”，意味着党的领导贯穿行政权运行的始终，这就要求行政法学从更加整全的视角关注行政权的运作，将行政权运作的过程分解为决策、执行和监督的同时，还要看到几个阶段之间的逻辑联系。行政法学关注的行政权也不再是单纯技术意义上的行政权，而是必须将视域扩展到对党的领导的研究，观察党的领导与行政权运作之间的良性互动，从中提炼出行政法的一般原理。例如，依法行政中的“法”范围有多大？党内法规、监察法规是否包括在内？党内法规如何与行政立法衔接？《重大行政决策程序暂行条例》的颁布，《行政法规制定程序条例》和《行政规章制定程序条例》的相继修改，政治事务和重大经济、社会事务必须向党报告，表明党内法规与行政立法正在交融。在执法中如何处理行政机关党组制与行政机关首长负责制的关系？《中国共产党党组工作条例》要求党组按照少数服从多数的原则集体讨论决定重大问题，《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》则要求行政机关实行首长负责制，这两种不同的机制正在耦合。如何处理行政诉讼中党的领导与人民法院独立行使审判权的关系？中国共产党领导的司法改革取得了一系列成绩，而行政法学研究则必须提炼出其中的理论。

“以人民为中心”是行政权运作的目的，也是行政法学研究必须坚持的基本价值立场。“坚持以人民为中心”要求行政法学在整体意义上讨论利害关系人的权利，将目光从单个的利害关系人流转到整体意义上的人民：行政法学不再局限于个别行政法律关系，而是从整体意义上的法秩序入手；行政法学不仅仅关注个人权利，还需为求得公共利益与个人权利的平衡建言；行政法学不再单纯以利害关系人和行政机关的对峙为假设，而是强调合作治理，从而为公众参与行政过程提供更多可能；关注行政诉讼中的当事人权利保护之外，还应关注没有进入诉讼阶段的利害关系人的权利；在行政诉讼中，重视纠纷的“正确”解决之外，不应忽视纠纷的“合理”解决；管制的成本收益计算不再单单计算权利的收益，还应计算整体意义上的公共收益。

（二）整体性对待行政法学的各种知识资源

立法者“不是在创造法律，也不是在发明法律，而仅仅是在表述法律”。由于法学来自法律实践，作为实践理性的法学必须反哺法治实践。中国特色社会主义法治的实践决定了中国法学研究的底色，中国行政法治实践决定了中国行政法学研究的底色，这就要求行政法学整体性看待行政法的各种知识资源，构建本土特色的行政法学。运用中国智慧解决中国问题，意味着中国行政法学要完成方法论上的整合和革新。行政法学不仅要借鉴德、日以教义学为基础的知识体系，介绍美国法上的多种规制工具，更要总结提炼中国经验。这种研究进路要求我们不再满足于整合域外的知识体系，更要以自信的姿态论证中国治理的理论逻辑，从而走出继受法学的藩篱，为解决中国行政法治的理论和实践问题提供方案。

（三）整体性处理价值和技术的关系

“坚持依宪治国、依宪执政”，要求行政法学整体性看待宪法和行政法之间的关系，整体性看待价值和规范的关系，对于“宪法消亡，行政法永存”的诫命需要重新认识。行政法学不应仅将宪法看作价值，将行政法看作技术，而要意识到宪法里有技术，行政法里也有价值，宪法统合技术和价值。“依宪治国、依宪执政”概括了党领导依法治国的最高规范依据是宪法，党领导依法行政的最高依据是宪法，党必须在宪法和法律的范围内活动，而行政法学要为价值和规范的妥帖提供论证和方案。

“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”要求行政法学整体性看待行政法的功能，整体看待法治与效率、法治与改革的关系。价值强调正当性，技术强调效率，行政法既强调正当性，也强调效率。行政法不仅是防止行政权滥用的规范，同时还是提高行政效率的利器。行政法本身就是治理体系的一部分，其制度能力的重要体现就是国家治理能力。法律一般是保守的，侧重于现有秩序的维护，行政法学侧重于研究行政法对行政法秩序的维系，但法律也可以引导改革，行政法学也应该更多研究作为治理范式的行政法如何有效推进国家治理体系和治理能力现代化。“坚持建设中国特色社会主义法治体系”要求行政法学整体性看待法治、中国和社会主义之间的关系，服务中国的改革开放实践，建构有说服力的中国特色社会主义行政法治体系。法治作为文明社会的生活方式，源远流长，行政法学当然要吸收其中一切有益的成果，但中国的法治事业不是各种知识资源的试验场，行政法学理所当然要洞悉法治、中国和社会主义之间的内在联系，为建设中国特色社会主义法治体系贡献智识。

（四）整体性处理国家、政府和社会的关系

传统公法学总是有意无意以国家和社会分离、政府和市场区隔为立论基础，其总体上是分析的思路，而新时代的行政法学则要在分析的思路基础上引入综合的思路。“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”要求行政法学整体性看待法治实践中的合力：依法行政与依法治国、依法执政密不可分，国家、政府、社会三位一体。行政法学不应孤立看待行政机关的依法行政，要将依法治国、依法执政看作依法行政的逻辑前提，解释三者如何共生共赢；行政法学也不应静态看待法治事业，国家、政府、社会都是法治事业中的内生变量，走碎片化的法治进路无法实现法治。行政法学要建构三者一体建设的可能方案。

（五）整体性对待行政法治实现的多环节

行政法治的实现是一个动态的过程，包含多个环节。传统行政法学体系容易将立法、执法、司法和守法相对割裂，偶有忽略彼此的良性互动。“坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”要求行政法学整体性看待行政法治实现的各个阶段，不能偏于一隅。立法、执法、司法和守法是行政法治的重要环节，行政法体系尚不完备时，行政法学将研究重心放在立法，将各种立法建议或者立法草案作为自己的贡献；行政法体系初具规模后，行政法学将研究重点放在执法，有关裁量的学术成果汗牛充栋；行政案件井喷时代，有关行政诉讼的研究占据半壁江山；强调社会治理的氛围中，行政法学开始关注公民守法问题。新时代的行政法学应当以更宏观的视野、更整体的视角，鸟瞰行政法治实现的各个环节，分析彼此的功能互补，建构可以描摹行政法实践全部环节的学科体系。

（六）整体性对待行政法作用的场域

“坚持统筹推进国内法治和涉外法治”要求行政法学整体性看待行政法作用的场域，将“人类命运共同体”建设作为行政法治的目标之一。当下中国行政法学研究主要以国内的行政法实践为主要对象，从中提炼概念和原理，而涉外行政法实践时常游离于行政法学者的研究视域之外。这种研究进路带来的最大问题是我们无法回答行政法基本原理在多大程度上适用于涉外行政法实践，涉外行政法实践也无法反哺行政法的原理。新时代的行政法学在关注国内行政法实践的同时，也应当关注涉外行政法实践，解释从国内行政法实践提炼出的概念和原理多大程度上可以适用于涉外行政法实践，涉外行政法实践在多大程度上可以补足行政法学的概念和原理。国际法学界敏锐地意识到国内公法对国际法的影响，有学者提出“国际行政法”概念，而行政法学界对涉外行政法虽偶有关注，但总体上仍有待聚焦。例如，国际法上的财产权逻辑在多大程度上可能影响行政法上的征收制度构造？征收的制度原理多大程度上可以适用于对国际资本国有化？WTO规则影响了中国行政法的构造，中国行政法学如何因应？我们不应该将研究领域仅局限于国内行政法，新时代的行政法学也不应该是“跛足”的行政法学，中国生生不息的对外开放实践为涉外行政法研究提供了丰富的养料。

（七）整体性对待行政机关和公务员

“坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍”要求行政法学整体性看待行政机关和行政机关工作人员，整体性看待行政法学研究和行政法学教育。当下的行政法学将行政机关理解为主要的行政主体，公务员法的研究着墨不多，有意或无意忽视对行政机关工作人员的研究，“只见机关，不见个人”。新时代行政法学在行政主体范式下继续研究行政机关的同时，也要拓宽对行政机关工作人员的研究，更多关注公务员法。此外，法治是需要规训的事业，法律适用需要长期专门的职业训练，行政法学教育如何展开？各种教育模式绩效如何？新时代行政法学可以有自己的贡献。

“坚持抓住领导干部这个‘关键少数’”要求行政法学整体性看待公务员队伍中的领导职务和非领导职务，观察这两类公务员在行政权运作中的良性互动，观察行政权运作中不同角色的功能。行政法学长期关注外部行政法，关注行政主体和利害关系人的法律关系，将行政组织内部的关系放逐在行政法学的主要研究领域之外，新时代的行政法学可以在传统行政法学有关“首长负责制”的研究成果基础上，将研究视域扩展到包括首长在内的“领导干部”，观察行政机关内的权力配置和行政权运作的内部流程。

五、结语

中国的法治事业日新月异，行政法学要“确认、承继和发展”。宪法学谱系的行政法学、行政诉讼法学谱系的行政法学和以规制为中心谱系的行政法学都是从一端发力，从行政权的起点到终点，向前回溯至行政过程从而构造出行政法学的知识图景，以单一的线索求得逻辑上的圆融。习近平法治思想是关于中国法治的整体性阐述，在其关照下的行政法需要更宽阔的视野，而回应整体性行政法实践的新时代行政法学必须遵从整体性逻辑。三种行政法学的知识谱系经由视域融合，构造出以习近平法治思想为灵魂的谱系开放的行政法学。在行政法学反复的目光流转中，习近平法治思想是定泊之锚，是作为遵从整体性逻辑的行政法学的灵魂，而“十一个坚持”则构成当前行政法学研究的基本诫命。

原文刊发于《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2021年第4期《新时代哲学社会科学体系构建》专栏，第19-29页。因篇幅问题，注释删略。

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