季烨 | 台湾居民权益保护法制的碎片化及其统一化

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台湾居民权益保护法制的碎片化及其统一化

作者简介

季烨，法学博士，厦门大学台湾研究院法律研究所副教授、所长，哈佛大学费正清中国研究中心访问学者，中国法学会海峡两岸关系法学研究会理事，主要研究领域为两岸关系法律与政策、国际法理论与台湾对外关系，主持国家社科基金等纵向课题10余项，出版个人专著2部，独立发表学术论文20余篇，曾获全国台湾研究优秀论文奖、福建省第十一届社科优秀成果奖。 

摘要：保护台湾居民权益是两岸民间交流合作的重要组成部分，有助于夯实国家完全统一的社会基础。对照全面依法治国的总目标，现行台湾居民权益保护法制存在碎片化的缺憾。全面落实台湾居民在大陆的同等待遇政策，实现台湾居民权益保护法制的统一化，是实施宪法平等权的必然要求。两岸融合发展格局的确立和以同等待遇为核心的政策导向，是台湾居民权益保护法制统一化的现实动因。构建统一的台湾居民权益法制体系,应将台湾居民定位为具有台湾户籍的中国公民，以实质平等保护为原则，以“居住”为管制标准，通过“阶梯式”的方式来逐步实现。

关键词：台湾居民；权益保护；同等待遇；法律碎片化；法律统一化

一、问题的提出

保护台湾居民权益是两岸民间交流合作的重要组成部分，有助于夯实国家完全统一的社会基础。2019年1月2日，习近平总书记在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上的讲话中指出：“我们对台湾同胞一视同仁，将继续率先同台湾同胞分享大陆发展机遇，为台湾同胞台湾企业提供同等待遇。”事实上，自2013年以来，祖国大陆的台湾居民权益保护工作就已进入一个新的政策周期，并于2017年三次集中宣布20多项便利台湾同胞在大陆学习、创业、就业、生活的措施。2018年2月，国务院台湾事务办公室（简称“国台办”）等29个部门研究出台了《关于促进两岸经济文化交流合作的若干措施》（简称“涉台31条措施”），更有102个地方结合当地实际出台了实施意见。上述努力无疑将丰富台湾居民权益保护体系的内涵，但也可能引发政策碎片化和无序竞争的问题。正是有鉴于此，早在2017年两会期间，部分全国人大代表就提出了及时梳理整合现有惠台政策、编纂《台湾同胞合法权益保护条例》的建议，并得到积极回应。

可见，台湾居民权益保护法制的统一化已是一个急需理论回应的现实命题。然而，法律角度的多数先行研究仍相对集中于台商群体和投资领域，在推进两岸经济社会融合发展的背景下，2017年以来的相关研究已进一步延伸至“在大陆学习、就业、创业、生活”的台湾同胞。本文试图将上述研究拓展至更为一般性的台湾居民，以实证方法分析当前台湾居民权益保护法制的进展和不足，以宪法上的平等权为理论基础，从社会基础和政策导向两个角度揭示台湾居民权益保护法制统一化的实践动因，并就未来台湾居民权益保护法制统一化的制度建构提出建议。

二、台湾居民权益保护法制碎片化的实证分析

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的重大决定》提出，运用法治方式巩固和深化两岸关系和平发展，完善涉台法律法规，依法规范和保障两岸人民关系、推进两岸交流合作，依法保护台湾同胞权益。《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的重大决定》，《人民日报》2014年10月29日第1版。截至2020年底，我国现行有效的法律共274部，行政法规750多部，地方性法规12 000多部。其中，直接涉及保障台胞权益的规范性文件有974部，包括与台湾居民权益保护相关的法律和全国人大及其常委会的决定6部，行政法规及文件55部，部委规章及文件227部，地方性法规规章631部，司法解释与文件55部，可谓蔚为大观。

当前，以《中华人民共和国宪法》（简称《宪法》）为统帅，以《反分裂国家法》和《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》（简称《台湾同胞投资保护法》）等为主干的涉台法律规范体系初步形成，成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。然而，从立法供给的角度看，对照全面依法治国的总目标，现行台湾居民权益保护法制仍有一定差距，突出表现为碎片化的问题。所谓碎片化，是指完整的事物破成零块。因此，法律碎片化主要指立法造成的法律规定零散而不成体系的状态。法律碎片化现象虽然有时存在于一部法律之内，但通常存在于所制定的多部法律之间。就台湾居民权益保护法制而言，目前台湾居民在大陆的权利义务缺乏统一的规定，主要留待主管部门和地方政府根据自身的职权范围和主观能动来补白。在各部门之间横向联系不力、各地方之间政策竞争激烈的情况下，囿于职权范围和管理方式的便宜性，台湾居民权益保护法制无论是在立法技术还是在实体内容方面，都呈现一定的差异性。

台湾居民权益保护法制的碎片化可从以下实证统计中得到验证。首先，从立法主体来看，地方立法和部门立法占据主导地位。在现行法律体系中，仅有6部法律（占现行法律的2%）和55部行政法规和国务院规范性文件（占比7.3%）的部分条款明确了对台湾地区或台湾居民的适用，逾九成的法律和行政法规在对台适用问题上保持沉默。而地方性法规规章以及相关通知、纪要、批复、意见等文件的比例高达64%。这种立法模式虽具有因地制宜的优点，但也隐含着立法重复甚至立法冲突的可能性。其次，从立法议题看，经济领域的立法单兵突进，与全面保护台湾居民合法权益的目标不相协调。唯一一部法律便针对台商投资保护，31部（约占56%）行政法规和国务院规范性文件涉及台湾居民在大陆参与经贸活动的市场准入门槛与准入后待遇，涉及网络安全、婚姻家庭和出入境与居留的行政法规均不足一成。这种以台商投资保护为中心的立法结构，反映了经济因素是两岸关系中最活跃的因素，也表明“以经促政”是大陆对台工作的主要策略。最后，从待遇标准来看，部门主导下的台湾居民权益保护法制也各行其是。在含有涉台条款的55部行政法规和国务院规范性文件中，32部（占比61%）均参照、比照、依照适用外国人的待遇，另有11%和28%则分别采取内外一体和单独立法的方式予以规定，在一定程度上表明各部门对于台湾居民在中国大陆的法律地位尚无一致认识。

现行台湾居民权益保护法制之所以呈现出碎片化的状态，主要源于立法者对于国家统一前两岸交往秩序的主观认知。有学者解释，在国家尚未完全统一的背景下，两岸之间的政治对立将极大影响涉台立法的实效，两岸交往秩序需要的不是太多的规则，而是较少的政策性限制；与其人为建构不稳定的“外部秩序”，不如更加依靠两岸民间交往而自发形成的“内部秩序”，即两岸民众自身的趋利避害、公权力机关的自由裁量等。此外，就客观因素而言，台湾居民在大陆分布并不均衡，而是相对聚集于东部沿海和中西部的少数台商投资密集地区。这一社会现实投射至立法活动中，极易形成这样一种先验观念，即中央统一立法并无必要或“宜粗不宜细”，地方立法更具优势。

这种碎片化的法制样态对于台湾居民权益保护的负面影响显而易见。一方面，地方立法的有限能动空间将造成大量重复立法。即便像台商投资这一两岸互动密切且具相当规模的领域，虽然国家已于1994年出台《台湾同胞投资保护法》，各级地方仍制定了近三十个地方性法规和地方政府规章，其中相当一部分是对上位法规定的重申。另一方面，碎片化的立法将损害国家法制的统一性和严肃性。例如，2014年《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》之所以引发台商的普遍焦虑，便是因为这极大冲击了此前各地对台商高低不等、长短不一的税收优惠承诺，而部分优惠恰恰超越了地方政府的权限，有违法制统一原则。此外，地位阶、地方化的立法虽然具有灵活性高、针对性强的优点，但也容易导致透明度低、适用不便、执法不力的弊病。

三、台湾居民权益保护法制统一化的法理基础

建设法治中国，首先应当实现法律规范的科学完备统一。针对法律规定之间不一致、不协调、不适应的问题，应及时组织清理。对某一领域有多部法律的，在条件成熟时可进行法典编纂。因此，本文所称的台湾居民权益保护法制的统一化是实质意义上的，旨在实现当前台湾居民权益保护法制的内在一致性和协调性，亦即对于台湾居民在大陆的法律地位、待遇标准、管制方式和实现路径等核心问题，形成相对统一的立法认知。唯有如此，即便在短期内暂不推出关于台湾居民权益保护的综合性立法，各部门和各地方主导的分散立法才会在核心内容方面实现内在的一体化和整体性，体现实质法治关于法律安定性的要求。当然，就终极目标来看，台湾居民权益保护法制的统一化应当是形式意义上的，即在条件成熟时出台统一的台湾居民权益保护法或类似的规范性文件，从而为未来“一国两制”台湾方案中关于台湾居民权利和义务的规定提供法律资源。

作为当前发展两岸关系的基本法，2005年通过的《反分裂国家法》第6条第2款规定：“国家依法保护台湾同胞的权利和利益。”这一规定为台湾居民的权益保护提供了规范指引，但其内涵和外延仍有待厘清，即依哪些法、如何依法来保护台湾居民的合法权益？换言之，当前碎片化的台湾居民权益保护法制应当如何统一于上述规定之下？对此问题的回答急需理论指引。

（一）“国民待遇论”之批判

对此，多数台湾学者和实务界人士都援引国民待遇理论，要求据此提升台湾居民和台资企业在大陆的待遇标准。这种呼吁最早是从台商开始的。早在2011年，全国台湾同胞投资企业联谊会就与台湾地区工业总会联合发布《2011白皮书》，在投资政策方面建议让台资企业享受“国民待遇”。《海峡两岸服务贸易协议》因“太阳花学运”而无法生效后，台湾地区产官学界更是密集发声。2014年新年伊始，台湾旺旺中时媒体集团董事长蔡衍明便公开呼吁，大陆方面应“先试行两岸经济统一”，给予台商“国民待遇”。8月18日，台湾地区工业总会理事长许胜雄率团访问大陆，也呼吁大陆应予台商“全面国民待遇”。9月3日，在第四届两岸产业合作论坛上，台湾地区召集人再次表示，希望大陆对台商在市场准入、政府采购以及资金、人才与技术等市场经营要素上，给予与大陆企业“实质相同的待遇”。此外，部分台湾学者也提出了“台胞国民化”的诉求，建议祖国大陆单方面在国家统一前实施“一体化”的政策以争取台湾民心。

单纯从经济角度主张给予台资企业“国民待遇”不无合理性。国民待遇原则是世界贸易组织（WTO）制度的重要原则，在《关税与贸易总协定》《服务贸易总协定》和《与贸易有关的知识产权协定》中均有体现，即WTO成员在管理贸易以及与其有关的投资措施方面，给予另一成员的待遇不得低于己方同类产品的待遇。海峡两岸既同属一个国家，也均为WTO成员，自然需要遵循其中的国民待遇原则。对此，大陆方面曾多次宣示：“我们将对台资企业继续实行国民待遇。台资企业在内地发展不仅不会被边缘化，……还会有更大的发展趋势。”

然而，当超越两岸经济关系范畴、着眼于两岸全方位融合发展的目标来探讨台湾居民在大陆的待遇标准时，若仍局限于WTO体制的国民待遇原则，显然已不够周延。首先，从对象角度来看，国民待遇是一个源于国际法上的相对待遇标准，指一国给予外国人和本国人一样的待遇。其次，从适用条件来看，各国政府通常是在互惠的基础上实施国民待遇，体现双方之间的平等关系。最后，从涵盖内容的角度来看，国民待遇一般只限于民事和诉讼权利，不包括公民权利和政治权利。因此，将国民待遇这个关于外国人待遇的约定俗成的术语移用于台湾居民身上，并不精确。尽管在WTO体制下，国民待遇也是非主权实体的单独关税区与其他国家或单独关税区之间经贸安排的基本原则，但这仅仅是有限的例外规定。同时，大陆方面给予台湾居民和台资企业的同等待遇并不以“互惠”为前提；相反，台湾当局至今仍在相当程度上维持着对大陆居民和企业的歧视性待遇。此外，台湾居民在祖国大陆的权利也早已超越了民事和诉讼的范畴，甚至选举权和被选举权也早已从规范走入现实。

由此可见，将“国民待遇”作为台湾居民在大陆权益保护的理论基础，无论是从主体、条件和内容角度看，都存在力有不逮之处。鉴此，中央在政策层面回避了概念之争，将2017年开始逐步推出的加强台湾居民权益保护的举措称为台湾同胞在大陆学习、就业、创业、生活的“便利化措施”或“同大陆居民基本相同的待遇”，并最终在党的十九大报告中明确提出了“同等待遇”的表述，即“我们将……逐步为台湾同胞在大陆学习、创业、就业、生活提供与大陆同胞同等的待遇，增进台湾同胞福祉”。尽管如此，从法学的视野观察，同等待遇的概念仍然没有回答为何要同等以及如何同等的问题，而理论阐释的不足可能会进一步制约同等待遇政策的后续实施。

（二）平等权理论之适用

笔者主张，宪法是国家的根本法，自然应当成为分析台湾问题的规范起点，应适用宪法学视野中的平等权理论分析台湾居民权益保护问题。我国《宪法》第33条第1款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”这是《宪法》关于平等权的原则性规定，此外，《宪法》还具体规定了宗教平等、人格尊严平等、男女平等等具体权利。因此，全面落实台湾居民在大陆的同等待遇政策，实现台湾居民权益保护法制的统一化，是实施平等权的必然要求。这一主张的具体内涵如下：

第一，台湾居民属于我国《宪法》平等权的主体。根据《宪法》第33条第1款的规定，平等权的主体是“中华人民共和国公民”，而公民的资格条件只有一个，即“具有中华人民共和国国籍”。对此，我国《国籍法》对于国籍的出生取得采取出生地主义和血统主义相结合的原则，即父母双方或一方为中国公民，本人出生在中国，具有中国国籍。而我国《宪法》序言明确宣示“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分”，因此，出生在台湾地区的台湾居民具有中国国籍，属于中国公民。此外，1991年国务院发布的《中国公民往来台湾地区管理办法》首次明确将“台湾居民”界定为“居住在台湾地区的中国公民”。据此，台湾居民是中国公民，应当成为《宪法》平等权的主体。

第二，台湾居民平等权的内涵应当以大陆居民为参照主体逐渐加以充实。学界普遍认为，平等权具有原则性和权利性的双重特征。与其他宪法权利不同，平等权在整个宪法体系中具有一定的超越地位，广泛地通过其他具体的宪法权利来体现其作为一种宪法权利的具体内容，因此也是一种原理性的、概括性的宪法权利。根据适用的具体领域，平等权可分为经济生活、社会生活、文化生活和政治生活等各领域的平等权。既然台湾居民是中国公民，也应当与同为中国公民的大陆居民一样，原则上在上述领域逐步享受同等待遇。这一认知可以从大陆对台政策的发展历程得到佐证。台湾居民的同等待遇是从经济领域开始酝酿的：2013年，习近平总书记在会见台湾两岸共同市场基金会荣誉董事长萧万长时提出，大陆会积极促进在投资和经济合作领域加快给予台湾企业与大陆企业同等待遇。2014年的《政府工作报告》也提出要“促进经济融合”。2016年，习近平总书记在两会期间参加上海代表团审议时指出将“深化两岸经济社会融合发展”，此后的政策逐步从经济过渡到“台湾同胞在大陆学习、创业、就业、生活”等方面的同等待遇。到2019年，中央进一步提出了“深化两岸融合发展”的目标，同等待遇的内涵也应当随之从经济、社会领域进一步拓展至其他方面。 

第三，台湾居民在大陆的平等权保护重在实质平等。在现实生活中，人们必然客观存在着许多差别，如果法律完全无视这些差别而加以机械的均一化，反而是不现实的。因此，形式平等旨在反对不合理的差别，而实质平等必然承认合理的差别。至于如何判断差别是否合理，乃是宪法理论和实践中一个众说纷纭的技术难题。在美国1983年Carolene Products案的判决脚注中，斯通（H. F. Stone）大法官提出了后来所谓的“双重基准论”，主张对民主政治具有基础性价值的优先权利立法予以严格审查，对其他经济社会规制性立法的审查则相对宽松。晚近，这一理论随着中度审查基准的加入而发展成“三重基准论”。德国联邦宪法法院曾引入“禁止恣意”的标准，从体系正义、实质关联性等角度加以检验。近年来，我国台湾地区在借鉴美国和德国司法审查经验的基础上，也开始考量事务领域和权利类型来选择平等权的审查标准。总之，全球范围内的普遍实践都是问题导向，审查标准取决于问题所涉及宪法规范的性质和严重性。因此，台湾居民在祖国大陆的平等权保护，应当结合其具体的权利内容、所涉及宪法规范的性质、所保护法益的重要性等因素加以个案衡量。

第四，台湾居民在大陆平等权的实施不以台湾当局的立场为转移。台湾居民在祖国大陆的同等待遇若以所谓“国民待遇”为前提，在理论上始终难以逾越“互惠”这一前提，而平等权理论恰好可以弥补这一缺陷。作为一项宪法权利，国家对于包括台湾居民在内的全体公民的平等权负有尊重、保障和促进的义务。我国《宪法》序言宣示，台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分，从应然角度看，宪法的空间效力就涵盖了台湾地区。只不过，由于两岸尚未正式结束敌对状态，这一应然效力尚未完全成为现实。因此，完善台湾居民在大陆的平等保护，是在国家尚未完全统一的特殊情况下，中央政府按照“中央-地方”关系模式构建约束台湾当局的制度化实践。它并不以台湾当局的认可、支持与服从为前提条件，中央政府与其在权利义务关系上也是不对称的。在法理层面，这是将《宪法》适用于台湾地区和台湾居民的必然要求，对外有助于彰显一个中国的总体格局，对内则有助于自下而上地消弭两岸民众的“社会隔离”，使得“公民身份”这个抽象的法律概念从宪法文本走入台湾居民的生命体验和感受，从而生成一种以宪法为中心的爱国主义。

四、台湾居民权益保护法制统一化的现实动因

实现台湾居民权益保护法制的统一化，绝非法律人对于形式理性的执着偏好，而是源于坚实的社会需求。两岸融合发展格局的确立和以同等待遇为核心的政策导向，推动着台湾居民权益保护法制的统一化。

（一）社会基础：两岸融合发展格局的确立

2017年以来，融合发展被确立为中央对台政策的重要内容。因此，两岸民间交流持续深入和保护台湾居民合法权益的政策主轴，急需制度性保障。一方面，两岸民间双向交流三十多年来曲折发展的历程证明，大陆方面寄希望于台湾人民的方针不会改变。即便是在民进党执政时期，两岸沟通协商机制中断，大陆方面仍然坚持以我为主，加强台胞权益保护工作。在2000年至2008年间，陈水扁当局在推进“法理台独”的道路上越走越远，祖国大陆仍然以“两岸经贸文化论坛”和“海峡论坛”为平台，连续发布惠台政策。2016年蔡英文上台以来，大陆方面继续坚持逐步为台湾同胞在大陆学习、创业、就业、生活提供与大陆同胞同等的待遇。因此，依法保护台湾居民合法权益的政策不但不会随着两岸关系的曲折而改变，相反，深化两岸融合发展需要更加完善的顶层设计。

另一方面，不可高估两岸交往内部秩序对台胞权益保护的周延性。两岸民众趋利避害形成的自发秩序只是一种消极的回应而非积极的建构，公权力机关的自由裁量更是存在个案效应和不确定性。尤其是，我国是单一制国家，在统一而集中的立法体制下，如法无明文或无上位法规定，地方政府或司法机关行使立法变通权或自由裁量权的难度较大。例如，尽管根据2002年国务院修订的《住房公积金管理条例》，住房公积金的征管属于地方事权，但鲜有地方政府对台湾居民缴纳住房公积金事项作出规定，这一现象直至2017年住房和城乡建设部等部门发布《关于在内地（大陆）就业的港澳台同胞享有住房公积金待遇有关问题的意见》后才得到改善。可见，在敏感的涉台事务领域，将秩序建构的目标寄希望于地方政府的能动探索或司法机关的事后裁量，并不完备。

事实上，面对台湾居民权益保护立法的制度供给滞后且不足的现象，无论是中央还是地方立法都试图适当弥补。例如，鉴于《台湾同胞投资保护法》制定过程中“宜粗不宜细”的思路引发的操作性难题和立法空白，国务院制定的《台湾同胞投资保护法实施细则》不但细化了对于台商投资的保护范围，而且拓展至台商子女的受教育权，台胞职工的生活待遇、人身自由权，以及台湾居民的行政程序权，这些都是上位法未予涉及的内容。又如，2010年修订的《厦门经济特区台湾同胞投资保护条例》以特区立法权为依据，遵循《台湾同胞投资保护法》等有关法律、行政法规的基本原则，率先将保护主体从台商扩展至台湾同胞，甚至专门规定“居民待遇”一章，就台湾居民在厦门参加社保、享有医疗卫生服务、申请职称评审、参加从业资格考试、获得荣誉称号、参与基层民主和社会治理等方面的同等待遇作出具体规定。尽管上述突破值得肯定，但无论是在制定过程中还是在事后评价方面，都存在逾越“母法”授权的疑虑，从而与严格的法治原则存在紧张关系。这也进一步凸显了推进台湾居民权益保护法制统一化的必要性。

（二）政策导向：对台胞台企实施同等待遇

2013年4月8日，习近平总书记在博鳌会见萧万长一行时首次提出，大陆方面会更多考虑台湾同胞的需求和利益，积极促进在投资和经济合作领域加快给予台湾企业与大陆企业同等待遇，这标志着祖国大陆已正式将探索台商同等待遇问题提上议事日程。2017年10月，党的十九大报告进一步提出，将逐步为台湾同胞在大陆学习、创业、就业、生活提供与大陆同胞“同等的待遇”，关于促进两岸经济文化交流合作的“涉台31条措施”和“涉台26条措施”也密集出台。

构建以同等待遇为核心的涉台公共政策体系，是中国特色国家统一模式的关键之处，其内在动力在于大陆自身的发展和进步。对于台商而言，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国持续打造公平的游戏场地，通过税制优化、投资优惠改革、民商法的统一化等举措，给予内外资企业同等待遇。既然外资待遇逐渐向内资看齐，作为特殊国内投资的台商投资更没有理由自外于这一进程，参照外资的必要性已大大降低。对于台胞而言，传统户籍制度下的身份限制已被逐渐打破，政府越来越有能力为包括台胞在内的外地人口提供均等化的公共服务和社会待遇。这种以居所为中心的地方融入也是政治社会化的重要组成部分，有助于塑造自下而上的国家认同。总之，对台湾居民的同等待遇意味着大陆方面将统一之后的政策提前到统一之前实行，这种“统一前置”的“吸纳式统一”有助于为两岸共同治理提供制度基础，也有助于降低统一后对台湾的治理成本。

需要补充说明的是，实现台湾居民权益保护法制的统一化，无论是在当前还是国家完全统一之后，都是必要之举。一方面，在国家完全统一前，将大陆民众能够享有的权益全然照搬到台湾居民身上并不现实。1949年以来，两岸仍然延续着20世纪40年代中后期的内战状态，敌对状态迄今并未正式结束。两岸民众所处的社会制度、政治体制、管理机制等诸多方面存在差异，基于国家安全和社会公益等价值考量，势必要求对台湾居民在祖国大陆的某些权益适当克减。另一方面，即便两岸实现完全统一之后，在“一国两制”的方针下，台湾居民在祖国大陆的权益也绝非大陆居民的翻版。两岸自1949年以来形成了两个独特的“法域”，两岸法律冲突将长期存在且需区际协调方能解决，在民众权益保护问题上同样如此。例如，台湾居民要求加入大陆社会保险体系的诉求由来已久，人力资源和社会保障部早在2017年就启动《香港澳门台湾居民在内地（大陆）参加社会保险暂行办法》的起草工作，但直至2019年底才颁布，一个技术层面的难题便是如何解决台湾居民在两岸的双重缴费问题。因此，台湾居民在大陆同等待遇的渐进性、相对性以及两岸社会治理的单方性，都决定了以特别法的形式实现台湾居民权益保护法制的统一化是必要之举。

五、台湾居民权益保护法制统一化的实现路径

如前所述，台湾居民权益保护法制的统一化包括形式意义和实质意义两个层面。笔者主张首先应立足于台湾居民权益保护法制的实质统一化，即在部门立法和地方立法主导的现实情况下，通过对既有规定的修改和完善，努力实现台湾居民权益保护法制在核心规范方面的一致性和协调性，避免台湾居民在不同部门或不同地区的规定中发生权利冲突或抵消的现象。

台湾居民权益保护法制的形式统一化则应立足于未来的专门立法，即在条件成熟时由全国人大或其常委会就台湾居民权益保护制定专门的法律或出台专门的规定。例如，部分全国人大代表曾提出编纂《台湾同胞合法权益保护条例》的建议。全国人大常委会法工委孙镇平先生也认为，从两岸关系的发展趋势以及大陆的经济社会和民主法制建设等角度看，适时将制定保障台湾居民权益的专门法律纳入立法规划，及早启动国家立法程序，是必要而可行的。即便认为制定专门法律的时机尚不成熟，基于积极慎重的立法理念，亦可通过以下三种形式进行：一是宪法解释。可由全国人大常委会行使《宪法》第67条规定的宪法解释权，对《宪法》中的涉台表述、平等权条款和人权保护条款进行解释，从而对台湾居民在大陆的合法权利进行平等而统一的保护。二是法律解释。《反分裂国家法》第6条第2款规定，国家依法保护台湾同胞的权利和利益。因此，可由全国人大常委会基于《宪法》第67条和《立法法》第45条的规定行使法律解释权，就“台湾同胞的权利和利益”的内涵和外延进行立法解释，从而进一步明确其具体含义。三是有关法律问题的决定。在长期的立法实践中，全国人大常委会制定了大量的决定。这些决定的提出主体、制定程序均与法律有所区别，也不属于法律解释的范畴，虽然其职权依据和法律性质仍有待澄清，但在实践中有助于及时回应社会关切，有效填补法律空白。因此，在台湾居民权益保护法制统一化问题上，由全国人大常委会根据《全国人大常委会议事规则》就台湾居民权益保护问题制定决定，这种创设性决定在法律效果上等同于法律，亦可发挥立法整合和协调的积极作用，缓解台湾居民权益保护法制的碎片化。

无论采取上述何种方式，台湾居民权益保护法制统一化的目的都是为了保障台湾居民依据《宪法》享有的平等权，落实当前中央关于台湾居民在大陆的同等待遇政策。为了完善台湾居民权益保护法制，应当明确台湾居民在大陆法律地位的特殊性，并结合“一国两制”的政策构想和两岸关系的现实，合理界定台湾居民在大陆享有权利的范围及其限度，灵活运用居住证这一政策工具，从而构建中央与地方一体而协调的台湾居民权益保护体系。

（一）明确台湾居民法律地位的特殊性

明确台湾居民的法律地位，是台湾居民的权益保护法制统一化的先决问题。当前台湾居民权益保护法制碎片化的核心症结，就在于台湾居民在大陆的法律地位尚不明确或认知不统一。大陆涉台法制框架中由来已久的“境外”话语和“参照涉外”的观念，导致在实践中，台湾居民的权益保护坐标不时摇曳于本国人和外国人之间。

笔者认为，鉴于两岸同属一个中国的法理以及两岸尚未完全统一的现实，应充分考虑台湾居民法律地位的特殊性，以此作为建构台湾居民权益保护体系的起点。如前所述，台湾居民属于中国公民，这是一个中国原则的逻辑延伸，也具有《国籍法》等规范依据。然而，台湾居民法律地位的特殊性或许符合社会大众的朴素认知，却尚无严谨的法学论证。

台湾居民法律地位的特殊性，直观地表现为其虽然是中国公民，却不像同为公民的大陆居民那样具有大陆户籍，自然也无法持有“居民身份证”。根据我国的户口登记制度，公民应当在经常居住的地方登记为常住人口。但台湾居民并不常居祖国大陆，无法在大陆申领用以证明公民身份的居民身份证，只能向国家主管机关申领往返大陆的旅行证件。在大陆期间，台湾居民应当办理“暂住登记”而非“常住登记”。台湾居民只有迁入内地定居后，方可依法申请领取居民身份证。

台湾居民法律地位的特殊性，是两岸尚未实现完全统一这一客观现实的体现。1949年后，新生的人民政权出于稳定社会秩序、配合对敌斗争、巩固新生政权的需要，确定了建立户口登记制度“先城市、后农村”的方针，并最终于1955年建成全国城乡统一户口登记制度。以1958年《中华人民共和国户口登记条例》（简称《户口登记条例》）的颁布为标志，中华人民共和国的户籍制度正式形成。但由于两岸尚未完成统一，因此，这一制度无法覆盖台湾地区，后者仍然延续了1945年台湾回归后实施的所谓“户籍法”。自此，两岸以各自的户籍管理制度为核心，形成了两套并行不悖的社会管理体系。

台湾居民法律地位的特殊性，根源于两岸尚未正式结束敌对状态的法理现状。祖国大陆和台湾尽管尚未统一，但不是中国领土和主权的分裂，而是20世纪40年代中后期中国内战遗留并延续的政治对立，两岸敌对状态迄今并未正式结束。在这种社会背景下，台湾居民长期生活在一个迥异于祖国大陆的社会制度和政治体制之下，长期接受台湾当局的意识形态教育，其中大量的“反共”意识形态灌输甚至使其身份认同出现偏差。这种客观现实必然要求在台湾居民的法律地位方面有所体现。

简言之，在当前的法律体系中，台湾居民具有中国国籍，属于中国公民，但并未在大陆设有户籍，属于中央政府尚未完全行使管辖权地区的居民，因而具有特殊性。

（二）以实质平等原则落实同等待遇

台湾居民在大陆法律地位的特殊性与当前大陆对台湾居民实行同等待遇政策并不相悖，而是两岸关系的法理定位和客观现实使然。因此，从实质平等的角度推进台湾居民权益的统一保护，恰恰是全面准确实施宪法平等权的要求。

一方面，平等原则应当成为台湾居民权益保护法制统一化的基本原则。根据我国《宪法》第33条第2款规定，中华人民共和国公民在法律面前一律平等，这是当前台湾居民同等待遇政策的法理依据。同为中华人民共和国公民，大陆居民和台湾居民不应仅因户籍不同而在权利上差别对待，否则便有违反平等权之虞，也无助于实现增进认同、深化融合的政策初衷。另一方面，也不能将同等待遇形式化或绝对化。平等权之要义是“相同的事情为相同的对待，不同的事情为不同的对待”，前提是“在相同的情况下”。而在某些权利的行使方面，两岸关系现状的特殊性决定了实质平等的上述前提存疑。

例如，台湾居民是否可以与大陆居民一样在国家机关任职？这涉及对于台湾居民工作权的平等保护问题。对此，《中华人民共和国公务员法》要求公务员应拥护中华人民共和国宪法，拥护中国共产党领导和社会主义制度，维护国家的安全、荣誉和利益。其背后的考量是，现代国家中的人民普遍负有国家忠诚义务，宪法作为抽象国家的具体化而成为人民效忠的对象。对于负有特殊职责的公务员而言，宪法忠诚更是必要条件。但台湾居民长期接受台湾当局“反中”“反共”的意识形态灌输，其宪法忠诚度的养成与大陆居民并不处于“相同的情况下”。在两岸政治对立的状态下，出于维护国家安全的目的，对于台湾居民担任公职的权利作出一定的限制，并不必然违反平等权的要求。再如，《中华人民共和国外商投资法》对外资实行准入前国民待遇和负面清单管理制度，对此，台湾投资者可参照适用。这是否有违平等权和同等待遇？笔者认为，答案亦是否定的。台湾投资者毕竟在资本、信息等方面处于台湾当局的控制或影响之下，与大陆投资者并非处于“相同的情况下”，因而，其投资于大陆敏感行业或部门应当依法接受审查，从而维护国家安全和社会公共利益。

总之，法律上的平等权是一个相对标准，它并非绝对或机械的形式平等，而是为了保障人民法律地位的实质平等。无论是台湾居民高于大陆居民的优惠待遇，还是稍低的差别待遇，都应具体分析这种差异是否“合理”，这是检视台湾居民权益平等保护的重要标尺。以实质平等为原则推进台湾居民的同等待遇，有助于缓解各种权利的实体内容在各地落实轻重不均、宽严有别的现象，为中央制定一份统一的台湾居民权益保护清单提供依据，从而实现台湾居民权益保护法制的统一化。

（三）确立居住证为统一的管制标准

户籍制度的滞后与僵化是阻碍台湾居民权益保护法制统一化的重要原因。自1958年《户口登记条例》颁布以来，我国根据严格的户籍制度建立了城市公共服务体系，涉及政治、就业、教育、社会保障、计划生育等方面的二十多项个人权利与户籍挂钩。这不但在后期加重了大陆内部的城乡发展不均衡，也为台湾居民权益的一体化保护埋下隐患。这是因为，在两岸政治对立的背景下，无论是大陆方面还是台湾地区，都实行“单一户籍”政策。台湾居民只有放弃台湾地区户籍，定居大陆，取得居民身份证，从而实现从“台湾居民”向“大陆居民”的法律身份转换，才能够通盘享有大陆居民的相应权益。既然台湾居民不具有大陆户籍，原则上便与大陆的公共服务体系相对隔离，作为例外，只能通过单项法规和政策“打补丁”的方式逐项确认，从而导致了台湾居民权益保护法制的“碎片化”。

居住证制度的实施，为台湾居民权益保护法制的统一化提供了新的管制标准。国务院2015年发布的《居住证暂行条例》被视为我国新一轮户籍制度改革从封闭向开放、从二元向一元转变的重要标志。在此基础上，国务院办公厅于2018年印发《港澳台居民居住证申领发放办法》。根据该办法，在大陆居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的台湾居民，可以自主申领居住证。持证台湾居民将依法享受3项权利、6项基本公共服务和9项便利的政策措施。

可见，台湾居民居住证是大陆方面正在推行的居住证制度向台湾居民的主体延伸。其核心在于，基于实施同等待遇的目的，台湾居民的识别方法将从传统的“户籍”标准向更为宽松的“居住”标准转变：（1）主观因素：在一定时间内居住于大陆的意图，证明方法包括就业、就学、生活等；（2）客观因素：在大陆居住达到半年以上。它并不要求台湾居民放弃其既有的台湾户籍，而是将户籍与社会公共福利脱钩，缓解两岸“单一户籍”要求对于台湾民众权益跨境保护产生的“临床隔离”效应。因此，在未来实现台湾居民权益保护法制统一化的进程中，应当逐步放弃传统的“户籍”管制标准，代之以“居住”标准，从而实现台湾居民法律地位的特殊性与祖国大陆社会公共法律政策的普遍兼容。

（四）构建同等待遇的“阶梯式”体系

居住证制度的实施，使得以“阶梯式”的方式实现台湾居民权益保护法制的统一化成为可能。所谓“阶梯式”的方式，是指结合各类权利的性质、国家和地方的事权划分，以及社会公共资源的稀缺性，根据台湾居民在大陆的居住时间、纳税年限、参加社会保险的年限等因素判定台湾居民在所在地的主体身份，并享有与当地户籍人口的同等待遇。之所以要以“阶梯式”的方式实现台湾居民权益保护法制的统一化，是因为台湾居民在大陆的同等待遇具有渐进性。党的十九大报告提出，将“逐步”为台湾同胞在大陆学习、创业、就业、生活提供与大陆同胞同等的待遇。易言之，同等待遇的实施应与大陆的经济社会发展水平相适应，与政府向民众提供公共产品的能力相匹配。

具体而言，对于涉及公民的基本权利，属于国家建立统一市场所必需且公共资源充足的领域，诸如公共卫生服务、义务教育、就业、社会保险、临时救助、法律救济等，都具有保障公民的基本生活、促进社会公平、维护社会和谐稳定等功能，因此，应确保持有台湾居民居住证的台湾居民享有与所在地户籍人口的同等待遇。对于那些属于地方事权、公共资源供给相对紧迫的领域，诸如幼儿园入学、保障性住房申请、职业技能培训补贴、最低生活保障等事项，可采取“居住证+居住年限”的方式，作为获得地方政府附加权益的条件，并在此基础上享受与所在地户籍人口的同等待遇。总体上，从权利类型的角度看，在大陆的台湾居民要享受经济、文教、社会和政治方面的同等待遇，其居住年限总体上应依次递增。

上述统一化的思路已在地方涉台公共政策制定中得到初步实践。以2018年厦门市出台的《关于进一步深化厦台经济社会文化交流合作的若干措施》（简称《若干措施》）为例，该规定第37条规定：“台湾同胞可以在厦门设立个体工商户从事经营活动。”该条系依据国家工商总局《关于扩大开放台湾居民在大陆申办个体工商户登记管理工作的意见》而制定，据此，台湾居民在厦门市申请登记为个体工商户，无需经过外资审批即可享受与厦门市民的同等待遇。同时，《若干措施》第52条规定：“在厦门居住满一年的台湾同胞在厦门购买商品房，在购房资格、按揭贷款、住房公积金使用等方面享受厦门居民同等待遇。”该规定关于“在厦门居住满一年”的年限要求，既考虑到在厦门生活、就业的台湾居民的购房实际需求，也在一定程度上兼顾了调控房价的政策目标。

六、结语

法治是人类文明进步的重要标志，是治理理政的基本方式。在台湾问题上，中国共产党和中国政府不断总结经验，运用法治思维、法治方式和法律手段巩固深化两岸关系和平发展、融合发展，推进祖国完全统一。2021年1月，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》指出，建设法治中国，必须高度重视依法保障“一国两制”实践、巩固和深化两岸关系和平发展和推进祖国统一。完善促进两岸交流合作、深化两岸融合发展、保障台湾同胞福祉的制度安排和政策措施。依法保护台湾同胞权益。《法治中国建设规划（2020—2025年）》，《人民日报》2021年1月1日第2版。这对涉台法治建设提出了新的要求。面对台湾居民权益保护法制的碎片化问题，应当贯彻科学立法的要求，坚持立改废释并举，及时清理法律规定之间不一致、不协调、不适应的问题，避免地方越权立法、重复立法，从而建设完备的台湾居民权益保护法律规范体系，实现台湾居民权益保护法制的统一化。

 “和平统一、一国两制”是实现国家统一的最佳方式，但“两制”并不意味着海峡两岸“井水不犯河水”或平行运作。早在两岸民间交流启航之初，就伴随着两岸民众权益跨境平等保护的现实需求，而且这种需求随着两岸交流的深化而日益旺盛，也势必随着国家统一进程的推进而更加迫切。两岸交流已逾30年，在全面推进依法治国的背景下，以法治方式加强台湾居民权益保护法制的统一化和制度化建设可谓正当其时。这是立足于台湾居民作为中国公民的法理和事实，以体系化的方式落实《宪法》平等权的法律举措，客观上也将产生争取台湾民心和强化国家认同的政策效果，从而深化两岸融合发展，推进国家完全统一。台湾居民权益的平等保护原则贯穿于国家统一的全过程，就这一意义而言，推进台湾居民权益保护法制的统一化也是未来“一国两制”台湾方案的重要组成部分。

原文刊发于《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2021年第5期《台湾研究》专栏，第93-105页。因篇幅问题，注释删略。

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