丁煜，朱火云 | 农村互助养老的合作生产困境与制度化路径

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农村互助养老的合作生产困境与制度化路径

作者简介

丁煜，安徽滁州人，经济学博士，现任厦门大学公共事务学院公共管理系副教授。长期从事社会保障、社会政策研究，曾主持国家社科基金、教育部社科基金及省、市级社科基金项目，作为第一合作者参与国家社科重大项目、自然科学基金研究项目。在《中国人民大学学报》《中国行政管理》《中国软科学》《厦门大学学报》等优秀学术期刊上发表论文多篇。

朱火云，暨南大学公共管理学院/应急管理学院副教授。

摘要：基于“自助-互助”原则建立的农村互助养老是一个短期利他但长期利己的互助合约。田野调查发现，在村庄缺乏普遍互惠规范的情况下，因社会信任水平低下和动员方式不当而不能激发出足够强烈的合作动机，农村互助养老的合作生产难以建立并持续。因此，应构建具有“小公共性”的现代村庄共同体，为建立农村互助养老合作生产长效机制提供环境支持；应针对农村老年人弱势性特征以及短视性决策行为，构建改进版的基于互联网技术治理的“时间银行”互助模式，为合作生产的发展提供持续性与制度化的内在激励；应将农村互助养老中的合作生产升级为组织层面的全流程集体合作生产，并通过内嵌于生产过程中的需求偏好显示机制和自我增权效应，实现农村养老服务永续供给的闭路循环。

关键词：互助养老；合作生产；村庄治理；制度化

一、引言

改革开放以来，随着集体农业向家庭农业的回归，市场管制的放松，我国农村“凝聚型”的熟人社会日益被“无主体熟人社会”所取代，开始走向生计兼业、文化多元、村民自治的“后乡土”时代。“后乡土”时代的农村社会，老年人可获得的生活照料和精神慰藉资源因代际居住距离的增加而日渐萎缩。同时，工业化所裹挟的现代化也改变了个体的代际认知，甚至出现“养老不足、养小有余”的代际失衡，农村老年人的养老问题随之变得严峻。

互助养老是“后乡土”时代农村居民依靠自身力量探索解决养老问题的一种新模式，是中国农村社会应对养老困境的务实选择。互助养老在农村基层自发探索的成功，使国家治理者看到了互助养老的价值，加以肯定并将之转换为国家行为，给予财政支持和政策引导，成为我国乡村治理现代化的一项重要成果，被认为是来自科层制的政府权力与来自村民认同的自治权利有机结合的产物。

但同时也应看到，虽然农村互助养老的发展不乏成功的草根经验，但在自上而下的依靠行政力量的全面推广中，村民（尤其是农村老年人）并未表现出预期的合作意愿和合作能力。在政策执行初期的政府动员力度弱化后，农村互助养老的合作生产行为趋于消失或流于形式，由此而产生的“负能量”不仅损害了原本就脆弱的村庄集体精神，而且使得农村互助养老可能陷入“合作失败”与“信任降低”双向死循环的合作困境。

因此，在养老服务需求与供给矛盾日益尖锐化的农村地区，如何激发老年人参与养老服务的合作生产意愿，促成合作生产行为的发生，提升老年人的获得感、幸福感和安全感，成为亟待解决的问题。本文旨在通过构建与村庄治理现代化相互增益的农村互助养老合作生产机制，为处于“瓶颈期”的农村互助养老寻求发展出路。本文的边际贡献在于：第一，选择从合作生产的视角开展研究，将农村互助养老重新定位，即从应对人口老龄化挑战的单纯福利供给，拓展为兼具推动新型“村庄共同体”建设的村民自治内容之一。第二，初步设计了基于互联网技术治理的农村互助养老合作生产模式，通过模式内生的激励效应，推动互助养老的合作生产形成正向反馈的长效运行机制。第三，构建了以农村老年协会为主体的组织化参与平台，并基于该组织平台形成全流程（包括授权、设计、递送、评估四个阶段）的集体合作生产。

二、文献回顾：互助养老与合作生产

农村互助养老是基于自助-互助理念，在家庭小型化、子女流动化和村庄“空心化”的背景下，通过最大限度地利用农村社会闲置资源，实现以较低成本为农村老年人提供基本养老服务的目的。农村互助养老不仅实现了正式养老与非正式养老资源的合作，而且在非正式养老方式上突破了子辈赡养父辈的“一元框架”和子辈与父辈代际互助的二元框架，发展出包括代内（朋辈）互助在内的多维养老支持体系，并在道德软约束的基础上构建起制度化规范，成为“村民自治”下农村公共服务供给的典范。目前关于农村互助养老的学术研究，集中在对各地农村互助养老运行状况的调查分析，主要的研究结论包括：第一，农村互助养老既是破解农村福利资源短缺的解决之道，也是修复现代化冲击下农村社会日益离散化的黏合剂；第二，农村互助养老在总体上可划分为纯公益型和福利+公益两大类，且在养老服务内容、资金来源、互助机制等方面差异显著；第三，农村互助养老的供给能力严重不足，存在社会组织难以发育和市场组织基本缺位的问题，导致绝大多数农村地区的互助养老存在从休闲娱乐向照料服务的转型瓶颈。鉴于制度化的农村互助养老在实践中尚处于起步阶段，与之对应的学术研究体系也远未成熟，存在诸多研究不足，其中尤以下面两点最为突出：第一，现有的研究以归纳和总结实践问题为主，既缺乏明确的理论分析框架，也未能将调研发现予以理论概化，使得研究之间因不具可比性而难以形成学术对话；第二，现有的研究基本上是从农村养老资源短缺的视角切入，侧重于技术层面（例如“亲友邻里”互助模式、“时间银行”互动模式、“股份制拟家庭”互助模式等）的设计，而忽视了农村互助养老对村庄治理转型的依赖性，使得部分研究结论脱离实际，若付诸实践会强化村庄治理的行政化，导致农村互助养老“双层分离式”管理的特征趋于固化。

虽然农村互助养老是我国自主探索福利供给多元化的产物，但却与20世纪70—80年代以来西方国家所倡导的公共服务合作生产取向不谋而合。合作生产（Co-production）最早被用来描述提供公共服务的常规生产者（regular producers）与希望借助服务改善生活的公民之间，通过合作促进政府行为与公民行为的协同增效。鉴于公共服务的生产方与消费方并非截然分开，“作为消费者的生产者”（consumer producer）基于志愿行为而采取与常规生产者的联合行动，促成服务供给效率的提升。在合作生产模式下，政府的角色不仅是对需求的回应，更重要的是将公民发展为合作生产者；公民的角色也由简单的需求表达者和服务消费及评价者转变为服务的创造者。公共服务的合作生产使得很多原来由公民消费的服务具有了公民参与的特征，合作生产模式下的公共服务也从“为公民提供公共服务”转变为“由公民（参与）提供公共服务”。同时，合作生产理论还突破了传统公民参与主要局限于政治性参与的狭窄视野，引入了公民自我服务这一重要参与形式。

20世纪末期，西方国家的福利治理也走上了合作生产导向的转型道路。伴随着人口老龄化等新社会风险的加剧，福利需求开始由传统的现金转移支付为主，转向日益增多的非现金的社会服务；福利治理也随之经历了从以资源分配为中心的“管理逻辑”，向以服务使用者为中心的“服务逻辑”的转型，强调基于“合作生产”原则重构福利治理的积极福利模式。在这个模式下，福利供给并不仅仅是制度型主体之间的分配协作关系，福利对象也并非消极地接受福利，而是作为服务使用者能动地参与到福利服务的生产过程中，福利生产的效果离不开服务使用者在其中的机会、责任和能力。

我国农村互助养老的成长基因来自乡土文化的传承和基层治理的创新，但却在典型特征上与西方国家福利治理所倡导的合作生产模式具有高度的契合性，即农村互助养老中将作为服务使用者的低龄、健康老年人，动员参与到养老服务的供给中，兼具养老服务的生产者角色；这与合作生产理论将“公民‘作为消费者的生产者’与‘常规生产者’共同成为公共服务的提供者”的核心观点几无二致。基于此，本文将从合作生产视角，结合课题组近两年对福建、江西、广西、安徽等地区农村互助养老的田野调查，探究农村互助养老的合作生产行为何以可能，何以未能以及何以可为，同时也将检视西方国家合作生产理论对中国农村互助养老问题解读的局限性。需要指出的是，本文采用合作生产的狭义概念，即仅指服务使用者在公共服务递送过程中的合作，并据此将农村互助养老中的合作生产定义为“作为服务使用者的农村老年人以互助的方式参与村庄养老服务的供给”，不涉及互助养老中的其他合作行为，从而使得研究内容相对聚焦。

三、合作生产发生的理论逻辑

20世纪90年代随着公共行政理论范式的转轨，遭遇了“消失的十年”的合作生产重新受到关注，尤其是2008年全球金融危机之后，缓慢复苏的经济和持续的预算赤字迫使各国政府需要寻求“更多的参与伙伴”来缓解公共财政的不足。同时，公共服务需求不仅持续增长且日益复杂化和碎片化，与以前具备清晰方案的“驯良问题”（Tame Problem）相比，这些“棘手问题”（Wicked Problem）驱使公共部门采取更具包容性的协作态度，培养学习能力以更好地适应动态环境，实现从单一主体自上而下的命令模式向由利益相关者组成的网络授权模式转变，使得公共服务供给在一个日益分裂和日益个性化的社会中，具有增强社会凝聚力的功能。

服务使用者具有合作动机是合作生产活动得以实现的核心问题之一。而服务使用者是否具有合作动机，主要取决于参与意愿和参与能力。当服务使用者具有良好的参与意愿且有足够的参与能力加入合作生产时，合作生产行为即可发生。参与意愿是指服务使用者是否具有参与合作生产的主观动机。主观动机既可能是基于个体利益驱动的利己动机，也可能是基于公共利益驱动的利他动机。利己动机可能会因“搭便车”行为而导致公共服务价值外溢，但也可能通过合作生产促进对利益群体有效需求的关注，从而能够共享服务的长期价值。例如，服务使用者认同该项公共服务对自身的重要性，从而积极参与到合作生产中。但其参与行为能够带来服务供给成本下降或服务质量的提高，这种附加的利他效应会因更具自我肯定的“道德所有权”（moral ownership）而更具持续参与的动机。参与能力包括两部分：一是服务能力，二是合作能力。服务能力取决于个体的人力资本和社会资本，即个体是否具备服务技能或是否具备学习服务技能的能力，以及能否利用个体的从业经历和人际关系网络来处理合作信息和拓展服务资源。合作能力是指处理复杂合作关系、减少合作生产中摩擦成本的能力，即服务使用者在参与服务生产时能否处理好来自合作方的压力或阻力。

在兼具合作意愿和合作能力，即已经具备合作动机的情况下，如果公共服务的内生需求已经显性化，则可以自发形成合作生产行为，反之则需要采取动员的方式，通过外部干预触发需求显现，促成合作动机的生成。但合作生产中兼具服务使用者和服务生产者双重身份的公民，并非基于对权威的服从而参与生产，即使是拥有公权力的政府也需要构建激励机制而非强制性措施来予以引导。“选择性激励”是通常采用的应对策略，而激励措施分为物质激励和非物质的精神激励，且精神激励的效果更加突出并更具持久性，因为如果公民在参与合作生产的过程中，既能够获得与他人互动的情感满足、帮助他人的自我价值实现以及获得支出的被关注感等内在激励，也能够感受到在增强社区凝聚力和社区归属感中发挥公民影响力的团结激励，从而更具满足感和政治效能感而激发参与动机。

合作动机形成及其干预机制是合作生产得以形成的内因，而合作生产的持续发展则要依托外部环境支持。公民参与合作生产是对未来收益（包括利己和利他收益）有所预期，而这种预期通过公民在初始阶段愿意付出而使合作行为得以发生。预期收益具有不确定性，而具有共同规范和高度信任的社区环境可能帮助公民降低这种不确定性，从而形成稳定预期。因而，只有具备高存量社会资本的社区环境，才使得持续的合作生产成为可能。同时，合作生产行为也是一个在合作互动中生产社会资本的过程，合作生产与社区社会资本是一对相互增益的关系。

四、农村互助养老的合作生产困境

制度化的农村互助养老起源于河北省肥乡县前屯村村民自发探索出的非正式养老方式，发展初期具有村民自我管理和自我服务的特点，虽然存在服务范围狭窄且服务内容单一的不足，但较好地解决了高龄、空巢老人的基本养老问题，且各参与主体均表现出积极的主动合作态度。2008年肥乡县政府在总结基层经验的基础上，正式建立以“互助幸福院”为载体的互助养老制度，被民政部称赞为“村集体办得起、老人住得起、政府支持得起”的新型养老模式，并在全国范围内推广。2011年国务院在《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》和《“十三五”老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》等文件中明确提出“以建制村和较大自然村为基点，依托村民自治和集体经济，积极探索农村互助养老新模式”。从2013年开始，民政部在中央彩票公益金中安排专项支出，用于农村幸福院的建设，农村互助养老在实践层面开始进入发展快车道。

（一）农村互助养老中的合作生产：何以可能却未能

虽然更具“乡土互助”传统的农村被认为仍具有互助养老的生长“土壤”，但在向“半熟人社会”的转型过程中，农村社会流动性增强，传统的基于血缘的宗族关系和基于地缘的邻里关系趋于松散，村民个体决策中经济理性逐渐占据主导，村庄离散化取向严重，生活在其中的老年人，即使因家庭养老难以维系而对互助养老抱持期望，在行动上也并未表现出预期的参与积极性。因而，尽管在“高位推动”下发展农村互助养老已成为共识，但均不同程度地陷入合作生产困境。

课题组近两年的实地调查发现，虽然各地都会根据地方性知识对农村互助养老政策进行本土化改进，以尽可能地满足当地农村老年人的需求，但在实践中仍存在一些共性问题，从而抑制了农村老年人参与互助养老合作生产的内在动机。第一，农村老年人对互助养老的认知模糊。多数农村老年人在观念上仍认为养老是家庭内部事务，无论现在是否与子女同住，都预期子女（尤其是儿子）会在需要时提供养老支持。同时，基于从农村其他社会保障项目（新农保、新农合、农村低保）中获得的认知，人们习惯性地认为村庄公共事务应该由政府承担且也只有政府才能承担，并不认可个体参与的必要性和重要性。第二，农村老年人并不认可互助养老提供的服务内容。多数农村老年人认为，幸福院的建立并未改变村庄老人的养老方式，提供的普遍性服务以健身、娱乐为主，并非农村老年人养老刚需。第三，农村老年人担心参与养老供给可能存在风险。具有乡土互助传统的农村老年人对于互助养老仍具有较强的文化适应性，但对参与提供服务可能发生的潜在风险心存担忧。多数老年人不是不愿意帮助他人，而是担心不能够做好以及由此产生的潜在纠纷。同时，农村老年人出于对权力和专业能力的本能敬畏，不敢把自己定位为“政府的合作者”，甚至出现原本基于朴素情感的邻里互助，一旦被冠以“互助养老”的供给者身份，反而会顾虑重重。

农村老年人对于参与互助养老的合作动机不足，折射出现代村庄普遍缺乏互惠性规范的现实。互助养老作为一项兼具“互助”和“对象瞄准”内容的村级公共事务，是村民自治的重要事项之一。具有明确的互惠规范是自治行为得以可持续发展的重要保障，因为只有具备共识性的互惠规范，才能约束投机行为和道德风险，把个体利益和集体团结予以结合，促成合作。但从目前的农村社区来看，一方面，传统互惠规范流失严重。村庄传统道德规范要求村民不完全基于自我利益的理性权衡，应出于村庄集体利益的目的，基于利他精神而形成村庄团结。但随着乡村宗族性和乡土性社会资本的解体，传统互惠规范对个体的约束作用明显弱化。另一方面，由于基层自治传统薄弱，现代契约性规范也尚未建立起来。现代契约性是在社会交往过程中，自发促成的共同遵守的集体行为规范。互助养老具有延迟支付和代际接续的特点，从服务的“投入-产出”关系看，产出具有时滞性，是一个长期利己但短期利他的互助合约。从服务的“供给方-需求方”关系看，存在代际互济的非对称性，需要共同遵守“下一代养上一代”的承诺才能得以发展。互助养老所具有的这两个特点，决定了必须依托具有普遍互惠规范的环境支持才能得以发展，否则就会因无法建立起稳定的期望回报而难以形成足够强烈的合作动机。

（二）合作动机不足的原因分析：信任水平低下与动员措施低效

之所以出现合作生产动机不足的问题，既有合作双方缺乏信任的内在根源，也有动员方式不当的外在原因。

建立合作主体间的信任是合作行为得以形成的前提。但在实践中，农村互助养老的两个主要参与主体对合作生产都缺乏足够的诚意和信心。首先，基层政府和村两委对老年人参与养老服务表现出不信任。在农村互助养老的发展中，政府虽处于主导地位，但容易产生迎合、推责、畏难和避险的心态。迎合心态是指在当前自上而下的垂直管理体制下，下级政府为了迎合上级政府的命令，形式上完成幸福院建设的硬指标，而不关注互助养老的软服务；推责心态是指基层政府和村两委将农村老年人参与养老服务，更多视为降低服务成本的手段，期望运用合作伙伴的建构性力量弥补财政能力的不足；畏难心态是指习惯于自上而下执行上级政策的基层政府和村两委，对于互助养老所要求的多元治理结构缺乏经验，因自身能力不足而消极对待互助养老；避险心态是指为了规避“互助”服务出问题后的追责风险，而选择最为保守的应对策略。政府的这几种心态，容易使农村老年人在互助养老服务中产生“被利用”且“不被信任”的感受。其次，农村老年人对基层政府和村两委也表现出不信任。对于互助养老的推行，农村老年人普遍存在两种矛盾的心态：一方面基于新农保和新农合积累的良好口碑，从而对上级政府尤其是中央政府的民生政策高度认同；另一方面基于殡葬改革、土地征用、危房改造等一般性村庄治理产生的矛盾，对基层政府和村两委的执行公正性表示怀疑。同时，由于互助养老的服务对象、服务内容、服务采购、服务定价等前期决策环节并没有为老年人实质性参与提供渠道，也使得老年人对递送环节的参与存在或多或少的抵触情绪，缺乏对服务体验、服务质量监督与评估的责任感。不难看出，与早期自发探索的“需求主导”型互助养老相比，主要依靠行政权力推动的“供给主导”型互助养老，在起步阶段由于缺乏可资借鉴的累积性信任资本，合作双方信任水平低下有一定的必然性。

政府动员是推动“供给型”公共政策发展的常用策略。农村互助养老主要采取两种动员方式：宣传式动员和常态化激励。农村互助养老的正式开展，一般是以幸福院投入使用为起点，政府会借此发动一波宣传，在吸引村庄老年人参与的同时，也希望能得到企事业单位、社会组织的捐款、捐物或公益服务。部分较为富裕的村庄还会在“重阳节”或“春节”等重大节庆期间，开展集体活动或加大宣传力度。这种规模较大的以宣传为主的政府动员，会带来快速的信息传播效应，多数老年人就是通过这些活动了解或参与到互助养老服务中。宣传式动员虽然收效快，但对于激发农村老年人的合作动机不具长效性。

农村互助养老的日常动员大多采取村干部—村庄精英—普通村民的差序格局推动。村庄的老年精英主要由三类人员构成：一是退休后返村居住的原公职人员，尤其是具有党员身份且担任过领导职务的退休人员；二是个人或家族事业有成后退居二线或赋闲在家的老年人；三是子女或近亲属具有较高政商资本的老年人。这些老年村庄精英熟知村庄的地方性共识，拥有丰富的非正式社会资源，凭借其多年积累的日常性权威，有足够的能力动员村庄老年人参与到互助养老服务中。日常动员一般采取以下两类激励方式：一类是普惠性的，包括小额的物质奖励（例如参加幸福院活动后奉送小礼品或提供免费餐饮）和服务回报奖励（例如服务积分的时间银行储蓄增值）；一类是选择性的，例如将参与互助养老活动的积极分子聘为“管理员”。选择性的激励资源具有稀缺性，最具动员效力但也最容易因分配不当而产生矛盾。

村庄精英作为一种内生力量，本应有能力将自上而下的政府动员，转化为自下而上的草根发动，从而促成养老服务供需双方的合作。但如果村庄精英利用地位优势，将互助养老的部分福利资源锁定在村庄精英群体手中，而不是通过向下传递资源而推动政策传播，则会导致村庄分裂，并进一步降低农村老年人的政府信任。农村互助养老中的精英特权现象在多数村庄有不同程度的存在，使得政府动员的效力大打折扣。同时，过于依赖村庄精英这一资源也可能出现“副作用”。在调研中我们发现少数村庄存在乡村精英力量过于强大，有能力为村庄老年人提供包括旅游、节日红包、请戏吃席等超福利服务，客观上消解了制度化的政府权威，甚至存在矮化村民自治的问题。

随着现代性对农村社会的冲击，基于乡土互助的传统道德规范趋于流失，而基于村民自治的现代契约规范尚未建立。生活在缺乏普遍互惠规范村庄的老年人，因预期的不确定性而难以形成有效的合作动机。合作动机不足的表象下，是互助养老合作主体信任水平低下的问题，有必要通过外部动员的方式予以弥补。目前互助养老的动员主要采取自上而下的层级动员方式，基层政府—村干部—村庄精英—普通村民的差序动员路径虽然有效，但也具有不确定性，一旦村庄精英群体不能很好地承担起“链接”功能，甚至将部分互助养老福利资源留为己用，不仅难以发动村民，甚至还会导致村庄内部的群体对立。总体而言，处于发展初期的农村互助养老，最大的挑战来自于“互助”难以形成，因缺乏实质性的合作生产而陷入低效率陷阱，造成有限的互助养老资源出现错配，或是过多投资于并非农村老年人迫切需要的休闲娱乐项目，或是个人能力较强的农村老年人反而优先享受到互助养老的福利资源。这些问题的存在，形成了农村老年人对互助养老负面感受的反馈环，导致互助养老难以走出合作动机不足的困境。

五、农村互助养老合作生产的制度化路径

 如何解决农村互助养老中的合作动机不足，从而推动互助养老合作生产的发展？解决好这个问题，不能单纯地从技术层面思考改进方式，因为即便是设计完美的互助方式，如果没有相应的环境支持，也难以获得实践发展。事实上，农村互助养老合作生产困境的根源就在于历经变迁的农村社区，传统的乡土互助日渐式微，现代的共治共享理念尚未成熟，已经不能为互助养老的合作生产发展提供生长土壤。因此，推动农村互助养老合作生产的发展，首先应构建起能够支持合作生产行为发生的村庄环境，并在此基础上根据农村老年人弱势性和“近视决策”的特点，构建更具利益关联性的互助养老模式。同时，为了保证农村老年人对互助养老的实质性参与，应基于农村老年协会等组织平台构建起互助养老全流程合作生产。

（一）以发展互助养老为契机构建具有“小公共性”的村庄共同体

目前，农村互助养老的发展主要依靠政策推动的正式规范。农村互助养老的核心理念是“自助-互助”，因而如何发动村民，尤其是作为服务使用者的农村低龄、健康老年人的参与是关键所在。因为只有基于广泛的村民参与，进而形成稠密的参与网络，才能在高密度的互动过程中，基于“义务和期望”构建起村庄认同的非正式规范和普遍的社会信任，从而能够把个体利益与集体团结结合起来。只有村庄同时具备了基于制度性的正式规范和基于村民自发建构的非正式规范，才能构建起具有“小公共性”的“共建、共治、共享”村庄共同体，互助养老的合作生产才具有持续发展和良性循环的社会环境（如图1所示）。

可见，农村互助养老的合作生产与具有公共精神的村庄共同体建设，是一个相互增益的过程。在这个过程中，村民参与并形成互动网络是关键所在，只有形成了具有黏合效应的互动网络，才能发育出增强村庄凝聚力的社会资本。因此，应充分挖掘农村基层社区“半熟人社会”的特征，利用村庄精英的链接地位，将自上而下的政府动员，转化为自下而上的草根发动，通过示范效应和从众效应推动形成双向合成的压力机制，促使低信任度的个体增强互动，累积信任资本，从而产生合作。村庄精英要能够在“基层政府—村干部—村庄精英—村民”的差序动员格局中更多承担起“转化”而不是“传递”的责任。这就要求，一方面，自上而下的政府动员应侧重于对互助养老内容的宣传，而不是直接干预互助养老资源的分配。通过政策传播，村民能够更加了解互助养老政策，对其自身参与服务的必要性有更清晰的成本效益核算，从而基于理性权衡进行参与决策。另一方面，村庄精英应发挥其“两头通吃”的地位优势，通过个人关系网络和魅力型权威，以不同的村庄精英为中心建立起“家族型”“邻里型”“工作伙伴型”等各种形式的次级合作组织。次级合作组织内部因更具“熟人社会”的特征而能够达成养老资源的公平分配，而次级合作组织可适度引入竞争从而相互制衡。自下而上的草根发动，可以有效地变现互助养老的政策优势，而且更具亲和力和感染性。

需要说明的是，无论是自上而下的政府动员还是自下而上的草根发动，都应避免传统动员中的强调利他精神和教化意义的话语体系，不要矮化村民参与的利己动机，也不要排斥投机性的“搭便车”行为。从村庄社会资本的形成结果来看，无论是以公共利益还是以私人利益为目标的参与，都能在合作生产行为启动后生产出相应的社会资本，推动村庄规范形成和信任水平的提升，这反过来又会影响起初基于情感和利益计算的功利性参与，使其转变为自觉遵从村庄规范的惯常行为。

（二）建立具有长效激励性的改进版“时间银行”互助养老模式

农村互助养老的服务对象是老年人，具有购买能力低下、信息处理能力低下和风险规避能力低下等弱势性特征。这些特征意味着农村老年人普遍存在风险厌恶心理，一般只会对自认为具有确定性收益的行为作出回应。因此，农村互助养老服务的发展，应采取政府主导下的“弱市场机制”，即政策干预下的不完全市场机制，在政府治理资源的扶持下建立起农村养老服务市场。目前，中国各级政府都以提供专项资金支持、运营经费补助、管理技术培训等方式，按照“村级主办、政府支持、社会参与、自助互助”的原则，向不同的老年服务对象提供无偿、成本价和低价等养老服务，基本构建起政府强势干预下的“弱市场机制”。

虽然政府已经较好地承担起农村互助养老的政策扶持和财政责任，但基于“弱市场机制”的福利供给方式，如果不能建立起与之互动的激励方式，则容易导致养老服务供给难以满足需求，以及因养老服务供给的无偿或低偿性而产生福利依赖。这是因为农村老年人所具有的“弱势性”，容易形成短视思维，作出“近视”决策、侧重利己偏好以及“搭便车”行为。而农村老年人在行为决策上的这些局限性，决定了农村互助养老有必要选择基于信息技术治理的“时间银行”互助养老模式。“时间银行”互助模式本质上是一种效率导向、强调权利-义务对等的制度设计，因受限于“延迟性回馈”“通存通兑性”等原因而在农村社区遭遇“水土不服”。但如今，随着互联网和信息技术的发展，时间银行的服务积分数据管理将获得可靠的技术保障，因而可充分挖掘其所内生的动力机制，拓展出更具激励性的基于服务积分的选择性奖励措施（如图2所示）。首先，针对农村老年人的“近视”决策习惯，应侧重于选择高频次的“付出-回报”强反馈措施，帮助老年人确认付出的成本有对应的利益回报。在“时间银行”互助养老模式下，可以通过增强服务积分的即时变现能力而消解付出与回报的时间不一致性。例如服务积分可以到专属的爱心超市换取生活用品、享受关联商家的折扣服务，或是可以赠送给其他目前需要服务的亲朋。其次，针对利己偏好和搭便车行为，应放弃基于朴素正义的平均主义分配，通过竞争性资源分配的方式，引导农村老年人在追求个人利益前提下，作出有利于或至少不损害公共利益实现的决策。“时间银行”互助模式可以为这一解决方法提供很好的支持，例如在目前备受争议的幸福院“管理员”遴选方式，可以将服务积分作为参考，只有服务积分达到某一标准线的老年人才具备推选资格。最后，为了防范“弱市场机制”下供需双方合谋滥用养老服务资源的败德行为，应通过个人承担部分服务成本的方式予以防范和规避。在“时间银行”互助养老模式下，服务积分可以作为个人自付的现金抵扣，同时服务积分也可以通过现金充值和政府凭单（养老服务券）的方式增加“储蓄额”，从而既可以防范对福利资源的滥用，同时也可以引导农村老年人谨慎使用服务积分。

（三）设计内嵌偏好显示机制和自我增权效应的全流程合作生产

目前，作为服务使用者的农村老年人只在服务递送阶段零星参与部分养老服务合作生产，对互助养老服务决策缺乏表达权，对服务绩效缺乏评估权。事实上，完整的合作生产过程被划分为授权、设计、递送和评估四个阶段，如果能实现对这四个阶段的全流程参与，就将有助于农村老年人建立起“负责任”的合作理念，摆脱参与服务递送的被动地位和服务绩效不佳的推责心态。同时，全流程合作生产还内在建构起一个完整的需求偏好显示机制和具有自我增权效应（如图3所示）。需求偏好显示机制由两部分组成，一是设计阶段和评估阶段通过用“手”投票的诉求表达，二是递送阶段通过用“脚”投票的偏好显示。而自我增权效应则主要表现为通过对评估阶段的参与，增强了农村老年人对于互助养老决策的话语权，而参与服务递送的过程则有助于积累服务能力和合作能力。这种内嵌于合作生产流程中的需求偏好显示机制和自我增权效应，与专门的需求调查和外部增权相比，更具内生动力和自动累加效果。

就具体的合作生产内容而言，在授权阶段，各级政府应以政策规划和资金划拨等方式，给予村庄发展农村互助养老的政策和物质帮扶。这一阶段主要是政府单向性的政策输出，参与内容应包括赋权和增能。赋权主要是指上级政府应为基层村庄执行互助养老政策预留一定的操作空间，赋予村庄设计服务绩效目标、分配财政资金资源等自主权利；增能主要是指通过宣传、培训等方式培养兼具生产能力和合作能力的农村老年人。在设计阶段，应通过各种方式采集需求信息，并针对村庄养老服务需求，由合作方共同决策设计互助养老服务内容、服务对象、服务定价、服务商选择等重要事项。递送阶段的合作重点是如何引导作为服务使用者的农村老年人参与到互助养老中，并通过参与生产和服务体验对服务质量进行监督。在评估阶段，应给予服务对象的主观满意度测量较高的权重，同时吸收互助养老中的积极分子作为评估主体，参与到对其他供给主体的服务绩效的评估中。

农村老年人对互助养老合作生产的全流程参与，有必要依托农村老年协会的组织平台，将个体层面的合作生产上升为组织层面的集体合作生产，为全面建立基于村民自治的基层合作治理创造条件。相对于个体层面的合作生产，集体形式的合作生产更具“福利永续”性，并能有效规避公共价值溢出等负外部性，例如，能够更好地抑制个体参与合作生产的自利动机，以及能够确保更具弱势性的个体在合作中的地位不容易被忽视。作为农村老年人参与村庄治理的重要载体，农村老年协会既是直接向村庄老人提供养老服务的组织，也是链接社会资源的重要平台。在吸引老年人参与的同时，还能在其组织的服务活动中吸纳其他主体的资源支持，具有较强的资源汲取能力和福利再生产效应。同时，从农村老年协会的内部效应看，有助于培养成员的合作和团结精神；从外部效应看，将原子化存在的村庄老年人集结起来，增强了利益表达能力和谈判力量，也有能力对基层政府的工作形成监督和制衡。

六、结论与讨论

随着人口老龄化、高龄化的发展，养老问题将成为我国社会经济发展面临的巨大挑战。对于养老问题的解决，我国正在经历以养老保险制度建设为主向养老保险与服务建设并重的过渡，也意味着养老问题治理对象的地位正在发生改变。养老保险制度主要是以现金转移支付为主，强调分配控制，核心工作在于养老金资格的审查和待遇水平的厘定。而随着养老服务问题成为重要的养老议题，老年福利的供给也随之从被动的收入维持政策转向更具积极性平等合作关系的建构，从以供给为中心转向以服务使用者为中心的福利生产过程，不仅要关注福利供给与分配机制的选择，更要重视福利服务的具体生产过程以及能否更好地促进老年人的主体参与和能力提升。

本文的研究，是将农村互助养老视为基层福利供给的合作生产过程，但因合作动机不足而难以建构起合作生产的良性运作体系，陷入“村庄环境不支持—合作动机不足—合作生产流于形式—无法生产出足够多的信任、规范等村庄社会资本—村庄共同体难以形成—村庄环境不支持”的低效率闭路循环。基于此，本文认为，对于农村互助养老，不应单纯强调其应对人口老龄化挑战的工具性价值，而应同时将其视为农村基层治理现代化的重要推手，兼具解决农村养老问题和推动新型乡村共同体建设的双重功能。与城市社区相比，村庄是一个融合生产与生活为一体的社区组织，更加需要也更有可能形塑社区治理的共同体情怀，从而为互助养老等村庄公共事务提供可持续发展的环境支持。同时，鉴于农村互助养老本质上具有福利供给的合作生产内涵，互助养老的发展也将通过参与和合作，在村庄内部形成稠密的社会互动网络，通过提升信任水平和创建普遍互惠规范而自主建构起村庄秩序。因而，通过自上而下的政府动员和自下而上的草根发动，推动互助养老合作生产与村庄共同体建设的相互增益，是走出目前低效率闭路循环的关键所在。针对农村互助养老合作生产发展的具体建议，在递送环节，本文建议采用权利义务对等的改进版“时间银行”互助养老模式，并认为在互联网技术支持下，该模式能够开发出高频次的回报激励、有选择的竞争性激励以及防止福利资源滥用的责任共担等约束性措施。同时，本文构建了内嵌需求偏好显示机制和自我增权效应的农村互助养老全流程合作生产，并依托于农村老年人协会的组织平台，实现更高层级的集体合作生产。

农村互助养老是在中国传统乡土互助和“共建、共享、共治”现代治理理念下发展起来的，这一独具中国智慧的基层合作生产实践，对西方合作生产理论的本土化应用也提出了挑战。西方国家福利供给中的合作生产转型是一个“去机构化”的过程，同时伴随着政府责任的后撤；而我国农村互助养老的合作生产是一个“去家庭化”的过程，同时伴随着政府责任的加强。同时，西方国家以社会组织动员为主导的合作生产模式，存在规则多元、预期不确定的非制度化特征，而我国已上升到国家层面的农村互助养老，由于具有相对统一的制度性规范，从而规避了自由放任的社会实验失败后所可能导致的养老风险。农村互助养老所具有的上述特征，使得极具中国特色的养老服务合作生产一旦建立起来，将更具自我发展的动力机制和可持续性；但在合作生产的发展初期，会面临着相对更高的交易成本，需要有一个相对较长的磨合期，在不断的互动博弈中探索出更具平衡性的合作关系。事实上，中国农村互助养老的发展过程也证明了这一点，基层自发探索的农村互助养老虽然能更快地进入合作生产过程，但合作关系脆弱，一旦出现资源供给不足或个体的失范行为，合作生产行为将难以为继。政府强势干预下的农村互助养老服务，则具有强大的抗压和受挫能力，为发展出更具合作生产特质的互助养老模式创设了足够的纠错空间。

原文刊发于《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2022年第1期《社会学研究》专栏，第112—123页。因篇幅问题，注释删略。

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