李德国 | 制度执行中的叙事：基于功能建构的视角

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制度执行中的叙事：基于功能建构的视角

作者简介

李德国，广西玉林人，管理学博士，厦门大学公共政策研究院副教授、公共事务学院公共管理系副系主任（主持工作）。美国哈佛大学、亚利桑那州立大学访问学者。主持国家社科基金项目2项、国家自然科学基金项目1项、教育部人文社科基金项目1项以及10余项地方决策咨询项目。在《中国行政管理》《公共管理学报》《中国高校社会科学》等期刊发表论文30余篇，出版专著《理解公共服务：基于多重约束的机制选择》，曾获得全国MPA优秀教师、福建省第十三届社会科学优秀成果奖二等奖、全国优秀博士学位论文提名奖等荣誉称号。

摘要：叙事是理解社会和经济行动得以发生的非理性机制的重要概念，近年来在经济、治理、公共政策等社会科学领域获得广泛的重视。叙事对制度执行产生话语效应与证据效应，具有承载公共目的、建构制度意义、促进集体合作的积极功能。从认知、心智与行为的逻辑出发，叙事推动制度执行的底层机制包括基于符号系统的制度意图传达、基于知识转译的制度内容简化、基于框架效应的制度行动激发、基于情绪特征的制度效果诊断等。因此，应当高度重视叙事在情感心理、价值判断、行为启发、合法性说明等方面的功能意涵，在制度执行过程中推动并设计有效的叙事，建立与制度执行场域相适应的社会心理基础，促使制度执行得以更加平滑顺畅地展开。

关键词：制度执行；叙事；话语；证据；功能建构

制度执行不仅是政治权力的运用过程，也是社会关系和心理关系的重构过程。作为现代国家治理能力核心要素的制度执行力有效提升，也隐喻着对源自社会的、观念的、习俗的、心理的种种变化和冲突的良性调适。传统理论视野中的制度执行与理性化密切相关，执行者需要“遵从组织严格、有系统的纪律和控制”，仿佛只是永不停歇的机器上的螺丝钉，需要按照机器设定的行走路线来“获得最高的效率”。然而，如果制度执行只是紧紧围绕科层化、密集化的官僚系统，就可能导致只关心信息的单向传递、控制与效益，忽视信息的双向交流、社会交往甚至是人的感觉，最终侵蚀制度的合法性基础。循此逻辑，制度执行需要一种组织与社会互动的建构主义视角，全面衡量所面临的社会心理约束条件，强化执行者与民众之间的关系建构和情感共鸣。把制度优势转化为国家治理效能，关键在制度执行力。如何将来自社会个体的观念、意识、主张、立场等微观认知，调适至与制度执行的场景和预期相契合，对于提升制度执行力具有重要的意义。本文关注叙事作为一种调适个体行为和心理活动的机制在制度执行过程中的积极功能和逻辑机理，探索通过有效使用叙事来提升制度执行力的新途径。

一、政策和制度场域中的叙事：知识论的考察

何谓故事（story）？何谓叙事（narrative）？简单地说，故事由具有前因后果情节的事件及其参与角色组成，叙事是故事的呈现方式，包括书面故事、口传叙述、有声读物、电影电视、媒体源（media feeds）等，由此将故事转换成特定信息或知识并传达给受众。故事是人类认识世界并赋之以情感和意义的重要方式，是人类祖辈彼此理解并构建观念共同体的重要桥梁。例如女娲补天、愚公移山、大禹治水等故事所表达的自强抗争精神，已经融入中华民族的基因之中。如何通过讲故事的策略和技巧，将故事的意义释放出来并影响人的行为，就涉及到叙事。叙事按一种特定、清晰的顺序来讲故事，以有意义的方式连接事件，进而提供关于世界或人们对世界的体验的见解。与正式、严肃的科学数据或文献相比，叙事在处理信息过程中带有价值、情感上的诉求，也更为直白、简洁、易懂，其表达的意义容易被不同文化背景、专业技能乃至学识水平的人群所共同接受。

在最近二三十年间，社会科学家逐渐注意到叙事在影响个体信念和行动上的巨大能量，经济学、哲学、营销学、传播学、神经科学、心理学等不同学科均已进行了开拓性的研究。经济学家罗伯特·希勒认为，金融危机、衰退等经济事件由感觉推动，而感觉则由经济叙事推动，这正是如病毒般传播的故事影响经济走势和个人决策的逻辑。政治哲学研究者开始将叙事在个体层面发挥的作用与其在社会层面发挥的作用联系起来加以考虑，指出叙事既具有稳定现有社会秩序的作用，也具有解放和变革的潜力。营销学者发现，在社交网络时代，摆脱传统的广告方式，让客户来讲述自身故事，能够帮助商业品牌与客户建立更牢固的关系。传播学者认为，讲故事是气候和环境问题解决方案的重要组成部分。神经科学家通过计算被试间相关性（Inter-Subject Correlation, ISC）等方式，将叙事的影响从行为层面进一步推至脑神经基础层面，认为叙事是塑造人类感知、认知、情绪、判断的强有力机制。

公共政策和公共治理领域的叙事研究起步不算早，但也日益壮大，占据了一席之地。实际上，早在20世纪90年代，公共行政学家就从后现代主义的途径出发，关注治理中的话语、符号和文本，将公共政策制定的场所界定为一种表演社会话语的公共能量场。制度分析学者认为，语言是一系列有规则的有序关系，可以看成是一种制度，在将观念与行为联系起来方面起到至关重要的作用。政策科学家已经充分注意到，对于政策问题的定义通常具有讲述的性质，这种讲述中有英雄，也有恶棍和无辜的牺牲者，并诅咒邪恶的力量，褒扬善良的力量，而讲述政策故事已经成为实现战略的手段。总体来说，这些早期关于叙事的研究指出了政策与制度的意义在本质上是被社会性地建构起来的，个体观念是塑造政策与制度变迁的重要驱动力。因此，叙事研究也被认为是政治科学和公共政策的一个“观念转向”（ideational turn）。不过，这些研究很大程度上是描述性的，或者过于具体性而缺乏理论解释的力量，或者过于抽象而缺乏解释的针对性。

针对上述缺陷，公共政策学者又发展了“叙事式政策框架”（Narrative Policy Framework，NPF)，将政策叙事理解为政策制定者策略性地通过讲故事来影响政策的过程。和政策科学中具有重要影响力的制度分析和发展（Institutional Analysis and Development，IAD）框架、倡导联盟框架（Advocacy Coalitions Framework，ACF)的逻辑传统一致，“叙事式政策框架”为拓展和验证叙事理论提供了一整套可以操作的变量系统。已有大量的文献指出，叙事对政策过程中的议程设定、政策形成、政策采用和政策执行均具有重要影响。例如，Peterson和Jones指出，叙事结构和内容塑造了人们关注和感知政策问题的方式，这种方式不仅影响了个人观点，还影响了群体政治和制度形式。国内也有不少研究对“叙事式政策框架”进行了介绍，有学者从媒体话语对政策过程影响机制、政策叙事对公众政策偏好的影响等议题展开了实证研究，指出叙事在国内政策过程中或已发挥实质性作用。

总体而言，政策和制度领域的叙事研究更多集中在制定和议程设置环节，对执行过程的分析相对较少。近年来，人们日益注意到，政策或制度是成功抑或失败，很大程度并不是取决于其自身的价值，而是取决于执行的过程。传统的理论一般认为政策或制度的目标决定工具，工具决定结果，科层结构中的决策比执行更为重要。政策学者在20世纪70年代就提出的“执行鸿沟”（implementation gap），正被放在复杂性日益加剧的制度和社会背景下重新审视。当代社会中具有多重原因或多种可能结果的“棘手问题”（wicked problem），以及社会本身的不可预测性、非线性等因素，都使得执行更容易遭遇困境。

叙事研究路线的发展，有助于更好地认识执行的微观层面并将之与宏观效应联系起来。从功能建构的视角出发，叙事在认知层面帮助人们处理信息，彼此沟通，劝服他人或接受劝服，促进形成一个与政策意图相一致的观念系统。对于执行者而言，策略性地使用叙事可以构成一种政策执行的公众启蒙机制和说服机制，加强公众对复杂政策议题的认识、洞察力和配合程度。本文认为，在日益复杂的制度背景下，有必要更加强调叙事对制度执行与政策实施的赋能作用，而不仅是静态意义上的解释作用。

二、叙事的制度执行效应

叙事反映了特定主体的认知、偏好、需求、价值判断和得失利弊考量，有着自身特有的生发、运行和演化规律，能够借助自我实施的机制，对制度执行主体的行为选择构成约束，也为受制度影响的个体提供自我意义感和各种动机激励。但是，叙事对制度执行的影响是两面性的，它有时是个人、群体和组织所操纵的资源，有时是遵守和执行制度的内化规则。不同的主体可能会就叙事的指向和意义展开争夺，这就使得叙事的执行效应出现不确定性与多元性。本文认为，叙事的制度执行效应首先体现在观念性的话语层面，其次是操作性的证据层面，后者反映了更为积极的功能性建构意义。

1.话语效应

制度执行的背景并非白板一块，而是糅杂了复杂的个体人格、社会关系、价值判断、利益衡量乃至文化差异。如果所设计的制度与这种社会背景产生了张力，公众或利益集团就可能动员起来，试图通过不同于官方逻辑的叙事来输出制度符号与实践，以期使他们在制度执行中减少损失或获取更大收益，这就对制度执行构成了摩擦。例如，环保基础设施建设制度的执行，常受到邻避事件的困扰。由于邻避设施本身技术含量高、安全技术指标复杂，民众容易感受到威胁并产生负面印象。这时，诸如“变电站导致白血病、新生儿畸形”等故事就会迅速传播起来。又如，烟草行业常常通过各种相互关联的叙事策略，将提高烟草的税收政策描述为不利于宏观经济效果的负面行动。由此，叙事可能成为扭曲权威价值的符号实践，制约了制度执行应该指向的结果。

一旦决策者在叙事构成的话语体系中处于下风，就可能被其所左右。正如托克维尔在论述法国大革命时指出：“国王继续以主子的身份讲话，但他实际上服从公众舆论，每日每时都受公众舆论的启发带动，不断向它咨询，对它敬畏恭维。”这已经预示了在所难免的社会浩劫。叙事是改变的机会，也隐藏着危险，叙事中的非理性、悲剧、愤怒可能被有目的地传递、放大，占据了人们的注意力，符合理智的心灵和思想习惯亦被置于危境。这意味着，如果将叙事的主动权不负责任地交给大众传播媒介或其他渠道，就可能导致一些不合实际、或过于狂热、或过于消极的信念的蔓延，最终动摇制度执行的信念基础。

叙事也可以是一种治理的话语技艺。例如，在近现代历史中，英国殖民统治者常常构建一个与野蛮、未经驯化相对应的文明假想故事，将纳税解释为生活在“文明社会”中必须支付的价格。在这里，叙事为决策者、行动者所驾驭，为制度、政策和行动提供了理由、合法性和意义。它通过正式或非正式的途径，将制度所蕴含的价值、规范传达至行动者，并影响行动者的行为和态度。具体地，制度执行过程的意义建构可以通过宏大叙事（metanarratives）、概念叙事（conceptual narratives）、本体论叙事（ontological narratives）和公共叙事（public narratives）等不同类型的叙事方式来完成。其中，宏大叙事是一个关于历史意义、经验或知识之叙事的总体性“编码”；概念叙事是一种将事实与虚构联系起来的叙事，具有象征性的意义；本体论叙事基于叙述者自身感同身受的经验，类似于生活史；公共叙事是一个集体共享的叙事，通常源于共同的历史或文化传统。宏大叙事、概念叙事和本体论叙事作为一种社会层面叙事，经常转换为公共叙事，进而影响政策过程。例如，在欧洲，关于知识生产、知识传播和知识社会的元叙事被转化为影响高等教育治理的公共叙事，推动着博洛尼亚进程（Bologna process）——一个欧洲国家高等教育相互衔接的项目——向前迈进。

2.证据效应

在当代社会，政府必须对社会的不同层面进行量化以有效管理社会经济发展乃至政治关系，使用量化证据已经成为塑造社会经济现实，处理公众关注的问题，并使决策得以有效和合法化的重要前提条件。在20世纪60年代，美国兰德公司推出了以量化数据为基础的计划项目预算系统（Planning-Programming-Budgeting System），并在此后的新公共管理运动中被广泛推广应用。近年来，公共管理领域又兴起了一场“以证据为基础的政策运动”，这实际上是一脉相承的。但是，只有量化数据才是证据吗？有学者指出，硬性的量化数据在真实世界中的规划与执行策略中很难发挥作用，他们只是反映了复杂、模糊的社会现实的一个微小侧面。在不断变化的社会议题环境中，软数据以及利益相关者的互动，变得同样重要。

被制度所影响的利益相关者的感知、叙事就是一种重要的软数据，可以支持制度执行的优先次序，也使得利益相关者的民主参与成为可能。与决策者所强调的经济、技术或其他量化数据不同，叙事是一种基于一手经验的地方性知识或情境性知识（situated knowledge）。在传统的制度执行架构中，人们主要重视数据驱动、专家的专业知识等硬数据，但普通公众能够从日常生活与实践乃至更广泛的社会与文化视角出发，为制度的社会和经济影响提供新的视角。普通公众参与制度议题的形式往往以叙事的形式出现，这种叙事或依据于个人经验，或依据于非正式出版的灰色文献（grey literature），甚至是更加抽象、基于意识形态的知识。这种叙事可能主要由社会较低地位者或者边缘化群体等非主流群体所共享，但并不意味着它是次要的。在实践中，不少制度失灵和政策失败的案例之所以发生，就是因为这样的证据未被足够重视。

决策者可以通过不同的策略构建基于证据的叙事，对制度执行利益相关者的行为与心理层面进行调试。这包括：将科学证据转换为隐喻，对复杂的制度或政策进行简化，缩减专业知识与公众认知之间的差距，例如，将大气层比喻为一块保温毯，把海洋比喻为地球气候的心脏，这有助于公众理解复杂的气候变化机制并与自身感受联系起来；用数字、图形或者可视化的数据而不是抽象指标来讲述故事，如在新冠肺炎疫情防控过程中通过公布不断减少的病患数据来促进对防控政策的支持；甚至可以通过游戏形式讲故事，利用游戏的细节来复现生活现实，激发参与者的情感反应、同理心，帮助普通公众了解更加复杂的制度运行系统。总之，作为证据的叙事是制度执行可以依赖的一种丰富资源，也有必要成为制度执行的一个重要组成部分。

由上可知，叙事在制度执行过程中，是一种话语，更是一种重要的证据资源。前者指向沟通、说服、情感表达和意义建构等，后者指向社会知识的传递、决策调适和制度简化等。从话语到证据的“变化”，体现了叙事的功能不只是话语传播，它也可以成为制度执行的助推器。已有的研究大多强调了前者，对叙事在制度设计与政策制定中的影响进行分析乃至量化，指出了叙事的外源性功能。如果从治理的视角出发，叙事是一个具有多重维度、立体而复杂的现象，既是一种容器，又是容器中的内容，具有承载公共目的、促进集体合作的积极功能，需要进行更加主动的理解和建构。

三、叙事推动制度执行的底层机制

叙事不管是作为制度执行的话语，还是证据，都需要由一定的机制或载体来体现、传递、维持和实施。这些机制是叙事“运行”过程中的齿轮、轴承或传动装置，影响着其实际效果。叙事强调了个体在积极感知、理解他们的世界及其意义上的能动性，很显然，这些底层机制的构建不是从计算性的理性选择范式出发，而是基于情感性的认知理论。理性选择制度主义也强调制度执行的微观基础，但它把个体的理性偏好视为固定不变的属性特征，个体会对刺激作出反应。在现实世界中，许多基于这种逻辑的经济增长制度遭遇了滑铁卢。一些宏观的社会理论把制度的情境性因素放在首位，将个体视为相对被动地遵守社会系统要求的行动者，导致了过度社会化的解释。从底层逻辑出发，叙事作为一个认知装置，激活了个体的思想、感情和意图，编织了个体行动的意义之网。甚至可以说，制度情境中驱使人们行动的动机，都来自不断转换的意义模型所激发的情感。这个意义上，叙事作为独立的自变量或影响因素，嵌入制度执行的过程，为个体提供行动的“脚本”或工具，个体也由此构建起不同的行动路线。在这里，我们从认知、心智与行为的底层逻辑出发，讨论叙事在制度执行过程中具有基础性作用的四种不同机制。

1.基于符号系统的制度意图传达

从认知的角度出发，叙事首先是一种基于语言的象征性符号集合。在历史上，口头语言的发展为地方性的神话故事提供了基础，正是在先民的口述流传中，关于王者、英雄、美女、妖怪的奇异故事得以建构。书写文字，尤其是印刷语言的发展，拓展了叙事的空间传播范围，甚至奠定了民族意识的基础。在信息化时代，叙事所表述的思想观念，也更加容易通过互联网、社交媒体、电视等途径转化为各类象征性的符号，如表象（representation）、原型（prototype）、图式（schema）、脚本（script）等，作为接收者的个体在不同的社会背景之下对之进行解码、转述和使用。在此过程中，个体也可能会依据其所“预设”的思想观念，对符号的结构要素进行创造性组合和拼装，形成一个与原有版本不同的意义模型。

符号系统将治理制度和公共政策带入文化和认知领域，而非传统上的理性范畴。在这个意义上，符号承载了思想、感情、价值观，传达了制度的意图。正如米勒指出的，诸如“三振出局”（Three Strikes and You’re Out）、“移民洪灾”（flood of immigrants）、“不问不说”（don’t ask, don’t tell）、“瘾宝宝”（crack baby）、“死亡税”（the death tax）等话语之所以在美国的法律和政策过程中发挥了重要作用，不是因为他们旨在反映现实，而是因为这些符号所蕴含的意义、情感和意象在特定的文化中引起了共鸣。在我国，“一口牙等于一辆宝马”的叙述，既生动形象地揭示出牙齿健康的重要性，又深刻反映了老百姓“看牙贵”问题，甚至在一定程度上助推了种植牙地方集采联盟改革。

叙事中的符号系统不仅塑造了制度的意象，甚至推动象征性的理解转化为行动。这是因为，经由符号系统的意义建构不仅是个体过程，也是社会性、集体性和共享性的过程。由此，符号系统代表了更大范围的共同规范、信仰乃至意识形态，将个体理解嵌入更大的社会网络之中。根据认知失调理论，人有一种保持认知一致性的趋向。如果个体的微观认知与符号系统的宏观意图不一致，就只能通过改变认知或改变行为的方式去减少这种矛盾带来的痛苦体验。这意味着，符号系统建立了一种群体的内部认同或共享经验，在制度的刚性执行体系之外施加了一种社会规范压力，促使个体选择一致性的行动来加以回应。由此，我们得出如下命题：叙事中的符号系统在制度场域具有意义建构和拼装的功能，符号系统越能引发社会共鸣，其制度意图传达的效果就越好。

2.基于知识转译的制度内容简化

复杂性是理解制度的一个关键因素，处于不同层级的制度复杂性程度又有所不同。一般来说，处于“元层级”（meta-level）的制度与操作层面的制度相比，其附带的价值、规范和符号更加抽象。这就给制度执行带来了挑战，即需要将这些复杂、抽象的信号转译为可以操作的行动指南。知识转译是沟通知识与实践的一种方式，是一个信息集成、传播、交流并有意义地使用知识的动态过程，可以理解为意图转化为实际行动的中介机制。

叙事通过简化信息特征、传递本土知识等方式，增加了制度信息的“可使用性”。一方面，通过叙事方式呈现的信息，比那些正式性、解释性的信息，更容易被接收者消化。在心理学家看来，叙事的这种力量源自人们心智中所预设的“图式”（schema），它将新信息带入到相应的情境中，进行简化、过滤、分类和储存，帮助人们更快地理解快速变化的环境。通过“图式”的使用，叙事触发了接收者已有的知识，允许他们基于部分信息结构感知事件或对象的全貌，由此实现更快的信息吸收。另一方面，叙事往往以独特的历史和文化轨迹为线索，是传统知识的一种表达方式。尽管这种叙事往往缺乏科学和定量基础，但它通常蕴含着本土技术知识、实践技能和民间智慧。正如斯科特指出的，“要在橡树的叶子长到松鼠耳朵大小的时候开始种植玉米”，这样的本土叙事，与“某一个特定时间开始种植玉米”等类似的“科学阐述”相比，具有更加丰富的气象信息，亦“与地方生态系统的共同特征相协调”。

当代制度的发展已经纷繁复杂，所应对的问题充满着多重的指向性和跃变性，这包括人们的期望、追求以及信念发生的改变，制度内在动力的曲折演化，社会问题实质特征发生剧变以及前所未有的新问题出现，等等。执行复杂的制度，需要对制度的信息进行有意义的简化，并与制度行动者自身的信念相吻合。将充斥着专业技术理性的制度化繁为简，使之易操作、得人心，是政府工作的重要目标。叙事的知识转译功能，无疑可以推动这一目标的实现。由此，我们得出如下命题：叙事作为一个知识转译装置，有助于简化制度的信息结构，促进“科学知识”的本土化，进而增强知识与实践行动之间的联系。

3.基于框架效应（framing effect）的制度行动激发

叙事可以激励行动，其中最为典型的就是环境领域。二战以后的几十年中，《被掠夺的星球》（Our Plundered Planet）、《生存之路》（The Road to Survival）、《寂静的春天》（Silent Spring）等著作围绕环境保护构建了结构化并充满张力和说服力的叙事。这些环境叙事包含了英雄、邪恶和无辜的人物，激发更多的人群，包括决策者，成为环境向善的新力量。同时，如果这种叙事与科学数据相吻合，它在政策过程中的证据作用也将大大增强。

不过，尽管叙事能够为行动提供指导，但是叙事框架建构方式不同，其所起到的作用也可能不同。例如，过于负面的信息会阻碍个人乃至社会层面的推理能力和解决问题能力。社会心理学的研究已经指出，如果人们被广泛的负面信息所包容，就更不愿意采取气候变化行动。更糟糕的情况是，负面信息甚至可能成为自我实现的预言。如果人们认为经济衰退已经在进行中，他们就会按照经济衰退已经是现实的方式行动，进而在没有客观因素推动的情况下导致经济衰退的发生。在这个意义上，框架效应——即客观相同问题的不同表述将导致不同的决策判断——将至关重要。如果对叙事中的信息呈现方式进行加工和调整，就可能引发不同的行动反应。

制度执行需要激励行动者配合与遵从，基于框架效应的叙事有助于触发这些行为。例如，把悲观的气候变化叙事转换成一个绿色增长、双赢的叙事，或可以引发制度行动者更加积极的回应。制度执行通常涉及多重行动者和组织，他们往往有着不同的利益诉求乃至文化背景。通过框架效应，叙事可以植根于特定的信仰、价值观、利益偏好，从不同的方式呈现客观事实，被分散的利益相关者聆听、询问、审议和辩论，最终促进集体行动。由此，我们得出如下命题：叙事是一个激发和促进制度行动的重要工具，但行动的指向性（积极抑或消极）通常取决于叙事的框架效应。

4.基于情绪特征的制度效果诊断

传统上，叙事分析作为一种质性研究工具，主要解释了个体或特定人群的经验与行动方式。随着当代数据技术的发展，叙事作为一种公民生成的数据（citizen-generated data），其所揭示的整体经济社会效应可以更加清晰地呈现出来。经济学家希勒使用叙事作为一个诊断经济和政治趋势的工具，对1929年发生的美国大萧条现象进行了新的解释。他使用一系列历史叙事，包括日记、故事、书籍、布道，指出20世纪20年代中期社会的道德与情绪故事线已经变得更加消沉，导致了经济危机成为自我实现的预言。叙事之所以能够预测整体经济社会效应，就是因为叙事作为个体感知和理解世界的日常方式，常常由兴奋或焦虑的情绪所驱动。

在没有脑部成像等当代神经科学技术的背景下，凯恩斯就使用“动物精神”（animal spirit）一词来描述不确定性情形下个体投资决策的动机。当代经济学家认为，信心就是最重要的动物精神元素，它同样具有乘数效应。这意味着，叙事中的情绪越积极，人们就越愿意承担风险，反之亦然。情绪也是影响政治和政策的重要动力。Salmela和Scheve发现，情绪是右翼民粹主义叙事的核心，这种叙事通常被设定在由恐惧、焦虑、愤怒和无力感编织而成的感情框架之中。由此，通过对叙事进行文本数据分析，我们就有可能捕捉到社会群体的情绪特征及其变化趋势，进而预测宏观的经济社会结果以及制度发展的前景。

制度执行需要对叙事中的情感特征更加敏感，因为普通个体往往依据情感和直觉等一套社会感知系统来理解制度及其执行效果。制度执行的效果好不好，老百姓说了算。正如俗话所说的，“金杯银杯不如百姓口碑，老百姓说好才是真的好”。这种口碑往往隐含在各种各样的叙事之中，而不一定是某种严谨的证据。因此，对叙事中的情感特征进行挖掘和分析，也是诊断制度执行效果的一种重要方式。由此，我们得出如下命题：把叙事中蕴含的情感特征整合进制度效果的评估框架，能够更好诊断制度运行的趋势及其绩效基础。

上述四个命题，揭示了叙事作为制度执行的重要资源和工具，将“话语”与“证据”转化为制度执行力的内在机制。如果说“话语”与“证据”是叙事的显性形式，那么心智、行为与情感就是叙事发挥制度执行功能的隐性机制。从叙事的角度出发，制度执行并不完全处在理性化的正式结构之中，它还依附在社会结构的规则、理解和意义之中。这种社会结构是在个体通过互动构造的社会关系中生成的，且随着时间的发展日趋复杂。个体在应对这种社会复杂性上，又需要通过认知增强和情绪调节的方式来指导其社会决策，这就为叙事发挥功能提供了更大空间。结合叙事的话语效应与证据效应的相关论述，我们提出一个叙事式制度执行模型（见图1）。在模型中，制度执行是在社会行动系统中进行的，叙事在制度执行过程中具有外显的话语和证据效应，但需要一套内在的认知机制作为“传动装置”，也由此实现从叙事资源的输入到叙事功能的输出的有效转化。

四、结论与启示

制度是国家之本，治理之据。讲好中国制度故事，展现中国特色社会主义制度的强大生命力和巨大优越性，是新时代社会科学研究者的重要使命。对于治理实践而言，一个更加重要的挑战是用好制度故事，推动提升制度执行力。本文一方面将制度执行置放在一个宏观的社会行动系统之中，分析叙事的话语效应和证据效应；另一方面使用微观的行为分析机制理解叙事推动制度执行的内在逻辑，尝试理解其更为积极、主动的制度功能。对于制度执行而言，如果纯粹依赖单方的科层组织结构，就可能忽视制度的社会适应性。为此，应当高度重视叙事在情感心理、价值判断、行为启发、合法性说明等方面的功能意涵，在制度执行过程中推动并设计有效的叙事。本文所揭示的理论和政策含义有：

第一，认真对待叙事的意义赋予功能。个人和制度都寻求在认知上获得一致性，都试图在所发生的事物中发现意义所在，并给出或创造解释。叙事的最基本含义是一种理解客观世界的话语技艺，它通过说服、符号互动、与本土知识相衔接等途径，将组织化的宏观制度转化为个体层面上可以理解和操作的制度，并对制度的意义进行诠释。正是通过意见建构，制度创造出一个解释框架，它有助于理解现实的制度行为。因此，制度执行需要建立叙事的意识自觉，将制度的一般性知识与地方性知识、个体性知识融贯整合，加强制度执行的合法性说明，将叙事转化为管理复杂性情景的有效制度资源。一方面，决策者要对叙事的意义赋予功能建立竞争意识，牢牢掌握叙事的主动权，避免利益团体操作或把控叙事，导致制度执行的扭曲或异化；另一方面，决策者也要树立“真诚”的制度叙事意识，训练有素、负责任和理性地使用叙事，与社会主体建立良好的互动关系。如果把叙事纯粹看作一种话语操作技艺，就可能陷入“由政治修辞所唤起的欺骗和自我欺骗模式”之中，导致“双重思想”的盛行，甚至威胁“构成一个民族的道德与理智传统的心灵和思想习惯”。

第二，探索建立叙事的组织机制。传统上对制度执行效能差异的解释变量主要是资源禀赋、目标群体规模、制度安排等客观因素，容易忽略影响策略、框架和叙事的影响，而目前的叙事研究又侧重于探索叙事作为一种外源力量对政策过程所施加的影响。在当代日益复杂且充满不确定性的制度场景之中，执行的策略亦在不断变化，也容易引发利益上的冲突。因此，制度执行需要更多地咨询、倾听那些受影响的人群，强化执行过程中的沟通工作并进行“意义创造”。在操作层面上，执行者需要成为一个有效的叙事者，对正在发生的事情、为什么发生以及可以做些什么提供有说服力的说明。在制度执行过程中有效使用叙事的组织机制包括：对决策层以及利益相关者传输准确、及时和可以操作的信息，使制度的参与者能够在各自的参与领域作出明智的应对措施；通过叙事激发共鸣，为所要实施的制度行动建立更加广泛的支持联盟和更加扎实的群众支持基础；对叙事的目标、结构、细节和影响进行系统规划，针对不同的制度场景开发相匹配的叙事策略；等等。对于政府而言，要强化与媒体平台以及相关研究机构之间的合作，应用心理学、认知科学和传播学等知识来增强叙事能力。

第三，引入基于行为的叙事新技术。当代制度所面临的治理情境越来越复杂，如全球气候变化、瘟疫传播、生育率降低、人口老龄化、生态危机等，越来越需要组织化的程序、科学化的证据和专业化的技术来推动制度的执行，但这并不意味可以忽视微观层面的社会心理约束条件。如果囿于制度理性主义的惯有思维，没有对高度语境化且充满着话语竞争的治理场域作出制度嵌入的努力，制度执行的宏观意图和微观行为就存在不匹配的危险。从认知、心智与行为的底层逻辑出发，来自不同文化、世代、社区和职业的人们通常通过他们熟悉到几乎不可见的框架来看待世界。这个框架既可能基于经验法则，也可能基于社会规范。有效的制度执行必须寻求制度目标和个体经验、社会规范的一致性，对个体的态度、动机和情感进行适配或调节。因此，将行为分析、行为干预与叙事结合起来，形成行为公共叙事的工具箱，是叙事式制度执行的关键。可以探索的新技术包括：在游戏、广播电视等多样化、贴近民众的叙事形式中植入积极的社会规范，推动执行对象的心智改善；把叙事和促发（priming）、提醒、说服等行为助推技术结合起来，让叙事变得更加有吸引力和影响力；将叙事带入数字化时代，推动叙事信息可视化，提升用数据讲故事的能力，增强叙事作为证据的可信度和说服力；等等。

当然，强调制度执行的叙事途径并不意味着要削弱正式组织机制的保障，以及制度本身的权威性和约束力，而是指有必要从一个更加积极的功能分析视角审视制度执行与叙事的关系，将叙事视为制度执行的一种现代化技术机制，主动利用叙事的意义建构、行为影响等功能来建立与制度执行场域相适应的社会心理基础，促使制度执行得以更加平滑顺畅地展开。

原文刊发于《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2022年第4期《公共管理研究》专栏，第121—130页。因篇幅问题，注释删略。

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