朱福惠，黄奕恺 | 认罪认罚从宽制度的体系化适用

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认罪认罚从宽制度的体系化适用

——基于监察与司法衔接视角的考察

作者简介

朱福惠，湖南娄底人，山东大学法学院（威海）教授、博士生导师，山东大学纪检监察法治研究中心主任，法学博士。曾担任西南政法大学法学系副教授、副系主任，厦门大学副教授、教授、法学院副院长、社会科学研究处处长。长期从事中国宪法原理、监察法与检察制度的研究，获得多项省部级社会科学优秀成果奖二等奖，主持国家社会科学基金重大项目《党和国家监督制度研究》和一般项目《宪法解释提请权研究》，出版个人专著3部，在《中国法学》《现代法学》《法学评论》《武汉大学学报（哲学社会科学版）》等刊物发表论文90多篇。

黄奕恺，福建漳州人，厦门大学法学院博士研究生。

摘要：《监察法》第31条采取主动认罪认罚的严格立法模式，《刑事诉讼法》采取自愿认罪认罚的宽松立法模式，这可能导致监察机关与司法机关在适用认罪认罚从宽制度的标准与程序上产生抵触。为了推动认罪认罚从宽制度的统一适用，学界提出了一元构造说与二元构造说两种主张，但均与《监察法实施条例》的相关规定以及司法机关适用认罪认罚从宽的实践不符。从监察立法与司法实践的经验来看，职务犯罪案件认罪认罚从宽制度监察与司法衔接的根本途径是实现《监察法》与《刑事诉讼法》及其相关法规的体系化适用，其法理基础是法体系的统一性以及体系性解释在法律适用中的整合功能。

关键词：《监察法》；《监察法实施条例》；《刑事诉讼法》；职务犯罪；认罪认罚从宽

一、问题的提出

《监察法》第31条规定：“涉嫌职务犯罪的被调查人主动认罪认罚，有下列情形之一的，监察机关经领导人员集体研究，并报上一级监察机关批准，可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议：（一）自动投案，真诚悔罪悔过的；（二）积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为的；（三）积极退赃，减少损失的；（四）具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益等情形的。”这一规定上的认罪从宽概念显然与《刑事诉讼法》第15条的规定不一致。因此，从学理上来看，监察机关与司法机关认罪认罚从宽的衔接适用（本文以下简称为监察与司法衔接）必然产生抵触。通说认为，应当以《刑事诉讼法》上认罪认罚从宽的概念、标准与程序作为参照，通过修改《监察法》使之与《刑事诉讼法》的表述保持一致。

然而，这一观点建立在法律文义解释的基础之上，《监察法》上的认罪认罚从宽概念虽然与《刑事诉讼法》上的文字表述相同，但其规范意涵并不完全相同。因此，仅仅从两个法律文本的同一概念进行文义比较解释，并不能推论两法的不同表达必然会导致司法实践上的冲突。因为文义解释存在局限性，可能忽略司法与立法实践的修补功能，而司法实践可以充分考虑法秩序统一性之下的体系解释，从而弥合不同法规范之间的裂隙。在司法实践中，司法机关从法体系的整体性出发，将《监察法》第31条与《刑法》有关法定从宽处罚情形相结合，作为《刑事诉讼法》上认罪认罚从宽的一部分，在程序上由人民检察院审查起诉时吸纳到认罪认罚从宽建议之中；《监察法实施条例》通过总结实践经验，在程序上进一步衔接《刑事诉讼法》，健全与完善认罪认罚从宽体系化适用的规则与机制，使《监察法》与《刑事诉讼法》在认罪认罚从宽的适用上保持内在一致性。本文以此为依据，提出并论证职务犯罪案件认罪认罚从宽体系化适用的法理依据、实践探索与完善建议。

二、《监察法》第31条与认罪认罚从宽体系化适用的提出

（一）严格立法模式与宽松立法模式：认罪认罚从宽的立法差异

认罪认罚从宽制度实施以来，《监察法》和《刑事诉讼法》对认罪认罚从宽制度的不同规定引起的监察与司法衔接适用冲突一直困扰理论界。法学界主要从刑事诉讼的角度，探讨认罪认罚从宽的制度构造、权利保障与适用原则，但较少从监察与司法衔接的角度探讨职务犯罪案件如何适用认罪认罚从宽。《监察法》第31条的规定与《刑事诉讼法》《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）对刑事诉讼阶段犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚从宽的规定并不一致。二者的差异性主要体现在：一是认罪认罚的标准存在差异。《监察法》第31条的从宽标准采取主动认罪认罚+四种特殊情形的严格立法模式，而《刑事诉讼法》的从宽标准则采取自愿认罪认罚+程序选择的宽松立法模式，导致认罪认罚的标准不同。二是认罪认罚程序上的差异。《监察法》第31条的认罪认罚从宽采取职权主义原则，鼓励被调查人主动认罪、投案自首，并以此作为从宽处理的必要条件，监察机关对被调查人认罪认罚从宽的建议必须经监察委员会领导人员集体研究，并报上一级监察机关批准。而《刑事诉讼法》则采取协商主义原则，通过司法机关对认罪认罚从宽法律规定的释明，在辩护人或者值班律师的帮助下，犯罪嫌疑人充分理解认罪认罚的性质与法律后果，同意量刑建议和程序适用，签署认罪认罚具结书。三是认罪认罚从宽适用范围上的差异。《监察法》第31条对被调查人适用实体从宽原则，没有程序从宽的规定。而《刑事诉讼法》除规定犯罪嫌疑人认罪认罚量刑优惠外，还有变更强制措施以及适用简易程序或者速裁程序的规定。由于职务犯罪被调查人在监察调查阶段适用《监察法》，而在审查起诉和审判阶段适用《刑事诉讼法》及相关司法解释，从法律文本的角度来看，可能造成监察与司法认罪认罚从宽适用上的抵触。

（二）一元构造说与二元构造说及其理由

由于《监察法》第31条与《刑事诉讼法》关于认罪认罚从宽制度的规定不一致，法学界开始关注职务犯罪被调查人认罪认罚从宽适用的制度建构问题，形成了一元构造说和二元构造说两种主张。一元构造说以《刑事诉讼法》上的认罪认罚从宽制度为基准，通过修改《监察法》第31条，使之与《刑事诉讼法》上认罪认罚从宽的概念、程序与认定标准保持一致。其理论依据是：监察机关的调查权本质上是犯罪调查，无论职务犯罪调查还是普通刑事犯罪侦查，都属于对犯罪嫌疑人的追诉活动，二者并无实质性差异。为了充分发挥认罪认罚从宽制度的功能，应当遵循认罪认罚从宽一体化的思路，进一步完善证明标准与被调查人权利保障制度。由于《监察法》与《刑事诉讼法》存在内涵界定上的差异和外延适用上的错位，必须通过立法确立统一的认罪认罚从宽概念与认定标准。二元构造说则主张《监察法》与《刑事诉讼法》有关认罪认罚从宽的规定并存，监察机关对职务犯罪被调查人认罪认罚从宽的建议应当作为检察机关提出量刑建议和人民法院定罪量刑的重要依据。其理由是职务犯罪案件虽然与普通刑事案件一样应当适用认罪认罚从宽制度，但职务犯罪案件与普通刑事犯罪案件适用认罪认罚从宽的社会环境不同，其适用认罪认罚从宽会引发社会各界高度关注。所以，《监察法》第31条规定监察机关认罪认罚从宽的建议对司法机关具有拘束力，但检察机关根据互相配合、互相制约原则，经过与监察机关充分协商，对于监察机关没有提出认罪认罚从宽建议的，可以根据移送的证据与材料决定是否适用认罪认罚从宽，从而达到既重视监察机关的意见，又严格依法审查决定案件的目的。同时，《监察法》第31条赋予监察机关提出从宽处理的建议符合监察权的特质，属于监察监督职能的实现方式之一，无论是否对刑事诉讼认罪认罚程序产生前置化效果，均能够作为监察调查与刑事诉讼间的程序协调与衔接。

（三）职务犯罪案件认罪认罚从宽制度体系化适用的涵义

为了有效地解决认罪认罚从宽制度监察与司法衔接适用的实践问题，《监察法实施条例》将《刑事诉讼法》上侦查机关向犯罪嫌疑人告知认罪认罚的规定嵌入监察程序之中，转化为监察机关适用认罪认罚制度的程序规则，并且将认罪认罚作为监察机关在调查阶段必须履行的职责。在司法实践中，检察机关和人民法院在办理职务犯罪案件过程中，将《监察法》第31条纳入认罪认罚从宽制度体系之中，初步形成认罪认罚从宽制度体系化适用的机制。

《监察法》《刑事诉讼法》《刑法》有关认罪认罚从宽制度的规定具有内在一致性，这是职务犯罪案件认罪认罚从宽制度体系化适用的法律基础。具体来说包含以下两层含义：一是指司法机关通过在职务犯罪案件中适用《刑法》有关规定，有效地消解《监察法》与《刑事诉讼法》的冲突，使《监察法》第31条与《刑法》和《刑事诉讼法》上从宽的规定呈现出法律体系上的内在的一致性。二是指《监察法实施条例》对《监察法》相关条款作出扩大解释，将《刑事诉讼法》上有关侦查阶段认罪认罚从宽的程序规定适用于监察调查程序，在不修改《监察法》的前提下，将职务犯罪认罪认罚从宽在实体上衔接《刑法》，在程序上衔接《刑事诉讼法》，将不同法律规定置于法律体系整体之中考量，既体现职务犯罪调查的特殊性，又体现认罪认罚从宽制度的程序价值与权利保障精神，为两法衔接适用提供空间。《刑事诉讼法》的程序标准被转化和吸收进入《监察法》，或者通过证据衔接反射性规制职务犯罪调查，有效地解决了认罪认罚从宽制度法律文本上的冲突。

职务犯罪认罪认罚从宽是法律体系内在一致性要求的产物。第一，《监察法》与《刑事诉讼法》关于认罪认罚从宽制度的原则和精神具有内在融通性，可以通过法律体系化适用原理弥合文本上的不一致。第二，《监察法》第31条的规定是认罪认罚法定从宽情节，并不等于《监察法》具有排斥《刑事诉讼法》上认罪认罚从宽实体规定与程序规则的制度性阻碍。第三，认罪认罚从宽的体系化适用是司法实践修补功能的体现。法院在审理职务犯罪案件时，对监察机关依照《监察法》第31条提出从宽处罚建议的案件，依法适用《刑法》第67条有关自首、坦白与立功的规定从轻或者减轻处罚。如果监察机关没有提出认罪认罚从宽建议，但人民检察院在审查起诉阶段启动认罪认罚从宽程序，人民法院依《刑事诉讼法》的规定进行审理，并且依《刑事诉讼法》第201条之规定，尊重人民检察院协商性司法为基础的量刑建议，一般不得在量刑建议刑期之上量刑。

三、《监察法》与《刑事诉讼法》在认罪认罚从宽制度上的内在融通性

认罪认罚从宽制度的法律规定存在不一致甚至冲突的情形是客观存在的，产生这种现象的原因较为复杂，既有立法时间先后的原因，也有长期以来刑法体现宽严相济刑事政策，对犯罪嫌疑人自首、坦白从宽处罚的法律规定不断演进方面的原因。虽然《监察法》《刑事诉讼法》等法律法规对认罪认罚从宽制度的规定不同，但两法在宽严相济刑事政策表达上的一致性以及认罪认罚功能上的趋同，为认罪认罚从宽制度的体系化适用奠定了基础。

（一）宽严相济刑事政策表达上的一致性

《监察法》第31条和《刑事诉讼法》对认罪认罚从宽制度作出不同规定，原因之一在于《监察法》制定比《刑事诉讼法》修改更早。因此，《监察法》有关认罪认罚从宽的规定虽然也考虑到了认罪认罚从宽试点工作的成果，但显然不可能提前作出与《刑事诉讼法》相同的规定。《监察法》上的认罪认罚从宽较多地在实体标准上考虑到与《刑法》从宽处罚规定的一致性，这在立法上无可厚非。但是，《监察法》与《刑事诉讼法》在落实宽严相济刑事政策上具有的高度一致性，并不因为二者在认罪认罚从宽标准文本上的差异而改变。在认罪认罚从宽的试点中，宽严相济刑事政策中“宽”的层面得到了制度化的发展。

1.宽严相济刑事政策是《监察法》第31条与《刑法》从宽处罚规定一致性的基础

我国20世纪50年代就开始了宽严相济刑事政策的实践。《刑法》颁布实施以来，自首、坦白与立功从宽制度不断得到丰富与完善：《刑法修正案（八）》规定，犯罪嫌疑人如实供述自己罪行可以从轻或者减轻处罚；刑法修正案（九）明确规定，犯贪污罪的犯罪嫌疑人在提起公诉前如实供述自己罪行、真诚悔罪、积极退赃，避免、减少损害结果的发生，根据情节可以从轻、减轻或者免除处罚。《监察法》第31条与《刑法》从宽处罚的规定具有高度一致性，《监察法》规定的认罪认罚“四种特殊情形”基本上对应《刑法》的相关条文。如“自动投案，真诚悔罪”与《刑法》第67条第1款自首的规定相同；“积极配合调查工作、如实供述监察机关未掌握的违法犯罪事实”与《刑法》第67条第2款关于坦白的规定一致；“积极退赃，减少损失”与《刑法修正案（九）》的规定一致；“具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益等情形”与刑法第68条的规定一致。同时，《监察法》第5条规定，国家监察工作惩戒与教育相结合，宽严相济。该条与第31条的规定相呼应，共同构成《监察法》从宽处罚的规范体系。

2.宽严相济刑事政策是《监察法》和《刑事诉讼法》从宽处罚标准兼容的前提

《刑事诉讼法》对认罪认罚从宽的规定是宽严相济刑事政策的具体体现。如果说《监察法》主要是从实体规范上体现认罪认罚从宽，那么《刑事诉讼法》则是实体从宽规范与程序从宽规范的统一。但与《监察法》不同的是，《刑事诉讼法》在认罪认罚从宽的实体标准上低于《刑法》和《监察法》，原因在于《刑法》和《监察法》重点考虑犯罪嫌疑人的认罪情节应当从宽，而《刑事诉讼法》则注重犯罪嫌疑人的认罪情节可以从宽，所以在刑事法领域中成为独立于自首、坦白、刑事和解的全新制度，具有其他制度无法涵盖的独特价值。有学者认为，认罪认罚从宽不是《刑法》上自首、坦白、确有悔改表现等从宽处理规定的简单复制，而是具有突破性的控辩双方协商机制，承认犯罪嫌疑人和被告人的主体地位。显然，《刑事诉讼法》创建了最低限度的认罪从宽处罚标准，与《监察法》上严格的从宽处罚标准可以兼容。可见，无论是《监察法》还是《刑事诉讼法》都将认罪认罚从宽建立在自愿认罪、真诚悔过的基础上，在体现该严则严、该宽则宽、罚当其罪的宽严相济刑事政策上是一致的，这为《监察法实施条例》嵌入认罪认罚程序规则提供了制度空间。

（二）认罪认罚从宽制度的功能趋同

监察机关与司法机关性质不同：监察机关调查职务犯罪适用《监察法》，是国家监察权的运用；司法机关办理刑事案件适用《刑事诉讼法》，是司法权的运用。无论是监察机关还是司法机关，其适用认罪认罚从宽制度的功能则是趋同的。

1.赋予犯罪嫌疑人和刑事被告人从宽处理的平等机会

认罪认罚从宽适用于所有犯罪嫌疑人或者刑事被告人，并且不受适用罪名和可能判处刑罚的限制，体现平等赋予犯罪嫌疑人和被告人从宽处理的机会。认罪认罚从宽制度具有优化司法资源、保障人权的意义，因此，人权保障是认罪认罚从宽的宪法基础，在此基础上展开对知情权的平等保护。职务犯罪监察调查权的生成及其与刑事侦查程序的区隔，目的在于将监察部门、检察机关查处职务犯罪等部门的工作力量整合起来，形成全面覆盖、权威高效的监督体系。因此，监察调查程序虽然不是司法程序，但属于国家追诉犯罪的法定程序之一，其程序结构和运行机制与刑事诉讼程序具有亲缘性、相似性。监察调查与刑事侦查都是查明犯罪事实的活动，二者是名义上的区别而非犯罪实质上的区别。职务犯罪具有特殊性：一是职务犯罪的主体为国家公职人员，包括党和国家的领导干部，他们行使国家公权力，具有较强的反调查能力和隐匿证据的能力。二是职务犯罪主体虽然不具体侵犯其他公民的财产权与人身权，没有具体的被害人，但严重损害国家的根本利益，危害党和政府的公信力。三是职务犯罪与普通刑事犯罪在犯罪形式、犯罪手段、损害程度等方面有所不同，主要是利用职务与职权收受贿赂。但职务犯罪与其他普通刑事犯罪的违法性相同，均侵犯法律保护的法益，所以，不能因为职务犯罪案件具有特殊性而将其排除在认罪认罚从宽之外，更不能因为有些职务犯罪嫌疑人违法情节特别严重而剥夺其法定从宽处理的机会。

2.化解社会矛盾，减轻犯罪对社会产生的负面作用

认罪认罚从宽制度的运用可以保障犯罪嫌疑人与被告人真诚悔过、自愿认罪，有利于化解社会矛盾，减轻犯罪对社会产生的负面作用，这一制度功能同样适用于职务犯罪嫌疑人。职务犯罪嫌疑人是国家公职人员，因为利用公权力谋私逐利、腐化堕落，严重损害党和政府形象，应当受到严厉刑事处罚。因此，职务犯罪嫌疑人与普通刑事犯罪嫌疑人一样有其滋生的社会环境，其犯罪行为的发生与普通刑事案件犯罪嫌疑人一样具有主观恶性。但只要职务犯罪嫌疑人如实供述自己的罪行，不论其供述是否对案件的调查产生实质性影响，均可以说明其在主观心理状态上具有悔过的表现，形成犯罪嫌疑人重新做人的思想基础，从而更好地发挥刑罚教育与矫治相结合的功能，为职务犯罪嫌疑人改过自新、回归社会创造条件。

3.节约司法成本、提高司法效率

认罪认罚从宽制度的适用可以节约司法成本、提高司法效率，保障犯罪嫌疑人与被告人的诉讼权利。建构认罪认罚从宽制度，对刑事案件分流处理、区别对待，对如实供述、真诚悔罪的犯罪嫌疑人在实体上从宽，在程序上从简，能够达到合理配置司法资源、提高诉讼效率、加强人权保障的目的。职务犯罪嫌疑人适用认罪认罚从宽可以发挥同样的功能，被调查人在监察调查阶段真诚悔过、如实供述自己的罪行，可以加快监察机关调查案件的速度，提高调查的效率，减少留置被调查人的时间。如果被调查人有立功表现，主动交待监察机关没有掌握的犯罪事实，主动退赃，可以提升反腐败的效果，提高监察调查的效率。监察机关可以通过耐心细致的释法说理，规劝和引导被调查人坦白与立功，既保障了被调查人的知情权，又最大限度地为被调查人提供从宽处罚的机会。在审查起诉与审判阶段，职务犯罪嫌疑人配合司法机关适用认罪认罚从宽制度，可以简化案件流程，节约司法资源，不仅能提高刑事案件处理的效果，而且能够实现实体正义与程序正义两个基本目标。

四、职务犯罪案件认罪认罚从宽制度体系化适用的实践探索

《监察法》与《刑事诉讼法》对认罪认罚从宽制度的规定具有内在融通性，但《监察法》并不属于的特别刑事诉讼法，而是监察机关依法办理职务违法与职务犯罪案件的依据。因此，《监察法》有关调查与处置的规定与普通刑事诉讼程序差异性较大，只对涉嫌职务犯罪的调查、处置与《刑事诉讼法》衔接适用。为了解决《监察法》第31条与《刑事诉讼法》上认罪认罚从宽制度文本上的冲突，在《监察法实施条例》颁布实施之前，人民检察院和人民法院在司法实践中不断探索职务犯罪案件认罪认罚从宽的体系化适用的方式与途径。

（一）检察机关提前介入与客观审查义务

认罪认罚从宽制度的体系化适用是监检衔接的必然要求，只有监检衔接才能在职务犯罪案件中准确适用法律。为了持续推动反腐败工作，深化监察体制改革，提高监察机关办理职务违法与职务犯罪案件的效率，检察机关必须依法配合监察调查。在司法实践中，检察机关配合监察机关的调查在认罪认罚从宽处理方面发挥了积极作用。

1.检察机关提前介入职务犯罪案件的调查，配合监察机关适用认罪认罚从宽制度

2018年4月国家监察委员会与最高人民检察院联合颁布《办理职务犯罪案件工作衔接办法》，将检察机关提前介入侦查程序的工作机制引入监检衔接工作中。检察机关提前介入监察调查程序，是监察机关与检察机关之间配合与制约关系的具体体现。检察机关提前介入的内容包括对案件定性、证据收集、事实认定、法律适用、案件管辖等提出意见和建议，其中对被调查人是否适用认罪认罚从宽进行事实和证据方面的论证与指引是提前介入的重要内容之一。检察机关提前介入职务犯罪监察调查的制度化以及工作的精细化，不仅推动了监检工作衔接的顺畅，而且加强了监察机关与检察机关之间对被调查人认罪认罚从宽制度体系化适用认识的一致性。在监察实践中，检察机关对被调查人自首、坦白和立功的事实与性质判断提出意见与建议，特别是对证据与材料的真实性与完整性进行论证，有助于监察机关在调查阶段积极引导被调查人真诚悔罪、自首与立功，并且规范监察工作人员的取证行为，支持监察机关及时、准确地提出认罪认罚从宽的建议，提高检察机关审查起诉的工作效能。

2.检察机关对移送审查起诉的职务犯罪调查案件履行客观审查义务

检察机关提前介入并非适用于所有的职务犯罪案件，在检察机关没有提前介入的案件中，如果监察机关在移送起诉时没有提出认罪认罚从宽的建议，检察机关仍然可以对监察调查阶段的材料和证据进行审查，确定职务犯罪嫌疑人在调查阶段是否存在认罪认罚的情形，并且据此作为量刑的参考依据。为了保障职务犯罪案件被调查人享有法律规定的从宽处罚机会，检察机关在审查起诉阶段依照法律和《人民检察院刑事诉讼规则》履行对案件的客观审查义务，体现检察官公正客观处理案件的司法导向。对职务犯罪案件监察调查阶段的录音、录像、被调查人陈述、证人证言等材料和证据进行审查时，如果发现被调查人符合《刑事诉讼法》上认罪认罚从宽的条件，可以认定为在调查期间已经认罪认罚；如果认为被调查人可能符合认罪认罚从宽的条件，经过与监察机关的沟通与协商，可以将案件发回补充调查。如果检察机关认为有足够的证据证明职务犯罪嫌疑人在监察调查阶段已经认罪认罚，在向人民法院提出量刑建议时应适当予以考量。

（二）检察机关主导权与监察机关建议权之间的贯通

根据《刑事诉讼法》的规定，公安机关在刑事案件侦查阶段，对认罪认罚从宽的适用只有程序性权力，即告知犯罪嫌疑人认罪认罚从宽的法律规定、记录犯罪嫌疑人如实供述罪行的情况并随案移送，至于是否认罪认罚从宽则由检察机关决定。《监察法》规定，监察机关调查终结后，有向检察机关提出认罪认罚从宽建议的权力。由于监察机关的地位较高，其认罪认罚从宽建议往往对司法机关适用法律产生重要影响，因此，有学者认为监察机关的这种建议权与检察机关认罪认罚从宽主导权之间存在冲突，监察建议实际上成为职务犯罪案件适用认罪认罚从宽的前置程序。但从司法实践来看，监察建议与检察主导之间实现了有效的衔接与贯通。

1.监察机关认罪认罚从宽建议权性质之争

监察机关依照《监察法》第31条对被调查人作出从宽处罚的建议，对审查起诉阶段检察机关是否具有拘束力，理论界进行过热烈的讨论，形成两种截然相反的观点。一种观点认为，监察机关对职务犯罪被调查人作出认罪认罚从宽处罚的建议具有拘束力，司法机关必须充分尊重监察机关的建议。由于职务犯罪的特点，《监察法》对被调查人认罪认罚从宽处罚的实体标准比《刑事诉讼法》的规定严格，以保持职务犯罪被调查人从宽处罚的严肃性与权威性，因此，监察机关对被调查人的认罪认罚从宽建议的掌握必须精准而且严格遵守法定程序。而且，监察机关对职务犯罪被调查人认罪认罚从宽的建议是刑事诉讼阶段的前置制度，对司法机关具有拘束力。另一种观点则认为，监察机关的认罪认罚从宽建议缺乏刑事法依据，监察机关对职务犯罪被调查人的从宽处罚建议不应当具有拘束力。因为在刑事诉讼中，从宽处罚建议权是一种量刑建议权，需要司法机关与犯罪嫌疑人协商。只有检察机关在审查起诉阶段通过与犯罪嫌疑人签署具结书的方式才能最终形成从宽处罚的建议，所以，监察机关的从宽处罚建议不符合《刑事诉讼法》对检察机关主导认罪认罚从宽的规定。

2.检察机关主导权与监察机关建议权的协调一致 

在监察与司法实务中，由于《监察法》规定认罪认罚从宽严格的条件与程序，监察机关较少向检察机关提出认罪认罚从宽处罚的建议。少数案件提出从宽处罚建议，一般能够得到检察机关和法院的支持，因为《监察法》规定的从宽处罚标准比《刑事诉讼法》上的标准要更加严格，属于从宽处罚的法定情节，除非案件证据不够充分与确实，否则检察机关不会否定监察机关的建议。可见，监察机关提出认罪认罚从宽的建议具有《监察法》上的依据，并不是一般意义上国家机关内部的公文，而是具有拘束力的法律文书。在强调人民检察院主导地位的同时，应当确定监察机关认罪认罚从宽建议函的法律效力。人民检察院在审查起诉阶段的主导权体现在两个方面：一方面对监察机关移送起诉案件的证据材料和认罪认罚从宽的事实与依据进行审查，重点审查职务犯罪嫌疑人认罪认罚从宽的自愿性与合法性。如果经审查认为不符合认罪认罚条件，或者证据不足的，不作为认罪认罚从宽认定。对犯罪嫌疑人违背个人意愿的认罪认罚，人民检察院可以重新开展认罪认罚工作，但必须与监察机关沟通。另一方面，根据《刑事诉讼法》的规定，检察机关对监察机关移送起诉的案件，即使监察机关没有提出认罪认罚从宽处罚的建议，检察机关也必须向职务犯罪嫌疑人释明认罪认罚从宽的法律规定，听取犯罪嫌疑人、辩护人或者值班律师的意见。如果犯罪嫌疑人自愿认罪，同意量刑建议和程序适用的，签署认罪认罚具结书，适用认罪认罚制度。可见，无论监察机关是否向人民检察院提出认罪认罚从宽的建议，检察机关都必须全面履行认罪认罚从宽适用的职责，监察机关的建议权与检察机关的主导权之间在实践中互动贯通。

（三）法院对《监察法》第31条与《刑事诉讼法》的整合适用

《监察法》第31条与《刑事诉讼法》认罪认罚从宽制度存在文本上的冲突，因为从法律文义角度来理解，《监察法》第31条与《刑事诉讼法》上的认罪认罚从宽的标准不同。人民法院在审理职务犯罪案件时，对监察机关依照《监察法》第31条提出的认罪认罚从宽建议如何采纳，成为法律适用中的难点问题。

在司法实践中，法院对监察机关提出、检察机关采纳的职务犯罪案件认罪认罚从宽建议，按照《刑法》上的自首、坦白和立功的规定，作为认罪认罚从宽的法定情节，将《监察法》第31条整合到《刑法》和《刑事诉讼法》中适用。如四川省筠连县人民法院在陈某某受贿罪一案的判决中认定：被告人陈某某归案后如实供述了犯罪事实，系坦白；案发后退清了全部赃款；在法庭审理中当庭自愿认罪，有一定悔罪表现，依法可从轻处罚。该案是在《刑事诉讼法》修正案颁布实施之前发生的案件，由筠连县监察委员会调查终结移送人民检察院审查起诉时提出从宽处罚建议，人民法院支持监察委员会的意见，认定被告人在监察委员会调查期间的如实供述行为构成《刑法》上的坦白。河北省兴隆县人民法院2019年在张某某受贿罪、滥用职权罪一案中认为，兴隆县监察委员会关于张某某有自首和坦白情节，配合调查，积极退赃，建议从宽处理的意见以及兴隆县人民检察院关于被告人张某某犯受贿罪、滥用职权罪的量刑建议予以采纳。由此可见，法院在审理职务犯罪案件时，对监察机关根据《监察法》第31条提出的从宽处罚建议，经审查认为证据充分确实的，依《刑法》第67条、68条《和刑法修正案（九）》规定的自首、坦白和立功作出从宽处理。

五、《监察法实施条例》对认罪认罚从宽体系化适用的补强

司法机关对《监察法》第31条与《刑事诉讼法》关于认罪认罚从宽制度文本上的冲突进行调适，试图通过体系化适用弥合文本上的冲突。新颁布的《监察法实施条例》在坚持《监察法》基本原则的基础上，补强了监察机关认罪认罚从宽的程序性规则与证明标准。

（一）认罪认罚从宽程序规则的嵌入

检察机关通过提前介入和履行客观审查义务，隐性构建监察调查机关认罪认罚从宽的程序规则，但因缺乏法律规定而难以实现常态化与规范化。为了弥补《监察法》的这一缺陷，《监察法实施条例》扩张《监察法》第31条的规定，将认罪认罚从宽的程序规则嵌入调查程序之中，成为监察调查程序的一部分，使《刑事诉讼法》和《指导意见》中有关侦查机关执行认罪认罚从宽制度的程序规定与职责大致保持一致，为认罪认罚从宽的体系化适用的实践展开奠定了规范基础。

侦查机关在认罪认罚从宽制度中的主要职责是权利告知、认罪教育、犯罪嫌疑人自愿认罪认罚的记录在案并附卷。在起诉意见书中写明犯罪嫌疑人自愿认罪认罚情况，有利于犯罪嫌疑人早认罪从而获得更多从宽量刑的机会。《监察法》没有规定监察机关告知被调查人认罪认罚从宽的程序，这意味着监察机关在调查阶段只对被调查人主观上积极悔罪的行为作出法律评价，具有较为浓厚的职权主义特征。《监察法实施条例》为了弥补《监察法》第31条之不足，将《刑事诉讼法》以及《指导意见》规定的侦查阶段认罪认罚程序嵌入监察调查程序之中。该条例第83条规定，监察机关应当告知被讯问人如实供述自己罪行可以依法从宽处理和认罪认罚的法律规定；该条例第189条规定，监察机关向检察机关提出的《起诉建议书》应当载明被调查人认罪认罚情况以及从重、从轻、减轻或者免除处罚等情节。可见，《监察法实施条例》赋予监察机关在讯问阶段履行告知被调查人认罪认罚从宽法律规定的义务，监察机关告知被调查人的规定与《刑事诉讼法》关于侦查阶段认罪认罚从宽的程序性规定大体一致。条例将《监察法》第31条与《刑事诉讼法》相关程序规则实现法条上的贯通与整合，为监察调查适用统一的认罪认罚从宽制度提供了规范依据。

在监察调查阶段嵌入认罪认罚程序缓解了《监察法》第31条与《刑事诉讼法》相关规定在文本上的冲突，为认罪认罚从宽的体系化适用创造了条件。首先，监察机关在调查阶段告知被调查人认罪认罚从宽法律规定以及在法律文书中记载被调查人认罪认罚情况，为所有职务犯罪监察调查案件适用认罪认罚从宽提供了法规依据，赋予职务犯罪被调查人在调查阶段获得认罪认罚从宽的平等机会。其次，检察机关在审查起诉阶段可以根据监察调查阶段的证据、材料、录音和录像判断职务犯罪嫌疑人在监察调查阶段是否存在认罪认罚的情节。如果认为监察机关收集的相关材料不完整或者存在缺漏，影响检察机关对认罪认罚从宽制度适用的，在征求监察机关的意见后，可以退回监察委员会补充调查，并根据补查材料决定职务犯罪嫌疑人是否在调查阶段已经认罪认罚。

（二）认罪认罚从宽主动原则与自愿原则的并存适用

《监察法》第31条规定，被调查人主动认罪认罚的可以从宽处罚，而《刑事诉讼法》规定只要犯罪嫌疑人自愿如实供述即可从宽。《指导意见》规定，犯罪嫌疑人、被告人承认指控的主要犯罪事实，仅对个别事实情节提出异议；或者犯罪嫌疑人、被告人犯数罪，仅如实供述其中一罪或部分罪名事实的都可以从宽，其基本要点仍然是自愿如实供述。在《监察法实施条例》颁布实施以前，职务犯罪被调查人认罪认罚从宽适用主动原则。有一种观点认为，《监察法》第31条关于主动认罪的规定与认罪认罚从宽制度的基本标准不符，应当以《刑事诉讼法》上的自愿如实陈述原则统领并吸纳《监察法》上的主动原则。但这种观点不符合监察调查的特性，不利于突显监察机关在职务犯罪调查中的主导地位，因为《监察法》规定监察机关提出认罪认罚从宽建议需要经过严格的审批程序，其目的在于体现严格把关、规范监察权运行。所以，被调查人主动认罪认罚是监察机关提出从宽处罚建议的必要条件，没有必要照搬《刑事诉讼法》上的规定。职务犯罪被调查人虽然没有主动认罪，但是自愿如实陈述，达到《刑事诉讼法》上认罪认罚标准的，也可以由检察机关根据监察阶段调查材料与证据，启动认罪认罚程序。因此，《监察法实施条例》建构主动认罪原则与自愿如实陈述原则并存的运行机制，有利于认罪认罚从宽监察与司法体系化适用的贯通。

1.《监察法》第31条主动原则的保留适用

《监察法实施条例》虽然规定了自愿认罪认罚，但仍然保留第31条规定的主动认罪认罚原则。其主要原因是：职务犯罪具有特殊性，主动认罪认罚是职务犯罪被调查人从宽处罚的重要途径。第一，《监察法》第31条确立的主动认罪原则，突出对职务犯罪嫌疑人从宽处罚的从严掌握，充分体现了严厉惩治职务犯罪的政策导向。如上文所述，《监察法》第31条与《刑法》上的自首、坦白和立功的规定大体一致，因此，作为认罪认罚从宽的法定情节，职务犯罪被调查人要获得监察机关提出从宽处罚的机会，必须显示积极主动的态度。主动原则要求职务犯罪被调查人在没有监察机关提醒与劝诫的情况下，自我认识到自己的罪行，认识到自己的违法犯罪行为对国家造成的重大损害，属于真诚悔过的表现。主动原则包括自首等积极的心理状态，被调查人不仅要如实全面交待自己的犯罪事实，而且要交待监察机关没有掌握的犯罪事实，具有立功的内驱力。同时，主动认罪与真诚悔罪之间往往具有对应性，被调查人通过退赃消除其恶劣社会影响，能够减轻其犯罪行为对国家造成的损失。所以，主动认罪认罚既体现对职务犯罪从严掌握的政策，又体现真诚悔罪从宽处理的司法原则。第二，《监察法》第31条确立主动原则，通过监察机关向检察机关提出认罪认罚从宽建议，使得检察机关在审查起诉时可以对职务犯罪被调查人适用早认罪优于晚认罪的规则，从而获得更多的量刑优惠。在司法实践中，监察机关依照《监察法》第31条向人民检察院提出认罪认罚从宽的建议并在起诉建议书中强调其坦白或者立功以及悔罪表现，建议司法机关从宽量刑，并不会因为《监察法》第31条规定的认罪认罚从宽标准高于《刑事诉讼法》的规定而否定被调查人在调查阶段认罪认罚的事实。检察机关在审查职务犯罪嫌疑人认罪认罚情况时，主要审查自愿性与合法性，对主动认罪认罚的职务犯罪被调查人，只要监察机关取证合法，一般认定其在调查阶段已经认罪认罚。法院在审理案件时，对监察机关提出的认罪认罚从宽的建议，经审查事实清楚、证据充分确实的，同意人民检察院的量刑建议，按照《刑法》自首、坦白的规定从宽处罚。

2.《监察法实施条例》自愿认罪认罚的衔接适用

保留《监察法》第31条关于职务犯罪被调查人主动认罪认罚的规定，与检察机关审查起诉阶段启动认罪认罚从宽工作并不矛盾。检察机关在实践中对监察机关没有提出认罪认罚从宽建议的案件，仍然可以通过履行权利告知和听取意见等职责，启动司法机关认罪认罚从宽程序。但在制度运行上存在监检衔接不畅的问题：一是检察机关经过对职务犯罪证据与材料审查后认为，职务犯罪嫌疑人在调查阶段已经自愿认罪认罚，可以从宽处理，但监察机关认为达不到主动认罪的标准，没有提出认罪认罚从宽的建议。虽然从法理上检察机关可以直接认定其自愿认罪认罚，但存在法律适用上的阻碍。二是检察机关认为职务犯罪嫌疑人在调查阶段已经自愿认罪认罚，但因为监察机关没有提出认罪认罚从宽的建议，只能在审查起诉阶段启动认罪认罚从宽的程序，最终无法对犯罪嫌疑人适用早认罪优于晚认罪的原则，导致量刑优惠上的不公平。这种现象并不是《监察法》第31条主动认罪认罚原则引起的，而是因为监察调查不属于刑事侦查，因此，适用于刑事侦查阶段认罪认罚从宽的程序规定不适用于监察调查。《监察法实施条例》在嵌入认罪认罚程序规则的同时，进一步确立了自愿认罪认罚原则，形成主动认罪认罚与自愿认罪认罚原则共同适用的格局。监察机关在实践中优先适用主动原则，对主动认罪认罚的被调查人在移送检察机关审查起诉时提出从宽处罚的建议，体现从严掌握职务犯罪从宽处罚标准的政策导向；监察机关对自愿认罪认罚的被调查人在移送检察机关审查起诉时，如果没有提出从宽处罚的建议，应当根据《监察法实施条例》第219条之规定，在《起诉意见书》中写明其自愿认罪认罚的情况，并且将相关证据和材料移送检察机关审查，检察机关可以根据自愿原则决定犯罪嫌疑人在监察调查阶段是否符合认罪认罚的条件。

（三）认罪认罚从宽证据要求和证明标准的统一

《监察法》规定监察机关有权调查职务违法与职务犯罪，但并没有区分职务违法和职务犯罪的证明标准，而违法与犯罪的证据要求与证明标准显然不同。《监察法》第33条规定，监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。但该规定所指的“证据”究竟是指职务犯罪还是包括职务违法，亦或二者都包括在内，并不明确。有学者认为，《监察法》“选择性吸收《刑事诉讼法》部分内容所形成的监察证据规则,存在虚置证据转化机制、过分倚赖言词证据以及排除非法证据不充分等有违程序正义的法治隐忧”。另有学者提出，应当建立监察二元调查程序，分别行使对于违纪、职务违法和职务犯罪的调查权。《监察法》没有区分职务违法与职务犯罪证明标准，不利于职务犯罪案件法律适用上的监察与司法的衔接。为了解决职务犯罪证据要求、证明标准与一般刑事犯罪的一致性，执行认罪认罚从宽证据裁判原则，有必要建构监察证据要求与证明标准制度。

1.职务违法与职务犯罪证据标准二分法

《监察法实施条例》第62条和第63条规定了职务违法与职务犯罪的证据要求与证明标准二分法。该条例第62条规定，职务违法的证据只需要事实清楚、证据确凿。而第63条规定，职务犯罪案件应当事实清楚，证据确实、充分。其证据要求包括三个方面的内容：定罪量刑的事实都有证据证明；据以定案的证据均经法定程序查证属实；综合全案证据，对所认定事实已排除合理怀疑。从第63条的规定来看，职务犯罪证据要求与证明标准与《刑事诉讼法》的规定大致相同。职务犯罪监察调查证明标准与刑事案件证明标准的统一，在推动认罪认罚从宽制度体系化适用方面发挥了积极作用。

2. 监察证据的实质性司法审查

职务犯罪的特点，凸显了言词证据在证据形式中的重要地位。由于被调查人职务犯罪时间较长，数额巨大，有些受贿的物品属于消费品，有些受贿财物的证据只有被调查人个人陈述，而且个人陈述不能证明犯罪事实存在，因而职务犯罪被调查人或者行贿人的有罪供述不能完全通过物证证明。法院在审理案件的过程中对行贿与受贿的数额是否准确进行严格审查，保证认罪认罚从宽建立在严格证明标准之上。如果没有其他证据支持被调查人供述的准确性，而监察机关以被调查人的供述作为认罪或者立功的证据，只能说明被调查人的认罪悔罪态度较好，法院不能以此作为认罪认罚从宽的事实依据。监察调查阶段认罪认罚从宽的配套制度未全面建成，极有可能导致监察调查阶段的证明标准发生实质性下降且未能与刑事诉讼阶段保持一致的情形。法院对职务犯罪嫌疑人在调查阶段认罪认罚的材料与证据进行审查，推动一般刑事案件刑事被告人与职务犯罪案件被告人实行统一的证明标准，为公平公正处理认罪认罚从宽案件提供了司法保障。

六、健全职务犯罪案件认罪认罚从宽制度体系化适用的机制

《监察法实施条例》在认罪认罚从宽程序上对《监察法》第31条的补强，由于《监察法》与《刑事诉讼法》的法律定位不同，以及监察调查与刑事侦查性质上的差异，使得二者在认罪认罚从宽体系化适用方面的衔接机制仍有待进一步健全。今后，可以通过监察解释或者制定监察机关适用认罪认罚从宽制度等专门监察法规，不断完善认罪认罚从宽体系化适用的机制。

（一）保障被调查人获得法律帮助的权利

一般犯罪嫌疑人在刑事侦查阶段的认罪认罚从宽可以获得辩护人或者值班律师的帮助，能够较为准确地理解认罪认罚从宽法律规定的含义，这对犯罪嫌疑人自愿认罪认罚发挥了重要的作用。而职务犯罪被调查人在讯问阶段没有辩护人或者律师帮助，其本人对认罪认罚从宽法律规定的内容并不熟悉，因此，在特定的环境下可能存在拒不供述或者供述失实的状况。由于律师不能参与职务犯罪案件的调查，有必要在制度设计中为被调查人在讯问阶段提供其他法律帮助。《监察法》规定，监察调查阶段律师不能介入。为了保护被调查人的知情权，可以通过政府公职律师、司法行政机关熟悉法律业务的工作人员或者监察机关聘请的法律界人士为其提供必要的帮助。主要任务是向被调查人解释认罪认罚从宽法律规定，使被调查人充分知悉认罪认罚的含义及其法律后果，并且解答被调查人提出的疑问。监察机关应当征求这些法律工作者的意见，记录在案并随案移送检察机关审查起诉，这是检察机关启动控辩“沟通”的前提。

《监察法实施条例》只规定在讯问被调查人期间告知其法律规定，但对被调查人在讯问期间之外提出自愿认罪认罚应如何处理没有作出规定。考虑到职务犯罪被调查人在留置期间有较多思想顾虑，应当给予其真诚悔罪的机会。可以明确监察官在调查期间应当对被调查人进行认罪认罚教育，对被调查人自愿认罪或者主动认罪，愿意接受处罚的，应当记录在案并附卷。如此，通过监察机关的帮助与教育，被调查人能够不断提高认识，自愿如实供述并且争取立功的机会。

（二）明确区分主动认罪认罚与自愿认罪认罚

《刑事诉讼法》上的认罪认罚从宽考虑到犯罪嫌疑人和刑事被告人对自己犯罪行为的主观认识与态度，规定只要如实供述或者承认自己的犯罪事实，形成有罪供述的自愿性、真实性和完整性，就可以获得从宽的机会。但可以从宽并不等于一律从宽，侦查机关在告知犯罪嫌疑人法律规定的同时，必须释明自愿如实供述仅仅是可能从宽，既不能诱导和威胁，也不能承诺，仅仅是一种程序性权力。

《监察法实施条例》确立了主动认罪认罚与自愿认罪认罚并存适用的原则，但并没有明确主动与自愿的含义，实践中难以准确掌握与认定。认罪认罚从宽制度入法，将自愿如实供述作为认罪的基本条件。由于主动认罪认罚的心理状态比自愿认罪认罚更加积极，如果被调查人仅有《监察法》第31条主动认罪认罚的情节，但没有自愿认罪认罚情形的，其量刑要低于既具有自首、坦白情节，同时又认罪认罚的从宽幅度。所以，在今后《监察法》《监察法实施条例》的解释与适用中，应当对主动认罪认罚与自愿认罪认罚的定义进行界定，主动认罪认罚突出被调查人在监察机关的教育与自首、立功，而自愿认罪认罚则与《刑事诉讼法》上禁止强制、威胁、引诱、承诺等规定保持一致，尊重被调查人的自我认知，并进一步细化《监察法实施条例》第219条关于自愿认罪认罚的规定。司法审查以认罪认罚从宽的自愿性为重心，坚持法定证明标准，可以避免发生错案。

（三）明确监察机关适用认罪认罚从宽制度的职责

《监察法》颁布实施以来，监察机关慎重适用该法第31条规定的认罪认罚从宽制度。据中国裁判文书网公布的裁判文书统计，2021年监察机关移送审查起诉的案件中适用认罪认罚从宽的案件比例在2%左右，而同期检察机关提起公诉的职务犯罪案件中适用认罪认罚从宽的案件占70%。由此可见，职务犯罪案件认罪认罚从宽绝大多数由检察机关在审查阶段适用。出现此种现象的原因主要有：第一，《监察法》第31条规定的认罪认罚标准较为严格，监察机关工作人员在实践中不容易掌握，为了避免适用法律错误，监察机关对从宽处罚的标准较为苛刻。第二，《监察法》第31条设定了复杂的审批程序，监察机关向人民检察院提出从宽处罚建议，需经领导人员集体研究，并报上一级监察机关批准。因此，监察机关办案人员为提高调查效率，往往不适用认罪认罚从宽制度。第三，职务犯罪嫌疑人为公职人员，其贪污腐败等职务犯罪行为产生严重的消极后果和负面影响，为人民群众所痛恨。因此，监察机关从严控制从宽处罚的数量，达到惩治职务犯罪社会效果的最大化。

上述因素直接影响职务犯罪案件认罪认罚从宽制度的监察适用，有必要在现有法律法规的基础上，通过监察解释等方式，将适用认罪认罚从宽制度作为监察机关调查阶段的基本职责。具体来说包括以下内容：第一，明确规定监察机关对被调查人首次讯问应当告知其认罪认罚从宽的法律规定，并且听取其本人的意见，记录在案并附卷。第二，在调查终结之前，向被调查人确认是否自愿认罪并接受处罚，对是否自愿认罪认罚的情况记录在案并附卷；在移送人民检察院审查起诉时，上述材料必须随案移送。第三，考虑到职务犯罪被调查人在调查期间没有律师提供帮助，而其本人对犯罪的性质、刑罚种类与刑期比较模糊，可能会导致其对调查阶段的认罪认罚真实性存疑，因此，可以在移送人民检察院起诉时附上其本人的书面说明，作为人民检察院审查被调查人认罪认罚的自愿性与合法性的重要依据。

原文刊发于《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2022年第5期《法学研究》专栏，第99—111页。因篇幅问题，注释删略。

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