张震，冯晓阳 | 城市行政区划优化调整的法治逻辑与实践构想

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城市行政区划优化调整的

法治逻辑与实践构想

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城市治理现代化、法治化是当前的前沿热点问题，文章以行政区划作为城市治理法治化研究的切入点，从行政区划与城市治理现代化的内在逻辑入手，阐释了城市行政区划优化调整坚持法治轨道的必要性。并通过对城市行政区划相关法律、统计数据与具体事例等进行规范与实证分析，提出在法治轨道上优化调整的制度与实践构想。不仅为城市治理法治化研究提供了不同视角，也对推进城市治理现代化、构建城市协调发展格局、实现高质量发展具有现实意义。

作者简介

张震，西南政法大学学术委员会委员，《西南政法大学学报》副主编，教授、博士生导师，博士后合作导师，中国法学会宪法学研究会常务理事，海峡两岸关系法学研究会常务理事，重庆市政府立法评审委员，重庆市人大常委会立法咨询专家，重庆市普通高等学校教学指导委员会委员，马克思主义理论研究和建设工程重点教材《宪法学》《新时代中国宪法理论》主要编写人员。

冯晓阳，西南政法大学行政法学院博士研究生。

摘要：城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，城市治理现代化是实现国家治理现代化和中国式现代化的重要环节。改革开放以来，政策调控所形成的城市格局已经不能适应当下的城市发展进程以及未来的国家发展战略定位，部分城市的行政区划设置并不完全符合宪法的具体规范与法治化要求。为了满足现代化的城市治理需求，城市行政区划优化调整的法治化已成必然。当前城市行政区划在区划建制、行政区域划分、行政层级设置等方面存在的规范问题，应当以《宪法》为根本依据、以法律为具体支撑，在法治轨道上进行优化调整的实践构想，以期实现行政区划制度体系的完善与城市治理的高效，更好发挥城市的辐射带动作用，实现区域协调和高质量发展。

关键词：城市行政区划；城市治理；《宪法》

一、绪言

城市作为一定区域内的政治、经济、文化中心，在国家结构形式中居于重要位置，在社会发展中具有辐射带动的特殊功能，在民生改善中发挥着引领示范的突出作用。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻认识到城市在现代化建设中的重要作用，探索出了一条符合中国实际、具有中国特色的城市发展道路。党的二十大报告提出到2035年基本实现社会主义现代化，具体包括“基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化”“基本实现国家治理体系和治理能力现代化”等。由此可见，中国式现代化必然包含着对城市工作与城市治理现代化的目标要求。而行政区划作为国家治理体系的一项制度设计，既是优化城市空间结构、完善城市治理体系的重要资源，也是提高城市治理能力与综合承载力，促进城镇化与工业化、农业现代化相互协调的手段之一。改革开放以来的行政区划调整，尤其是城市型政区调整，更多依赖政策导向与行政支配。这种方式优势在于其灵活性，不足之处在于调整的随意性较大，也仅适用于追求经济发展的特定历史时期，由于缺乏足够的稳定性与可预期，不能满足社会利益的多元发展。

近年来，随着城市化的深入推进，城市发展理念与发展方式发生转变，各地城市基于自身需求对行政区划表现出较强的调整愿望。通过对党的十八大以来（2012—2022）全国县级以上行政区划变更情况的梳理，我们发现共有221项行政区划变更内容。除了西藏双湖县设立（2012）、山东苍山县更名为兰陵县（2014）、云南盐津县政府驻地迁移（2015）、山西泽州县政府驻地迁移（2018），其余变更主要涉及城市以县改区、县改市、地区改市、市辖区行政区域调整等方式为主。城市行政区划变动调整之所以如此频繁，表明部分市县原有的区划格局已不能满足自身的城市化发展需要。但行政区划调整带来的影响巨大，所要动用和耗费的资源巨大，既然要调，就要坚持法治轨道保证调整效果。

中国式现代化不仅是城市治理的现代化，也是法治保障的现代化。在全面依法治国、建设社会主义法治国家的时代背景下，城市行政区划的调整必然要从政策主导向法治调控转变。2017年《行政区划管理条例》颁布，对行政区划调整进行了若干具体规定。2022年中央全面深化改革委员会第二十六次会议审议通过的《关于加强和改进行政区划工作的意见》强调，要完善行政区划调整标准体系，加强行政区划同相关政策、规划、标准的协调衔接，依法加强行政区划管理。因此，坚持在法治轨道上进行优化调整是中国式现代化对城市行政区划工作的必然要求。

二、城市行政区划优化调整适应中国式现代化城市治理的理论维度

城市行政区划作为国家治理体系与城市治理体系当中的一项制度设计，是党领导人民依据宪法和法律推进国家治理与城市治理现代化的基础和手段。中国式现代化城市治理对治理空间、治理单元、治理结构、治理能力等方面提出了更高层次要求，需要城市行政区划进一步优化调整实现匹配。城市行政区划优化调整涉及国家结构形式与国家权力运行，关乎国基稳定与人民利益，必然离不开法治的规范与保障。

（一）城市治理现代化促进国家治理现代化

城市是国家治理的基本范畴，城市治理是国家治理的城市实践，城市治理现代化是国家治理现代化的城市体现。城市治理有其自身的时代性和规律性，当前的城市治理要在现代化的时代背景下展开，注重城市治理现代化与中国式现代化的内在关联，尊重城市发展的自身规律，发挥城市治理在国家治理中的特殊作用。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化” “优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力”“推进城市建设管理创新”等城市治理相关内容，充分表明城市治理是全面深化改革的重要一环，关系到国家治理体系和治理能力现代化的实现。城市治理现代化是中国式现代化的重要内容，也是国家治理现代化对城市工作的基本要求。国家治理现代化是治理层面的中国式现代化，党的二十大报告对中国式现代化的五大特征进行了明确概括，其中人口规模巨大是中国式现代化的显著特征。而“现代化的本质是人的现代化” ，第七次人口普查数据显示中国百分之六十以上的人口聚集在城镇，可以说抓住城市治理就抓住了人口的绝大多数，抓住了现代化的本质。此外，城市的经济发展、文化承载、生态建设以及中国的城市治理实践，都体现了城市治理层面的中国式现代化的基本特征和具体内涵。

（二）城市行政区划优化调整推动城市治理现代化

关于“城市”与“市”的概念界定，2014年《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》中既使用了“城市”的表达，也使用了“市”的措辞，把市辖区和不设区的市的人口数量作为城市规模划分标准，将“城市”与“市”进行互用。1993年《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》（国发〔1993〕38号）指出的“适当调整设市标准，对合理发展中等城市和小城市……”，也是将二者等同使用。由此可见，“城市”与行政区划中“市”的内涵近乎一致。

关于行政区划，主流的宪法学教科书认为，行政区划是行政区域划分的简称，是统治阶级为实现统治对全国领土进行划分，并设立地方国家机关进行管理，是国家结构形式的地理表现。合理的领土划分是进行有效管理、实现国家目的的基础。也可以说行政区划的实质是以国家统治权力为基础，为实现特定国家目的而进行的区划建制与调整的国家治理行为。因此，城市行政区划作为国家行政区划的一种特殊类型，是城市治理体系的一项制度设计。其具体体现为城市型政区，区别于地域型政区和民族型政区，可以理解为是国家依照特定标准，为加强城市的行政管理而专门进行区域划分，并设置相应的地方行政单位进行管理的一种制度设计。

现实当中，人们通常把行政区划与区划建制、行政区域、行政层级等名词相互通用。“市”作为一个行政区划术语，既是行政建制的单位名称，也代指特定的行政区域与行政级别。这表明了三者之间存在密切联系，且属于行政区划的重要内涵，统一于行政区划体制构成之中。因此，对于行政区划的研究要注重其概念自身的整体性，对于城市行政区划的优化调整也要在行政区划概念整体性基础上，从区划建制、行政区域、行政层级三方面展开。区划建制的优化调整具体包括设立、合并、析出、撤销等，行政区域的优化调整主要是城市行政区域的合理划分、辖区数量的合理配置，行政层级的优化调整则是指城市行政级别的合理设置。城市的区划建制设立、行政区域划分、行政层级设置的合理与否，直接影响人口、产业、资金、技术等生产要素的空间布局与结构层次划分，直接制约和影响城市治理的现代化。习近平总书记指出：“行政区划并不必然就是区域合作和协同发展的障碍和壁垒。行政区划本身也是一种重要资源，用得好就是推动区域协同发展的更大优势，用不好也可能成为掣肘。”行政区划本身具有规划、改革、文化等资源属性，行政区划的调整设置可实现对行政资源、要素资源、权力资源、空间资源、国家政策资源的优化与承载。从区划建制的实践来看，以重庆直辖为例，自1997年直辖以来，纵向对比各项经济指标均取得明显进步，GDP总量增长了约18倍（1997年1525.3亿元,2022年29129亿元），城镇居民人均可支配收入增长了约8倍（1997年5302元，2022年45509元）。与其他省、自治区、直辖市进行横向对比，GDP排名从1997年的第19位进至第16位，人均GDP更是从接近20位进至第9位。从行政区域划分的调整来看，2010年北京市通过核心区的合并调整，将宣武区、崇文区分别并入西城区、东城区，实现了机构精简与资源整合，降低了行政成本，提高了城市的承载能力和服务水平。

（三）城市行政区划优化调整应坚持法治轨道 

 法治是治国理政的基本方式，是国家治理现代化的重要依托。国家治理与城市治理要坚持法治，面向城市治理现代化需求的城市行政区划优化调整也必然要坚持法治。2022年中央全面深化改革委员会第二十六次会议审议通过《关于加强和改进行政区划工作的意见》，指出要依法加强行政区划管理。城市行政区划优化调整作为行政区划工作深化改革的一项重要内容，应当坚持法治化道路，这也正是习近平总书记强调的“凡属重大改革要于法有据”。社会主义法治原则作为我国宪法的一项基本原则，以宪法法律至上为前提，以确保权力正当运行为重点，以服务大局为重要使命。城市行政区划优化调整是涉及国家结构、国家权力等国之根本的国家行为，必然要遵循法治原则，以宪法为依据，以法律为支撑。

城市治理首先是宪法治理，面向城市治理现代化需求的城市行政区划优化调整也必然要符合宪法逻辑。宪法是治国理政的总章程，是法律制度体系的统领和国家治理体系的基石。城市治理以人为本的治理理念符合宪法以人民为中心的价值立场，以法治为核心的治理方式是宪法法治原则的基本要求，以发展为重心的治理目标是宪法序言当中国家根本任务的具体展开。城市行政区划的优化调整本质上是对宪法权力关系的优化调整，是对国家权力运行层次与幅度的优化调整，涉及国家结构、权力配置、国土规划、战略布局等重大事项。优化调整的具体事项属于宪法规范的具体内容，是宪法的具体实施，是贯彻宪法新发展理念、促进区域协调发展的现实路径。宪法作为国家治理体系的基石，是社会共识的最大公约数，能够有效避免决策失误，具有更高的决策效率，必然在国家治理中发挥着指导作用。

城市行政区划的优化调整需要具体的法律规范作为支撑。城市区划建制、行政区域、行政层级的优化调整涉及城市治理过程中权责归属以及府际关系的调整，这其中既有纵向上管辖与被管辖、领导与被领导的央地关系和政府间主从关系，也涉及横向上区域协调相互协作的政府间平行关系。行政区划的优化调整要照顾到各种关系，而要实现各种关系之间的协调与平衡，则需要具体的法律规范进行调整。由此可见，城市行政区划的优化调整是一项复杂且敏感的具体工作，涉及规划、人口、土地、财政、司法等方方面面，可谓牵一发而动全身，因此需要完备的法律规范体系作为支撑，这不仅是社会主义法治原则的基本要求，也是各种生产要素聚集于城市、进而追求更高运行效率的基本保障。

三、法治轨道要求下城市行政区划优化调整的规范依据

城市行政区划的优化调整纳入法治轨道需要基本的法律规范作为依据。关于规范，我国法学界倾向于把规范与规则看作同一概念，认为法律规范是规定法律上的权利、义务、责任的准则、标准，或是赋予某种事实状态以法律意义的指示、规定。法律规范是构成法律的主要元素，按照位阶的不同，可分为宪法性规范、法律性规范、规章性规范。结合城市行政区划优化调整的具体内容来说，主要涉及宪法、法律、法规、规章以及相关的行政文件，例如国务院的通知文件以及民政部门发布的调整公告和区划统计信息等。我国改革开放后的城市行政区划调整以政策导向为主，但随着城镇化速度放缓、发展方式转变、民主政治发展，此前的政策调整模式缺乏稳定性和可预期，存在随意性大、层级冗杂等系列问题，部分城市的区划建制、区域划分、级别设定或不符合宪法规范，或缺少法定依据，或依据的标准等具体规定早已过时，已不符合法治化的基本要求。城市行政区划的格局优化对行政区划相关法律规范提出了新的要求。

（一）关于城市区划建制的宪法、法律等规范

《宪法》第30条是我国行政区划制度的根本性规范，对城市区划建制作出了具体规定。其中规定“全国分为省、自治区、直辖市”“省、自治区分为自治州、县、自治县、市”，可以看出市的行政区划建制主要分为直辖市和省辖市，这是宪法基于国家结构纵向央地隶属关系进行的划分。“直辖市和较大的市分为区、县”可理解为是基于央地关系和城市规模的考虑对城市建制作出的特殊规定。因此，以央地关系和区划隶属为标准，宪法规范中的市可分为直辖市和省辖市，省辖市又分为较大省辖市（下辖区县）和一般省辖市（未辖区县）。根据2000年《立法法》规定，较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市。2015年《立法法》修改后地方立法权由“较大的市”扩展到“设区的市”，取消了原第63条关于“较大的市”的范围认定。直至目前，何为宪法上“较大的市”仍没有明确的宪法解释或者法定判断标准，依旧是通过国务院此前颁布的行政文件进行列举确认，以行政公开方式对宪法规范进行具体化。目前有18个经国务院批准的较大的市。

宪法文本当中并没有“设区的市”的相关表述，关于较大市与设区市的宪法内涵是否等同，尚存争议。有学者认为二者是同一事物的不同角度表达，也有学者主张“设区的市”与“较大的市”不能等同，除去直辖市、省会市、特区市以及国务院批准的较大市，其他设区的市不属于宪法意义上的“较大的市” ，泛化较大的市，将设区县的市等同于宪法“较大的市”是错误的。宪法是行政区划优化调整的根本依据，明确城市建制的宪法内涵与具体标准是开展优化调整的前提，关于较大市与设区市城市建制的具体内涵如果不明确，宪法的行政区划制度也就无法全面实施，行政区划的优化调整也就无所依据、无从展开，最终削弱和损害宪法权威，影响法治国家建设。

从文本上看，“较大的市”强调规模，“设区的市”强调建制。规模大的市才有分为区、县的必要。从形式上来说，能够分为区县的市肯定具备一定规模，是“较大的市”，二者只是表达角度不同。但依照“直辖市和较大的市分为区、县”的宪法规范逻辑关系来看，是城市规模决定了城市建制。“较大”是“设区”的宪法前提，“设区”是“较大”的合宪结果。根据《宪法》第89条，国务院行使的职权有“批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分”，其中“自治州、县、自治县、市”属于《宪法》第30条第2款中的省辖行政区划单位。由此可见，省辖市的建置和区域划分由国务院批准。根据宪法规定以及国务院曾经批准过“较大的市”的事实，可以得知宪法将较大市的认定和划分权限授权给了国务院，市的“较大”标准由国务院掌握，设不设区、怎么设区也由国务院批准。因此，“设区的市”就可以理解为国务院在设区审批过程中完成了“较大”的标准认定，通过批准设区的方式宣示其为“较大的市”，以此完成“较大的市”行政区划的合宪设置。这或许是国务院不再发布文件来追认“较大的市”的一种合理解释，也是《立法法》取消原第63条“较大的市”的具体认定、将地方立法权限扩充至“设区的市”的宪法本意。由此来看，“较大的市”与“设区的市”在形式上可以等同。

但从实质上分析，“设区的市”与“较大的市”能否等同尚存疑问。因为城市的设置与定位是国家的重大区划战略，直接关系到社会政治、经济、文化和科技发展的空间战略布局。城市行政区划的设置和调整在本质上属于国家行为，是对国家结构的具体安排进行调整，属于党和国家工作中的重大事项，必然要由宪法进行规范，同时必须有严格的法律程序和明确的法定标准。事实上关于“较大”并没有明确的宪法解释和法定标准，如何设区、设几个区也没有明确的法律规定。我国的城市型政区经历了从切块设市到整县改市、再到地区改市的设置历程，设市浪潮中产生的这些市也不排除是基于行政级别晋升的激励和权力扩张的驱动，以借助行政区划调整追求更大的政治权力。如此看来，“设区的市”更像是法律文本对当下城市建制类型的一种事实描述，而不是作为“较大的市”依宪设置行政区划的合宪结果的规范概念来使用。《立法法》将地方立法权限从“较大的市”扩展为“设区的市”，或许是出于城市法治建设需求与城市行政区划业已定型的现实考量而“将错就错”的一种无奈之举。

较大市的区划建制直接决定着城市行政区域进行区县划分的合宪性，以及城市行政层级设置的合法性，二者规范内涵的进一步明确是城市行政区划进行优化调整的前提和基础。从严格意义上说，正是区划建制中较大市与设区市的规范内涵不够清晰，造成部分城市行政区域是否进行区县划分缺少必要的宪法依据，导致城市辖区数量的无序和行政层级的冗杂。由于宪法规范的原则性，有关机关可通过立法或准立法方式对宪法规范予以具体化，这符合宪法委托的原理。

国务院的城市规模划分标准或许能为我们明确较大市的宪法内涵提供参考。根据2014年11月发布的《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》，按城区常住人口将城市划分为五类七档。城区是指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域。常住人口1000万以上的城市为超大城市，500万以上1000万以下的为特大城市，100至500万的为大城市，50至100万的为中等城市，50万以下为小城市。“较大的市”中“较”是相较于其他市，强调一定基数内的参照和对比，而非个别，“大”则是强调规模差异，是在参照对比后形成的一定基准。如果按照国务院2014年的城市规模划分标准，城区人口未超过100万的设区市仅是小城市或中等城市，还不足冠以“大”字。

较大市与设区市规范内涵的进一步明确需要建立在区划建制标准明确的基础之上。此前，城市区划建制标准体系的缺漏造成行政区划工作的法治化规范化不足，导致市制改革和市管县（市）体制改革的不彻底，形成今天的问题争议。因此，区划建制的具体标准也要于法有据，与时俱进。在新的城市区划建制标准出台以前，现有的设市标准依据仍是1993年《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》，对1986年批准试行的标准作出了相应调整。与2014年的城市规模划分标准相比，三十年前的设市标准早已过时，对时下的城市设立已不具备规范性指导，不宜作为新时期的设市标准依据。并且，原有的设立标准仅着重考察人口与经济指标，对于文化、社会、生态等指标因素并未作出具体规定，不符合宪法“五位一体”的总体规范要求以及城市治理的综合目标。正因如此，2019年施行的《行政区划管理条例》第3条规定:“行政区划的设立应当考虑经济发展、资源环境、人文历史、地形地貌、治理能力等情况。”第11条规定:“市、市辖区的设立标准，由国务院民政部门会同国务院其他有关部门拟订，报国务院批准。”虽然完备的标准体系尚未确立，但行政区划优化调整的标准化、规范化、法治化总算迈出了关键一步。

（二）关于城市行政区域划分的宪法、法律等规范

直辖市和较大的市分为区、县是有明确宪法规范依据的，但如何设区、设几个区、区县数量如何配比均需要法律规范的进一步明确。实践中，部分县级市被纳入地级市的行政管辖区域，而地级市“代”省管辖县级市仅凭一纸规范性文件，尚没有明确的宪法和法律依据。

关于城市行政区域的具体划分以及城市行政区域内的辖区数量设置，目前并没有一个明确的法律依据和基本标准。当前的城市行政区域划分有以下几种类型：一是全区化城市。即行政区域全部划分为市辖区的市，全国范围内共16个。直辖市有北京、上海、天津，293个地级市中有深圳、厦门、武汉等13个。二是区县（市）并存城市。大多数的地级市都是此种建制类型，重庆市是当前唯一一个区县并辖的直辖市，其他直辖市都已实现全区化。在此当中还有一类特殊存在，即只有一个市辖区，其他为县（市）的单区市。如四川省资阳市（辖雁江区）、陕西省安康市（辖汉滨区）、湖北省黄冈市（辖黄州区）等，全国目前单区市共58个。三是不设区的市。包括县级市和直接下辖乡镇（街道）不设区（县）的地级市，即甘肃嘉峪关、广东东莞、广东中山、海南儋州。

1986年《国务院批转民政部关于调整设市标准和市领导县条件报告的通知》规定：“市区非农业人口二十五万以上、年国民生产总值十亿元以上的中等城市（即设区的市），已成为该地区政治、经济和科学、文化中心，并对周围各县有较强的辐射力和吸引力，可实行市领导县的体制。一个市领导多少县，要从实际出发，主要应根据城乡之间的经济联系状况，以及城市经济实力大小决定。”该规定虽然明确了“市区非农业人口二十五万以上、年国民生产总值十亿元以上的中等城市”为设区的市，但对设几个区以及设区的标准并未提及。其仅对市领导县的条件进行了概括性的规定，但领导多少县也没有明确，只是一个抽象的标准性规范，须经进一步解释说明方可适用。1993年《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》对县级市设立标准进行了调整，并设置了地级市的设立标准，但同样对城市行政区域的划分没有提及。2014年民政部发布的《市辖区设置标准》（征求意见稿）规定：“允许直辖市和地级市设立市辖区，其中市域总人口在300万人以上的城市，平均每60万人可设立1个市辖区。最小的市辖区人口不得少于25万人，其中非农业人口不得少于10万人。”但该标准仅是征求意见，正式标准至今仍未出台。倘若依照该标准，较多区的设置都不达标，一定数量的地级市行政区域面临着重新划分。

虽然2014年市辖区设置标准已进入意见征求，但很遗憾最终未能成型。制定行政区域划分标准规范之所以大费周折，需要如此长的酝酿周期，一方面是因为这些年国内城市发展快，变化大，城市格局尚未定型，时刻处在变动之中，这给标准制定带来了很大难度。另一方面，标准的出台必将带来行政区域的调整变动，对国家和人民影响巨大，必须慎之又慎。因此，具体标准规范的制定既要具有前瞻性，避免出台即过时，也要符合法治建设需求，对优化调整工作具有指导性和操作性。

关于地级市与县级市的行政区域划分关系，根据宪法规定，较大的市分为区、县，但宪法并未规定较大的市可分为区、县、市。依据宪法规范，市与市是相互独立的，并不存在隶属与管辖关系。根据国务院此前发布的相关文件，也只规定设区的市可实行市领导县的体制，并未规定设区市可以领导县级市。

（三）关于城市行政层级设置的宪法、法律等规范

我国法律当中并没有关于城市行政层级的明确规定，但《公务员法》明确规定了领导的职务与级别，其中规定“公务员领导职务根据宪法、有关法律和机构规格设置”。根据宪法当中国家与省的行政区域划分，我国的市可分为直辖市与省辖市，较大的省辖市又分为区、县。也正是城市区划建制与行政区域划分的不同，决定了城市层级的不同。城市行政层级主要体现为城市行政级别的层次划分，具体表现为城市主要部门领导干部的职务层次差异。宪法的行政区划制度当中城市建制、城市行政区域划分、城市规模的差异决定了城市领导职务层次的不同，从而决定了不同层级之间城市管理权限的不同。例如，《立法法》赋予设区市以及嘉峪关、东莞、中山、儋州四个不设区市立法权，这些市在行政级别上最低属于地级市，也可以说《立法法》是基于地级市所处行政层级的实际管理需求而对地级及以上级别市进行授权。而在区划层次的基础上，国务院又通过行政文件赋予个别省辖市更高的行政级别，省级政府通过行政文件赋予个别县级市更高的行政级别，使得实践中的城市行政层级与行政区划结构层次并不完全对应，存在省级市（直辖市）、副省级市、地级市、副地级市、县级市五种级别。

直辖市的省级行政级别有明确的宪法依据，在行政区划隶属关系上受中央直接管辖，市委书记往往由中央政治局委员担任，职务为国家级副职。市长为省部级正职，在各类城市中级别最高。

副省级市与地级市在区划层次上同属省辖市，但在行政体系中存在许多差别，这些差别直接影响市级政府在争取社会资源中的优势。副省级市由计划单列市演变而来，1995年《关于副省级市若干问题的意见》（中编发〔1995〕5号）规定副省级市仍为省辖市，但“四大家”领导为省部级副职，属于“中管干部”，除了组织人事上，在经济管理事务上也与中央直接联系。当初设置计划单列市的目的就是赋予地方更大的经济管理权，使计划单列市具有省一级的经济管理权限，因此副省级市一定程度上受到中央与省级双重领导，与中央关系相较于普通地级市更为密切。

地级市是城市型政区的主要代表，也是行政区划体系中承上启下的关键单位。地级市的存在，使得我国行政管理架构成为省、市、县、乡四级。全国当前293个地级市当中包括设区的省辖市以及4个不设区的市，其主要领导为厅局级正职。根据《立法法》的规定，地级市在城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面享有制定地方性法规的立法权限。

副地级市在区划单位上属于省直辖县级行政单位，隶属关系上属于省辖市，行政级别由省级编制委员会发布正式文件予以明确，主要领导干部属厅局级副职。其在多数情况下是县级市扩权而来，行政级别比地级市低半格，比县级市高半格，建制上属于“不设区的市”。副地级市是伴随着市管县制度与“省直管县”改革试点而产生，目的是解决“市管市”的合宪性问题与管理体制问题。通过全国行政区划信息平台查询，省直辖县级市有河南省济源市，湖北省仙桃市、潜江市、天门市，海南省五指山市、文昌市等。

市辖县级市主要领导属于县处级正职。根据管理权限又分为省直管与市代管，也有部分省份对省直管县级市党政一把手实行厅局级副职高配，其他领导职务不变。省直管与市代管的不同点在于管辖权限不同，省直管是有限直管，并非全面直管。除试点方案中省级政府特别授予的经济社会管理权限外，地级市仍要依法对省直管市其他事项实施管理。市代管则是全面管辖，包括财政、经济等方面。其实无论省直管或是市代管，县级市本身是符合宪法规范的行政区划类型，但正是其行政区域隶属关系的不规范，造成现实中的混乱与争议，影响城市的各自发展。

四、城市行政区划在法治轨道上优化调整的构想进路

党的十八大以来，城市行政区划的调整动力正在从城市自发需求向国家战略引领转化，调整模式也从政策主导向法治调控转变。中共中央《关于加强和改进行政区划工作的意见》已经指出，要坚持行政区划保持总体稳定，做到非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改，并着重强调依法加强行政区划管理。城市行政区划优化调整是影响国家治理、国家结构纵向与横向布局、国家重大战略规划的国家行为，宪法作为国家行为的根本法律规范，城市行政区划的优化调整必定要以宪法为依据。优化调整的具体工作由各级地方政府与国务院民政部门负责，所涉事项几乎涵盖各个部门各个领域，只有严格依照法律，才能确保工作衔接的准确与高效。因此，城市行政区划的优化调整要遵循法治轨道，遵照宪法和法律规范，把握城市发展的规律性与行政区划调整的阶段性，在不改变现有行政区划宪法制度体系、不增加新的城市政区类型的前提下展开，坚持必要是前提，稳定是基础，发展是重点，法律为底线的优化调整思路。

（一）关于城市区划建制优化调整的具体构想

城市区划建制的优化调整是城市行政区划优化调整的关键，直接影响着城市的行政区域划分和行政层级设置。城市区划建制的优化调整对象是直辖市和省辖市，尤其是设区的市和省辖县级市，具体通过设立、撤销、合并等方式展开。

1.增设直辖市的区划建制构想

直辖市作为最高级别的城市行政区划单位，不可轻易调整。基于当前城市发展格局，有增设直辖市的必要，但调整过程必须慎之又慎。直辖市在聚集经济、人力资源，促进城市建设、城市治理，辐射带动周边区域，保障公民权益、实现国家权力规范化、效率化运行方面发挥着不可替代的作用。重庆直辖的显著成就，也充分证明了国家增设直辖市的必要性。但高级别行政区划的频繁变动会对国家发展战略的稳定实施造成影响，也会造成其他行政区划连锁但并非合理的调整，进而增加治理成本，甚至影响央地关系的稳定。例如，直辖市调整带来了所辖区县行政级别的提高，同时也造成财政与管理成本的提高。作为城市化程度较高的行政区划单位，直辖市的新设立标准应不低于现有直辖市的设立标准，且城市建制要与城市化进程相适应，突出城市功能。具体而言，要对下辖区、县数量比例、城乡人口规模、产业结构布局等进行标准设定，以符合直辖市的行政区划层次与行政级别定位，更好发挥其辐射带动功能，满足国家城市总体布局与城市治理现代化的基本要求。

2.省辖市的区划建制优化构想

在进行省辖市建制优化调整之前，要明确宪法“较大的市”的具体内涵与科学标准，这是进行合宪调整的前提和基础。较大市和设区市的争议集中在省辖地级市。现实当中，部分设区市城区人口或不足50万，或不超过100万，例如浙江省丽水市下辖1区7县，代管1个县级市，其中莲都区人口42万。安徽省安庆市下辖3区5县，代管2个县级市，宜秀区（27万）、大观区（26万）、迎江区（21万）3个区人口总计74万。按照《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》规定，只能算小城市和中等城市，如果将此类设区市认定为宪法意义上的较大市，恐会造成行政规范性文件与宪法规范关于城市规模认定的相互矛盾，也不符合当下人们对于较大市的基本认知。目前的最佳方案是在民政部门拟定设市标准时对较大市进行标准设定，进而明确较大市的宪法内涵，从根本上对较大市与设区市进行明确。考虑当下业已定型的城市区划格局，标准的设置要对全国范围内的设区地级市进行综合考量，设定合理标准，避免因为新标准的出台造成城市行政区划的大幅变动，影响社会稳定。确立城市区划建制的法定标准是行政区划制度体系完善的一项具体内容，也是建设完备法律规范体系的基本要求。关于省辖市的区划建制优化调整主要针对“单区市”的区划建制、不设区的省辖市的区划建制。

第一，对部分单区市建制进行调整。部分单区市的城市规模与城镇化程度相较于全区化城市或辖区数量较多的市有一定差距，在城市发展过程中存在一定短板，这种短板体现为治理体制的城市向心性弱化。虽然设市初衷是发挥城市辐射带动作用，带动县域发展，可单区市自身较为薄弱，城市建成区的人口、面积、经济体量有限，发挥不了应有的带动作用，以致实际运行中背离了设市初衷。例如，山西省吕梁市离石区2021年度地区生产总值205.2亿元，其代管的汾阳市生产总值243.21亿元。湖北省咸宁市咸安区2022年度地区生产总值441.71亿元（含市直），其代管的赤壁市生产总值572.09亿元。之所以出现“小马拉大车”的局面，这要追溯至20世纪90年代的地市合并浪潮。合并出现了相当多规模小、功能弱的管县的市，名义为市，实际上大量人口属于农业人口，大量土地属于农村集体土地，与现代化城市相距甚远。其城市规模与经济发展水平不足以支撑其设区辖县，名为“市”，实则更多从事的是“县”的事务管理，不符合城市设区的目的。不同于直辖市把县作为城市发展腹地来管理，单区市受限于行政区划空间边界与行政体制约束，一方面城市发展所需的土地空间资源有限，市无法从周边县域获得。另一方面下辖郊县虽然由地级市代管，但市对县没有任意支配的权力，市级政府不仅要管城市，还要管郊县，管理成本无形增加。并且现实中单区市的城区面积与城市人口比重小，行政管理重心在县不在市，在乡不在城。因为城市治理的大部分任务由区级政府落实承担，市级政府单纯负责统筹，市的更多精力都被用来管县，而不是考虑城市发展。换言之，对该区域进行县级市的行政区划设置足矣。强行设区不仅影响了城市的功能发挥，也阻碍了县域的发展建设，其本质上还是行政区划层次和城市建制组成带来的权力效应驱使，不仅违背了宪法行政区划的立法原意，也不符合宪法当中的国家机关精简原则。

针对单区市的行政区划建制调整，要在新的完整的设市标准、市辖区设置标准出台后，依照“较大的市”的建制标准进行对照，符合设区标准的继续保留，不符合的进行调整，或撤并为县级市，或作为不设区的地级市存在，以此实现行政区域优化重组、优化行政层级、提升行政效能的深化改革要求。

第二，不设区的省辖市区划建制可考虑进一步推广。不设区的地级市因没有下辖区，由市政府直接管理镇街，少了区级建制。省辖县级市由省直辖直管，少了地级市这一层级。这在一定程度上节省了行政成本，符合精简高效原则。此种建制模式可考虑进一步扩大管辖范围，提高管理效率，并尝试在全国城镇化程度较高的地区进行试点推广。

（二）关于城市行政区域划分的优化调整构想

城市行政区域划分优化调整的主要任务集中在地级市，具体包括对部分地级市太过细碎的市辖区进行整合，对城区人口数量较大且单区划分制约城市发展的单区市考虑增设新区，以及对地级市所辖县级市进行析出，改变县级市对地级市的区划隶属关系。

第一，对市辖区的优化调整。建制市设区的本意是针对体量规模较大的市，将其行政区域划分出若干不同单位便于管理。但由于缺少明确的规模标准体系，大部分建制市实际上并无设区必要。强行设区增加行政层级，又或是虽有设区必要，但行政区域划分过于细碎，市辖区数量设置不合理，徒增治理成本，造成城市社会结构失衡，挤压和占用了其他人口较多、规模较大城市增设新区以及扩充行政资源的机会。例如，齐齐哈尔市下辖7区，其中碾子山区人口7万，昂昂溪区人口7万；鸡西市下辖6区，其中城子河区人口10万，麻山区人口3万；黄石市下陆区人口16万，铁山区人口5万。反观部分单区市的城区人口已超百万，例如单区市的广西壮族自治区来宾市兴宾区人口115万，江西省宜春市袁州区人口117万，安徽省亳州市谯城区人口170万。这种旱涝不均的辖区数量配置差异，恰恰反映出行政区域划分的具体规范缺失导致的辖区设置的无序、行政资源的配置不均。

针对部分地级市市辖区划分细碎，个别区人口少、规模小、经济弱的实际情况，遵照宪法机构精简的原则要求以及优化市域空间结构、提高行政效能的行政区域划分初衷，可考虑通过市辖区的优化重组促进行政区与功能区的有机融合，使行政区与功能区在物理空间上尽可能重叠。同时，针对功能相似、面积较小、地理毗邻的中心城区考虑撤并，扩大基层政区管辖幅度，减少行政资源重复投入。并且，早期因矿产资源、特殊工业布局而设立的地级市，随着资源枯竭、生态需要以及新的工业产业布局调整，所辖政区也可考虑进行撤并调整。例如，2019年黑龙江省伊春市大范围政区合并，市辖区从之前的15个减为4个，大大缩减了机构编制与财政开支，实现了行政效能的大幅提升。

针对部分单区市城区人口较多的状况，在具体的市辖区标准出台后可严格依照标准，以不增设新区为原则。相较于增设新区，考虑在现有单区基础上提高行政效能才是单区市行政区划优化调整的最佳选择。如果现有单区划分制约城市发展，确有增设必要的，可考虑增加，但要严控数量，避免部分单区市出于行政权力扩张的追求，借新标准出台增设新区。

第二，关于地级市与县级市行政区域划分的调整。实践中，关于城市行政区域划分的宪法争议更多在于“市辖市”。根据民政部行政区划查询平台信息显示，多数县级市在行政区域划分隶属关系上属于地级市的行政区域部分。例如，荆门市下辖钟祥市、京山市，滁州市下辖天长市、光明市，丹东市下辖东港市、凤城市。此处仅作了部分列举，还有多数地市存在这种“市辖市”情况。地级市辖县级市争议较大的原因在于：一是“市辖市”缺少宪法和法律依据。国务院之所以在批复文件中使用“代管”，说明其认为地级市直接管辖县级市是不合适的。虽名为“代管”，却行管辖之实，只是通过“代管”的方式实现形式合法，事实上地级市“代”省管辖缺少法律依据。即便部分市辖县级市是“省直管”，但其仍是作为地级市的区域划分单位存在，不同的只是管辖主体。二是不符合《宪法》第27条国家机构精简设置原则，过多的市制层级影响行政效率。三是部分地级市实力薄弱，对下辖县级市辐射带动作用有限，易造成地方矛盾，既浪费了行政资源，也违背了当初市制改革的本意。

针对地级市辖县级市的行政区域划分，可考虑将县级市从地级市的行政区域中析出，依照宪法和法律规范对其行政区域划分和隶属关系进行调整，将市辖县级市调整为省直辖县级行政单位，改变“市辖市”“市管市”的行政管辖怪象。地级市对县级市虽名义上为“代管”，但从人事、财政等方面的支配程度上看，与直管没有区别，只是从形式上为规避违宪进行的变通而已。为维护宪法权威，保障宪法实施，可对“市辖市”“市管市”的行政区域划分进行合宪性调整，取消与地级市的隶属关系以及地级市的代管权限，回归县级市设置的立宪本意，为行政区划制度正本清源。考虑到如此大规模的县级市行政区划调整可能对基层政权稳定性产生影响，可以分阶段分地区进行，部分地区进行先期试点后逐步推向全国。

（三）关于城市行政层级设置的优化调整构想

市的行政层级过多，不仅影响行政效率，也不符合宪法精简国家机关的原则要求。现代化的城市治理需要规范合理、于法有据的城市行政级别设置，而地级市辖县级市的行政区划实践并不完全符合宪法规范，过多的城市行政级别划分不免让人混乱，也从侧面反映出城市发展对于行政级别的过度追求。行政级别是促进城市发展的一种行政资源，但级别本身不是目的。城市行政级别代表的是调动资源的权力程度，如何让作为政策工具的“行政级别”得到更合理的应用，是未来市制改革的重要目标。而抛开行政区划层次去谈城市行政级别优化设置只能是治标不治本，因为行政区划层次是行政级别的基础，要优化行政级别设置还需从根本上对城市行政区划进行规范调整。只有先理顺行政区划隶属关系，完善城市设置标准与城市建制划分依据等规范体系，在实现行政区划规范化标准化的基础上再考虑行政级别的优化设置，才可发挥行政级别对城市发展与城市治理的正向激励作用。

行政区划在纵向上决定着国家权力的层次划分，横向上决定着国家机关的编制职数以及权力行使的区域范围。因此，除了符合“五位一体”总体布局与新发展理念要求，以及坚持党的领导、人民主权等基本原则外，结合《宪法》第27条关于国家机关“实行精简的原则”“不断提高工作质量和工作效率”的具体规定，城市行政区划调整的最终效果要符合国家机关精简高效的原则要求，因为城市的基本功能就是实现更高的生产生活效率，对周边区域形成辐射带动。城市行政区划调整要符合城市发展目的，符合社会主义国家民主集中制的政权组织形式与权力运行特点，体现社会主义集中力量办大事的制度优势。具体而言，城市的设立、城市隶属关系的调整、城市行政级别的设定、城市建制的设立、城市设区与否的区域划分等，都要以实现国家机关的精简高效为目标导向。

直辖市、地级市、县级市都是我国当前行政区划体系中的基本单位，副省级市与副地级市则是在行政区划层次的基础上单独赋予省辖地级市、省辖县级市更高的行政级别。从法理上来说，这种级别设置并没有直接的法律依据，反而体现出浓重的计划色彩。从事实层面来看，对同样区划建制、同样隶属关系、同一行政区划层次的城市设置不同的行政级别，以行政手段分为三六九等，区别对待，不仅增加了行政成本，也不符合社会主义市场经济的公平与效率要求。

当然，城市行政级别进行高配并非一无是处。行政级别作为城市发展的政治资源，应当随着国家阶段性目标任务和城市战略定位的调整而调整，而非一劳永逸、一成不变。行政级别的高低是相对的，行政编制职数也是有限的，不可能无限高配。随着城镇化的不断推进、城市规划与定位的不断调整，部分副省级市从确立至今，辐射带动功能已逐渐弱化。副地级市由于自身的规模与资源局限，在未来的城镇化进程中其作用空间也在缩小。因此，我们需要重新审视当下的城市行政级别设置。例如，可考虑不再以早期《关于副省级市若干问题的意见》等官方文件对城市进行行政级别划分，以此来弱化原有城市行政级别带来的影响力评价。可以新的城市规模体量与规划定位作为城市行政级别配置依据，取代原有的副省级市、副地级市等级别设置。采用行政区划层次和城市规划定位的双重评价来决定城市行政级别，不仅使城市行政层级设置更加规范，也有助于削弱行政壁垒，淡化行政区经济现象，进而强化城市的国家定位和区域定位，实现由定位决定级别，而不是级别影响定位，从而回归到城市行政级别高配的初衷。

五、结语

城市是现代化的载体，城镇化是现代化的必由之路，中国式现代化本质上是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，如此人口规模下的共同富裕必然包含着城乡之间和城市之间的发展不平衡问题。因此，对城市的关注，对城市发展不平衡的关注，对城市行政区划的关注，也是对中国式现代化的关注。中国式现代化是法治保障的现代化，是宪法支撑的现代化。习近平总书记在纪念现行宪法公布施行40周年署名文章中指出：“制定和实施宪法，是人类文明进步的标志，是人类社会走向现代化的重要支撑。” 坚持依宪治国、依宪执政则是将历史愿景转化为现实的战略选择和必由之路。行政区划作为城市治理的手段之一，是城市治理体系的架构基础，在优化空间结构与资源配置方面发挥着重要作用。宪法作为国家治理体系的基石，以根本法的制度形式和制度载体确立了国家根本性、基础性、全局性的治理制度。宪法意义上的行政区划制度研究以国家结构形式为理论主线，以央地关系为理论纵线，以区域协调发展为理论横线。因此，面向现代化城市治理的城市行政区划优化调整必然要符合宪法层面的国家结构设计与国家发展战略，必然要坚持党的领导、坚持走法治化道路，必然要在中国式现代化的时代场域中把握城市发展的基本规律，坚持以宪法为根本依据、以法律为具体支撑，因时因地调整，民主科学调整，进而推进城市治理体系与治理能力的现代化，实现中国城市的现代化高质量发展。

原文刊发于《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2024年第2期《法学研究》专栏，第74—85页。因篇幅问题，注释删略。

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