案例分析丨公益举报人行政诉讼原告资格认定的不足及完善

公益举报人行政诉讼原告

资格认定的不足及完善

摘要

Abstract

在公民权利意识日趋觉醒的同时，与此相伴的是举报投诉类案件呈比增长。在行政领域广泛地运用举报制度可以使行政机关高效快速地获得信息。目前，我国现行法律规范对于举报的规定处于十分笼统的状态，对于公益举报人原告资格的认定在学术界亦或实务界中均没有统一的做法。我国对于公益举报人缺乏有效的保护制度，对于举报人的相关信息保护不力，举报人因举报行为使自身的合法权益受到侵害时无法得到及时的救济。明确公益举报人的原告资格地位，是发挥举报制度作用的必然要求，有助于更好地引导行政和司法有序发展。本文通过分析公益举报人的行政诉讼原告资格认定标准以及存在的不足，为完善我国公益举报人行政诉讼原告资格认定制度提供参考。

一

问题的引入

韩某一直热心于公益举报。2014年5月，韩某发现淮安供电公司在没有取得建设工程规划许可证的情况下，违法进行房屋建设，于是向淮安区城管局实名举报，要求城管局履行法定职责，对该违建进行查处。淮安区城管局在接到韩某的举报后及时受理、调查、处理，并对供电公司的违法建设依法作出限期整改并处罚款4万元的行政处罚。淮安区城管局也将处罚结果告知了韩某。韩某对此答复不服，认为该区城管局没有对违建进行实质性查处，向法院提起行政诉讼，要求淮安区城管局履行法定职责。韩某属于行政诉讼中的公益举报人，那么他是否具有行政诉讼原告的资格？

二

公益举报人行政诉讼原告

资格认定的标准及存在的不足

现行法律规定下认定的标准

目前就我国行政诉讼原告资格的认定而言，“利害关系”理论标准就是一种法律法规确定的认定方式。“利害关系”理论的根本目的是为了保障公民的合法权利不因行政行为受到侵害或影响，同时也兼顾着维护公共秩序的稳定和避免司法资源的浪费等等的功能。因此在行政举报领域对公益举报人原告资格进行认定，就是以《行政诉讼法》的第25条中的“利害关系”标准作为依据。

1.从“法律上的利害关系”到“行政法上的利害关系”的转变

“利害关系”理论标准的形成与我国行政诉讼制度的发展变化息息相关。在1989年的《行政诉讼法》时期，我国刚刚建立起行政诉讼制度，行政诉讼原告资格认定以“合法权益”为标准：公民、法人或其他组织有权对相应行政机关侵犯其合法权益的行政行为提起诉讼。此时的“侵害其合法权益”属于一种偏主观的认识，本身的解释客观性不足，因此原告资格的认定受限。在2000年颁布的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的第12条中，行政诉讼原告资格领域明确了与某种具体行政行为有法律上利害关系的人，可以提起行政诉讼。这是对于原告资格认定标准“恢复”的进一步解释。

随着社会生活愈加丰富多彩，行政机关的行政活动种类增加，人们在日常中与行政机关产生的联系越来越多，纠纷也越来越多。在此背景下，2014年大修了《行政诉讼法》，再一次清晰了行政诉讼原告资格的认定审查标准——“利害关系”标准。综上，对于我国行政诉讼这一变化表现为从一开始的行政相关人概念到“法律上的利害关系”，再到逐渐成熟的“利害关系”标准，文义表述的变化反映了我国行政诉讼相关理论的发展。

对于行政诉讼原告资格认定标准的变化，学界中对其产生的作用有着不同的声音：有的学者认为虽然“利害关系”理论标准取代了“法律上利害关系”的位置，但二者没有实质上的区别，认为“利害关系”就是“法律上利害关系”的精神表现；“利害关系”虽然删去了“法律上”这一定语，但其仍然具备“法律上的利害关系”，通过改变表述以减少相关解读的错误。有的学者认为“利害关系”的表述比起“法律上的利害关系”是一种“合法权益”色彩的加重，因为其内容在修改后增加了有关“合法权益”的比重。对于“利害关系”理论的理解离不开“法律上的利害关系”，可以说“法律上的利害关系”是“利害关系”的基础。引用余韬对此的解读：在具体实践中面对已经有相关法律法规作出规定的，应当直接通过认定利害关系而赋予原告资格。相反来说，如果某些权利没有相对应的法律规范，那么则应该把“法律上的利害关系”作为原告资格认定的参考标准。

2. “利害关系”理论标准的成立要件和适用对象

理解“利害关系”标准以及其在行政诉讼中的运用，首先要明确“利害关系”标准的成立要件——合法权益和因果关系。合法权益是我国行政诉讼原告资格“利害关系”标准成立判断的重要方面，目前我国对于“合法权益”标准还没有完整统一的界定，在对“合法权益”进行解读时，必须明确合法权益的几大特性。一是合法权益是一种公法上的权益。梁君瑜认为，从行政诉讼法维护公共利益的目的来看，行政法保护的权益也必是公法权益。二是合法权益应该是一种特定的权益。行为人提起行政诉讼，是为了维护受侵害或是受影响的本人的合法权益。合法权益具有特定性才有可能满足原告资格认定的“利害关系”标准。三是合法权益受到的侵害或影响必然是现实的。王名扬认为，为了避免司法资源的浪费，行政诉讼救济必然是针对实际的、现实的损失。因因果关系的认定难度不亚于合法权益，如学者刘平就指出在认定因果关系时，除了法律上明文规定的外，法官的主观认识也是一个重要的部分。

其次要明确“利害关系”标准的适用对象。行政诉讼中的行政行为直接作用的对象是行政相对人，而间接作用的其他相关主体称为行政相对人。根据我国《行政诉讼法》第 25 条，有权提起诉讼的，是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。因此可以得知，“利害关系”标准就是为了为受到行政行为间接作用的相对人提供救济，行政行为的相对人可以直接获得原告资格而无需分析“利害关系”。

存在的不足

1. “利害关系”理论标准抽象

目前我国司法实践中对于行政举报案件原告资格判断主要是从“法定权利”或“利益关系”出发，或者以“合法权益受损”、“具有法定举报权”等标准来进行判断。上述判断的方式方法都是通过分析行政机关的行政行为是否侵害了起诉人的合法权益来判断起诉人是否具有原告资格。考量起诉人的受损利益与被诉行为是否具备因果关系，即是否存在利害关系，由于利害关系概念抽象，学界与实务界中存在不同的解读导致了司法裁判的分歧。

首先学界中对于“利害关系”的构成要件有不同的看法。“两要件说”说明“法律上利害关系”构成要件即权益和因果关系。 “三要件说”比“二要件说”多出成熟的具体行政行为，这使其说服性大大增强。 “四要件说”，包括行政相对人、其合法权益受不利影响、合法权益具有法律上的依据、因果关系。但无论是几要素的观点都离不开界定合法权益的内涵，目前理论界有法定权利说、隐含的权利保护说和司法裁判上值得保护的利益说三种。法定权利说认为合法权益应该由法律明文规定，但随着社会的发展传统的权利范畴无法覆盖一些新型的权利，运用权利因素判断原告资格有一定的难度；隐含的权利保护说虽然没有局限于强调法律规定判断起诉人是否具备合法权益，但目前也并没有具体的方法来解释和限定合法权益；司法裁判上值得保护的利益说则是完全处在实体法范围之外，难以确定的特性使其可能加大滥诉的风险。

2. 对“合法权益”的说明模糊处理

“利害关系”理论是我国行政诉讼领域认定原告资格的标准，理论界中对运用“利害关系”标准认定原告资格时，提出的思考是应当将权利、利益等关系进行综合考量。但是由于我国目前没有完整、明确的“合法权益”规则，因此采取模糊处理的方式——对于合法权益的说明不够清晰，没有形成完整的利害关系链条。在实务中的表现就是以“实际影响”标准作为认定起诉人的原告资格的方法。

根据《行诉解释》第1条关于行政诉讼受案范围的相关规定，“实际影响”是一个判断行政诉讼受案范围时考虑的重要因素。方劼琳指出：可诉行为与原告资格分别在普遍意义和特定化意义上对权益造成影响。但我国的行政诉讼受案范围和原告资格认定一直以来都存在相互重合的问题，在实务中难以区分。“实际影响”标准的存在不合理之处就是使得原告资格认定与受案范围判断区分的难度加大。

“实际影响”判断标准本质上是一种主观标准的认定方法。“利害关系”标准的提出正是为了行政诉讼原告资格认定的客观化，虽然“合法权益”、“因果关系”等概念本身具有一定的模糊性，但如果将“利害关系”直接等同于“对合法权益产生实际影响”这一说法，则原告资格认定标准将会失去公正和客观性。“实际影响”标准同时也是公益举报人原告资格“合法权益维护”认定方式的一种内在缺陷，具体表现为概括认定了行政相关人与行政行为之间的利害关系。通过概括合法权益，将举报人的合法权益与举报人受侵犯的权益等同。导致某些私益受到侵害的公民本应由私法救济，却错误地受到公法救济。这种错误的认识使“合法权益维护”认定方式继续概括认定因果关系。

对“利害关系”理论标准概括认定的后果就是举报人可以借助公权救济私益，将受损的私人权益同行政机关关联。这种带着“实际影响”影子的做法是不能被行政诉讼法所接受的，使得“维护合法权益”无法正确判断公益举报人的原告资格。

三

完善公益诉讼举报人的行政诉讼原告资格的认定制度

引入“保护性规范理论”作为

 合法权益的判断方法

在我国引入“保护性规范理论”，在“利害关系”理论的框架下，将其作为一种有效的、补充的判断合法权益要件的方法，可以更为清晰地说明某种权益是否为受保护的权益，为“利害关系”所表现出的“实际影响”标准带来的边界模糊问题提供解决的思路，为法院在实务中解释法律、说明法理提供更为确切的客观依据。“保护性规范理论”符合我国行政诉讼权利救济的本质，即主观诉讼的功能定位。同时有利于保障公益举报人的诉权，还可以在实践上提高“利害关系”标准判断的可操作性，一定程度上避免依靠主观价值对公益举报人原告资格判断的局面。引用“保护性规范理论”明确合法权益界定，使之落实于公益举报人原告资格判断，就要统一建立规范的适用路径。

01

统一适用步骤

“保护性规范理论”具体分析个案中行政机关作出行政行为所依据的实体法律规范来判断和推导是否具有可获救济的公法上的权益，首先应明确行政举报案件所涉及法律规范的范围，包括但不限于起诉人的诉请所依据的法律法规；其次分析所涉及的法律规范探索规范的目的，是否具有个别的、特殊的需要保护的利益指向；最后明确所涉的法律规范保护主体范围，判断当事人是否处于其中。

02

合理确定规范的范围

明确主观公权力应当在一切具备公法性质的法律法规以及规章中得出，但由于行政法的目的本质是维护公共利益，在行政举报领域中几乎很少明确规定公民的请求权，因此并不以直接规定为限。除了行政实体法，还应当注意规范的范围应包括一定的程序法，例如“行政机关处理举报案件时应听取举报人意见”等等，起到辅助查明是否具备主观公权力的作用。

03

更新解释方法

目前我国一些法院在原告资格审查局限于立法目的的解释方法来判断举报人是否具备主观公权利，限缩了公益举报人的原告资格获得可能性，减少了行政救济渠道。因此对于更新法律解释方法以更好地探明行政举报所涉法律规范的目的是十分有必要的，应当遵循客观性和关联性原则，最先从文义解释出发分析法律规范的目的，如果文义解释无法得出是否具有主观公权利的结论，则可以适用体系解释，联系其他的法律规范。之后还可以通过历史解释和目的解释的方法探究规范目的。考虑到行政机关与公益举报人之间的不对等地位，在运用解释方法得出不同的解释结果时，我们应当偏向于起诉人作出有利于起诉人的结论。

设立公益举报人基于程序性

权利获得原告资格的规则

公益举报人基于程序性权利获得行政诉讼原告资格，实质上扩大了行政举报原告资格的路径，进一步保护公共利益，同时还可以监督行政机关更好地发挥职责，更大地提高公民参与社会管理的积极性。如果公民向行政机关进行举报，而当行政机关不履行相应职责时，公民却没有相应的原告资格提起行政诉讼，公共利益长此以往无法得到真正的保护。支持公益举报人基于程序性权利获得原告资格是一种对公益举报人通过私益诉讼的方式获得司法救济的认可，有利于避免“滥诉”的产生。

01

基于成熟的行政行为

公益举报人基于程序性权利所举报的行政行为应当是成熟的。首先该行政行为应当呈现终了状态，不能在行政行为过程中就让司法权借以救济权益的名义介入，这不符合现代法治原则中“分权制衡”的理念；其次公益举报人所举报的内容应当是对公共利益产生重大的影响和造成严重的损失，即使公益举报人所受损的权益仅为程序性权利，也应本着行政诉讼维护公共利益的目的予以立案。反之若该举报情节产生的影响轻微，动用司法力量进行司法审理就会造成司法资源的浪费，使得最终的效果和付出的司法力量不成正比，此时法官可决定不予立案。

02

区别实体问题与程序问题

由于公益举报人是基于程序性权利对行政行为提起诉讼，因此在审理此类诉讼时应当注意区别实体问题与程序问题，将案件事实分为实体部分和程序部分，审理的重点放在程序部分。可以监督和分析行政人员是否在行政过程中正常地参与，所作出的行政结论是否是根据客观事实和公平调查而得出的，进一步推出行政人员是否滥用职权、超越职权，在形式上或者程序上有无执法瑕疵等结论。这样的方式不涉及公益举报人的实体法的相关权益，只是对行政机关相关人员是否合理履行职责进行调查。体现了行政权和司法权的分工，即有利于防止司法权的过分干预，又能节省庭审时间，减轻法官负担。经过程序性问题调查后，若得出行政机关已经依法履行了相应职责的结论，则说明公益举报人的程序性权利已经得到满足，无需再提出质疑。

03

综合考量举报的设立

和立案标准

为了防止滥诉，对于举报的设立应当遵循必要性原则，立法者应当在受法律保护的较为重大的法益上设立具有程序性权利的举报权。同时在相应的法律法规中应当明确行政机关所对应的职责和义务，限制公益举报人基于程序性权利获得原告资格的范围。在立案标准上作出细化，这是有助于公益举报人对于举报的成立和所依据的规范有更为明确的认知保护自己的合法权益。也可以加强行政机关的前期审查，避免审查形式化。行政机关应当被赋予一定的自由裁量权，有助于行政机关减轻负担，减少司法资源的浪费。

END

供稿：广东深宝律师事务所 江嘉茵

审稿：深圳市律师协会宝安区律师工作委员会

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