【齐墨有话说】难民潮不会淹没德国——从当代德国难民政策演变回头看
2015年在德国当代历史上可以说是难民年，这一年大量的难民进入德国，最终统计有89万人，这些难民主要来自中东的战乱地区，北非地区以及亚洲一些比如阿富汗、叙利亚等战乱国家。
占到德国人口近1%的难民来到德国对德国社会产生剧烈影响。同时，也引起了20多万在德华人的广泛关注，很多华人都对此发表观点看法。这些观点都十分大胆，比如“德国完蛋了”、“默克尔是千古罪人”等等不一而足。但是由于他们对德国的历史和法律政策都不了解，所以难免会出现很多有失偏颇的地方。
❂ 德国战后的难民政策很宽松要了解今天德国难民政策的变化，以及了解德国各界对于难民的讨论，就必须从了解德国当代难民政策变化的历史开始。
在第二次世界大战之中，德国有许多人因为受到纳粹政权的迫害而逃离德国，其中很多是犹太人，当时逃到上海的犹太人就有2-3万人。据统计，当时有近80万德国人在其他国家得到帮助，获得政治庇护的权利。因此，德国在战后1949年制定《基本法》（Grundgesetz）的时候，特别在《基本法》第十六条中规定，遭受政治迫害的外国人，在德国享有政治避难的权利。
不过，在二战结束后的很长一段时间内，德国并没有接受很多难民。德国第一次大量接收难民是在1975年，越南战争结束时，很多从越南逃出的“船民”（People of Boats）流亡各地，美国主导了此次难民分配计划，德国在当时接收了近 10万难民。
另一次德国大规模接收难民是在1979年，当时伊朗发生伊斯兰革命，革命领袖霍梅尼从巴黎流亡回到伊朗。当时很多伊朗人从家乡逃离到海外避难，这些人在德国得到了庇护。据了解，当时在德国留学的近1300名伊朗人在德国获得居留权。后来阿富汗战争爆发，苏联入侵阿富汗，当时很多阿富汗人来到德国避难，笔者当时曾遇到来自阿富汗的原邮政部长在德国生活。那个时候德国被分裂成东德和西德。
在1962年，柏林墙未建成之时，东德就有大批人逃来西德。之后也有不少东德人冒着生命危险来到西德，还有许多在东德被关押的政治犯通过西德的“购买计划”来到西德，即每人支付两万马克买他们的自由。根据当时德国的法律结构，如果东德人来到西德申请难民，即便他之前没有参与过反对东德政府的任何行动，都会被认为政治庇护者，同时被认为此人已背叛东德共产党政府。这在东德当时被认定为“共和国背叛罪”。
后来，1989年6月，中国发生了举世震惊的"田"安门事件，1989年11月柏林墙倒塌。随后，德国的社会主义阵营全面崩溃，苏联发生民主化变革，这个时候也发生了前所未有的难民潮。特别是到了1991和1992的时候，进入德国的难民大大增加，1992年德国接收了44万难民，1993年时又接收32万难民。
大量接收难民导致德国社会面临巨大压力，许多学校、军营、体育场等被空出来安置难民。与此同时，德国反对外国人的极右势力也突然活跃起来，新纳粹运动在德国各地对难民营展开袭击。很多城市发生长达数周针对外国难民的示威、抗议、暴力袭击等等，很多外国人还在东德街上受到新纳粹的殴打。当时的执政党是联盟党和自民党联盟，这个联盟受到巨大压力，但是由于受到德国《基本法》限制，他们没法拒绝难民申请。即便当时90%以上难民并不是真正的难民或是经济难民，他们并未遭受政治迫害，仅仅是为在德国赚更多的钱，过上更加富裕的生活。比如从1990年下半年开始到1993年，来自中国浙江和福建的难民纷纷进入德国，据估计，当时大约有4-5万中国难民在德国，也是当时中国到德国最大的移民行动。《华商报》微信公众号“德国华商”正在连载的纪实小说《一路不到头》就是描写这些难民在德国的生活的。按照德国《基本法》第16条，凡在德国内部或边境申请政治避难者，德国政府就有义务将他们安置在德国的难民营里。
在这里要区分两个概念，首先是，进入德国申请寻求政治避难的人，他们还没有获得避难权利之前，这些难民在德语中叫做“Flüchtling”或者“Asylbewerber”。另外，这些难民之中一少部分人被德国确认为有政治庇护权利的人也是难民，这类难民叫做Asylberechtigte。
❂ 1993年的难民妥协方案当时为了改变这一局面，德国政界认为必须对《基本法》第16条做出改动，但是在德国，修改宪法需要三分之二的德国众议院的同意才可以，但是当时联盟党和自民党联合起来票数只超过半数，没有达到三分之二，为此，他们不得不得到在野的社民党的同意才能够改动《基本法》。经过长达数月的谈判，最终在1992年12月2日达成所谓的“难民政策妥协”。执政党和在野的社民党同意对德国《基本法》第16条做出改动，而当时同样在野的绿党对此十分反对，德国左派势力和支持难民的各种组织发动了声势浩大的示威活动，全德各地示威人士包围了位于当时德国首都波恩的议会大厦。德国警方在政府和议会周围设有示威禁区，示威人士沿禁区线包围了议会。
当年德国议会对《基本法》的改动如下，原来《基本法》第16条的那句话保留作为16条第一款，在第一款后面又加了三条。这三条是：
第一条是安全来源国原则。即德国要确认一些国家，在这些国家不存在政治迫害问题，从这些国家来的难民将不被承认为难民，而且会被立即遣送回国。这些国家的名单由联邦政府提出，由联邦议会的众议院和参议院批准，才能生效。
第二条为安全第三国原则。如果难民在进入德国前，所经过的国家被认为是自由的国家，难民应该在他经过的第一个自由国家提出政治避难申请，而不应该进入德国，否则会被德国再次遣送到他们曾经过的自由的国家。这一原则也被后来欧盟通过的《都柏林公约》所继续和延伸。比如与德国接壤的国家中，东部的波兰、捷克、匈牙利，南部的奥地利、瑞士，西南部的法国、比利时、卢森堡、荷兰等等都是自由国家。
但是，其实在确认难民进入过哪些国家时，会遇到很多困难。因为很多难民不愿意说出自己具体通过哪个渠道进入德国。比如，有人乘飞机直接进入德国，那么难民审查人员就会询问他乘坐飞机的时间点，座位号，座位周边是什么人。这样，工作人员很快便可以查到他曾经过哪些自由国家来到德国。这些人应该被遣送回去。不过在很多时候，这些自由国家也并不愿意接受难民的进入，德国也没有权利强行遣送难民进入这些国家，因此，这一条需要有特定的条件才能生效。
第三条为在机场设立隔离区。即在机场一旦发现难民乘坐飞机进入德国，这些难民将会被安置在机场的隔离区。
因为按照安全第三国原则，难民只有乘坐飞机直达德国，或者通过北海或者波罗的海乘坐轮船进入德国，才有可能满足在德国申请难民的前提。为了防止大量难民通过坐飞机直达德国，联邦政府在机场设立了“隔离区”，这个区域不是德国的领土，还在德国的边防线之外。还有，很多难民在飞机上会将身份证件销毁，这些难民也会被直接送到隔离区进行审查，然后被遣送回去。
除了对德国《基本法》有补充和改动之外，德国政府还对《难民法》做了补充。其中有两点很重要。首先，法律对难民提供的社会救济做了限制，除了得到社会救济之外，难民还要接受被安置的难民居住点——难民营或住房。对于有些难民，政府不会给现金，而是发放一些日用品和食物。
其次，是对战争逃难的难民，这些难民是非政治避难者，他们会获得临时居留权，即Aufenthaltsbefugnis，不过后来大部分人又获得容忍居留（Duldung），凭借这个凭证他们可以在德国短暂停留，不过，也会随时被遣送回去，比如，一旦他们的国家回复了和平，他们就会被遣送回国。
❂ 难民问题终将解决2015年和2016年在德国关于难民大讨论中，比如说，基社盟又一次提出在德国边境建立隔离过渡区，让难民在未进入德国之前在那里接受管理人员的审查，看是否具备申请难民、进入德国的条件。这个提议遭到联合执政的社民党的反对而无法落实。
1992年12月难民政策的大妥协，直接导致德国难民数量锐减。各种法律的实施，开始于1993年6月1日，1993年还有32万难民进入德国，到了1994只有12万7千难民，减少了50%以上，此后难民数量逐年递减，到了2006年只有2万多难民进入德国。
回顾历史，首先我们可以知道，德国难民问题不仅仅是道德问题、政治问题，也是法律问题，他与德国的《基本法》相联系，德国政治家无法随意违法采取各种措施。我们看到，这两年来，在巴伐利亚执政的基社盟一直强烈要求默克尔提出一个接收难民的上限，但是默克尔一直没有作出正面的回应。因为按照德国法律，是没有上限之说的，只能笼统地说对难民进入德国要有所限制。像德国这样的法治社会无法实行与《基本法》相违背的政策措施。其次，德国难民政策是可以调控的，政治家协商达成妥协的可能性非常大。
当然，两次难民潮的差别也很大。当年进入德国的难民，比如中国、东欧的难民，都很好地融入了德国社会。因为当年来的难民，大多数并不是伊斯兰教信徒，他们有很多人是基督教信徒，他们与德国居民没有宗教信仰的冲突。而近几年进入德国的难民很多是伊斯兰信徒，这就导致很多信仰冲突，在极端伊斯兰教的洗脑之下，一些难民接二连三的发动恐袭等犯罪事件。
尽管有很多人进入德国，但最终获得政治避难权力的人还是少数。另外，估计80%左右的难民申报难民时采用了假身份，德国官方很难查清其真实身份。这些人，他们尽管被拒绝承认为难民，但是德国政府也很难将他们遣送回去，因为他们没有合法的旅游证件，他们甚至他们的祖国政府也不愿意提交真实身份的文件。所以，这些人长期居住在德国，成为老大难问题。为此，德国会在多年之后采取类似大赦的方式，使得这些难民获得合法居留，前提是这些人要在自己故国的使领馆获得护照才可以申请居留权。
2017年2月20日，德国政府通过媒体公布一项法律草案，如果申请庇护的难民在德国进行难民登记注册时隐藏其真实身份，联邦移民和难民局工作人员将有权查看他的手机信息，来确认当事人的真实身份和来源国。
很多德国人认为，德国缺乏工人，人口老化，需要年轻的移民。但是，最好是让受过良好教育、容易融入德国主流社会的人进入德国。在这种理想的状态下，德国获得新鲜血液，而避免了伊斯兰化和伊斯兰极端势力的恐怖袭击。但是，理想与现实的差别实在太大。目前进入德国的难民，绝大多数是穆斯林。将他们融入德国社会的路很长，将隐藏在其中的恐怖分子一一识别出来也很难。但是，德国终将克服这一难民危机，就像德国顺利解决了上一次难民危机一样。
对此，我们没有必要悲观。
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