国际公共行政研究前沿及趋势：基于2009—2018文献计量分析

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作者简介：高恩新 男（1979-）华东师范大学公共管理学院副院长 副教授

摘要：2008年，第三次明诺布鲁克会议后，国际公共行政研究有哪些研究热点、领域以及发展趋势？分析表明，国际公共行政研究可以分为权力与政策领域“去中心化”、公共部门绩效管理与激励、“后新公共管理”、跨学科知识转移、公共行政规范五个领域。治理、改革、创新等议题占据主导地位，行为主义公共行政成为公共部门绩效管理研究的新方向。国际公共行政研究仍然存在“碎片化”问题，面临着规范研究与科学研究、宏观研究与微观研究、学科独立性与学科开放性的内在张力，需要未来的公共行政研究者不断努力。

关键词：公共行政；碎片化；治理；行为主义公共行政

一

问题的提出

每20年举行一次的“明诺布鲁克会议”是公共行政研究发展史上具有标志性意义的事件。1968年，沃尔多（Dwight Woldo）等人召集45位公共行政学者、实践者和社会组织的代表举行第一次明诺布鲁克会议，由此开启了以民主、参与、公正为重要议题的新公共行政学研究。1988年夏季，弗雷德里克森（George Frederickson）召集第二次明诺布鲁克会议，强调了“经济”和“效率”在公共管理中的作用，将公共行政领域的改革和创新行动命名为“新公共管理运动”。2008年，锡拉丘兹大学的罗斯玛丽（Rosemary O`Leary）召集第三次明诺布鲁克会议，将公共行政研究从具有地域性的研究（以美国、欧洲国家为中心）推进到拥有全球治理视野。

公共行政研究范式的每一次转变，都与明诺布鲁克会议密切相关。2018年是“明诺布鲁克会议”五十周年，正好处在第三次明诺布鲁克会议和第四次明诺布鲁克会议（预计2028年夏天召开）的中间。第三次明诺布鲁克会议后国际公共行政研究处在什么样的状态？有哪些研究热点和领域？未来走向何方？本文运用文献计量方法分析了2009年—2018年国际公共行政研究热点和前沿领域，以期为推进中国公共行政研究提供参考。

二

数据来源与研究设计

1.数据来源

本文综合参考了期刊评价分析（Scimago Journal&Country Rank）、谷歌学术（Google Scholar）、期刊科学（Diam Science）、得克萨斯大学图书馆公共行政高影响因子期刊评价（High Impact Journals of Public Administration of UT）数据库中“公共行政”学术期刊排名情况，选择排序前20位的公共行政期刊（见表1）。在确定好数据来源期刊后，本文从WOS数据库下载了上述20本公共行政期刊2009年至2018年11月21日的所有文章的题目、作者、作者机构、摘要、关键词等数据。通过文献查找功能，本文剔除书评、会议、关键词缺失等无效数据，共计撷取6899篇研究论文作为研究样本。

从20本期刊每年发表的论文总量来看，国际公共行政研究文献总体数量有所增长，由2009年的536篇增长到2018年的738篇，增长了38%。从期刊分布来看，《公共行政评论》（Public Administration Review）、《公共行政》（Public Administration）、《科学与公共政策》（Science and Public Policy）、《社会政策管理》（Social Policy&Administration）、《行政管理》（Administration&Society）、《公共行政研究与理论》（Journal of Public Administration Research and Theory）、《美国公共行政评论》（American Review of Public Administration） 七本刊物收录样本文献分别为769篇、583篇、547篇、477篇、442篇、414篇、394篇，占总样本量的52.559%（见表1）。

表1 公共行政TOP 20国际期刊列表及数据分布

注：以2017年各期刊影响因子排序，其中International Journal of Public Administration采用过去五年平均影响因子。

2.研究设计

通过文献计量方法绘制科学知识图谱已经成为分析某一领域研究整体情况、研究热点以及研究趋势的主流方法。通常，高频关键词、关键词共现网络是分析某个学科研究热点和研究趋势的常用策略。近年来，公共管理领域的学者开始运用文献计量方法，通过关键词共现、共被引网络等手段来分析公共管理研究热点和研究趋势。本文以“关键词”作为分析对象，主要运用CiteSpace（5.3 R6 Version）以下功能进行分析：（1）词频统计，分析了2009—2018年度高频关键词以及前20位高频关键词年度变化；（2）关键词共现和聚类分析，展示公共行政领域的研究主题、主题间关系以及主要研究领域；（3）对关键词进行时间线图（timeline）、突发检测分析，把握公共行政研究在2009—2018年间的变化，预测未来的发展趋势。在数据分析的基础上，本文借助于10年间具有重要影响力的代表性论文来讨论研究主题和进展。

三

数据分析结果

1.公共行政研究热点议题具有稳定性

本文首先对部分关键词进行了合并或者删除处理：policy、public policy合并为“policy”，participation、citizen's participation合并为 “participation”,service、public service、civil service合 并 为“service”，sector、public sector合并为“sector”等词语；剔除了一些不代表学科研究概念的词语，例如Mod el、Perspective、Perception、Framework以及地理或国别概念如United States、Europe、UK、China、Canada等。然后，运用频数统计，对所有关键词按照由高到低的频数进行排序。在2009—2018年20本公共行政学术期刊发表的6899篇论文中，共包含关键词210个，总频次16522次。

H指数是衡量一篇研究文献被引用数量的阈值。采用关键词H指数来确定研究热点具有更加简便、科学和有效的优势。关键词H指数是指按照关键词的篇被引频次由高到低排序，当序号不再小于篇被引频次时，即到达关键词H阈值。大于等于H阈值的关键词就是高频关键词，能够反映某个领域的研究热点。根据关键词H指数确定方法，发现国际公共行政研究关键词序号与频次在“62”数值时一致。因此，本文将出现频次大于等于62次的关键词确定为高频关键词。

总体上，十年来公共行政热点研究主题具有稳定性。政策（Policy）是十年来公共行政研究中最重要的研究主题，随后排在前十位的研究关键词分别是治理（Governance）、绩效（Performance）、管理（Management）、政府（Government）、政治（Politics）、组织（Organizations）、国家（State）、服务（Service）、部门（Sector）。改革（Reform）、创新（Innovation）、网络（Network）、科学（Science）、参与（Participation）、影响（Impact）、责任（Accountability）、系统（System）、制度（Institution）、公共管理（Pubic Management）是排在11—20位的高频关键词。十年来，国际公共行政研究前20位的高频关键词共计8620次，占到了关键词总频数的52.17%。总体上看，第三次明诺布鲁克会议之后，美国公共行政研究主题没有出现突变，政策、政府、管理、政治、组织等公共行政的传统议题以及20世纪90年代兴起的治理、绩效、改革、创新等议题持续占据研究核心位置。

2.公共行政研究呈现碎片化结构

从2009—2018年公共行政关键词共现可视化结果来看，其网络密度仅仅为0.0605，说明公共行政研究关键词共现网络结构非常松散。从可视化视图来看，治理、政策、绩效、政府、管理、政治、组织是当前公共行政研究的主导性议题，并且呈现出比较独立的状态。整体上看，公共行政研究的关键词共现网络并不是常见的核心—边缘结构，而是一个多中心分散结构，说明当前公共行政研究领域仍然是多中心、碎片化的状态，多元化分散的特征比较明显（见图1）。

图1 2009—2018年公共行政研究关键词共现网络

3.国际公共行政研究的五个主要领域

对关键词进行聚类分析，可以发现，当前国际公共行政研究主要集中在权力与政策过程的去中心化研究（second-order devolution）、由经费紧缩管理（cut-back management）引发的绩效管理研究、对市场化模式的反思与改进带来的后新公共管理研究（Professionalism-marketization model）、跨学科知识借用研究 （academic technology transfer）以及以重建行政国家为代表的规范研究（administrative state）五个领域（见图2）。本文以聚类分析结果为基础，结合他引数量高的论文来讨论公共行政五个不同研究领域的现状。

图2 2009—2018年公共行政研究关键词聚类可视化结果

（1）权力与政策过程的“去中心化”研究

这一研究领域主要涉及环境政策、能源政策、健康政策等。治理、政治、系统等概念在这一研究领域居于中心地位，其次是政策、制度、创新、网络、权力、科学，然后是气候变迁、监管、风险、竞争、国家、扩散、技术等。例如，丹尼尔（Daniel Nohrstedt）运用倡议联盟框架研究瑞典核能源政策在20世纪70年代和80年代的变迁，发现除了政党、管理部门等传统的政策倡议联盟的参与者之外，次一级的利益相关方之间的互动对政策制定过程产生重要影响⑧。这一领域的重要探索还包括：克里金（Erik Hans Klijn）对治理网络中“信任”影响治理效果的研究，克莱蒙特（Floriane Clement）对自然资源治理分权机制的研究等⑨。该领域的研究更多强调了政治权力过程、政策过程、公共事务管理过程的权力下放和公民参与，通过“上下分权与公民参与”机制消解传统的代议机构、官僚、政党对政治过程和政策过程的垄断，改变由政治—行政体系自上而下制定、执行政策的模式，将公共行政与政策过程推进到以“治理”为代表的多元参与和复杂政策网络研究。

（2）由注重节约成本转向注重绩效激励研究

国际公共行政学者对公共财政绩效改进问题的研究，逐渐从节约财政成本为核心的绩效管理走向绩效信息运用和内部激励机制研究。这一领域居于中心地位的关键词包括政府和绩效，其次是部门、机构、工作、满意度、公共服务、质量等，此外还包括领导、态度、感知、性别等概念。20世纪80年代以来，公共部门绩效管理主要通过减少组织资金消耗或者部门活动来提高绩效。莱维（Charles Levine）用“经费削减管理”这一概念强调地方政府、警察部门等在特定资源限定条件下（如财政经费约束）如何维持或者改进组织绩效。但是，受到公共部门本身具有的公共性、目标的多样性以及模糊性等因素的影响，单纯地削减财政经费投入并不一定能够改进公共部门的绩效。

最新研究主要强调从两个方面改进公共部门绩效：一是强调绩效信息在管理过程、尤其是激励过程中的应用；二是注重从公共部门雇员内部激励的角度提高公共服务质量和效能。唐纳德（Donald Moynihan）发现公共服务动机、领导角色、信息的可获得性、组织文化和管理灵活性会影响到公共部门绩效信息的使用效果，恰当运用绩效信息管理可以改进治理效能。但是，绩效信息管理能否奏效取决于受众如何解读绩效信息。当绩效信息与他/她所持有的信念保持一致时，绩效信息能够发挥激励作用；否则，信息接受者很可能会对绩效信息产生偏见。而且，公共部门的“公共性”会限制雇员激励策略的选择：公共部门不可能像私营部门那样精确计算雇员的实际产出并给予相应的薪酬激励。因此，公共部门绩效改进不能单纯从绩效激励的角度考虑，更多应该从个体内部激励的角度探寻绩效改进办法。

自2000年之后，公共服务的激励基础就成为公共行政研究的一个重要领域。埃米尔（Emil Inauen）发现，参与社区服务的各类行动者的激励机制是内生机制、而不是“外置”的制度，类似于“僧侣治理”所体现的内在、自我、主动、持续激励模式。从公共部门雇员个体动机的角度来看，公共服务动机越高的雇员越有可能接受提供公共服务的工作，越容易激发个体的组织公民行为。研究者逐渐认识到，公共行政应该从行为科学、尤其是心理学那里“借用”分析个体内在动机的概念，以研究公共管理和公共服务过程中的个体行为和组织绩效。公共行政学者对公共部门绩效的研究由单纯的财政预算削减、组织绩效提升转向从微观视角分析心理要素对个体行为的影响，以更好地解释内在动机与个体绩效、组织绩效的关系。心理学概念、行为主义方法与公共行政议题整合在一起，塑造了国际公共行政研究一个重要领域：行为主义公共行政研究。

（3）后新公共管理模式多元竞争

国际公共行政研究从单纯注重市场竞争机制转向公共服务合作生产机制。在这一研究领域，居于中心地位的关键词是管理，其次是改革、国家、地方政府、回应性、信息、服务，此外还包括官僚、市场、选择、私营化以及公共行政等。这一研究领域力图运用新公共服务、新公共治理等理论知识，整合信息、网络等新技术，解决新公共管理模式的内在缺陷。在实践中，市场化、顾客导向、服务外包、竞争等机制导致了公共服务供给不稳定、监管成本上升、碎片化等问题。新公共管理模式及其缺陷遭到广泛的关注和批评，很多学者认为应该用新公共服务、整体性治理等模式取代新公共管理。研究者提出公共价值创造、公共服务合作生产等理论，将“治理”理念整合进公共管理过程之中，形成“后新公共管理”模式。例如，奥斯本（Stephen Osborne）等人提出了“公共服务导向”的公共治理框架，认为治理理论不应该仅仅关注组织之间关系，应该将公共服务的消费者和供给者整合在一起，建立消费者与生产者之间的相互信任，实现公共服务的共同生产与合作治理。公共治理理论、新公共治理理论强调要超越传统上行政与管理的二分法，从政治层面解决新公共管理实践所面临的问题，从多元主体、互动与合作、网络结构的角度来建构公共服务改进框架。

“重新发现官僚制”是弥补新公共管理模式缺陷的另一个研究视角。在公共服务供给过程中，影响公民需要和愿望满足的不是市场机制，而是以质量和服务为职业文化的官僚个体及其组织行为。官僚对其角色的认知、政治承诺以及是否能够与不同利益相关方建立有效的合作伙伴关系，直接决定了公共服务质量和公共政策的执行结果。例如，科伊赛（Lael Keiser）等人发现，街头官僚个体决策主要受个体对所在组织目标的认可程度、对治理网络中其他主体的认知与评价的影响。此外，代表性官僚理论认为公共部门人员的性别、民族等要素对公共行政过程产生重要影响，应该从官员代表性的角度调和政治与行政的内在紧张，从而构建国家合法性、提高政策的执行力与有效性、提升行政部门对公民需求的回应性。

（4）在跨学科知识转移中，公共部门战略管理研究迅速成长

在借鉴组织战略管理概念和理论的基础上，国际公共行政研究越来越重视公共部门战略管理，该领域成为学科知识借用和转移的重要体现。在这一领域，居于中心地位的关键词是组织，其次是知识、参与、协作、执行、战略、公共管理，然后是行业、社区。这一领域的研究问题包括重塑学科概念、公共行政的学科边界、学科未来发展方向、政治经济学、组织利益、组织内协作、公共战略管理等。例如，借助于组织整合概念，克拉克（Shawn Clark）等人研究了具有竞争性关系的两个公共组织一旦走向合并，如何通过“转型认同”加速组织融合过程。安德鲁斯（Rhys Andrews）等人发现，管理能力确实对公共部门的组织绩效产生显著影响，公共部门领导人的不同特质能够强化管理能力对组织绩效的影响。知识尤其是以“数据”为基础的知识在公共管理中越来越受到重视，科学知识有助于改进政策环境的合法性，使机构在政治纷争中保持超然地位和政策自主性。例如，监管机构越来越多地通过技术分析和专业工具来做出决定，逐渐摆脱了来自上级部门或者政治因素的干预，独立做出决策。

与其他议题相比，公共部门的战略管理成为日益受到重视的重要研究议题。政府如何运用战略规划、如何实施战略管理、战略管理效果如何是学者普遍关注的问题。公共部门和非营利部门已经像私营部门那样广泛采用战略管理，将战略规划与预算、人力资源管理和绩效管理整合在一起。下一阶段，战略规划与管理的研究将聚焦于推动组织学习和知识管理的理论和实践探索。此外，研究者发现，环境和制度/组织对于战略管理产生重要的影响，这一点已得到实践的检验，而战略规划过程与组织绩效之间到底存在什么样的关系还没有得到充分的研究。

（5）重新强调公共价值的“规范研究”

在国际公共行政研究中，公共行政宪法学派快速成长，围绕公共价值的规范研究再次成为研究热点。这一研究领域具有中心地位的关键词是民主，其他关键词还包括决策、参与。这一研究领域的概念有代表性民主、公共参与程序、公民参与、网络参与、社区为基础的非营利组织以及非政府行动者等。早在20世纪40年代，沃尔多等人就主张公共行政研究将公民权、公正、正义等价值维度纳入公共行政研究视野。此后，从新公共行政、黑堡宣言、新公共服务再到代表性官僚制、参与式官僚制等理论的兴起，以“价值”为核心的公共行政规范研究不断传承与延续，成为与以西蒙为代表的“科学研究范式”竞争和对立的研究范式。

20世纪80年代以来，面对公共行政研究和实践对“工具理性”的痴迷、对“价值理性”的背离，公共行政宪法学派呼吁“重建行政国家”（Refounding Administrative State）。针对美国的情况，研究者提出了具体主张。例如，公共行政研究必须立足于从根本上影响政府架构和运行过程的联邦宪法，分权、公民权、联邦主义、法治、司法裁决对行政的影响和约束应该成为公共行政追求的目标。再如，公共行政实践者应该确保宪法规定的原则得到落实，使政府真正成为民有、民治、民享的政府；应通过设计出满足美国公民不同需要的参与程序，使公共行政过程成为美国联邦宪法奠定的民主体系的核心要件。又如，在现代治理体系中，公共行政要明确自己的“学科身份”，就需要将“民主意识带回行政过程”。通过行政整合、民主控制、回应性体系以及专业技能的训练，行政组织可以抑制其内在的专业化倾向，实现美国宪法中的民主价值。政府应该重视公民的作用，通过协商民主构建新的公共行政体系，化解日益兴起的公民参与需求与民主赤字之间的矛盾。

4.公共行政研究发展趋势

（1）治理、创新、科学等议题稳定增长

高频关键词的年度变化可以反映研究领域的发展趋势。笔者整理了排名前20位的关键词频数的2009—2017年度统计。在排名前十位的关键词中，政策、治理、政府、管理和绩效从数量上看呈现持续上升的趋势。2013年，“治理”开始超越“政策”议题，成为当前公共行政研究最重要的领域。相对来说，服务（公共服务）作为公共行政研究议题在过去十年发生了较大的变化，特别是自2015年之后，快速下降的趋势比较明显。

在排名第11—20位的关键词中，“创新”“科学”这两个研究主题稳定增长，频数逐年增加。“影响”的研究数量也持续增加，表明公共行政研究越来越重视微观分析。相对来说，其他的高频关键词如网络、改革、回应性、系统等议题明显缺乏稳定性，年度变化较为显著。其中，公共行政研究对“参与”的研究起伏变化较大。自2009年至2013年，围绕“参与”的研究连续增加；自2013年开始到2015年显著下降，2015年以后又开始显著增加。从高频关键词年度变化来看，治理已经成为公共行政最热门的研究议题，公共部门创新、学科的科学性等议题受到越来越多的重视。

（2）公共行政不同领域的年度研究热点变化

通过时间线图可展示不同领域每一年度的热点关键词及其变化。公共行政研究2009—2018年关键词时间线图显示：在决策和政策“去中心化”领域，2009—2018年的年度研究关键词分别为政治、技术、风险、法律、气候变迁、纳米技术、危机、协调、政策变迁和经济发展；在“绩效改进”领域的年度研究关键词分别为绩效、政府、教育、感知、工作满意度、公共部门、腐败、健康照护、公共服务动机；在“专业化—市场化”整合的“后新公共管理”领域，年度研究关键词包括国家、管理、公司、信息、福利、公共价值、透明性和福利国家；在“跨学科知识借用和转移”研究中，年度关键词包括公共管理、激励、战略、协作、经验、行业、公共行政、结果、介入（Engagement）等；在公共行政规范研究中，年度关键词依次为改革、民主、决策、公民参与等。分析表明，政策、治理、政治、绩效、政府、管理、组织作为公共行政研究的基础，对各个研究领域的发展产生重要的影响。从时间线图来看，过去两年来公共行政研究热点主要集中在政策变迁、公共服务动机、透明性、福利国家、公民介入等议题上。

（3）不同年度公共行政研究热点的变化

突发检测可以展示一个特定时间段内某个研究领域概念、议题的变化，凸显该领域的研究趋势。图3显示了十年间公共行政研究关键词突发情况。自2009年开始，社区、市场、教育成为公共行政研究主题，自2012年之后开始消退；战略、行为、感知、动力、环境、质量自2010年成为公共行政研究的热点；自2011年开始，行业、关键因素（Determinant）、领导力等关键词比较显著；2012年，研究者的注意力转向了国家、监管、气候变迁等议题；2013年，公共行政研究主要关注福利、态度、技术、工作满意度等议题。2014年，危机、公共行政、风险、组织绩效成为研究主题；2015年，公共行政的热点研究议题是公共服务动机。

从突发检测的结果来看，十年来国际公共行政研究议题的变化具有两个典型特征：其一，研究议题转换快，持续时间短，一般在2-3年左右；其二，公共行政的研究议题在国家（State）、政府（Government）、制度（Institution）等宏观议题和组织战略管理与领导力（Strategy、Leadership）、激励因素（Behavior、Perception、Attitude、Job Satisfaction、Public Service Motivation）、绩效（Performance）等微观议题之间存在“钟摆效应”，但“钟摆”时间间隔不均衡，规律性不明显。

图3 2009—2018年公共行政研究关键词突发检测结果（Top24）

四

结论与讨论

借助于文献计量方法，本文讨论了2009-2018年十年间国际公共行政研究进展。研究发现，第三次明诺布鲁克会议后，国际公共行政研究主题仍然呈现稳定性、碎片化的特征，学科范式转移所需要的新概念、新理论还没有出现；从研究议题来看，治理理论和行为主义公共行政研究成为增长最快的领域；国际公共行政规范研究与科学研究之间的张力依然存在，尚未找到平衡点；公共行政研究对数字治理、知识经济、人工智能等新技术、新形态以及由此引发的新问题没有给予足够的理论回应。

本文基于2009—2018年公共行政研究领域20本学术期刊的文献计量分析，系统评估了第三次明诺布鲁克会议后国际公共行政研究的热点、主题与趋势。本研究也存在一些不足之处：（1）仅仅以20本2017年影响因子排序靠前的英文期刊作为数据源，没有将其他领域与公共行政研究有关的研究论文、著作和重要的国际会议论文纳入分析，导致数据不够全面；（2）根据他引次数筛选代表性论文会受到论文发表时间长短的影响，不一定能准确地反映理论创新成果和贡献度。

注释：略

参考文献：略

*本文系国家社科基金项目“自然灾害诱发社会稳定风险链的形成与阻断机制”（13CGL129）的阶段性成果。

来源：《上海行政学院学报》2020年第1期

责任编辑：董幼鸿

排版：李烨红

审核：王玉

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